Erkännande av stater

En ny doktrin?

 

 

Av jur. dr ROLF H. LINDHOLM

I folkrätten uppställs tre kriterier som måste vara uppfyllda för att en stat skall anses ha uppkommit: ett folk, ett territorium samt en regering som förmår utöva kontroll över territoriet. På senare tid har också andra förutsättningar nämnts: garantier för nationella minoriteter och respekt för de mänskliga rättigheterna m. m. Sådana krav har rests av EG och även av Sverige. Man kan fråga sig om en ny erkännandedoktrin har utvecklats.

 

Erkännandet är deklaratoriskt
Länge pågick en folkrättslig debatt om erkännanden av stater är deklaratoriska eller konstitutiva. Krävs det erkännanden av andra stater för att en ny stat skall existera eller innebär erkännandet bara att man noterar att en ny stat tillkommit? Numera råder stor enighet om att erkännandet endast är deklaratoriskt. Att uppställa villkor för erkännandet är därför ologiskt. När det gäller territoriet finns i folkrätten inga krav på minimistorlek. Det finns åtskilliga små stater i världen. Gränserna behöver inte vara i detalj fixerade. Något minimikrav på befolkningens storlek uppställs inte heller i folkrätten.

 

Svensk praxis för erkännanden
I ett interpellationssvar i riksdagen den 7 december 1967 sade utrikesminister Torsten Nilsson angående principerna för upprättande av diplomatiska förbindelser:

 

Förutsättningen för att stater skall upprätta diplomatiska förbindelser är att de erkänt varandra som suveräna stater. Det föreligger icke skyldighet att erkänna en främmande makt, utan åtgärden är beroende av praktiska och politiska överväganden i varje särskilt fall. En ”bevisbörda” åligger således inte någon stat att motivera varför erkännade ej ges. Vid bedömningen av erkännandefrågor kan man anlägga olika synpunkter. I Sverige brukar vi i första hand anse avgörande att den makt, som skall erkännas, har vunnit ett rimligt mått av självständighet utåt, som någorlunda allmänt godtagits av omvärlden. Vidare krävs en rimlig stabilitet inåt, genom att det finns statliga myndigheter som faktiskt upprätthåller kontroll över ett visst territorium och där utövar suveräna befogenheter.

656 Rolf H. Lindholm SvJT 1993 Enligt praxis ges svenskt erkännande, när vi dels anser att minimikraven är uppfylda, dels finner att inga särskilda skäl talar emot erkännande. Tekniskt går erkännandet i regel till så att vi, när en ny stat tillkommit, efter konseljbeslut officiellt underrättar vederbörande stat om vårt erkännande. Det finns dock även ett annat tekniskt förfaringssätt, nämligen att vi röstar för statens upptagande som medlem i FN.
    Frågan om upprättande av diplomatiska förbindelser med de stater som vi erkänner blir aktuell när parterna finner att utvecklingen av kontakterna dem emellan, t. ex. på handelns område, motiverar att det skapas sådana särskilda kanaler mellan deras regeringar, som möjliggörs genom diplomatiska förbindelser. Förslaget om öppnande av dylika förbindelser kan komma från oss själva eller från den andra staten. Någon plikt att acceptera ett framfört förslag existerar inte. Vi har dock inte skäl motsätta oss upprättande av diplomatiska förbindelser om vi inte finner att kanaler av detta slag är onödiga eller politiskt mindre lämpliga. Det är inte alltid nödvändigt att upprätta en helt ny beskickning, utan den officiella kanalen kan komma till stånd genom ackreditering av en representant som är placerad i tredje land.
    Det är möjligt att upprätthålla inofficiella kontakter med främmande makter och att utväxla meddelanden med dem, utan att en överenskommelse om diplomatiska förbindelser träffats. Om sådana inofficiella kontakter får större omfattning, kan det tyda på behov av fast etablerade diplomatiska förbindelser. En ovillkorlig förutsättning för att överenskommelse härom skall kunna träffas, är dock att Sverige erkänner den främmande staten. Jag kanske här får tillägga att enligt svensk uppfattning varken erkännande av stat eller upprättande av diplomatiska förbindelser med staten i och för sig innebär ett politiskt ställningstagande till förmån för statens regim.

