Något om domstolskontrollen över kommunalförvaltningen

 

 

Av direktör CURT RIBERDAHL

1. Några utgångspunkter
Domstolskontrollen över förvaltningen är en klassisk rättspolitisk fråga som behandlats åtskilliga gånger i både svensk och utländsk litteratur. Frågan tycks i första hand ha intresserat förvaltningsrättare och frågeställningarna synes därför för det mesta ha behandlats i den förvaltningsrättsliga litteraturen. Med tanke på att fri- och rättighetsutredningen enligt sina direktiv bl. a. har att ta ställning till om den svenska domstolskontrollen av förvaltningsbeslut bör förbättras så att en generell möjlighet till domstolsprövning införs (direktiv 1991:19) är frågan ånyo på den rättspolitiska dagordningen. I denna artikel avser jag att lämna några synpunkter på domstolskontrollen över förvaltningen, begränsat till kommunalförvaltningen. Avsikten är inte att göra någon mer ingående analys av rättsläget utan att ge ett underlag för en rättspolitisk debatt men också för fördjupade studier i ämnet. Därför har jag vågat mig på några hypoteser vars bärkraft skulle behöva ytterligare undersökas. En sådan hypotes är att rättsutvecklingen sedan 1970-talets början gått i riktning mot en ökad domstolskontroll av förvaltningen i Sverige, men att man i debatten delvis är färgad av en äldre tids förhållanden.
    En annan hypotes är att den enskildes rättssäkerhet i Sverige ligger ungefär på genomsnittlig europeisk standard och att de länder som formellt har en kontrollmöjlighet från de allmänna domstolarnas sida såsom Danmark, Norge och England, i praktiken genom olika begränsningar i systemet kommer ungefär till samma resultat som i Sverige. Detta skall dock här belysas närmast med exempel från det danska rättssystemet och bärigheten av tesen kräver ytterligare jämförande studier som jag ej nu mäktat göra. Till bilden hör att man hänvisar till dessa tre länder men inte till de kontinentala rättssystemen i t. ex. Frankrike, Tyskland och Österrike, vars förvaltningsrättsliga system bl. a. genom förekomsten av förvaltningsdomstolar i sina grunddrag har mer likheter med det svenska (och för den delen också finska systemet). Att man med olika lagstiftningstraditioner kan komma till likartade resultat i den faktiska tillämpningen belyses bl. a. på skadeståndsområdet i ska-

deståndskommitténs betänkande ”Det allmännas skadeståndsansvar”, SOU 1993:55, där man funnit att våra skadeståndsregler vid en internationell jämförelse kan sägas nära ansluta sig till normal europeisk standard (bet. s. 143). I massmediadebatten kunde man däremot få intrycket att det svenska systemet låg under acceptabel nivå.
    En tredje hypotes är att det finns principiella skillnader mellan statlig och kommunal förvaltning till följd av den kommunala självstyrelsen och att detta i viss mån slagit igenom i gällande rätt i Sverige men också utomlands. Någon total redovisning av hur frågan behandlats i doktrinen är inte möjlig inom ramen för denna uppsats. Äldre litteratur speglar främst en äldre tids förhållanden. I Rune Lavins avhandling: Domstol och administrativ myndighet, Norstedts, 1972, görs en praktiskt taget fullständig genomgång av kompetensfördelningen mellan domstol och myndighet. I och med att förvaltningsdomstolarna i princip fungerar som klagoorgan till myndigheter och därigenom uppvisar ett naturligt samband med förvaltningsmyndigheterna menar Lavin att dessa snarare bör räknas till myndigheter än till domstolar i avhandlingen, varför förvaltningsdomstolarna ej ansågs böra inordnas under avhandlingens domstolsbegrepp (a. a. s. 7). Detta synsätt kunde ha fog för sig om man utgick från en äldre tids förhållanden där besvärsmyndighet och förvaltningsdomstol hade en likartad ställning, men knappast efter tillkomsten av l974 års regeringsform, där man i 11 kap. likställer allmänna domstolar och förvaltningsdomstolar. När Lavin skriver om domstolskontrollen över förvaltningen reduceras detta till att avse de allmänna domstolarna (a. a. s. 404 ff.).
    I Strömberg: Allmän förvaltningsrätt, 14:e uppl, l988 (s. 240 ff.) redovisas gällande rätt i fråga om de allmänna domstolarnas kontroll över förvaltningen, men när han talar om att de svenska domstolarna har begränsade möjligheter att ompröva eller underkänna ett förvaltningsbeslut jämfört med i Danmark, Norge och de anglosachiska länderna, avser Strömberg enbart de allmänna domstolarna och bortser från att man i Sverige i modern tid byggt ut förvaltningsdomstolarna på ett likartat sätt som är fallet i åtskilliga kontinentala rättssystem. Beskrivningen stämmer därför inte riktigt överens med vad Strömberg själv påpekar på annat ställe, nämligen att man i Sverige valt en annan väg när det gäller att bygga ut domstolskontrollen över förvaltningen, nämligen en utbyggnad av systemet med förvaltningsdomstolar (a. a. s. 178) även om det kan kan finnas luckor i systemet. Hur stora dessa luckor är i dag och i

