Bör miljöskadelagstiftningen reformeras?1

 

 

Av justitierådet BERTIL BENGTSSON

Miljöskadeansvaret har, bara sju år efter det miljöskadelagen (MSkL) trädde i kraft, kommit i stöpsleven. Miljöskyddskommittén föreslår att lagen sammanförs med annan miljölagstiftning i en miljölag, samtidigt som vissa — inte alltför omfattande — ändringar görs i lagstiftningens omfattning och uppbyggnad (SOU 1993:27). En ny konvention om dessa skadeståndsfrågor lär vara på väg att antas av Europarådet. Utomlands, bl. a. i våra nordiska grannländer, har en ny lagstiftning antagits eller föreslagits. MSkL har visserligen än så länge fungerat på acceptabelt sätt, men lagstiftningen är i hög grad präglad av sin bakgrund — äldre grannelagsrätt, miljöskyddslagens tidigare bestämmelser om skadestånd, önskemål om punktreformer beträffande speciella regler. Det finns goda skäl att ompröva den nuvarande ordningen, när ändå man knappast kan behålla den i alla delar.
    Någon mera betydande skärpning av skadeståndsansvaret blir knappast aktuell; det är redan ganska strängt. Däremot kan man diskutera ansvarets närmare utformning.Här skall särskilt tas upp frågan, vad för skadefall som bör regleras i en sådan allmän lagstiftning om miljöskador som konventionsförslaget avser och vad som lika väl, eller bättre, kan regleras på annat håll. Man kan tala om ett typiskt miljöansvar, som framför allt hör hemma i en sådan allmän lag; sedan finns det en rad mera perifera situationer, där en generell reglering kan ställa till komplicerade eller direkt olämpliga resultat. Den följande diskussionen leder inte till några säkra slutsatser; meningen är närmast att peka på några tveksamma inslag i nuvarande lagstiftning.
    2. Huvuddragen i MSkL är välkända.2 I förhållande till de allmänna reglerna i skadeståndslagen (SkL), som ju bara avser skadestånd på grund av vållande, innebär den på flera sätt en utvidgning av ansvaret. MSkL bygger på ett strikt ansvar för föroreningar, buller och allehanda andra störningar i omgivningen från verksamhet

 

1 Uppsatsen är en utvidgad och delvis ändrad version av en inledande föreläsning vid 15 nordiska sjörättsseminariet i Hirtshals i september 1992, där miljöskadefrågor behandlades med hänsyn särskilt till sjöfartens problem; föreläsningsmanuskriptet har publicerats i tidskriften Marius, nr 195, s. 13 ff. 2 Se om lagen framför allt Anders Eriksson, Miljöskadelagen (1987).

på fastighet, i den mån inte störningen skäligen får tålas på grund av sin vanlighet på orten eller i allmänhet. Detta allmänt hållna undantag tillämpas på skiftande sätt vid olika skadefall och ställer över huvud taget till åtskilliga problem. — Ansvaret omfattar vidare inte bara person- och sakskada utan också (icke bagatellartad) ren förmögenhetsskada — alltså sådan ekonomisk skada som inträffar utan samband med fysisk skada, se 1 kap. 2 § SkL. Beviskravet för orsakssamband är lindrat. Det strikta ansvaret gäller för fastighetsägare av alla slag och för företag som nyttjar fastigheten eller annars arbetar på den. — Enligt särskilda regler i miljöskyddslagen (65–68 §§) skall en obligatorisk miljöskadeförsäkring, som betalas av företagen, subsidiärt täcka ansvaret för personskador och vissa sakskador.
    Miljöskyddskommitténs förslag innebär i huvudsak följande.3 MSkL:s regler, frånsett bestämmelserna om skador genom sprängning och grävning m. m. (4 och 5 §§), införs i ett särskilt kapitel i en miljöbalk. Reglerna blir tillämpliga även på sådan verksamhet som inte anknyter till fastighet, framför allt när skador orsakas genom användning av enstaka transportmedel; detta får särskild betydelse vid föroreningar från fartyg (frånsett oljeskador, som alltjämt skall regleras särskilt). Däremot behålls kravet att skadan skall ha orsakats ”i omgivningen”. Vissa ytterligare störningar nämns särskilt i lagtexten — genom biotekniska produkter och strålning. Det strikta ansvaret för privata fastighetsägare (och tomträttshavare) i denna egenskap avskaffas. Preskriptionstiden för fordran på skadestånd för personskada till följd av vatten-, luft- och markförorening eller strålning förlängs till trettio år.
    Lagstiftning och framlagda lagförslag i andra nordiska länder uppvisar likheter med den nuvarande svenska regleringen, men vissa särdrag förekommer på olika håll.

 

Norska forurensningsloven stadgar strikt ansvar för föroreningar och åtskilliga andra störningar; ansvaret är inte knutet till fastighet utan omfattar bl. a. transportmedel. Vid tillåten förorening gäller en ”tålegrens”, samma som enligt granneloven föreskrivits för i andra grannförhållanden; förorenaren blir ansvarig bara i den mån föroreningen är onödig eller orimlig, och här spelar vanligheten hos störningen en viktig roll. Ägare och annan som driver den förorenande verksamheten är ansvariga.4 I Finland förekommer idag ett strikt ansvar under speciella omständigheter enligt en lag om vissa grannförhållanden, och dessutom ofta vid vattenförorening enligt vattenlagen. Men av större intresse är ett lagstiftningsarbete som hunnit ganska långt; de nya reglerna innebär ett strikt

 

3 Se härom SOU 1993:27 s. 627 ff. och 29 kap. 4 Se härom framför allt förarbetena i NOU 1982:19 och Ot. prp. nr 33, 1989; en översikt ger Stordrange i Lov og ret 1990 s. 131 f.

ansvar av ungefär samma typ som i Sverige. En skillnad är att ansvaret anknyts till den som driver verksamheten, inte utan vidare till fastighetsägaren.5 I Danmark är idag ansvaret som huvudregel grundat på culpa, utom i speciella fall. Här har emellertid ganska nyligen framlagts ett betänkande där strikt ansvar föreslås för vissa mera miljöfarliga förorenande verksamheter på fastighet; med föroreningar likställs buller, skakning o.likn. I föroreningsbegreppet anses ligga att störningarna överskrider det sedvanliga. Man förordar en obligatorisk försäkring, så långt som den täcker skadan.6 Rättsläget i Island lär i stort sett motsvara det i Danmark. Culparegeln är huvudprincipen, men strikt ansvar gäller bl. a. enligt vissa bestämmelser om vattenförorening. Något lagstiftningsarbete synes inte pågå.