 

I ett betänkande (UU 1974:10) konstaterade utrikesutskottet att Sverige konsekvent eftersträvat att erkänna stater och regeringar när de folkrättsliga förutsättningarna härför föreligger. ”Det kan också uttryckas så att Sverige tillämpar universalitetsprincipen i fråga om erkännande av stater och regeringar. Vidare har Sverige varit berett att upprätta diplomatiska förbindelser med erkända regeringar så snart praktiskt behov av sådana förbindelser anses föreligga.” I utrikesutskottets betänkade 1989/90:UU19 heter det:

 

Sverige tillämpar beträffande erkännande av stater de s. k. universalitetsoch effektivitetsprinciperna.
    Universalitetsprincipen innebär att vi erkänner alla stater som uppfyller de folkrättsliga kriterierna för en stat. Det är tre olika förutsättningar som måste vara uppfyllda. Staten skall inneha ett territorium, och på territoriet skall finnas en befolkning. Den tredje förutsättningen är att det skall finnas en regering som utövar effektiv kontroll över territoriet i fråga. Det innebär krav på en viss inre stabilitet och på förmåga att hävda självständighet utåt.
    Det är vid prövningen av detta krav på kontroll som effektivitetsprincipen får sin betydelse. Den innebär att prövningen endast tar hänsyn till faktiskt existerande förhållanden. Samtliga tre kriterier är alltså av objek-

SvJT 1993 Erkännande av stater 657 tiv natur. Prövningen tar inte hänsyn till huruvida vi hyser politisk sympati eller önskar markera stöd för den nya staten.
    Andra länder kombinerar ibland i sin erkännandepolitik de folkrättsliga kriterierna med politiska överväganden. Resultatet kan bli ställningstaganden i syfte att åstadkomma ett önskat resultat, t. ex. ett snabbt erkännande i syfte att förbättra framtidsutsikterna för en ny stat. Ett sådant förfarande tillämpas ej av Sverige.

 

När det gäller tidpunkten för ett erkännande anförde utskottet:

 

Folkrätten omfattar i detta avseende endast en klart formulerad princip, nämligen att ett erkännande ej får komma så tidigt att det utgör en folkrättsstridig inblandning i en annan stats inre angelägenheter (s. k. premature recognition).

 

En förskjutning i den svenska synen finns dock i utrikesminister Margaretha af Ugglas svar den 11 februari 1992 på en fråga i riksdagen om svensk praxis för diplomatiskt erkännande av länder:

 

Svensk politik vad gäller erkännanden av nya stater följer de folkrättsliga principer som ett stort antal länder bekänner sig till. Nu, liksom tidigare, kräver vi att det finns ett folk, ett territorium samt en regering som förmår utöva kontroll över territoriet. Bedömningen av huruvida dessa tre kriterier för erkännande föreligger måste ske med hänsyn till omständigheterna i det konkreta fallet.
    Kriteriet folk är uppfyllt beträffande de stater vi nyligen erkänt. Kravet på territorium innebär inte att territoriet måste vara i detalj fixerat genom en gränsdragning — Israel invaldes i FN 1949 trots att gränserna var omstridda. Kravet på kontroll skall sammanvägas med andra folkrättsliga hänsyn — en rätt till självbestämmande kan sålunda kompensera viss brist på kontroll som är en följd av yttre påverkan.
    Någon plikt att erkänna nya stater finns inte i folkrätten. Vid några tillfällen har Sverige av politiska skäl valt att avvakta med erkännanden. Så var fallet med Nordvietnam, som erkändes år 1969, DDR, som erkändes år 1972 och Nordkorea, som erkändes först år 1973.
    I övrigt har Sverige undvikit att foga politiska villkor eller förutsättningar till de tre juridiska kriterierna — och detta trots att sådana villkor varit fullt möjliga enligt folkrätten.
    Den situation vi — tillsammans med andra regeringar — nu står inför präglas av unika företeelser som Sovjetunionens upplösning och Jugoslaviens sönderfall, samtidigt som det internationella samfundet, inte minst inom EG:s och ESK:s ramar, utvecklat nya samarbetsformer för att i de nya staterna säkra en respekt för gällande internationella regelverk.
    De nya staterna förväntas således ansluta sig till de regler och förpliktelser som Sovjetunionen och Jugoslavien tidigare bekänt sig till, därmed också till de normer om mänskliga rättigheter, demokrati och ekonomisk frihet som Europas stater enats om i Parisstadgan. Detta synsätt på erkännande av nya stater blev särskilt tydligt i fallet Slovenien och Kroatien, där EG låtit en särskild skiljedomskommission granska gjorda åtaganden om mänskliga rättigheter, minoriteters ställning m. m. Regeringen finner det angeläget att även den svenska erkännandepolitiken

658 Rolf H. Lindholm SvJT 1993 utgör en del av dessa strävanden för en fungerande rättsordning i Europa.
    Vi har också beträffande såväl Baltikum som Kroatien varit öppna för att vid bedömningen av kriteriet kontroll av territorium sammanväga detta kriterium med andra folkrättsliga överväganden. En ny tid kräver nya tänkesätt och nya handlingsmodeller.