vad mån rättssäkerhetsintressena kräver ändringar är en sak för fri- och rättighetsutredningen att analysera. Det vore intressant att se ifall dessa ”luckor” också finns i de utländska systemen och om det beror på att det är sakligt motiverat att någon domstolsprövning ej skall ske.
    Rättsutvecklingen i Sverige på detta område har sedan 70-talets början kännetecknats av förvaltningsrättsreformen, jämställande av allmänna domstolar och förvaltningsdomstolar i 11 kap. regeringsformen och en successiv anpassning till kraven på domstolsprövning i fråga om s. k. civila rättigheter i Europakonventionen om de mänskliga rättigheterna, bl. a. genom tillkomsten av rättsprövningslagen. Lagprövningsrätten har kodifierats i regeringsformen.
    Förvaltningsrättsutredningen konstaterade i sitt delbetänkande ”Ändringar i förvaltningslagen”, SOU 1981:46, att vi genom olika reformer 1971-1979 fått en organisation för administrativ besvärsprövning som torde vara unik internationellt sett, nämligen allmänna förvaltningsdomstolar i tre instanser. Reformarbetet uppvisade däremot inga satsningar av tillnärmelsevis samma format i fråga om rättsskyddet i första instans (bet. s. 69). Att få fyra myndighetsnivåer, däribland tre domstolsinstanser till de enskildas förfogande var enligt utredningen inte någon självklarhet. Det var inte bara så att motsvarighet torde saknas i andra länder. (Härmed torde främst ha åsyftats en kortare instansordning). Det fanns inte heller någon inhemsk tradition från tiden före l971 års förvaltningsrättsreform (bet. s. 70).
    I utredningen ges en kort nordisk överblick i fråga om rättskontrollen av förvaltningen vid denna tidpunkt (bet. s. 53 ff.). Sverige och Finland hade förvaltningsdomstolar medan dessa saknades i Norge, Danmark och Island. De allmänna domstolarnas möjlighet att överpröva förvaltningsbeslut hade främst karaktären av en legalitetsprövning och tendensen var att bygga ut det administrativa klagosystemet i Danmark och Norge.
    Mot bakgrunden av det nu sagda vill jag hävda att en överflyttning av domstolsprövning från förvaltningsdomstolar till allmänna domstolar inte är motiverad av rättssäkerhetsskäl. Förvaltningsdomstolarna har i varje fall sedan tillkomsten av 1974 års regeringsform samma status som allmänna domstolar i Sverige och man kan inte med fog påstå att dessa domstolar skulle vara mindre självständiga eller på annat sätt mindre kompetenta än de allmänna domstolarna. Man har i debatten kanske glömt bort att orsaken till att domstolskontrollen över förvaltningen i några andra länder ligger

hos de allmänna domstolarna har sin naturliga förklaring i avsaknaden av förvaltningsdomstolar.
    Det är därför intressant att notera att direktiven till fri- och rättighetsutredningen synes neutrala i valet mellan allmän domstol och förvaltningsdomstol genom att man säger att utgångspunkten bör vara att förvaltningsbeslut som rör ”civila” rättigheter eller skyldigheter bör prövas av allmän domstol eller allmän förvaltningsdomstol.

 

2. Den kommunala självstyrelsen och domstolskontrollen
Det finns givetvis likheter mellan statlig och kommunal förvaltning. Både stat och kommun är underkastade det handlingsmönster för förhållandet mellan medborgarna och det allmänna som följer av regeringsformen. Åtskillig lagstiftning är gemensam för stat och kommun såsom t. ex. lagstiftningen om offentlighet och sekretess och förvaltningslagen, låt vara att tillämpnings- och tolkningsproblem kan bli olika till följd av olikheterna i statlig och kommunal organisation.
    De grundläggande rättsliga olikheterna mellan stat och kommun kan i grunden föras tillbaka på att kommunalförvaltningen på ett helt annat sätt än staten ytterst är medborgarstyrd. Det är trots allt lättare för medborgarna att utöva ett inflytande på den egna kommunen än på statsförvaltningen. Grundidén bakom den kommunala självstyrelsen kan sägas vara en styrelse för folket, genom folket och för folket på det lokala planet (Kommunallagskommitténs bet. SOU 1990:24 s. 28). Ett likartat synsätt kan man finna hos 1800-talspolitiker som Alexis de Toqueville. Kommunal självstyrelse handlar därför i grunden inte så mycket om kommunalpolitikernas självstyrelse utan om att medborgarna på det lokala planet själva skall kunna sköta sina lokala angelägenheter. Formerna för att förbättra medborgarnas inflytande diskuteras nu av lokaldemokratikommittén (direktiv 1992:12).
    Den kommunala självstyrelsen har tillerkänts ett konstitutionellt värde i 1974 års regeringsform. Samtidigt gäller givetvis bestämmelsen om förvaltningens lagbundenhet i l kap. l § 3 st regeringsformen också kommunerna. Det räcker alltså inte att ett kommunalt beslut tillkommit i demokratisk ordning genom majoritetsbeslut utan det måste också vara lagligt. Den kommunala demokratin och den kommunala självstyrelsen verkar inom de ramar som lagstiftningen dragit upp. Demokratin verkar inom rättsstatens ram.
    Sedan regeringsformens tillkomst har den kommunala självstyrelsens ställning formellt stärkts genom Europakonventionen om