 

Även om man alltså är på väg mot ett strikt ansvar är det tydligt, att vi är långt från en nordisk rättslikhet idag på miljöskadornas område, och vi är inte framme där heller om de danska och finländska förslagen godtas. Något nordiskt skadeståndssamarbete i sedvanlig mening har inte förekommit. De speciella rättsliga traditionerna i varje land har påverkat reglerna, och likaså det politiska läget — miljöskador är ju ett typiskt exempel på skadeståndsfrågor där avvägningen mellan industrins och de skadelidandes intressen ställs på sin spets, och resultatet av den avvägningen varierar på olika håll. Den kan också väntas påverka den framtida utvecklingen. Man kan t. ex. fråga för Sveriges del, hur pass tungt vägande argument som traditionella miljöhänsyn utgör för tillfället, om motsidan kan åberopa att vi måste närma oss de europeiska länderna och göra det lättare för industrin att konkurrera.
    Här får naturligtvis det nämnda konventionsarbetet inom Europarådet stort intresse. Det förslag som nu föreligger föreskriver strikt ansvar för näringsverksamhet och offentlig verksamhet för skada på personer och egendom, och dessutom för återställande och skadeförebyggande åtgärder vid andra skador på miljön.7

Texten är mycket utförlig; det finns här anledning att bara beskriva vissa huvuddrag. Det är fråga om ett ansvar för miljöfarlig verksamhet i mera inskränkt bemärkelse än enligt MSkL. Ansvaret gäller för ”dangerous activity”, varmed menas — kort beskrivet — all sorts hantering av farliga ämnen, inbegripet sådana genetiskt ändrade organismer eller sådana mikroorganismer som medför en beaktansvärd (significant) risk för person, miljö eller egendom; vidare innefattas drift av avfallsanläggningar av vissa angivna slag om mängden avfall innebär en sådan beaktansvärd risk. Farliga ämnen definieras ytterligare genom en uppräkning av olika slag av farlighet. — Skadeståndet omfattar personskada, skada på annan egendom än själva anläggningen eller vad som står under det ansvariga

 

5 Se Laintarkastuskunnan Lausunto N:o 2/1992, Ympäristövahinkojen korvaaminen. Ett förslag byggt på betänkandet är på väg mot riksdagen. 6 Se Betænkning om erstatning for miljøskader (nr 1237; 1992). 7 Det följande utgår från en föreslagen version av 15 januari 1993.

företagets kontroll, annan skada på miljön i den mån den återställs eller kan återställas samt förebyggande åtgärder (inklusive skada orsakad av dessa). ”Miljö” innebär inte bara naturresurser utan också egendom som utgör kulturminnen samt karakteristisk landskapsbild. Undantag görs bl. a. för skada orsakad genom transport (utom genom ledningar) eller genom kärnkraft. Vidare föreskrivs ansvarsfrihet bl. a. vid force majeure, sabotage av tredje man oaktat att lämpliga försiktighetsåtgärder vidtagits, samt — något som är av särskilt intresse — skada genom förorening till tolerabla nivåer under ”local relevant circumstances”. Ansvaret åvilar den som driver verksamheten (the operator) på grund av skadegörande händelser under den tid han har kontroll över anläggningen. — En särskild regel om kausalitet lindrar inte uttryckligen beviskravet på det sätt som skett i Sverige men föreskriver att vid bedömningen av bevisningen domstolen skall vederbörligen beakta den ökade fara att orsaka skadan ifråga som är förbunden med den farliga verksamheten. — Preskriptionstiden för detta ansvar är tre år från det att den skadelidande fick eller borde ha fått vetskap om skadan och den ansvariges identitet, dock högst 30 år från den skadegörande händelsen. Av intresse är här också den färska tyska miljöskadelagen, som omfattar ansvar för person- och sakskada — alltså inte ren förmögenhetsskada. Ansvariga är innehavare av vissa uppräknade förorenande verksamheter. Orsakssamband med skadan presumeras, när en verksamhet är ägnad att förorsaka en uppkommen skada.

 

3. Utan att gå in på detaljer kan man alltså konstatera att ansvaret i de nordiska länderna går betydligt längre än både konventionen och den tyska lagen. Det gäller också det svenska kommittéförslaget, som utvidgar ansvaret ytterligare på vissa punkter.
    Man kan diskutera vad huvudskälet är att miljöansvaret fått bli en särskild ansvarstyp. Allmänt kan väl sägas, att det ofta är fråga om svårutredda skadeverkningar i omgivningen, ofta på stora områden, och att skadorna ofta beror på verksamheter som från samhällets synpunkt tar sig fullt acceptabla, kanske rentav önskvärda. Men detta är bara de typiska fallen — situationen kan växla. Dessa karakteristiska drag kan i alla händelser vara en förklaring till att man särreglerat miljöskadorna. Både preventionsskäl och hänsyn till de skadelidande har motiverat ett strikt ansvar; principen ”förorenaren betalar” har här varit till viss ledning, fast den inte genomförts konsekvent.8 Men dessutom finns det skäl att påminna om vissa bakomliggande rättsgrundsatser som påverkat ansvaret och bidragit till att det fått en del ganska speciella drag. Dels är det fastighetsrättsliga regler om ansvar i grannförhållanden, där en rättspraxis och lagstiftning växt fram beträffande konflikter som ofta är rätt bagatellartade. Det kan t. ex. röra buller, estetiska störningar eller dålig lukt. Detta är något helt annat än de allvarliga miljöhot på mer eller mindre avlägsna områden som främst

 

8 Jfr Bengtsson i Nordisk administrativ tidskrift 1988 s. 162 ff. I 1 kap. 3 § 3 i miljöskyddskommitténs lagtext har principen fått en ganska kategorisk formulering.

