En problematisk grundlagsändring
1. Enligt ett vilande förslag till ändring av 2 kap. 18 § regeringsformen, som kan väntas bli antaget av riksdagen hösten 1994, kommer skyddet för egendom att förstärkas på vissa punkter. Förslaget bygger på en hastigt tillkommen kompromiss i Fri- och rättighetskommittén mellan de fyra största riksdagspartierna, som alla stod bakom betänkandet (SOU 1993:40) på denna punkt. Bestämmelsen återkom väsentligen oförändrad i propositionen (1993/94:117), som antogs av riksdagen våren 1994.
    Enligt min mening har emellertid grundlagsregeln fått en mindre lyckad utformning, oavsett vad man kan tycka om det förstärkta egendomsskyddet. Kompromissen förefaller delvis ha tillkommit under något felaktiga förutsättningar, utan att de framstående jurister som medverkat fått tid att närmare analysera dess innebörd, och både regering och opposition har tydligen ansett sig böra hålla fast vid kompromisslösningen även sedan man åtminstone delvis blivit klar över dess nackdelar. Som utvecklas i fortsättningen har regeln på vissa punkter blivit anmärkningsvärt oklar, och på andra innebär den ett längre gående skydd för äganderätten än man menat. Frågan blir hur lagtexten mot denna bakgrund bör tolkas och tillämpas. 2. I sin äldre lydelse gav 2:18 RF som bekant ett ganska bräckligt egendomsskydd. Där stadgades bara att ”varje medborgare vilkens egendom tages i anspråk genom expropriation eller annat sådant förfogande skall vara tillförsäkrad ersättning för förlusten enligt grunder som bestämmes i lag”. Bestämmelsen var inte helt lätt att tolka; bl. a. var innebörden av ”annat sådant förfogande” omstridd, och det var tveksamt i vad mån man genom att ange grunder för förlustens bestämmande kunde reducera ersättningen så att den inte motsvarade hela förlusten.1 Enligt härskande mening — åtminstone bland jurister utan särskilt politiskt engagemang — omfattar regeln endast överföringar av egendom av olika slag, inte inskränkningar i rätten att råda över egendom. Genom den nya lagstiftningen har man velat utvidga den grundlagsskyddade rätten till ersättning och samtidigt få garantier för att tvångsingrepp i egendom endast skedde på grund av vägande skäl. Den nya grundlagsregeln lyder:

 

Varje medborgares egendom är tryggad genom att ingen kan tvingas avstå sin egendom till det allmänna eller till någon enskild genom expropriation eller annat sådant förfogande eller tåla att det allmänna inskränker användningen av mark eller byggnad utom när det krävs för att att tillgodose angelägna allmänna intressen. Den som genom expropriation eller annat sådant förfogande tvingas avstå sin egendom skall vara tillförsäkrad ersättning för förlusten. Sådan ersättning skall också vara tillförsäkrad den för vilken det allmänna inskränker användningen av mark eller byggnad på sådant sätt att pågående markanvändning inom berörd del av fastigheten avsevärt försvåras eller skada uppkommer som är betydande i förhållande till värdet på denna del av fastigheten. Ersättningen skall bestämmas enligt grunder som anges i lag. Alla skall ha tillgång till naturen enligt allemansrätten oberoende av vad som föreskrivits ovan.

 

En ledande tanke bakom kompromissen har varit att man skall grundlagsfästa det nuvarande rättsläget; bl. a. var regeln i 2 st. om ersättning för inskränkning i användningen av mark och byggnad en direkt motsvarighet till regler bl. a. i plan- och

 

1 Tolkningsfrågorna har diskuterats i Bengtsson, Ersättning vid offentliga ingrepp I. Egendomsskyddet i regeringsformen (1986; här förkortad Bengtsson I), med hänvisning till den tidigare litteraturen. I vad mån resultaten godtagits är oklart; boken har inte recenserats i Sverige (jfr däremot Modeen i Lakimies 1988 s. 556 ff., Bjørn Stordrange i Lov og rett 1988 s. 140 ff. och Orla Friis Jensen i Tidsskrift for rettsvitenskap 1993 s. 557 ff.) men analysen anses tydligen otillräcklig av statsrättslig expertis (Bramstång i Europagemenskap och rättsvetenskap, 1992, s. 80). I alla händelser är boken nu till stor del rättshistoria.