kommunal självstyrelse, som Sverige ratificerade l989. Konventionen är ett led i strävandena att stärka och utveckla den kommunala självstyrelsen i Europa. Där slås viktiga principer för förhållandet mellan stat och kommun fast. Även om denna konvention inte inkorporerats i svensk rätt är det självklart att den skall iakttas i all lagstiftning som rör kommunerna. Det nu sagda innebär att vid lagstiftning som rör kommunerna skall hänsyn tas till den kommunala självstyrelsen. Det gäller också domstolskontrollen över kommunerna. En annan sak är att självstyrelsetankarna inte alltid fått genomslag i lagstiftningspraxis varken före eller efter konventionens tillkomst. Dessa frågor har jag närmare behandlat i uppsatsen ”Statens styrning och kommunernas självstyrelse” i ”Kommunerna på 90-talet” (Fredrik Sterzel red), Rättsfondens skriftserie nr 28, vartill hänvisas. I fråga om statlig tillsyn och kontroll över kommunal verksamhet kan noteras att man i lagstiftningen tagit hänsyn till fullmäktiges speciella ställning i egenskap av ett av medborgarna direkt valt politiskt organ. Utan all jämförelse i övrigt kan man säga att fullmäktige kan betecknas som en form av lokala parlament. Sålunda omfattas inte fullmäktige av JO:s eller JK:s tillsyn. Vidare är fullmäktiges ledamöter inte underkastade ansvar för tjänstefel, 20 kap. 1 § 3 st brottsbalken. Domstolskontroll i straffprocessuella sammanhang gör alltså skillnad på direktvalda ledamöter och nämndledamöter som är indirekt valda. Det bör emellertid uppmärksammas att också nämndledamöter i allmänhet är politiskt valda och att också nämnderna fattar beslut av kommunalpolitisk karaktär. Härigenom skiljer sig kommunala nämnder från statliga myndigheter i allmänhet. Detta har dock knappast fått något genomslag i lagstiftningen.
    Värt att notera är att både JO och JK vid sin tillsyn skall beakta de villkor under vilka den kommunala självstyrelsen utövas. I fråga om statstillsynen gäller numera också artikel 8 i Europakonventionen om kommunal självstyrelse. Där sägs att administrativ tillsyn över kommunernas verksamhet skall normalt endast syfta till att säkerställa efterlevnad av lag och konstitutionella principer. Administrativ tillsyn i fråga om lämpligheten får dock utövas av högre myndigheter när det gäller uppgifter som delegerats till kommunerna. Av konventionen framgår också att tillsynen skall utövas på ett sådant sätt att det garanteras att kontrollmyndighetens ingripande står i proportion till betydelsen av de intressen som skall skyddas. Ett i grunden likartat synsätt bör också gälla i fråga om domstolskontrollen över kommunerna och bl. a. återverka på domstolarnas möjlighet att bedöma lämplighetsfrågor.

I dag uppfattas den kommunala självstyrelsen som hotad från kommunalpolitiskt håll. Man tycker inte om tendenser till återfall till statlig detaljreglering som kan spåras i lagstiftningspraxis. Det finns emellertid alltid ett inbyggt spänningsförhållande mellan statligt och kommunalt och förhållandena växlar över tiderna. Ett belysande exempel på kritik av äldre lagstiftningspraxis i förhållande till självstyrelsen ger Halvar G F Sundberg i artikeln ”Den kommunala självstyrelsens avveckling” i ”Strödda uppsatser”, Norstedt 1943.
    Sammanfattningsvis leder detta till att det finns anledning att skilja på statlig förvaltning och kommunal förvaltning när det gäller domstolskontrollen. En alltför långtgående domstolskontroll över kommunerna innebär en maktöverflyttning från demokratiskt valda politiker till juristerna. Samtidigt måste givetvis en laglighetskontroll över kommunerna finnas. Det gäller att finna en avvägning mellan olika i regeringsformen erkända konstitutionella intressen. Läget är alltså delvis annorlunda än när det gäller domstolskontroll av statsförvaltningen.