motiverat miljölagstiftningen. — Dels är det principer om strikt ansvar för speciellt farliga verksamheter som medverkat.
    Om man ser närmare på reglerna i Sverige — och i övriga Norden — finner man att de hämtat särdrag från båda hållen. Det är en orsak till att de inte blir riktigt konsekventa; det blir en blandning av stort och smått. Jag skall strax ge exempel på det.
    En annan motsats går också igenom lagstiftningen.9 Miljöskadorna kan ibland vara det typiska exemplet på skador vid farlig verksamhet: oväntade skador på grund av olyckliga omständigheter. Man kanske förstår att i längden sådana skador kan inträffa, men den enskilda händelsen är inte förutsedd; ett typfall är plötslig gasutströmning på grund av ett missöde i en fabrik. Men i andra fall är det fråga om strikt ansvar för vissa förutsedda skador; verksamheten kan väntas medföra just sådana skador, men den har ändå tillåtits på grund av sin nyttighet. Exemplet är luftföroreningar från en industri som skadar skogen i omgivningen. I detta senare fall har man som bekant traditionellt dragit paralleller med expropriation — industrin får på grund av sin nyttighet för samhället inkräkta på grannens rätt, men måste betala ersättning för det. Den parallellen går förstås inte att dra på samma sätt vid de oväntade skadorna. Betonar man preventionshänsyn, är det också tydligt att de inte väger så tungt vid väntade skador orsakade av en tillåten verksamhet — särskilt om skadorna är oundvikliga följder av verksamheten.
    Något som särskilt bör betonas är försäkringsargumentets begränsade betydelse i sammanhanget.10 Som bekant brukar möjligheten till ansvarsförsäkring, med åtföljande fördelning av risken, vara ett starkt motiv för lagstiftning om strikt ansvar. Men så är det knappast här. Delvis är det mycket svårt att ge försäkringsskydd vid dessa skador. Enligt traditionell uppfattning är ansvar för förutsedda skador omöjligt, eller i vart fall meningslöst, att försäkra; varför skulle man betala också försäkringsbolagets administrationskostnader, när man i stället för att erlägga premie kan avsätta ett belopp som täcker kommande skadeutgifter? Det kan visserligen sägas att den svenska miljöskadeförsäkringen täcker också vissa skador av denna typ (även om det i praktiken sällan blir aktuellt). Men försäkringstekniskt borde det kunna motiveras med att den svarar bara subsidiärt; liksom en sorts kreditförsäkring ingriper den först när den primärt ansvarige inte kan betala. — Det är ju också tydligt att det från preventionssynpunkt kan verka mycket betänkligt att

9 Jfr härom Bengtsson i Tidsskrift for rettsvitenskap 1987 s. 148 ff. 10 Jfr om försäkringsfrågorna Lagerström-Roos, Företagsförsäkring (2 uppl. 1991) s. 201 ff. samt uppsatser i Nordisk försäkringstidskrift 1986 s. 172 ff. (Strömbäck), 1990 s. 239 ff. (Pfennigsdorf), 1991 s. 347 ff. (Vase).

täcka ansvar för skador som försäkringstagaren ofta kan räkna med på förhand. Ännu ett problem från försäkringssynpunkt är att skadorna ofta inträffar successivt, vilket försvårar både kalkyler och skadereglering. Återförsäkring lär vara särskilt problematisk vid dessa ansvarsförsäkringar.
    Det kan visserligen sägas att försäkringsbolagen snarast har gått längre i sitt skydd än man haft fog att vänta sig när skadeståndsreglerna tillkom; här som i så många andra fall har de försäkringstekniska problemen visat sig till någon del kunnat övervinnas trots sorgsna profetior från försäkringsbranschens sida. Åtminstone genom specialförsäkringar kan åtskilliga risker täckas. Men vissa gränser måste ändå finnas för möjligheten till en ansvarsförsäkring som inte bara svarar subsidiärt; det gäller inte bara ansvaret för de med säkerhet inträffande skadorna, utan också för vissa rena förmögenhetsskador av annat slag. När det gäller oväntade fysiska skador, lär däremot inte problemen vara större än vid annan ansvarsförsäkring.
    Miljöansvaret är alltså ett ganska svårgripbart och heterogent rättsområde. Både rättspolitiska synpunkter och de faktiska förhållandena har en annan karaktär vid förutsedda skador än vid det traditionella farlighetsansvaret. De typiska grannelagsrättsliga problemen är andra än vid de stora miljöhoten. Men det hindrar inte att man ofta försöker föra in båda skadetyperna under samma regler. Det är fallet inte bara i Sverige utan också bl. a. enligt det finländska förslaget; i Norge och Danmark är man mera inställd på att differentiera ansvaret, och detta lär också bli följden om vi ansluter oss till konventionen i den version som nu föreligger. Även miljöskyddskommittén är delvis inne på en sådan linje.
    Det kan vara skäl att ta upp en del typiska ansvarsproblem som MSkL aktualiserar för att se om de verkligen har mera generell betydelse för miljöskadeståndets del.
    4. En central fråga är vilka störningar som naturligt går in under en miljöskadelagstiftning.
    Här varierar inställningen på olika håll i modern lagstiftning. Kärnan i lagstiftningen är självfallet överallt föroreningar av olika slag. Dessa varaktiga, ofta smygande, försämringar av miljön hör under alla förhållanden hemma i en miljöskadelag. I motsats till övriga störningar kan de också medföra skador långt från störningskällan; problemen inskränker sig inte på något sätt till grannfastigheterna.
    Men sedan är det mera diskutabelt vad som egentligen bör räknas dit. En allmän fråga av betydelse är här om risker med hantering av olika farliga varor skall tas med i samma lagstiftning som

