Några reflektioner om den centrala domstolsadministrationen
En av de franska tennismusketörerna, Henri Cochet, lanserade på sin tid en idé om var en tennisspelare lämpligen borde uppehålla sig på sin planhalva. Denna idé, som gick under benämningen ”Cochets vinkelteori”, innebar att man skulle sträva efter att placera sig på bisektrisen till motståndarens möjliga slagvinkel. Grundtanken i denna teori har nog viss bärkraft ännu i dag. Det gäller att vara rätt placerad! Men utvecklingen inom sporten — såväl i fråga om slagkraft, top-spin och material — ger vid handen att det numera krävs ytterligare något; man måste också kunna ”läsa” vad motståndaren tänker hitta på.
I det förändringsarbete som under flera år har pågått inom domstolsväsendet har Domstolsverket (DV) — för att använda Cochets uttryckssätt — försökt att uppehålla sig ”på bisektrisen till alla möjliga slagvinklar”. Vid omorganisationen av försäkringsdomstolarna vann vår uppfattning att den dömande verksamheten borde koncentreras till länsrätterna och inte till kammarrätterna slutligen gehör. Som läsaren säkert minns var det här fråga om ”långbollning”. Under remisstiden med anledning av förslagen i idéskissen (Ds 1989:2) uppehöll vi oss hela tiden på den linje som med styrka gav uttryck för att länsrätterna måste finnas kvar som dömande instans. Så blev det ju också! Vi fick senare också gehör för att de olika förslagen i idéskissen om den framtida domstolsorganisationen borde utredas ytterligare, särskilt då såvitt gäller kopplingen mellan tingsrätternas sidofunktioner och indelningen i domkretsar.
I en reformfråga tycker vi kanske fortfarande att vi var rätt placerade men vi lyckades inte ”läsa” vad som var på gång. Det gäller den summariska processen. Den lyftes — trots våra invändningar — bort från tingsrätterna och fördes över till kronofogdemyndigheterna. Vi har hört att det på en del håll är stora problem och långa väntetider i denna verksamhet. Men det är väl något som kan rättas till! Det känns emellertid bra att kunna konstatera att såväl tingsrätterna som DV har varit rätt placerade i avvecklingsarbetet. Detta arbete har gått planenligt och personalfrågorna har i de allra flesta fallen kunnat lösas på ett fullt tillfredsställande sätt.
Idéskissen innehöll ett avsnitt om den centrala domstolsadministrationen (avsnitt 4.8, s. 60–61). Där framhölls att en förändring av domstolarnas arbetsuppgifter och organisation självfallet kommer att få återverkningar på DV:s uppgifter. Men det framhölls också att verket skulle få en viktig roll i det förestående förändringsarbetet. I direktiven för Domstolsutredningen (Dir 1989:56) lämnades emellertid inte något uppdrag att se över DV:s framtida roll. Vi hade alltså hamnat på sidan om bisektrisen, men ansåg att det borde repareras genom ett eget initiativ till en intern utredning. Det fanns nämligen så mycket som talade för att DV:s egen organisation borde finnas i blickpunkten i förändringsarbetet. En antydan därom fanns i det nyssnämnda avsnittet i idéskissen. Vi var helt införstådda med att förändringar i fråga om tingsrätternas sidofunktioner skulle få stor betydelse för oss. Och i samband med teknikutvecklingen ute på domstolarna öppnades möjligheter att öka takten i det decentraliseringsarbete som vi redan hade påbörjat. Den relativt hov-
SvJT 1992 Reflektioner om den centrala domstolsadministrationen 688
samma men likväl smärtsamma ”osthyvelsprincipen” i budgethanteringen började vid denna tidpunkt — våren 1990 — att övergå till mera långtgående och handfasta krav på besparingar. Det var hög tid att försöka inta rätt plats på planhalvan.