 

3. Något om det danska systemet
Eftersom Danmark angivits som ett exempel på länder där man har en vidsträckt domstolskontroll över förvaltningen kan finnas anledning att ge en översiktlig bild av rättsläget där. Det vore emellertid värdefullt med en djupare analys än som kan ske här. Framställningen bygger på Claus Tönnesen: Forvaltningsret, 1983, men det finns givetvis annan dansk litteratur som belyser saken. På några punkter kan läget ha ändrats efter 1983. I praktiken är det ytterst få förvaltningsfrågor som överprövats av allmän domstol, men de är oftast av principiell betydelse. Den rättsliga grunden för domstolskontrollen bygger på 63 § l st i grundloven. I praxis har accepterats villkor och inskränkningar i domstolskontrollen genom reglering i vanlig lag. Detta förekommer ganska ofta. Prövningen kan aktualiseras bl a genom fastställelseprövning (att en förvaltningsakt är ogiltig), i skadeståndsmål och i straffprocessen. Rätten att anföra talan ankommer endast på den som är part i målet, dvs. har ett väsentligt individuellt intresse av sakens utgång. I praxis har partsbegreppet tolkats snävt. Det är inte säkert att den som är taleberättigad i en besvärsprocess utan vidare kan föra talan hos allmän domstol. De fall som Tönnesen redovisar från praxis (s. 236 ff.) är regelmässigt av sådan art att de i svensk rätt skulle anses som myndighetsutövning mot enskild och där talan kan väckas genom förvaltningsbesvär, normalt hos förvaltningsdomstol.

I lagstiftningen kan man ha uppställt som villkor för en domstolsprövning att möjligheterna till s. k. administrativ rekurs har utnyttjats. Jämfört med det svenska systemet betyder det att man i Sverige ofta har direkt tillgång till att klaga hos förvaltningsdomstol, medan man i Danmark först måste gå den administrativa vägen innan saken kan tas upp i allmän domstol. Vill man hävda att den danska modellen är bättre vore den logiska konsekvensen att vi avskaffar förvaltningsdomstolarna.
    Frågan om omfånget av domstolsprövningen hör enligt Tönnesen till det mest vanskliga inom förvaltningsrätten. Någon konsekvent linje finns inte i rättspraxis. Administrativ praxis har betydelse och domstolarna är försiktiga med att tolka mer vaga bestämmelser om inte tolkningen är uppenbart felaktig. Frågan om ovidkommande hänsyn eller hänsyn till likhetsgrundsatsen ingår i prövningen, men däremot är man försiktig med att överpröva förvaltningens fria skön. Som tidigare nämnts kan på olika områden finnas begränsningar i lag för domstolsprövningen. Om förutsättningar för ogiltighet anses föreligga är det normala att domstolen annullerar förvaltningens beslut utan att sätta ett annat i stället, dvs. liksom i kommunalbesvärsprövningen och rättsprövningen hos oss nöjer man sig med en kassatorisk effekt.
    Vid bedömningen av det danska systemet måste man också väga in möjligheterna att överklaga till en annan förvaltningsmyndighet (s. k. rekurs). Möjligheten att överklaga i administrativ väg har under senare år lagreglerats på de flesta områden, t. ex. i arbetsmiljölagen, lagen om socialt bistånd, byggnadslagen, kommunplanelagen. Detta beror främst på att fler avgöranden i första instans träffas av kommunala organ som inte ingår i det subordinationsförhållande som är förhållandet mellan olika statliga myndigheter. Man skulle på dessa områden inte kunna klaga om det inte fanns särskilda lagregler om det. Ändamålet med den administrativa rekursen är att skapa rättsäkerhet för de medborgare som är berörda av förvaltningens beslut. Intressant är möjligheten till s. k. passivitetstalan, som kan användas då en myndighet underlåter att ta ställning till en framställning från någon som är berörd (a. a. s. 203). Såvitt jag vet saknar svensk rätt direkta motsvarigheter till passivitetstalan men underlåtenhet att fatta beslut när en myndighet enligt lag är skyldig att göra detta kan i varje fall, om det rör sig om myndighetsutövning, aktualisera ett straff- eller skadeståndsansvar.
    I många lagar är talerätten begränsad till att avse de rättsliga frågorna, dvs. till en laglighetsprövning och inte en lämplighetsprövning. Ett exempel på detta är kommunplanelagens överklagnings-