störningar från andra källor, även när hanteringen är mera tillfällig. Det kunde synas närliggande att reglera sådant ansvar för sig liksom ansvaret för kemiska produkter, vilket inte tagits med i kommitténs förslag. I den mån hanteringen orsakar luft-, vatten- eller markförorening faller skadorna ändå under lagen; vad som återstår är främst omedelbar skada på personer eller egendom. Det gäller här en speciell typ av farlig verksamhet, som kan behöva en särbehandling. — Men mot en sådan lösning kan invändas, att man inte för konsekvensens skull bör driva uppdelningen av ansvarsfallen för långt. Att ta med även de nämnda hanteringsskadorna under lagen, skulle ligga i linje med miljöskyddskommitténs tanke att slopa anknytningen till verksamhet på fastighet (jfr 5 nedan).
    Det är vanligt att föra buller till samma grupp som föroreningar, och det kan väl verka naturligt — historiskt sett har den störningsformen spelat en liknande roll i grannelagsrätten. Men om man bortser från den fastighetsrättsliga traditionen, är det inte alldeles säkert att buller skall behandlas på samma sätt som t. ex. luft- och vattenföroreningar. I konventionsförslaget tas inte denna störningsform med, och man kan finna skäl för en sådan avgränsning. Dels är verkningarna av buller normalt begränsade till det närmaste grannskapet, dels — och det är kanske viktigare — medför störningen inga varaktiga förändringar i miljön (fast det naturligtvis kan vara besvärande och ibland direkt hälsofarligt för personer som mera varaktigt vistas i omgivningen11). Vanligen är det fråga om mer eller mindre övergående rena förmögenhetsskador eller allmänt obehag; när bullret är slut, brukar också skadeverkningarna upphöra. Från försäkringssynpunkt lär problemen bli helt andra om man vill försäkra ansvaret för bullerstörningar. Och man kan då fråga, om samma regler är motiverade som för de egentliga föroreningarna.
    En förutsättning för att behandla buller enligt samma principer som föroreningar lär vara att lagstiftningen är så pass smidig att man kan beakta särdragen hos störningarna, t. ex. genom att lagstiftningen innehåller en sådan mera obestämd toleransgräns som förekommer i den grannelagsrättsliga lagstiftningen på olika håll (jfr 7 nedan). Den gränsen måste rimligen bli en annan vid buller än vid vissa andra störningstyper. — Men även om man tekniskt sett kan ta med buller i samma lagstiftning, är det svårt att komma ifrån att delvis andra ändamålsskäl framträder. Strålning (med undantag av atomskador) har kommit med i kommittéförslagets uppräkning. Man kan emellertid också i detta

11 Jfr SOU 1993:27 s. 418.

fall tveka om störningarna skall behandlas liksom föroreningar; de är till stor del begränsade till den inre miljön, frånsett främst vid hantering av radioaktiva ämnen. I vart fall om man anser hanteringsskadorna bör regleras för sig, bör strålningen kunna hållas utanför den aktuella lagstiftningen. — Något liknande kan sägas om skador genom biotekniska produkter, som nämns på samma sätt i kommitténs lagtext. Det är också här fråga om hantering av vissa särskilt miljöfarliga ämnen; risken lär typiskt sett inte vara anknuten till en fastighet. Också här ger det en speciell prägel åt situationen att störningen härrör just från en hantering av varan.12 Obehag av djur — råttor, insekter, fåglar från en soptipp — påminner till sin karaktär i viss mån om buller. Det gäller i allmänhet störningar på de närmaste fastigheterna. Obehaget kan vara ganska långvarigt men blir i regel övergående — fysiska verkningar brukar vara inga eller obetydliga. Störningarnas omfattning och effekter är emellertid inte lika förutsebara som vid buller.
    Andra slag av störningar är ännu mera diskutabla från dessa synpunkter. I viss utsträckning gäller detta skakning — dess verkningar är begränsade till den närmaste omgivningen, dess miljöeffekter är på sikt inte så allvarliga, men störningen medför dock i regel varaktiga fysiska verkningar. Liknande kan sägas om skador genom sprängsten och grävning, som ju faller under den svenska lagen. Här är det emellertid praktiskt taget alltid fråga om hastigt inträffande, i regel oväntade skador, som inte under några omständigheter kan tolereras; allt detta kan göra en särbehandling aktuell (jfr 7 nedan). Detta stämmer som sagt också med miljöskyddskommitténs inställning.
    Särskilt svårt är det emellertid att tillämpa samma principer på vissa andra störningar som inte har någon fysisk effekt alls på grannskapet. Dålig lukt betraktas ju som en luftförorening; till nöds kan man väl säga att den har vissa oskyldiga och övergående fysiska verkningar. Ljus är en klassisk störningskategori, som kan verka naturlig att ta med i sammanhanget; men den är ändå ett exempel på en störning som inte vållar fysisk skada — över huvud taget är väl skadestånd på grund av ljuseffekter opraktiskt, fast inte helt otänkbart. — Ytterligare två speciella störningstyper betraktas som miljöstörningar enligt MSkL: estetiska immissioner och psykiska immissioner (t. ex. från en riskabel industri i närheten). I ingetdera fallet händer det något alls på fastigheten intill, utom att den förlorar i värde genom det obehagliga grannskapet. Det kan kanske vara naturligt att dessa störningar tas med i en grannelagsrättslig lag-

 

12 Jfr om det sagda SOU 1993:27 s. 264 ff. (strålning) samt kap. 12 och s. 700 (biotekniska produkter).

stiftning och t. o. m. grundar skadeståndsansvar, något som förekommit i svenska hovrättsfall;13 men att dra paralleller mellan dem och föroreningar är knappast motiverat och kan leda till säregna resultat. De bör hållas utanför miljöansvaret.

 

Norska forurensningslagen och det danska förslaget är mera konsekvent inriktade på farliga verksamheter, likaså konventionsförslaget. I Sverige håller man inte isär störningarna på samma vis; också det finländska förslaget täcker flertalet störningar i miljön.

 

5. Jag nämnde komplikationerna med dessa grannelagsrättsliga traditioner. Också på annat sätt blir lagstiftningen heterogen. Den andra motsättningen som framträder i reglerna är som sagt att lagstiftningen till stor del rör väntade skador från en helt godtagen verksamhet, men också omfattar oväntade skador från en verksamhet förbunden med särskilda risker. Vad gäller de godtagna störningarna kan det vara särskilt viktigt att föreskriva strikt ansvar — annars kunde det verka naturligt att myndighetens tillstånd att driva verksamheten skulle innebära att man slipper ansvara för den förorenande verksamhetens följder (något som delvis gäller idag i Danmark, Finland och Island). Också sådana typiska grannstörningar som buller, estetiska immissioner och psykiska immissioner är ju förutsebara. Men vissa andra skador låter sig inte förutses utan beror på olyckliga tillfälligheter. Det gäller som sagt plötsliga gasutströmningar; andra exempel är skador genom vattenförorening på grund av läckor, och explosioner i olika sammanhang. Detta är ju inte några godtagna följder av verksamheten; den tillåts just för att inte sådana händelser är normala (även om de kanske kan förutses med viss statistisk sannolikhet). Beror de på att man överträtt föreskrifter av myndighet om hur verksamheten skall utövas brukar det inte vara svårt att ålägga företaget ett culpaansvar, men ibland går det inte att konstatera sådana överträdelser. Då är det närliggande att föreskriva ett strikt ansvar, om inte detta följer redan av allmänna principer. Resonemangen får en annan karaktär, även om de också här utmynnar i regler om ansvar oberoende av vållande.
    Den nuvarande regleringen kan verka i viss mån inkonsekvent bl. a. när ett mera oväntat missöde har skett vid en mindre riskabel verksamhet, som inte kräver något tillstånd. Då är ju skälet för strikt ansvar avgjort inte några paralleller med expropriation eller liknande, knappast heller några principer om farlig verksamhet. Det strikta ansvaret kan gälla även vid ganska oskyldiga verksamheter, bara därför att störningen råkar vara en miljöstörning och

