Jerusalem — folkrätt och verklighet

 

 

Av minister JAN NORDLANDER

I de pågående fredssamtalen om Mellanöstern spelar frågan om Jerusalems framtida ställning en avgörande roll, samtidigt som den är den mest svårlösta av alla och därför sparas till sist i sammanhanget. Jag vill här söka ge något av den historiska och folkrättsliga bakgrunden till frågan. Jag behandlar också de utländska konsulatens ställning i Jerusalem. Deras status har intressanta folkrättsliga aspekter, som anknyter till den övergripande frågan.

 

Historien
I början av 1900-talet var Jerusalem huvudort i ett särskilt distrikt, sanjaq, utanför den övriga osmanska provins- (vilayat) indelningen. Sedan det ottomanska imperiet besegrats i första världskriget och dess upplösning beseglats i Sèvres-freden, blev Palestina ett brittiskt mandat 1922. Formellt avstod osmanernas successorstat Turkiet från överhögheten över Palestina i Lausannefördraget, som trädde i kraft 1924, men inte till de segerrika allierade. I stället utövades det brittiska mandatet på Nationernas Förbunds vägnar, vilket ej medförde överhöghet över det forna osmanska territoriet. Mandatet innefattade staden Jerusalem och Västbanken (Cisjordanien). Regeringsmakten under ett mandat (som ju syftar till framtida självständighet; jfr Sydvästafrika, numera Namibia) kan beskrivas som ett alternativ till sådan regeringsmakt som ger överhöghet men inte som en form därav. Överhögheten under mandattiden kan sägas ha varit suspenderad.
    I samband med mandatärmaktens tillbakadragande 1948 kulminerade åratal av oroligheter i Palestina i krig mellan dess judiska befolkning, som kraftigt tillväxt genom invandring, och arabstaterna. Efter avsevärda framgångar för de judiska styrkorna utropades samma år staten Israel, medan Jordanien satte upp en militär administration i de territorier över vilka man tagit kontroll (Västbanken och östra Jerusalem inklusive Gamla Staden). 1949 års stilleståndsfördrag bekräftade stadens de facto-indelning. Denna underströks genom att Israel redan stilleståndsåret flyttade sitt parlament, knesset, och presidentens residens till Jerusalem, som påföljande år proklamerades som Israels huvudstad. Jordanien svarade med att deklarera sin annektion av östra Jerusalem och Västban-

ken. Stadens båda delar avskars från varandra med access bara genom den ryktbara Mandelbaum-porten.
    Under sexdagarskriget 1967 intog israeliska styrkor bl. a. hela Jerusalem och Västbanken. Staden förklarades unilateralt av israelerna som hel och odelbar. Den ockuperade staden deklarerades 1980 som annekterad och utgörande en del av Israel.

 

Folkrätten
1) Förenta nationerna
Upplösningen av det brittiska mandatet hade föregåtts av åtskilliga överväganden om Palestinas och Jerusalems framtida ställning. Den brittiska Peelkommissionen kom 1936 fram till att en judisk och en arabisk stat, den senare förenad med Transjordanien, borde etableras medan Jerusalem borde förbli brittiskt mandat.1 I en resolution (nr 303) i december 1949 antog Förenta nationernas generalförsamling den viktiga principen om Jerusalem som corpus separatum. I resolutionen förordades följande lösning.

 

1) Staden Jerusalem borde etableras som en corpus separatum under en speciell internationell regim och administreras av FN,

 

2) FN:s förvaltarskapsråd borde utses till administrerande myndighet,

 

3) Staden skulle omfatta (dåvarande) Jerusalems kommun samt de omgivande byarna och städerna.2

Jerusalem skulle alltså bli en internationell stad under förvaltarskapsrådet. Redan 1947 hade generalförsamlingen rekommenderat en delning av Palestina i en judisk och en arabisk stat, i en ekonomisk union med varandra.3

 