 

Kritiska röster
Viss kritik har riktats mot den nya svenska linjen för erkännanden. I ett radioprogram den 16 mars 1992, där utrikesministern deltog, sade f. d. ambassadören och kabinettssekreteraren Sverker Åström:

 

Får jag anmäla en liten fråga när det gäller just erkännandet av Kroatien och Slovenien och kanske också andra stater. Vi har ju tidigare traditionellt haft de här kriterierna att ett land, ett område skall ha kontroll över sitt område och det skall finnas en befolkning, för att vi skall erkänna så att säga om man så vill juridiska och faktiska förutsättningar. Nu har vi när det gäller erkännandet av Kroatien och Slovenien lagt till så att säga såsom förutsättningar, att också vi förväntar oss att där i de här länderna som vi skall erkänna — alltså ett slags villkor för erkännandet — att de respekterar minoriteter, respekterar sina gränser, utvecklas i demokratisk riktning. Det har vi gjort om man så vill i efterföljd till EG:s motsvarande beslut. Jag personligen tycker att det är en aning tveksam doktrin att lägga till de här politiska villkoren därför att det innebär ju det att om sedan, — för det första kan det tolkas olika i olika länder, men för det andra, om det sedan visar sig att de länder vi på dessa förutsättningar har erkänt utvecklar sig till fruktansvärda militära diktaturer med angreppsavsikter hit och dit, skall vi då anse att plötsligt förutsättningarna har upphört och att vi skall dra vårt erkännande tilbaka? Jag vill inte bestämt säga att EG och Sverige har handlat fel här, men jag vill sätta ett frågetecken i marginalen.

 

I en artikel i Göteborgs-Posten den 8 april 1992 — ”Sverige försvagar folkrätten” — skrev Ulf Bjereld och Per Cramér: ”Erkännandet av Kroatien innebar ett avsteg från den strikta, folkrättsligt relaterade, princip som under hela efterkrigstiden utgjort grundvalen för Sveriges politik angående erkännande av nya stater”. De påpekade att ”den kroatiska regeringens militärstyrkor kontrollerar på intet sätt hela territoriet”. ”Innebär Sveriges erkännande av Kroatien en ny svensk utrikespolitik där den europeiska identiteten får dominera så till den grad att det är EG snarare än folkrätten som avgör kursen?”.

 

EG:s riktlinjer för erkännanden
EG-staterna har inom ramen för det utrikespolitiska samarbetet den 16 december 1991 fastställt vissa riktlinjer för erkännande av nya stater i Östeuropa och i Sovjetunionen. Texten återges i FN:s säkerhetsråds dokument S/23293. De krav som ställs är:

 

SvJT 1993 Erkännande av stater 659 — Respect for the provisions of the Charter of the United Nations and the commitments subscribed to in the Final Act of Helsinki and in the Charter of Paris, especially with regard to the rule of law, democracy and human rights; — Guarantees for the rights of ethnic and national groups and minorities in accordance with the commitments subscribed to in the framework of the CSCE; — Respect for the inviolability of all frontiers which can only be changed by peaceful means and by common agreement; — Acceptance of all relevant commitments with regard to disarmament and nuclear non-proliferation as well as to security and regional stability; — Commitment to settle by agreement, including where appropriate by recourse to arbitration, all questions concerning State succession and regional disputes. The Community and its member States will not recognize entities which are the result of aggression. They would take account of the effects of recognition on neighbouring States.

 

EG:s linje hade en omedelbar påverkan på Sverige. I ett pressmeddelande den 19 december 1991 sades att regeringen den 15 januari 1992 skulle erkänna Slovenien och Kroatien som självständiga stater:

 

Regeringen förväntar sig att de båda republikerna före denna tidpunkt har tillkännagivit sin avsikt att respektera ESK-kraven i Helsingfors- och Parisdokumenten. Regeringen fäster särskild vikt vid respekt för demokrati, mänskliga rättigheter samt de principer som normalt råder i en rättsstat.
    Regeringen utgår från att de båda republikerna intill dess har förbundit sig att erkänna gränsers okränkbarhet, garanterat sina etniska och nationella minoriteters rättigheter och accepterat gällande nedrustningsutfästelser, inklusive icke-spridning av kärnvapen.