 

13 Se Bengtsson, Ersättning vid offentliga ingrepp II (1991) s. 204 not 9.

råkar komma från en fastighet — t. ex. ett missöde vid påfyllning av eldningsolja som förorenar jord eller vatten.
    Här finner vi alltså ytterligare en något diskutabel anknytning till fastighetsrätten: fastighetsägare blir ansvariga just i denna egenskap — inte på grund av den verksamhet de driver. Det strikta ansvaret blir särskilt anmärkningsvärt när det tillämpas på privata fastighetsägare, något som dock vi i Sverige tycks finna ganska naturligt. Återigen är det den grannelagsrättsliga traditionen som påverkar reglerna. Det verkar betydligt rimligare att låta verksamhetens art bli avgörande, som enligt norsk lag och det danska och finländska förslaget. Detta stämmer också med miljöskyddskommitténs inställning, där man dock i övrigt inte håller isär väntade och oväntade skador.
    Vad som nu har sagts tycks bekräfta att den nuvarande miljöskadelagstiftningen täcker väl stora och skiftande områden. Det är inte så överraskande med tanke på den situation där reglerna tillkom. För dem som ville reformera skadeståndsrätten och allmänt skärpa industrins ansvar kunde det synas naturligt att försöka få med alla möjliga farliga verksamheter med anknytning till fastighet under samma ansvarsregel; om man åberopade att det gällde en miljöfråga, var det betydligt lättare att få igenom ett utvidgat skadeståndsansvar. På detta vis åkte man alltså i viss mån snålskjuts på miljöintresset både år 1969, när miljöskyddslagens skadeståndsregler tillkom,14 och vid förarbetena till den nuvarande MSkL.15 Men med ett annat utgångsläge — om det bara gällt att skärpa en allmän culparegel vid typiska miljörisker — hade nog den naturliga och mest logiska lagstiftningen om miljöskador bort inskränka sig till skada genom föroreningar från näringsverksamhet eller offentlig verksamhet. Som redan antytts kanske inte ens buller skulle ha tagits med. Frågan är också om inte de oväntade skadorna i så fall skulle reglerats för sig, såvida inte lagen då skulle verkat för krånglig.
    Tar man bort anknytningen till fastighet på verksamhetssidan slipper man också problemet hur föroreningar från kommunikationsmedel, bl. a. fartyg, skall bedömas. Det medför bl. a. att andra vattenföroreningar än oljeskador faller under det strikta ansvaret, som miljöskyddskommittén föreslagit. — Det är emellertid möjligt att skador orsakade vid transport bör behandlas i en särskild lagstiftning; bl. a. har de ju undantagits från konventionen.
    6. Frågorna om störningens art hänger nära samman med frågan vilka skadetyper som omfattas, framför allt om också ren förmögen-

 

14 Jfr prop. 1969:28 s. 375 f. 15 Jfr SOU 1983:7 s. 127, 179 ff., där sådana synpunkter spelat en viss roll.

hetsskada skall falla under det speciella miljöansvaret. Detta är ju något som vi i Sverige (liksom i Finland) är särskilt uppmärksamma på; hos oss faller inte dessa skador under culparegeln, utan det krävs i princip brottslig gärning för att ett ansvar skall bli aktuellt utom kontraktsförhållanden.
    Från de skadelidandes synpunkt är det naturligtvis viktigt att miljöskadelagstiftningen omfattar också dessa skador. Det är emellertid svårt att komma ifrån att detta egentligen är en utvidgning som inte hör hemma i det ”typiska” miljöansvaret (om man kan tala om något sådant). Här som i andra fall är den fysiska skadegörelsen på personer och på miljön det allvarligaste problemet; det är dessa varaktiga skadeverkningar som framför allt motiverar ett strikt ansvar. Också detta kan motivera att främst föroreningar bör falla under ansvaret. T.ex. buller eller dålig lukt som driver bort gäster från en restaurang, eller estetiska störningar som sänker värdet av närbelägna fastigheter, hör knappast ihop med de fysiska skadorna; ändamålssynpunkterna måste rimligen bli andra. Bl. a. är just rena förmögenhetsskador mestadels förutsebara, och de är inte minst därför särskilt svåra att försäkra. Som jag strax återkommer till blir också toleransgränsen vid vanliga störningar en annan. De rena förmögenhetsskadorna hör, i utomobligatoriska sammanhang, närmast hemma i reglerna om ansvar i grannförhållande. Detta tycks stämma rätt väl med konventionens och den tyska lagens ståndpunkt. Miljöskadekommittén behåller däremot dessa skadetyper i sitt förslag.
    Ifall man inskränker ett miljöskadeansvar till fysiska skador, kanske man kan slopa en begränsning som finns inte bara i Sverige utan också i norsk lag och i det finländska förslaget: skador inom själva verksamhetsområdet täcks inte. Då handlar det inte om grannförhållanden, och detta har väl påverkat inställningen i lagen; men viktigare har nog varit att arbetsskadeförsäkring och kollektiv trygghetsförsäkring täckte arbetstagarnas personskador, som ju var den viktigaste skadetypen. Där behövdes alltså inte något strikt ansvar. Dessutom var det en teknisk svårighet att låta ansvaret täcka alla möjliga irritationsmoment på en arbetsplats eller liknande.16 Om man skulle ta bort de rena förmögenhetsskadorna blir däremot ansvaret lättare att hantera. Det kan ha praktisk betydelse inte minst när personer skadas som inte har samma skydd som arbetstagare, t. ex. de som besöker en arbetsplats i studiesyfte eller i något privat ärende. Man får också räkna med att den nuvarande tendensen att försvaga det skydd arbetsskadeförsäkringen ger gör det mera angeläget att arbetstagarna kan få en möjlighet till ersätt-