1 Yaacov Shimoni: Political Dictionary of the Arab World (Mac Millan, Jerusalem 1987). 2 Resolution 303 (IV) av den 19 december 1949. 3 Resolution 181 (II) av den 29 november 1947. Denna baserades på förslag utarbetade av UN Special Committee on Palestine (UNSCOP) med justitierådet Emil Sandström som ledamot. Eftersom delningsplanen stötte på motstånd hos parterna i konflikten utsåg säkerhetsrådet greve Folke Bernadotte till medlare. Bernadotte framlade två modifierade delningsplaner; enligt den första skulle Jerusalem införlivas med den arabiska staten, men i en reviderad version föreslogs liksom senare i resolution 303 en internationalisering av staden. Bernadotte mördades av judiska extremister i september 1948. Det svenska engagemanget i Palestina-frågan — som senast väcktes till liv genom dåvarande utrikesministern Sten Anderssons framgångsrika ansträngningar att öppna en dialog mellan PLO och amerikanerna — är alltså av gammalt datum. För att verka för implementeringen av säkerhetsrådets resolution 242 av år 1967 tillsattes generalsekreteraren ambassadör Gunnar Jarring, vars förslag emellertid också mötte starkt motstånd från båda sidor. 1971 presenterade Jarring en fredsplan för Egypten och Israel, men sedan ett dödläge i förhandlingarna uppstått uppgavs hans mission i praktiken 1973. Formellt kvarstod dock Jarring som generalsekreterarens specielle representant ända till 1991, då en efterträdare utsågs. Vid det laget hade emellertid FN:s roll i sammanhanget kommit att överskuggas av den av USA initierade fredsprocessen.

Innehållet i resolutionen accepterades, ehuru motvilligt, av judarna. Premiärministern Ben Gurion sade sedermera i en kommentar: ”The corpus separatum plan for Jerusalem was the price to be paid for (Israeli) statehood”.
    Emellertid avvisades såväl delningsplanen som Jerusalems internationalisering av araberna.
    Ett år senare, i december 1948, resolverade generalförsamlingen att Jerusalem skulle ställas ”under effective UN control” och instruerade den samma år tillsatta Palestine Conciliation Committe att sammanställa ”a detailed proposal for a permanent international regime”, men inget hände.4 Ett år senare upprepade generalförsamlingen sin avsikt att etablera en internationell regim i Jerusalem och uppdrog denna gång åt förvaltarskapsrådet att utarbeta en statut för staden. Också vid 1950 års generalförsamling framlades olika förslag i anslutning till en internationalisering av Jerusalem, men inget fick erforderlig majoritet.
    I juli 1967, således efter sexdagarskriget, beslöt generalförsamlingen att (de israeliska) åtgärderna för att förändra Jerusalems status var ogiltiga och borde upphöra. Såväl 1968 som 1969 och 1971 uppmande säkerhetsrådet Israel att annullera alla mått och steg i syfte att annektera Jerusalem. Liknande resolutioner har sedan mer eller mindre årligen antagits av olika FN-organ men inte efterkommits av Israel.
    Formellt är alltså 1949 års FN-tanke på en corpus separatum-status för Jerusalem fortfarande vid liv. Genralförsamlingens resolutioner i denna fråga indikerar att världssamfundet finner den israeliska annekteringen av staden internationellt olaglig. Satsen har kontinuerligt upprepats vid olika tillfällen.5 Till yttermera visso har ingen utländsk stat bilateralt erkänt Israels annektion av Jerusalem.
     Jordaniens ockupation, sedermera annektion, av Västbanken och östra Jerusalem mellan 1948 och 1967 erkändes aldrig av några andra stater än Pakistan och Storbritannien. Den senare staten undantog dock Jerusalem från sitt erkännande. 1967 berövades Jordanien de nämnda områdena med vapenmakt och 1989 avsade sig kung Hussein alla territoriella anspråk väster om Jordanfloden. Inte heller Jordanien har alltså ”god rättstitel” till vare sig Västbanken eller Jerusalem.6

 

4 Kommittén fortlever formellt, men har varit ”sovande” sedan 1962. 5 Bo Johnson: Mellanösternkrisen och folkrättens principer (Kungliga Krigsvetenskapsakademiens Handlingar o. Tidskrift nr 5/78, sedermera intagen i Johnson-Theutenberg: Folkrätt och säkerhetspolitik, Norstedts 1986, s. 498 ff.) 6 Johnson-Theutenberg: ibid, s. 534