regler. Liksom hos oss gäller officialprincipen för besvärsmyndigheten. Prövningens omfång varierar mycket. Genom lagbestämmelser kan möjligheten att överpröva första instansens fria skön inskränkas. Så har t. ex. skett i kommunplanelagen och bygglagen. Om förutsättningarna föreligger kan prövningen resultera i att beslutet upphävs eller att ett annat beslut sätts i stället eller att ärendet återförvisas. Om beslutet är klart olagligt upphävs det normalt. Har underinstansen däremot bedömt de skönmässiga förutsättningarna annorlunda än vad besvärsinstansen skulle ha gjort i dess ställe är det långt ifrån säkert att beslutet upphävs. Denna allmänna genomgång tyder på att många förvaltningsbeslut som i Sverige skulle överprövas av förvaltningsdomstol prövas genom administrativ rekurs hos besvärsmyndighet i Danmark och att de allmänna domstolarnas prövningsmöjlighet är begränsade. Detta skall belysas med exempel från det socialrättsliga området. En jämförelse allmänt sett med de nordiska länderna visar att möjligheterna till överprövning av biståndsbeslut hos domstol går längre i Sverige än i något annat nordiskt land (se socialtjänstkommitténs betänkande: Rätten till bistånd inom socialtjänsten, SOU 1993:30 s. 81 ff). I Norge sker överprövningen av kommunala biståndsbeslut till fylkesmannen, som kan ändra det endast om beslutet är ”uppenbart orimligt”. Fylkesmannens beslut kan inte överklagas vidare.
    I Danmark prövas biståndsärenden av en social ankenaevn, som finns i varje amt. Nämndens ordförande är statsamtmanden och består i övrigt av två medlemmar som utses av socialministern efter nominering av kommunföreningen i amtet. Ankenaevnens avgörande kan överklagas till den sociala ankestyrelsen. Denna i sin tur är korporativt sammansatt när det gäller dess medlemmar, medan styrelsens chef och de s. k. ankecheferna skall ha juridisk, statsvetenskaplig, ekonomisk eller därmed likvärdig examen. Detta skall jämföras med att motsvarande frågor i Sverige prövas av allmänna förvaltningsdomstolar som är sammansatta av jurister. Man kan fråga sig i vilket system rättssäkerheten bäst tillgodosetts. Till bilden hör att förutsättningarna för prövning är begränsade genom att det förvaltningsmässiga skönet kan åsidosättas enbart om det är olagligt eller uppenbart orimligt av de danska klagoinstanserna. Vidare kan man varken i Danmark eller något annat nordiskt land processa sig till en institutionsplats utan endast till socialbidrag. Den svenska sociala rättighetslagstiftingen går efter socialtjänstlagens och omsorgslagens tillkomst längre än någon motsvarande lagstiftning i Norden. De speciella problem som finns på detta område skall dock inte närmare beröras här. Dessa frågor

har jag närmare belyst från rättspolitiska utgångspunkter i min artikel: Rättighetslagar och kommunal självstyrelse, Förvaltningsrättslig tidskrift 3/93, s. 153 ff.
    Det förefaller som man i Danmark i dag ofta väljer andra lösningar än domstol där vi i Sverige går domstolsvägen. Ett exempel skall ges. Vid genomförandet av EG:s rättsmedelsdirektiv står det varje stat fritt att anförtro granskningsbehörigheten åt antingen en domstol eller ett annat oberoende judiciellt organ. I Sverige har man valt domstolsvägen (prop 1992/93:88 s. 45 ff.), medan man i Danmark inrättar en klagonämnd för anbud. I Sverige föreslås en domstol som överprövningsinstans i lagförslaget om obligatorisk anbudskonkurrens (Ds 1992:121), medan man i Danmark nöjer sig med att inrätta ett s k liciteringsråd.

 

4. Några kontinentala system
En mer djupgående analys kräver också jämförelser med de kontinentala systemen. Här finns åtskillig fransk och tysk förvaltningsrättslig litteratur att ösa ur. Utrymmet medger inte en genomgång i detta sammanhang. Som lämpliga introduktioner kan dock hänvisas till en artikel av Hans-Heinrich Vogel: Om rättsskydd och lagprövningsrätt i Västtyskland, Förvaltningsrättslig tidskrift 1973, s. 27 ff. och till Henri Desfeuilles: Förvaltningskontrollen i Frankrike, Svensk Juristtidning 1977, s. 401 ff. Bägge länderna har system med allmänna domstolar och förvaltningsdomstolar och är därför särskilt intressanta att studera. Intressant är bl. a. att försöka uppnå enhetlig praxis i förhållande mellan allmänna domstolar och förvaltningsdomstolar genom gemensamma domarutskott eller motsvarande (Gemeinsamer Senat der obersten Gerichtshöfe resp den s. k. konfliktdomstolen, le tribunal des conflits).
    I detta sammanhang är det också värt att notera att de tyska förvaltningsdomstolarna i första hand underkastar förvaltningsbeslutet en laglighetsprövning, medan möjligheten att pröva lämplighetsfrågor är begränsade till frågan om missbruk av skönet (Ermessensmissbrauch) eller felaktig användning av skönet (Ermessensfehlgebrauch), härom se Vogel, a. a. s. 30. Detta skall jämföras med den praktiskt taget obegränsade lämplighetsprövning som de svenska förvaltningsdomstolarna i praxis använt sig av i sociala biståndsmål.
    Det är också värt att uppmärksamma att viss hänsyn tagits till den lokala självstyrelsen vid utformningen av den franska förvaltningskontrollen (Desfeuilles a. a. s. 406).