16 Jfr SOU 1983:7 s. 151, prop. 1985/86:83 s. 15.

ning enligt miljöskaderegler. Detta får dessutom betydelse i situationer där arbetsplatsen inte är avstängd för obehöriga; bl. a. har skogsbesprutning ansetts vara problematisk i detta sammanhang. — Konventionsförslaget, och det danska förslaget, innehåller inte denna begränsning — däremot det svenska kommittéförslaget.
    7. Ett viktigt drag, som jag redan nämnt, är den bedömning av vad den skadelidande skäligen bör tåla som sker enligt MSkL liksom enligt miljöskadelagstiftningen på andra håll; särskilt vanligheten av en störning spelar här en väsentlig roll. Det är något utmärkande just för miljöansvaret att man drar en allmän toleransgräns för skadeståndet; framför allt vissa egendomsskador och rena förmögenhetsskador omfattas inte av det strikta ansvaret. Dessa regler är onekligen vaga, men det är naturligt med en gräns för skadeståndet vid tillåtna föroreningar, och det har visat sig svårt att finna någon tydligare avgränsning. I Sverige anses man få skäligen tåla vissa ortsvanliga och allmänvanliga störningar utan ersättning (1 § 3 st. MSkL); det är en uppfattning som i det stora hela återkommer på olika sätt i alla länderna — i Norge anknyter man till grannelovens begrepp ”urimeligt”, i Finland föreslår man en regel av samma typ som den svenska, i Danmark menar man enligt kommittéförslaget att i ”forurening” skulle ligga att det förrycker den ekologiska balansen utöver vad som är sedvanligt. Också konventionsförslaget innehåller ju för föroreningarnas del en toleransgräns som hänvisar till vanligheten.
    Man kan fråga om regler av denna typ utgör ett så naturligt inslag i miljöansvaret att de alltid bör förekomma där. Då bör till en början observeras betydelsen av anknytningen till fastighetsrätten. Toleransgränsen är rimligen något annorlunda i grannförhållanden än annars; grannen kan ofta sägas ta risken för vanliga störningar på orten, t. ex. när han etablerat sig i ett befintligt eller planerat industrisamhälle eller stadscentrum. Vad som är skäligt att han tål påverkas av det speciella grannförhållandet, men det är inte sagt att han måste tåla detsamma av en avlägsen industri. — Man hade här i varje fall förr ett slags kompensationstänkande: grannen får stå ut med åtskilligt av mig, för jag är skyldig att stå ut med detsamma från hans sida. Lösgör man sig från fastighetsrätten blir bedömningen en annan. Något egentligt risktagande blir det inte tal om, inte heller någon kompensationssynpunkt (och hela det resonemanget är för övrigt ganska diskutabelt).17 Skälet för en toleransgräns blir då väl närmast att man vill lätta den ekonomiska

 

17 Jfr om kompensationssynpunkten Ljungman, Om skada och olägenhet från grannfastighet (1943) s. 87 ff.

bördan särskilt på industrin — och så förstås att man vill undvika processer om bagateller särskilt grannar emellan.
    Det är tydligt att toleransregeln har betydelse främst för vissa störningar och vissa skadetyper. Den kan verka rimlig t. ex. vid buller, ljus eller förfulning av omgivningen men inte på samma sätt vid svårare slag av miljöstörningar.
    Frågan är alltså om en konsekvent miljöskadelagstiftning, som är frigjord från fastighetsförhållandena och siktar främst på sådana mera allvarliga miljöhot som föroreningar, måste ha kvar denna toleransgräns med anknytning till vanlighet av ena eller andra slaget. Bl. a. kan detta ibland minska räckvidden av principen att förorenaren betalar. Om man vill ha ett sådant komplement till regeln om ansvar för tillåtna föroreningar är en möjlighet att, som man tänker sig i Finland, låta toleransgränsen visserligen gälla vid rena förmögenhetsskador — om nu en sådan allmän ansvarsregel alls bör omfatta den skadetypen — och dessutom mera bagatellartade egendomsskador, men inte fysiska skador i övrigt. Man kan också tänka sig ett snävt undantag för helt alldagliga föroreningsnivåer, enligt vad som skett enligt konventionsförslaget; troligen är det svårt att vid så låga grader av förorening konstatera samband med sjukdomsfall och andra personskador. — I varje fall är toleransgränsen knappast något självklart inslag i en miljöskadelagstiftning. Också den kan behöva tas upp till omprövning.
    8. Ännu en allmän fråga är om miljöansvaret annars skall omfatta skador som vanligen inte ersätts enligt allmän skadeståndsrätt.

 

I Norge täcker föroreningsansvaret vissa s.k. tredjemansskador: man ersätter arbetstagarens förluster genom att arbetsgivarens verksamhet får inskränkas, något som strider mot huvudregeln i nordisk rätt. Men detta är ju ett allmänt problem, på inget vis karakteristiskt för miljöskador, och borde inte få en separat lösning här.

 

Ett kontroversiellt problem åtminstone i Sverige är om ”ideella” skador, av icke ekonomisk natur, skall omfattas. Frågan har särskilt aktualiserats för miljöskadornas del. Vid tillkomsten av MSkL var justitiedepartementet i motsats till miljöskadeutredningen helt ovilligt att utvidga möjligheterna till skadestånd i sådana sammanhang.18 Vad man diskuterade var då närmast allmänt obehag på en fastighet på grund av buller eller liknande, men frågan har ju större räckvidd. Den norska forurensningsloven ersätter ”ulempe”, och även enligt det finländska lagförslaget finns en möjlighet att ersätta sådan skada. Detta är ju inte ideell ersättning av vanlig typ: den sammanhänger inte med personskada, den har inte heller

 

18 Prop. 1985/86:83 s. 19 f. — En något liknande inställning till mera bagatellartade skador av ungefär denna typ har Hellner (se Juridisk tidskrift 1992–93 s. 692 ff.).