Jag tänker inte här i detalj redovisa vad vi kom fram till i vår internutredning. Den som är intresserad härav hänvisas till vår rapport (DV rapport 1991:5 — Översyn av DV:s arbetsuppgifter och organisation). Vi ansåg oss emellertid kunna möta tänkbara förändringar av domstolsorganisationen och ett krav på en nedskärning av vårt eget anslag med 10 % genom en successiv delegering av arbetsuppgifter till domstolarna och en ny organisation med tre i stället för nuvarande fyra enheter. Ungefär samtidigt som vi redovisade detta resultat till regeringen fick vi av den ett nytt uppdrag att redovisa hur vi skulle kunna klara en nedskärning av vårt anslag med 25 %.
Vi fick nu på nytt göra en genomgång av vår egen situation. Genom ytterligare decentralisering av våra löpande administrativa uppgifter till domstolarna och genom att låta andra organ ta över uppgifter som vi nödvändigtvis inte behöver fullgöra kom vi en bra bit på vägen mot det uppställda målet. Men ända fram kom vi inte! Vi nödgades konstatera att den sista biten kunde nås bara genom att sänka ambitionsnivån i vårt utvecklingsarbete. Vi var inte heller övertygade om att det var riktigt att en decentralisering skulle leda till besparingar totalt sett. Tvärtom menade vi att det skulle bli ökade kostnader om man förde ut specialistkompetens på olika håll i organisationen (se DV rapport 1991:9 — Omställning och minskning av den statliga administrationen inom domstolsväsendet — redovisning av ett regeringsuppdrag).
Mot den här bakgrunden ansåg vi oss ha ett bra grepp om vår egen roll i framtiden. Vi ansåg att beredskapen var hög för en anpassning till eventuella förändringar av domstolarnas arbetsuppgifter och organisation. I avvaktan på att Domstolsutredningen blev klar med sitt uppdrag kunde vi ägna oss åt att försöka förbättra en del rutiner i den vardagliga verksamheten. Men det blir inte alltid som man tänkt sig! I december 1991 levererade den nya regeringen en besvärlig stoppboll. Domstolsutredningen fråntogs uppgiften att göra en översyn av domstolarnas organisation (Dir 1991:94). Den frågan skulle i stället hanteras i regeringskansliet. Även om vi varit rätt placerade hade vi alltså inte lyckats med att ”läsa” inledningen till det spel som nu började. Vi fick nöja oss med att konstatera att det var en oförutsebar ”ramträff” som hade trillat ner på vår planhalva.
Inom kort skulle vi drabbas av en till! I slutet av april 1992 fick DV ett delningsexemplar av en departementspromemoria om domstolsväsendets organisation och administration i framtiden. Den innehöll inte bara förslag om vad som skulle hända med domstolarna utan också — till vår förvåning — ett klart ställningstagande till DV:s framtida roll eller rättare sagt till att verket efter den 1 juli 1995 inte längre skulle ha någon roll inom domstolsväsendet. Att vi blev förvånade är kanske inte så konstigt. I den s. k. Hedborgska utredningen (Ds Ju 1982:3) hade konstaterats, att man inom DV:s verksamhetsområde hade en klart positiv inställning till
SvJT 1992 Reflektioner om den centrala domstolsadministrationen 689
verket och det arbete som verket hade utfört (s. 114). Och erfarenheterna under de senaste tio åren ger inte alls vid handen att denna bild skulle ha förändrats. Nu var vi alltså inte bara vid sidan om bisektrisen utan hade förpassats utanför planen. Vad gör man i en sådan situation? I en delningsomgång argumenterar man inte så starkt mot de förslag som har lagts fram. Man måste utgå från att de är allvarligt menade och att man i regeringskansliet vill veta vad en bredare krets — remissinstanserna — har att säga i frågan. Det var därför dags att ”stränga om racketen” och plocka fram så många sakskäl som möjligt för att tävlingsledningen efter remissomgången på nytt skulle låta oss spela på center-courten. Men det var också dags att försöka övertyga den egna personalen om att det var lönt att kämpa för en fortsättning och att den i avvaktan på ett slutligt ställningstagande till DV:s framtida roll måste arbeta vidare i en positiv anda. Som Björn Borg, Mats Wilander och Stefan Edberg så många gånger har visat så gäller det att kämpa ända till dess matchbollen har slagits