2) Förvärv av territorium med våld
Försöken att på grundval av FN-resolutionerna göra Jerusalem till en internationellt administrerad stad misslyckades alltså. Arabsidan motsatte sig delningsplanen och Israel erövrade staden i två steg, 1948 och 1967. ”Erövring” innebär enl. folkrätten7 att en stat militärt besätter en annan stats territorium, helt eller delvis. Om detta vunna maktläge utnyttjas så att erövrat område införlivas med erövrarstatens territorium så har erövringen följts av annektion. Denna anses som fullbordad då erövrarstatens myndigheter effektivt övertagit styrelsen inom det annekterade området.
    I den folkrättsliga doktrinen har erövring och annektion tidigare ansetts medföra åtminstone formell ”titel” till territorium under förutsättning av effektivt och fortvarande maktinnehav. I våra dagar har dock aggressivt krig i princip deklarerats som otillåtligt genom först Briand-Kellog-pakten av 1928 och senare genom Förenta nationernas stadga.
    Även den s. k. Stimson-doktrinen (1932) gav uttryck åt att territorialförändringar som åstadkommits med militära maktmedel inte borde erkännas.8 I resolution 242 av den 22 november 1967, i anslutning till Israels ockupation av egyptiskt, jordanskt och syriskt territorium, poängterade säkerhetsrådet att förvärv av territorier med våld är otillåtet. Principen upprepades i rådets resolution 252 av den 21 maj 1968. Ett nyare exempel på världssamfundets syn på frågan om förvärv av territorier med våld kan sökas i säkerhetsrådets ingripanden mot Irak efter dess ockupation av Kuwait 1990.
    Sammanfattningsvis kan konstateras att folkrätten inte erkänner förvärv av territorium med våld. En av grundvalarna för de nu pågående fredssamtalen är säkerhetsrådets berömda resolution 242, som alltså fastslår ”the inadmissibility of the acquisition of territory by war”. Mot denna bakgrund får överhögheten över Jerusalem, liksom under mandattiden, betraktas som vilande.

 

De heliga platsernas särställning
Jerusalem är en helig plats för alla de tre stora, monoteistiska religionerna; judendom, kristendom och islam. Oavsett vem som innehaft den politiska och militära makten i Jerusalem har de heliga platserna i staden sedan mycket länge åtnjutit en särställning. När general Allenby vid det brittiska intåget i Jerusalem 1917 deklarerade att ”varje helgedom, religiöst minnesmärke, helig plats eller böneplats av vad slag som helst, tillhörande de tre religio-

 

7 Hilding Eek m. fl.: Folkrätten, 4:e upplagan (Norstedts 1987, s. 59 ff.) 8 Eek, a. a. s. 60

nerna skall vidmakthållas och skyddas i enlighet med befintliga sedvänjor” gick han tillbaka på en 1852 efter tvistigheter mellan katoliker och ortodoxa av Höga Porten utfärdad firman (dekret) om bevarande av status quo för de heliga platserna.9 Allenbys förklaring överensstämde också helt med folkrättens principer för förvaltning av ockuperat land.
    Genom 1948 års stilleståndsfördrag inrättades en israelisk-jordansk ”joint committee” för att garantera fritt tillträde till de heliga platserna. Kommittén kom dock aldrig att sammanträda. Icke desto mindre har såväl de jordanska som israeliska regeringarna varit känsliga för kritik på denna punkt och — fast undantag inte saknas — i princip vinnlagt sig om att säkra tillgången till de heliga platserna för alla trosutövare.
    En ny modell för internationalisering av Jerusalem framlades nyligen av kung Husseins av Jordanien hovchef, Adnan Abu Odeh,10 som föreslog att staden mellan murarna skall ställas under gemensam förvaltning av de tre religionernas företrädare eftersom den innefattar de flesta eller viktigaste av de heliga platserna, medan övrig mark fördelas på israelisk resp. palestinsk administration. Tanken är god, men dels har Abu Odeh valt att utelämna de heliga platserna utanför Gamla Staden, bl. a. Gethsemane, Kidrons dal, Jungfru Marie gravkammare, den judiska kyrkogården, Himmelsfärdskyrkan m. fl., dels ter sig hans förvaltningsidé kanske något utopisk i ljuset av att redan de kristna kyrkorna sinsemellan ännu idag utkämpar — även handgripliga — fejder om rätten till olika delar av den Heliga Gravens kyrka och Födelsekyrkan. Men i folkrättshistoriskt perspektiv är Abu Odehs skiss intressant eftersom den på nytt framkallar både de heliga platsernas särställning och corpus separatum-tanken.

 

Kapitulationerna och konsulaten
Som vi sett erkänner ingen främmande makt Israels annektion av Jerusalem de jure. Före 1980, då Israel formaliserade annektionen, förekom dock en viss etablering av utländska ambassader i staden, vilket kunde tyda på de facto-erkännanden. De flesta beskickningarna förblev dock i Tel Aviv och efter 1980 skedde en återflyttning dit så att f. n. endast en stat, Costa Rica, har sin ambassad i Jerusalem. Såvitt känt överväger heller ingen av de stater som på senaste tid öppnat fulla diplomatiska förbindelser med Israel, t. ex.

 

9 Eliel Löfgren: Rätten till Palestinas heliga platser (Festskrift till Erik Marks von Wurtemberg 1931), s. 396 f. 10 Adnan Abu Odeh: Idea for Jerusalem: Two Flags, One Undivided City (Int. Herald Triibune 21 April 1992).