5. Laglighetskontrollen över kommunförvaltningen
Kommunalbesvär kan anföras av varje kommunmedlem och är en form för actio popularis som bygger på kontinentala idéer men som i praktiken fått genomslag enbart i Sverige och Finland. Det rör sig här om en laglighetsprövning med kassatorisk effekt. Prövningen sker hos förvaltningsdomstolar och innebär att en kommunmedlem i denna sin egenskap kan få lagligheten av kommunala beslut prövade av domstol. Motsvarande reglering saknas i allmänhet utomlands. I Danmark och Norge utövas laglighetstillsynen av olika tillsynsmyndigheter (tillsynsråd som i sin tur står under inrikesministeriet resp fylkesmannen som står under tillsyn av regeringen).
    På detta område finns alltså en mer långtgående domstolskontroll än i andra länder. Till bilden hör att medborgarna inte har motsvarande klagomöjligheter över beslut i den statliga förvaltningen. Man kan alltså överklaga fullmäktiges taxebeslut men inte televerkets eller SJ:s taxor. Systemet med anor från 1862 har klara associationsrättsliga drag (jfr klander över bolagsstämmobeslut).
    Förvaltningsbesvär är i grunden gemensamma för kommunal och statlig förvaltning och möjligheterna härtill finns i obligatorisk kommunal verksamhet, allt i den omfattning som varje specialförfattning anger. I allmänhet rör det sig om myndighetsutövning mot enskild. Typexempel är överklaganden om bygglov och beslut om socialt bistånd. I fråga om kommunala beslut där förvaltningsbesvär får anföras har utvecklingen de senaste årtiondena varit den att överflyttning skett från besvärsmyndigheter till förvaltningsdomstolar. Det kan alltjämt finnas undantag på t ex plan- och byggområdet, se promemorian: Plan- och byggnämnd, Ds l99l:84. Motsvarande kommunala beslut prövas i Danmark genom s. k. administrativ rekurs till förvaltningsmyndighet, vilket rimligen har sin främsta förklaring i avsaknaden av förvaltningsdomstolar.
    I fråga om den överflyttning av besvärsärenden i vissa plan- och byggfrågor som föreslagits i den nämnda promemorian till en form av specialdomstol (plan- och byggnämnd) kan ifrågasättas om besluten avser civila rättigheter i Europakonventionens mening i alla lägen. Att besvären nu inte går till domstol motiveras av att lämplighetsfrågorna överväger. Som framgått av den tidigare redogörelsen är gränsdragningen mellan rättsfrågor och lämplighetsfrågor inte unik för svensk lagstiftning. Man har utomlands dragit sig för att låta domstolarna få en vidsträckt prövningsrätt i lämplighetsfrågor och skall en överflyttning till domstolar ske av ärendetyper där lämplighetsfrågor dominerar bör man i lagen klart ange

begränsningar i domstolens prövningsrätt på likartat sätt som skett utomlands. Frågan om avgränsningen mellan laglighetsfrågor och lämplighetsfrågor har givetvis tidigare diskuterats i svensk litteratur. En aktuell redovisning av problemen bl a efter rättsprövningslagens tillkomst, ges av Lena Marcusson i artikeln: Laglighets- och lämplighetsprövning. En titt i backspegeln och framåt i Festskrift tillägnad Håkan Strömberg, Lund, 1992, s. 119 ff.
    Domstolskontroll över kommunalförvaltningen kan också förekomma i straffprocessen vid tillämpning av 20 kap. brottsbalken och i skadeståndsprocessen enligt 3 kap. 2 § skadeståndslagen. I bägge fallen har begränsning skett till ärenden som innebär myndighetsutövning mot enskild där givetvis rättssäkerhetsbehovet för den enskilde är störst. Det verkar som om dansk praxis utan att gå vägen över begreppet myndighetsutövning kommit till likartade avgränsningar.
    Ett område där rättsäkerheten för den enskilde synes gå längre i Danmark är att man kan överklaga betyg till en särskild ankekommission (se Tönnesen a. a. s. 218). I Sverige kan betyg inte överklagas och det är mer frågan om betygens vara eller icke vara som diskuterats än rättssäkerheten i betygssättningen.
    I kommunernas civilrättsliga handlande har den enskilde samma möjligheter till att få sin sak prövad hos allmän domstol som i förhållande till enskilda avtalsparter. Kommunerna har ingen särställning härvidlag.
    Till detta kommer den särskilda laglighetstillsyn som kan ske genom JO och JK och som ofta numera också har motsvarighet utomlands. Vid bedömningen av frågan om omfånget av domstolskontroll över kommunalförvaltningen måste man givetvis väga in de olika former av statstillsyn som finns över kommunal verksamhet.
    Ett område där det kan finnas luckor i ansvarssystemet är s. k. domstolstrots eller lagtrots hos kommunerna. Den frågan utreds nu av lokaldemokratikommittén (direktiv 1992:12) . Det är rimligt att utgå från att någon form av skärpning av ansvaret kommer att införas som i realiteten ökar domstolskontrollen över kommunalförvaltningen. Ett särskilt problem är dock s. k. lagtrots vid tillämpningen av de sociala rättighetslagarna, där man kan fråga sig om man skall införa straffansvar på grund av resursbrist eller om det i stället rör sig om en för vidlyftig rättighetslagstiftning, härom se min artikel: Rättighetslagarna och den kommunala självstyrelsen, Förvaltningsrättslig Tidskrift 3/1993.