 

En jämförelse av texterna visar att Sverige plagierat EG:s riktlinjer. Bjerelds och Cramérs fråga om det är EG snarare än folkrätten som avgör kursen är således adekvat. Ett annat exempel var då EG i november 1991 sade upp olika avtal med Jugoslavien. Sverige följde kvickt efter. Dagens Nyheter kommenterade: ”Ivern att följa EG visar att Sverige som EG-kandidat anpassar sig och tummar på neutralitetslinjen”. Även när det gäller Makedonien följer Sverige EG-linjen. Makedonien har inte erkänts, därför att Grekland motsätter sig att den nya staten använder namnet Makedonien. Grekland har som EGmedlem hittills lyckats blockera frågan. Att Sverige, som anser att Makedonien uppfyller de tre traditionella folkrättsliga kraven för erkännande, också avvaktar tyder på osjälvständighet och långt driven EG-anpassning.

 

660 Rolf H. Lindholm SvJT 1993 Kontroll över territoriet?
Ett av de folkrättsliga kraven för erkännande av en stat är att det finns en regering som utövar effektiv kontroll över territoriet. Det har påtalats att detta krav inte var uppfyllt när Sverige erkände Kroatien (16 januari 1992) och Bosnien-Hercegovina (22 maj 1992). Strider pågick i båda fallen. I sitt riksdagssvar den 11 februari 1992 sade utrikesministern: ”Kravet på kontroll skall sammanvägas med andra folkrättsliga hänsyn — en rätt till självbestämmande kan sålunda kompensera viss brist på kontroll som är en följd av yttre påverkan”. Folkrättsrådgivaren Ove Bring skrev i Svenska Dagbladet den 31 januari 1992 att ”Principen om ickeaccept av aggressionseffekter kan sägas ta över det folkrättsliga kravet på fast kontroll”. Sverige kan därmed sägas ha övergett det objektiva kriteriet på kontroll över territoriet och anammat det tidigare kritiserade förfarandet med politiska överväganden. Det är tveksamt om detta gynnar fredsprocessen. Lord Owen har betecknat erkännandena av Kroatien och Bosnien-Hercegovina som förhastade. Hur skall Sverige i fortsättningen ställa sig till frågan om erkännande av stater där strider pågår? Argumentet ”effektiv kontroll av territoriet” har ju övergetts. Bjereld/Cramér frågar hur utrikesministern skall kunna motivera att man inte erkänner till exempel Palestina, Eritrea och Västsahara, något som tidigare var oproblematiskt då man kunde hänvisa till folkrättsliga principer.

 

Villkor för erkännandet?
Det har redan framhållits att erkännandet av stater är deklaratoriskt. UD:s dåvarande folkrättssakkunnige Hans Blix påpekade i UU 1974:10: ”Erkännandet får ses som ett konstaterande av att staten kommit till stånd och samtidigt som ett tecken på att den erkännande staten är beredd att uppta vanliga statliga förbindelser med den nya staten”. Han fortsatte:

 

Erkännandeförklaringar kan givetvis inte skapa en ny stat. Om kriterierna ej är uppfyllda, föreligger ingen stat i rättslig mening, även om en etablerad stat skulle avge erkännande. För en liten stat i skärningsfältet mellan stormaktsintressen är det av betydelse att i erkännandefrågor handla konsekvent. Om exempelvis effektivitetskriteriet eller stabilitetskriteriet skulle bedömas lättvindigt i ett fall kunde det bli politiskt besvärande att i ett senare fall anlägga en strängare bedömning.

 

Samma argumentation kan användas i fråga om villkor för erkännandet. Att Sverige i samband med erkännadet av Kroatien och Slovenien krävde respekt för demokrati och mänskliga rättigheter

SvJT 1993 Erkännande av stater 661 samt garantier för minoriteter m. m. måste innebära att samma krav skall ställas på andra stater som kommer att erkännas. Folkrättsligt skapar de politiska villkoren dock problem. Villkor för erkännande brukar inte godtas. ”Conditional recognition is not legal.” Inte heller kan man tänka sig att erkännandet upphör, om villkoren inte uppfylls. Det är därför en tveksam innovation som EG-staterna — med Sverige i släptåg — infört. Det bästa vore om man kunde återgå till den tidigare fast etablerade ordningen med de tre folkrättsliga kriterierna för erkännande av stater. Anmärkning: Sedan artikeln skrevs har Makedonien och Eritrea erkänts.