karaktären av lidande på grund av någon kränkning i ordinär bemärkelse. Snarare är det fråga om en minskad trevnad i miljön, alltså något som många gånger går att ekonomiskt värdera och därför bör utgöra ersättningsgill förlust. Att skadan har denna karaktär lär vara klart när det gäller t. ex. turisters utbyte av en resa eller en hotellvistelse. Också annars kan nyttjandet av en fastighet eller ett område få mindre ekonomiskt värde för innehavaren genom störningarna. I dessa fall är det knappast hållbart att vägra ersättning under hänvisning till att skadan närmast är av ideellt slag. Vad som återstår är situationer där det är svårare att konstatera någon egentlig värdeminskning av nyttjandet.
    Det kan i och för sig finnas skäl att i vart fall numera medge ersättning för minskad trevnad och liknande i dessa sammanhang. Man kan för den svenska rättens del erinra om att vi idag erkänner ersättning för förlorad fritid både i och utom kontrakt; det gäller enligt bl. a. lagstiftningen om konsumentköp och konsumenttjänster, och enligt en ganska färsk HD-dom även vid sakskada i andra förhållanden (se NJA 1992 s. 213, där tre dagars förlorad semester ersattes). I så fall är det svårt att se varför man inte skulle ersätta liknande typ av skada när den uppkommer genom miljöstörningar. — Men hur som helst är detta i första hand ett grannelagsrättsligt problem. Dessutom kan även andra skador än miljöskador minska trevnaden i omgivningen — t. ex. en skogsbrand som fördärvar utsikten, för att inte tala om kalhyggen eller granplantering på åkermark. Det finns knappast anledning att låta sådana skador ersättas bara vid typiska miljöstörningar. Och å andra sidan är det tveksamt om en ny miljöskadelagstiftning, som tar sikte på väsentliga miljösynpunkter, bör omfatta trevnadsvärden och andra mindre betydelsefulla värden. Det är från miljösynpunkt glädjande att konventionsförslaget siktar till att bevara ett sådant värde som landskapsbilden, men det delvis ekonomiska intresse som närboende kan ha av denna kanske inte bör kompenseras på samma sätt som värdet från allmän synpunkt.
    Däremot är det en typisk miljörättslig fråga, om ansvaret bör omfatta kostnader för att återställa miljön och att förebygga skada; den skulle på det viset bl. a. skydda ideella värden, också när de avser t. ex. ett kulturlandskap. En regel med detta innehåll finns i den norska lagen, i det finländska förslaget och i konventionsförslaget. Den gäller med vissa begränsningar även i Sverige, där den dock fastslagits inte i MSkL utan i miljöskyddslagen (5 §). Det verkar under alla förhållanden motiverat att ta med dessa kostnader under miljöansvaret, fast detta medför vissa tekniska problem som jag strax kommer till.

9. En närliggande fråga är om ersättning skall utgå för intrång i allemansrätten. Också detta är en karakteristisk miljöskadefråga, som väl förtjänar att regleras i en allmän miljöskadelagstiftning. Även om liknande problem kan uppkomma vid verksamhet som inte är miljöfarlig, får de långt mindre betydelse där. Till stor del är problemet av teknisk natur: man kan undra hur ersättningsrätten skall konstrueras. Här är den norska forurensningsloven av särskilt intresse. Till en början gäller ansvaret när allemansrättsliga nyttigheter utnyttjas yrkesmässigt — typisk är skada på fiske i allmänt vatten. Också svensk lag ger utrymme för ett ansvar i detta fall; man var emellertid rädd för långtgående konsekvenser och uttryckte sig svävande i motiven.19 Vissa avgränsningsproblem uppkommer naturligtvis: bl. a. kan det diskuteras om man bör dra en skiljelinje mellan naturprodukter som delvis betalas för sitt egentliga värde, t. ex. fisk, och naturprodukter som betalas väsentligen för den möda man har att samla dem, såsom bär och svamp. I det senare fallet är skadan främst att man inte kan utnyttja sin arbetskraft, när det gäller fiske däremot att produkterna fördärvas eller blir mindre värda eller att de försvinner. Det kan tyckas mest angeläget att kompensera skador på fisket. Hur som helst verkar det fullt befogat att låta just miljöansvaret omfatta dessa skador; ett karakteristiskt drag för föroreningsskadorna är ju att de har konsekvenser av denna typ.
    Ett typiskt miljöskadeproblem är också när allmänheten mister möjligheten att utnyttja ett område på fritiden: en sjö fördärvas t. ex. av föroreningar. Som nämnt går utvecklingen mot att ge ersättning också för intrång i fritid; den betyder alltmer för den enskilde. Men i dessa fall är det ju ogörligt att ge ersättning till alla som kan tänkas lida skada. Det verkar svårt att gå längre än i Norge, där det vid otillåten förorening kan utgå ersättning för återställningsåtgärder. Och även den regeln är svårhanterlig: hur pass viktigt skall området vara för att återställning skall vara rimlig? — Tveksam är vidare situationen när skadan består i att en närbelägen fastighet inte kan användas för friluftsliv — en badstrand intill en sommarstuga eller kanske rentav intill ett turisthotell kan bli oanvändbar. Men också detta är närmast ett grannelagsproblem, och sådana bör som sagt helst hållas utanför en egentlig miljöskadelagstiftning; samma skada kan inträffa på andra sätt t. ex. genom skogsavverkning av badstrandens ägare. Det finns nog ingen anledning att ge en speciell lösning för miljöansvarets del.

 

19 SOU 1983:7 s. 253, prop. 1985/86:83 s. 39 f.

En annan besvärlig fråga, med nära anknytning till allemansrätten, gäller skada på naturvärden som inte kan beskrivas som någon sorts allemansrätt — friluftslivet blir inte nämnvärt berört — utan snarare är av t. ex. botaniskt eller faunistiskt slag. Också detta är ju ett typiskt miljöansvarsproblem. Men sådana skadeverkningar är svåra att konstruera som en ekonomisk skada, och även om så kan ske kan skadan vara ytterligt besvärlig att värdera. Det danska förslaget diskuterar om ersättning skall utgå till den som återställer sådana värden, men avböjer tanken om inte det föreligger en laglig skyldighet till återställning: och något sådant lär bara undantagsvis vara fallet. Betänkandet belyser de tekniska svårigheter som uppkommer också i detta sammanhang, om man vill ge en regel om ersättning för återställningskostnad.20 För övrigt är det här ofta fråga om värden som knappast går att återställa; hur får man tillbaka en förstörd orkidéäng, en lokal för en sällsynt och kräsen fågelart eller en fördärvad landskapsbild? Att fridlysa ett annat område är ju en otillräcklig kompensation. Problemet kräver en lösning, om man menar allvar med att förorenaren skall betala för alla värden han fördärvar; men hur man tekniskt bör gå till väga är inte lätt att säga. Delvis beror dessutom regeln som i så många andra fall på en politisk bedömning: också här blir frågan, hur ett ideellt intresse skall vägas mot industrins ekonomiska argument. Det lär åtminstone idag vara svårt att få gehör för ett utvidgat ansvar. — I varje fall hör också denna fråga hemma i en reformerad miljöskadelagstiftning.
    Skada på vissa skyddsobjekt för miljöskyddslagstiftningen kan inte alls kompenseras med skadestånd. Miljöskyddskommittén nämner som sådana objekt, utom människornas hälsa och den fysiska miljön, den biologiska mångfalden och befintliga naturresurser;21 i dessa fall ger inte heller återställningsregler något skydd. Här saknar alltså ersättningsreglerna i stort sett intresse. Förorenaren slipper betala.
    10. En gemensam fråga är slutligen beviskravet för orsakssamband mellan störning och skada. Även detta är ett karakteriskt miljöskadeproblem; framför allt är det ju här och vid produktskador som det uppkommer kausalitetsfrågor av den typen. För miljöskadornas del framträder två komplikationer: dels är själva skadeförloppet ofta långdraget och svårt att urskilja, dels kan flera skadeorsaker tänkas. MSkL innehåller ju en särskild bevisregel om dessa skador (3 §): en övervägande sannolikhet räcker för skadeståndsansvar. I Norge