Sovjetunionen/Ryssland eller Indien, att etablera sina beskickningar i Jerusalem.
    Däremot finns åtta generalkonsulat med consules missi, nämligen för Belgien, Frankrike, Grekland, Italien, Storbritannien, Spanien, Förenta staterna och Sverige.11 Samtliga — utom det svenska — etablerades i Jerusalem före 1948. Många har åtskilligt äldre anor än så och tillkom ursprungligen för att skydda de kristnas intressen under den osmanska tiden.
    Konsulerna intog då en särställning, baserad på det osmanska millet-systemet som garanterade viss autonomi och andra rättigheter åt de religiösa minoriteterna i riket och på de traktater, kapitulationerna, som Höga Porten med början på 1400-talet tvingats ingå med de europeiska makterna. Vid sekelskiftet 1900 föreskrev dessa att utlänningar inte föll under osmansk lag och var befriade från skatter, att deras bostäder och affärslokaler åtnjöt immunitet och att de kunde arresteras och deporteras blott genom ingripande av sina egna länders ambassadörer. Dispyter mellan utlänningar handlades i särskilda konsulära domstolar som tillämpade ursprungslandets lag. Även icke muslimska osmanska undersåtar anställda av utlänningar kunde ges denna priviligierade ställning genom ett konsulärdiplom.12 Kapitulationerna tillerkände vidare utlänningar självbestämmande över dessas religiösa och välgörande institutioner och läroanstalter.
    Kapitulationerna bestod i Palestina även efter det osmanska imperiets fall. De supenderades först efter andra världskriget och återupplivades av naturliga skäl inte när Israel och Jordanien blev fullt självständiga på 1940-talet. I Irak och Egypten avskaffades de redan 1931 resp. 1937.13 Kapitulationerna har därför spelat en stor, och delvis ännu kvardröjande roll för konsulatens speciella ställning.14 Att konsulaten är inrättade före 1948 synes vara själva förutsättningen för att de skall tolereras av ockupationsmakten. I Sveriges fall förhåller det sig så att vi 1903 inrättade ett honorärt konsulat efter att ha begärt och fått exekvatur (tillstånd att verka i mottagarlandet) från Höga Porten för en tysk medborgare med ett svensk-

 

11 Därutöver finns en apostolisk delegat, som emellertid inte tillerkännes konsulära immuniteter och privilegier av ockupationsmakten. 12 Raphaela Lewis: Everyday life in Ottoman Turkey (Dorset, New York 1988), s. 16 f. 13 Shimoni: a. a. 14 Som ceremoniella kuriosa kan t. ex. nämnas att Jerusalem veterligen är den enda post där generalkonsuler lokalt tilläggs excellenstiteln. Så är konsulerna också de första som på påskdagen ur patriarkens hand mottar den heliga elden i Gravkyrkan; ett bruk som troligen går tillbaka till den tid då några av dem företrädde ”Deras Mest Kristliga, Mest Katolska etc. Majestäter”. Vid sina tillträdesbesök hos patriarkerna föregås konsulerna av en i ”turkisk” uniform klädd kawaz, som stöter vederbörandes konsulsstav i marken för att bereda väg ...

klingande namn. Motivet för svensk representation i Den Heliga Staden var i första hand det klassiska, dvs. att tillvarataga intressen åt de svenskar som i allt större antal (t. ex. jerusalemfararna från Nås) kommit till staden som kristna pilgrimer och slagit sig ner där.
    Alltsedan den förste konsuln avgick har våra honorärkonsuler i Jerusalem varit svenska medborgare. Vår närvaro i staden har varit obruten. Inget annat land har härutinnan varit i samma ställning som Sverige. Detta torde ha varit en av orsakerna till att Sverige den 1 juli 1991 kunde upphöja sitt honorära konsulat till ett lönat generalkonsulat med en utsänd UD-tjänsteman som chef.
    Några stater som i tidigare skeden haft konsulär representation iJerusalem, främst Tyskland och Ryssland15 vilkas konsulat stängdes när kejsardömena föll i samband med första världskriget, har önskat återöppna sina missioner. Bl. a. det förhållandet att dessa länder inte haft en sammanhängande närvaro i staden har emellertid hittills lagt hinder i vägen.
    Vad som här intresserar oss är emellertid konsulatens folkrättsliga särställning. Då ingen stat erkänner Israels överhöghet över staden — och bara en erkänner Jordaniens — har ingen stat sökt exekvatur för sina konsuler sedan den osmanske sultanens fall. Som en följd av corpus separatum-tanken lyder dessutom varje generalkonsulat direkt under vederbörande utrikesministerium — inte som normalt är i första hand under sitt lands beskickning.
    Konsulaten har genom hävd kommit att fylla en roll som övervakare av status quo- och corpus separatum-principerna. Denna roll uppfylls minutiöst och saknar inte sin betydelse även om den manifesteras huvudsakligen protokollärt.16 Redan i 1948 års av säkerhetsrådet tillsatta stilleståndskommission ingick för övrigt två av generalkonsulerna.