Slutligen bör här nämnas att lagprövningsrätten enligt 11 kap. 14 § regeringsformen också omfattar kommunal normgivning. I ett pleniavgörande har regeringsrätten ansett bestämmelser om dispens från renhållningsordning innehålla sådana villkor att de stred mot renhållningslagen, RÅ 1988 ref 32.
    Det är för övrigt intressant att notera att frågor som rör kommunernas tillämpning av bestämmelser i regeringsformen kan överprövas av förvaltningsdomstol genom kommunalbesvär. Till praxis, se Paulsson-Riberdahl-Westerling: Den nya kommunallagen, Kommentus, 1993, s. 28 ff. Det är tveksamt om det finns samma utrymme för överprövning av de statliga myndigheternas tillämpning av regeringsformen.

 

6. Något om rättsskyddsbehovet
Från medborgarnas synpunkt kan det kommunala beslutsfattandet dels röra dem individuellt, dels i deras egenskap av kommunmedlemmar och skattebetalare. Till sistnämnda kategori hör t. ex. fullmäktiges beslut i taxefrågor eller om renhållningsordning, som närmast har karaktären av normgivning. Domstolskontroll kan här ske genom kommunalbesvär och i viss utsträckning i efterhand t. ex. vid tvister om debitering enligt lagakraftvunnen taxa, där allmän domstol i allmänhet är behörig. Vissa beslut rör inte medborgarna alls, utan är interna förvaltningsbeslut som t. ex. nämndreglementen, beslut om delegering etc. Även här finns dock möjligheter till domstolskontroll av lagligheten genom kommunalbesvär trots att besluten inte rör medborgarna direkt.
    I individärenden rör det sig ofta om myndighetsutövning mot enskild, där förvaltningsbesvär till domstol i allmänhet är rättsmedlet. Undantag finns dock, t. ex. i fråga om betygssättning, där man kan ifrågasätta om nuvarande system fyller rimliga anspråk på rättssäkerhet.
    Lika ofta rör det sig om beslut av civilrättslig karaktär, t. ex. beslut om uthyrning, fastighetsförsäljning eller tjänstetillsättning. Här har medborgaren i sin egenskap av part samma rättsställning som när motsvarande transaktioner sker mellan enskilda och här kan givetvis eventuella tvister prövas av allmän domstol. Till bilden hör att en kommunmedlem som inte är avtalspart och saknar direkt intresse av ärendet genom kommunalbesvär kan få lagligheten av sådana beslut prövade från kommunalrättslig synpunkt, trots att ingen av parterna vill det. Ett vanligt exempel är att kommunmedlemmen klagar på en kommunal industrisubvention som ju ofta kan ha karaktären av ett civilrättsligt avtal. Vad som är i sig civilrättsligt tillåtet är nämligen inte alltid kommunalrättsligt

tillåtet och medborgarnas kontroll av lagligheten i kommunalförvaltningen via domstol omfattar också kommunernas civilrättsliga handlande.
    Slutligen finns en kategori av kommunala beslut som är offentligrättsliga men som knappast har karaktär av myndighetsutövning mot enskild. Dit hör t. ex. bidragsgivning till föreningslivets organisationer, som av JO inte ansetts utgöra myndighetsutövning i brottsbalkens mening (JO 1988/89 s. 400). Jfr här också vad skadeståndskommittén sagt om begreppet myndighetsutövning på det kommunala området, SOU 1993:55 s. 82. Bidrag till idrottsklubb har inte heller ansetts kunna prövas av allmän domstol, RH 15:84. Detta är också en rimlig tolkning eftersom något egentlig rättsanspråk knappast uppkommer vid bidragsgivning som grundar sig på kommunernas allmänna kompetens och som är frivillig för kommunerna. En annan sak är att lagligheten av bidragssystemen kan prövas genom kommunalbesvär liksom över andra kommunala beslut och att detta förekommer ganska ofta främst när det gäller fråga om tillämpning av den kommunala likställighetsprincipen (dvs. i praktiken tvister om fördelningen av bidraget mellan organisationerna).
    Alla former av kommunala beslut bör kunna hänföras till någon av här angivna kategorier. Enligt min uppfattning är rättsskyddsbehovet i form av domstolsprövning i allmänhet väl tillgodosett, även om det kan finnas något enstaka undantag t. ex. i form av besvärsförbud.
    Från kommunal horisont är det viktigt att domstolsprövningen, liksom utomlands, i huvudsak begränsar sig till laglighetsfrågor och inte avser lämplighetsfrågor. Av redogörelsen framgår att svensk sociallagstiftning medger vidare prövningsramar för sociala rättigheter än vad som är fallet i utländsk lagstiftning. Skall domstol överhuvud pröva lämplighetsfrågor är det enligt min mening lämplig att i lag införa likartade begränsningar som nu finns i tysk rätt och som i realiteten riktar in sig på myndighetsmissbruk.