 

20 Se bl. a. s. 174 ff. 21 SOU 1993:27 s. 235.

föreskrivs en speciell, komplicerad presumtion: om någon förorening kan ha orsakat skadan utgår man från detta, såvida det inte styrkts att annan orsak är mera sannolik. En presumtionsregel vid föroreningar gäller som nämnt också i Tyskland. Det finländska förslaget går på den svenska linjen. Konventionsförslaget innehåller däremot som sagt bara en ytterligt beskedlig antydan om en bevisprövning som är fördelaktig för de skadelidande.
    Också här är att märka att lagen täcker så många olika fall att en enhetlig regel inte alltid är naturlig.22 Ett lindrat beviskrav, eller en presumtion, kan motiveras vid smygande skador, alltså främst vid föroreningar — möjligen också vid personskador på grund av buller. Detta gäller däremot inte vid snabbt inträffande skador; då finns inga särskilda orsaker att slå av på beviskravet, och allra minst vid följdskador av ekonomisk natur. Eftersom domstolarna anser sig fria att resonera på detta vis även utan lagstöd, är det kanske trots allt bättre att ge dem frihet att utforma beviskravet utan någon lagreglering. Detta är den metod man efter viss tvekan använt i produktansvarslagen.23 Jag går inte in på fallet med flera skadegörare; i tvivelsmål svarar de solidariskt för hela skadan, enligt allmänna principer, och den som vill komma ifrån sin del av ersättningskyldigheten får åtminstone göra sannolikt att skadan (delvis) uppkommit utan hans medverkan. Även här blir det fråga om tillämpning av icke lagfästa rättsgrundsatser.24 — Inte heller reglerna om jämkning, t. ex. på grund av medvållande, behöver utformas på något avvikande sätt i miljöskadefallet.
    11. Sammanfattningsvis kan sägas, att en lagstiftning om ansvar för miljöskador som är frigjort från fastighetsrätten och andra mera speciella drag bör omfatta främst vissa föroreningar som medför fysiska skador. Ansvaret bör drabba näringsverksamhet och offentlig verksamhet, vare sig denna har anknytning till en fastighet eller ej, och den ansvarige bör vara den som bedriver eller låter bedriva verksamheten. Det är tveksamt i vilken utsträckning en toleransgräns bör gälla. Allemansrätt och skador på naturmiljön bör ersättas, men detta är delvis en politisk fråga, och den är dessutom svårlöst från teknisk synpunkt. Allmänna trevnadsvärden bör däremot falla utanför ett sådant miljöansvar.
    De typer av störningar som på detta sätt skulle föras bort från miljöskadereglerna — bl. a. buller, kanske strålning och skakning, vidare skada genom djur, skada genom sprängsten och grävning,

 

22 Jfr Bengtsson i Festskrift till Sv. advokatsamfund 1887–1987 s. 89 ff. 23 Se prop. 1990/91: 197 s. 64 ff. 24 Jfr prop. 1985/86:83 s. 46 ff.

estetiska och psykiska immissioner — bör behandlas i grannelagsrätten. I 3 kap. JB bör man alltså kunna ta in skadeståndsregler, liksom fallet var före 1986. Att ansvaret i detta kapitel skulle omfatta också person och egendom som mera tillfälligt befinner sig i närheten av fastigheten kan möjligen verka något störande från systematisk synpunkt men borde knappast vara något avgörande hinder för en sådan ordning. Här kan också en regel om ansvarsfrihet för vissa orts- och allmänvanliga störningar höra hemma. Det kan vara naturligt att i detta sammanhang behandla även sådant föroreningsansvar som faller utanför den särskilda miljölagstiftningen, t. ex. för störningar genom privat verksamhet. — Ansvaret för hantering av miljöfarliga produkter kan möjligen regleras för sig, fast det krånglar till regleringen (jfr 4 ovan).
    Begränsar man den egentliga miljöskadelagstiftningen till föroreningar och liknande kan man vänta kritiken, att regleringen skulle bagatellisera de allvarliga obehag som även andra störningar, t. ex. buller, kan medföra i omgivningen. Men detta är naturligtvis inte meningen. Det är bara fråga om att behandla varje kategori av störning efter sin art och låta de skilda lagreglerna omfatta någorlunda likartade grupper.
    Miljöskyddskommitténs förslag stämmer till en del med de här angivna synpunkterna, fast man — kanske av tidsskäl — inte ansett sig kunna mera radikalt ompröva den nuvarande ordningen. Ur samma perspektiv kan också konventionsförslaget verka som ett visst framsteg. Även den norska lagstiftningen, liksom de danska och finländska lagförslagen, går ganska väl ihop med resonemangen, om också man på alla dessa håll finner en del irrationella inslag. I de fortsatta reformarbetet på området finns det i alla händelser goda skäl att noga beakta utländska lösningar, fast inte några EG-direktiv blir aktuella. Oavsett hur det går med konventionsförslaget bör det kunna ses som ett uttryck för en allmän europeisk syn på dessa frågor, vilken inte är oförenlig med vår skadestånds- och miljörättsliga tradition. Miljöskadelagen är en välment och i stort sett acceptabel lagstiftning, men varken den eller ens kommittéförslaget bör vara sista ordet om dessa frågor — det måste också den erkänna som bär en del av ansvaret för lagens utformning.