in. Departementspromemorian om domstolsväsendets organisation och administration i framtiden (Ds 1992:38) är nu ute på remiss. Remisstiden utgår den 15 oktober 1992. När jag skriver dessa rader har DV lämnat sitt remissvar (DV rapport 1992:6) och jag har tagit del av vad en del andra remissinstanser har sagt. Det verkar inte som om förslaget om att lägga ned DV har mottagits med någon större entusiasm. Många tingsrätter tycks ha accepterat Domstolsutredningens tankar på att renodla deras verksamhet. Men det har då varit svårt för dem att förstå att man som någon slags motprestation skall behöva ta över en mångfald administrativa bestyr som man egentligen inte alls vill syssla med. Inte heller tycks hovrätter, kammarrätter samt större tingsrätter och länsrätter vara särskilt förtjusta i den s. k. kombinationsmodellen, som innebär att de skall ge administrativt stöd åt de mindre domstolarna. För vår egen del har vi konstaterat att denna modell med nödvändighet leder till att man måste sprida ut specialistkompetens på så många håll i organisationen att kostnadsökningen blir orimlig, 65 milj. kr. per år. Vad det handlar om är nämligen att bygga upp ”mini-DV” vid samtliga överrätter, cirka 25 tingsrätter och tre länsrätter. Dessa domstolar måste förstärkas med 4–5 handläggare per domstol eller totalt sett med cirka 180 tjänster. Endast ett fåtal av dessa tjänster, cirka tio, kan finansieras genom en omfördelning av resurser från DV. Anledningen härtill är att den nya stabsmyndighet, som föreslås inrättad, behöver ta över i stort sett all DV:s nuvarande specialistkompetens. Inom DV har vi i olika sammanhang framhållit att vi i en positiv anda vill delta i det förnyelsearbete som pågår inom statsförvaltningen. Vi ser det som helt naturligt att vi i takt med utvecklingen måste anpassa vår organisation till de nya krav som statsmakterna ställer på oss. Men vi kan aldrig övertyga vår personal om att den verksamhet som vi har byggt upp tillsammans under drygt 17 år skall ersättas med något som totalt sett för domstolsväsendet innebär en sämre och dyrare lösning. Som ett kuriosum kan nämnas att man i våra grannländer Danmark och Norge nu har planer på att bygga upp en centralmyndighet för domstolsadministrationen efter svenskt mönster.
SvJT 1992 Reflektioner om den centrala domstolsadministrationen 690
Jag tror att verket — som framhölls i idéskissen — bör tilldelas en viktig roll i det förändringsarbete som förestår. Om Domstolsutredningens olika förslag och en ändrad domkretsindelning skall genomföras, så ger det upphov till en rad besvärliga administrativa frågor. Personalen i domstolarna kommer att beröras på olika sätt. Man får räkna med uppsägning, flyttning till annan ort och omplacering inom den egna domstolen. Det kräver en god planering, åtgärder enligt trygghetslagstiftningen, omfattande utbildningsinsatser och en personalsocial beredskap. I samband med en omorganisation måste man också ta ställning till domstolarnas behov av nya eller ombyggda lokaler och till deras arkivfrågor. Vidare får man räkna med att det övergångsvis finns behov av speciella åtgärder på olika områden.
Mot bakgrund av vad nu sagts framstår det knappast som välbetänkt när man i departementspromemorian föreslår att arbetet med att avveckla DV skall påbörjas så snart som möjligt med siktet inställt på en nedläggning den 1 juli 1995. Det skulle ju innebära att DV inte alls kan hjälpa till med genomförandet av den för domstolarna så viktiga reformen. Nu sägs det visserligen i promemorian (s. 162), att verket skall dels sköta sin egen avveckling, dels arbeta med genomförandet av reformen och dels upprätthålla kvarvarande centralmyndighetsfunktioner. Såvitt jag förstår är det emellertid en omöjlighet att under sitt sista ”levnadsår” — för mer än ett år är det inte fråga om — leda ett omfattande reformarbete inom ett så myndighetsrikt verksamhetsområde som domstolsväsendet utgör. Förslaget i denna del vittnar om en övertro på verkets prestationsförmåga. Enligt min mening finns det nog all anledning att i stället se till att DV får vara kvar på center-courten. Och där bör DV även i fortsättningen få spela på samma planhalva som domstolarna.
Lars Åhlén