 

7. Kommunernas rättsskyddsbehov
I artikel 11 i Europakonventionen om kommunal självstyrelse har intagits bestämmelser om rättsskydd för den kommunala självstyrelsen. Där sägs att kommunerna skall ha rätt att anlita ett judiciellt förfarande för att säkerställa ett fritt utövande av sina befogenheter och respekt för de principer om kommunal självstyrelse som finns fastlagda i grundlagen eller den nationella lagstiftningen. I de svenska förarbetena hänvisar man till möjligheten för regeringsrät-

ten att bevilja resning i ärenden där regeringen eller en förvaltningsmyndighet är högsta instans (prop 1988/89:119 s. 12).
    Det är av vikt att slå fast att man på europeisk nivå velat markera behovet av rättsskydd för den kommunala självstyrelsen. Indirekt rör frågan medborgarnas möjlighet att kontrollera att statliga myndigheter och regeringen respekterar självstyrelsen. Man kan fråga sig om det räcker med att hänvisa till resningsinstitutet som är ett extra ordinärt rättsmedel. I både Tyskland och Österrike kan kommunerna få den i grundlagarna fastlagda självförvaltningsgarantin prövad hos författningsdomstol. De svenska kommunerna har inte ens möjlighet att få till stånd rättsprövning av statliga myndigheters eller regeringens beslut. Man kan alltså konstatera att rättskyddet för kommunerna gentemot statlig förvaltning är sämre i Sverige än på sina håll utomlands.

 

8. Hur förbättra rättsskyddet?
Den här gjorda genomgången tyder på att det i det svenska systemet är ganska väl beställt med möjligheterna till domstolskontroll över kommunalförvaltningen och att det på vissa punkter snarare tycks som om domstolskontrollen här går längre än på sina håll utomlands. Ämnet inbjuder dock till mer fördjupade studier än som skett här. Möjligen har man i debatten glömt bort existensen av förvaltningsdomstolar. Man får utgå från att rättsäkerheten är lika stor oavsett om det är allmän domstol eller förvaltningsdomstol som utövar kontrollen. Det kan emellertid finnas vissa undantag som kan behöva utredas, t. ex. rättssäkerheten i skolväsendet.
    I fråga om rättskyddsgarantierna i statlig förvaltning vågar jag inte göra några bedömningar. Den här gjorda genomgången tyder på att medborgarna i denna sin egenskap genom kommunalbesvär kan få lagligheten prövad av kommunala beslut medan de saknar motsvarande möjligheter till överprövning av statliga beslut.
    Enligt min mening saknas anledning att göra några större ändringar i det befintliga systemet. Det finns knappast skäl att utvidga domstolskontrollen, i varje fall inte när det gäller kommunalförvaltningen. På vissa områden, t. ex. den sociala rättighetslagstiftningen, finns det snarare skäl att minska domstolarnas roll. Vill man åstadkomma förbättrat rättsskydd bör man ta fasta på förvaltningsrättsutredningens tankar (SOU 1981:46) och snarare rikta sig in på att förbättra förhållandena i första instans, främst genom utbildning och förbättrad professionell kompetens. Enligt min mening är de svenska grundutbildningarna på högskolenivå alltför specialiserade och risken finns att systemet ”producerar fackidio-

ter”. I teknisk, ekonomisk och social utbildning är utbildningen i rättsliga frågor mycket begränsad. Flertalet handläggare i kommunal och statlig förvaltning saknar juridisk utbildning. Det finns anledning att förstärka framför allt utbildningen i offentligrättsliga ämnen i högskoleutbildningen. En lärare saknar t ex i allmänhet någon uppfattning om de rättsliga förutsättningarna för sitt arbete. Samma är förhållandet med tekniker eller ekonomer i den offentliga förvaltningen. Ett alternativ är att öka antalet jurister i förvaltningen. I dessa besparingstider kan man dock knappast räkna med någon större framgång på denna punkt.