 

15 Bl. a. har den rysk-ortodoxa kyrkan, liksom övriga kristna samfund, stora markinnehav i Jerusalem. 16 Så anses det t. ex. att konsulatens kansli och tjänstebostäder skall fördelas mellan östra och västra staden (vissa har sedan den tid då Jerusalem var delat filialkansli i endera östra eller västra staden) för att understryka Jerusalems enhet enligt FN-tanken, att konsulerna inte bör deltaga i israeliska statsfunktioner utan endast i kommunala sammanhang och att — en detalj — de på mottagningar under israeliskt värdskap vid David’s Tower som ligger vid stadsmuren, inte skall gå innanför denna och därigenom antyda ett erkännande av Israels överhöghet över Gamla Staden. Övervakningen av status quo i fråga om de heliga platserna tar sig dock andra uttryck i det att de kristna patriarkerna inte sällan vänder sig till konsulerna för att söka rättelse när de anser att status quo rubbats, t. ex. då som under senare år judiska husockupanter tagit byggnader i Gamla Staden i besittning eller intrång gjorts på kyrklig egendom som i kraft av sultanens firman och gammal hävd anses åtnjuta en form av immunitet. Sådana hänvändelser kan resultera i uppvaktningar hos myndigheterna eller leda till bilaterala eller gemensamma démarcher (t. ex. inom EG:s ram) från resp. huvudstäder eller via ambassaderna i Tel Aviv.

Ännu en övervakningsroll har ibland tillskrivits konsulaten under åberopande av Fjärde Genèvekonventionen.17 Sedan FN:s generalsekreterare i rapport till säkerhetsrådet noterat att enligt palestinierna ”far more is required on the part of the international community to ensure the safety and protection of the Palestinian civilian population in the occupied territories”18 begärde säkerhetsrådet att generalsekreteraren skulle övervaka och observera situationen för palestinska civila under israelisk ockupation och hålla säkerhetsrådet fortlöpande underrättat därom.19 Generalsekreteraren uppdrog åt United Nations Relief and Work Agency for
Palestinian Refugees in the Near East (UNRWA) att förse honom med information,20 men också konsulatens roll i sammanhanget aktualiserades med hänvisning till de fördragsslutande staternas åtaganden enligt Genèvekonventionen.
    De utländska konsulaten i Jerusalem har alltså utöver sina sedvanliga arbetsuppgifter en särskild, folkrättsligt betingad ”observatörsroll”, som knappast återfinns annorstädes. Situationen med konsuler utan exekvatur och diplom samt konsulat direkt underställda sina huvudstäder är unik i världen.
    En enkel procedur har utbildats; efter anmälan från den avgående konsuln till det israeliska utrikesministeriets protokoll avlägger en tillträdande konsul besök där och hos stadens borgmästare, som har en särskild diplomatisk avdelning i sitt kansli, varefter de israeliska myndigheterna utfärdar ett konsulärt ID-kort för honom.
    Formellt begränsar sig konsulatens distrikt till staden Jerusalem. I praktiken har de dock kommit att handlägga ärenden, bl. a. konsulära sådana och frågor rörande utvecklingsbiståndet till det palestinska folket, också för Västbanken och Gaza-remsan.21 Varken judar eller araber — muslimer såväl som kristna — önskar av naturliga skäl ge upp ”sitt” Jerusalem. Också för den kristna världen utanför det Heliga Landet är frågan om Jerusalems öde en hjärtesak. Från dessa utgångspunkter skulle någon form av internationalisering av staden te sig lyckligast. Om en sådan låter sig genomföra i praktiken återstår att se.

 

 

17 Fourth Geneva Convention relative to the Protection of Civilian Persons in Time of War, 12 augusti 1949, art. 1: ”The High Contracting Parties undertake to respect and to ensure (förf:s kursivering) respect for the present convention in all circumstances”. 18 FN:s säkerhetsråd, dok. S/21919, 31 oktober 1990, s. 9. 19 Säkerhetsrådets resolution 681 den 20 december 1990, para. 7. 20 Report of the Commissioner-General of the UNWRA 1 July 1990 — 30 June 1991 (FN, New York, 1991) s. 2. 21 USA handlägger dock frågor rörande Gaza vid sin ambassad i Tel Aviv.