bygglagen (14 kap. 8 § 2 st.) och naturvårdslagen (26 §). Samtidigt angavs att bestämmelsen skulle precisera Europakonventionens regel om egendomsskydd (art. 1 i tilläggsprotokollet av 1952).2 Artikeln lyder i svensk översättning:

 

Envar fysisk eller juridisk persons rätt till sin egendom skall lämnas okränkt. Ingen må berövas sin egendom annat än i det allmännas intresse och under de förutsättningar som angivas i lag och av folkrättens allmänna grundsatser. Ovanstående bestämmelser inskränka likväl icke en stats rätt att genomföra sådan lagstiftning som staten finner erforderlig för att reglera nyttjandet av viss egendom i överensstämmelse med det allmännas intresse eller för att säkerställa betalning av skatter och andra pålagor eller av böter eller viten.

 

Som synes behandlar konventionen uttryckligen bara förutsättningarna för ingrepp mot den enskildes egenom. Om ersättning talas inte. Det står emellertid klart att frågan om den enskilde kompenseras för ingreppet har väsentlig betydelse, när man skall bedöma om ett ingrepp är proportionerligt till det intresse som motiverar ingreppet; avsikten är att uppnå en skälig balans mellan motstående intressen.3 En del rättspraxis föreligger beträffande denna besvärliga avvägning. Europadomstolens ståndpunkt har karakteriserats så, att man anlagt ett för den enskilde synnerligen strängt synsätt och funnit även mycket tyngande begränsningar av ägarens rättigheter kunna accepteras i det allmänna intresset.4 Det kända rättsfallet Sporrong och Lönnroth, som ofta åberopats som belägg för ett långtgående egendomsskydd, är på detta vis knappast typiskt för inställningen; fallet — som rörde expropriationstillstånd och byggnadsförbud som under lång tid lade en död hand på fastigheter i centrala Stockholm — lär vara alltför speciellt för att berättiga till mera långtgående slutsatser om andra ingrepp i äganderätten.
    Vad Europakonventionen innebär för allemansrättens del är i stort sett oklart. På denna punkt lär man knappast ha sett den nya lydelsen av 2:18 som en precisering av konventionsregeln.
    3. När det gäller tolkning av en sådan nytillkommen regel om rättighetsskydd som 2:18 bör utgångspunkten självfallet bli regelns ordalag. Jag antar i det följande, att det i regel inte kommer i fråga att vägra den enskilde ett skydd som framgår av ordalagen, även om dessa inte ger klart uttryck för avsikten med bestämmelsen; en sådan legalitetssynpunkt har bl. a. framförts av lagrådet.5 I fråga om egendomsskyddet kunde man visserligen tidigare hävda, att lagstiftaren knappast visat någon större entusiasm när det infogades i grundlagens rättighetskapitel, något som kunde påverka tillämpningen av 2:18.6 Men detta kan knappast sägas om 1994 års lagstiftning, där äganderätten stått i centrum för lagstiftarens intresse. — Om däremot grundlagstexten kan synas oklar, lär man enligt härskande mening böra tolka den efter samma principer som vid lagtolkning i allmänhet.7 Av särskild betydelse torde här vara rättsläget vid tillkomsten av stadgandet; ifall meningen är att grundlagsfästa gällande rätt

 

2 SOU 1993:40 s. 89 f., 233. 3 Se Danelius, Mänskliga rättigheter (5 uppl. 1993) s. 250 ff., 253. 4 Danelius, a. a. s. 253. 5 Prop. 1977/78:75 s. 144 f.; jfr prop. 1983/84:111 s. 25, Holmberg-Stjernquist, Grundlagarna (1980) s. 20, Bengtsson, a. a. s. 31. — Som framgår av det följande, kan man sätta i fråga om denna till synes naturliga princip verkligen ansetts tillämplig vid tolkning av den aktuella grundlagsregeln (se 8 nedan). Möjligen anses legalitetssynpunkten mindre viktig just i fråga om egendomsskyddet (jfr om liknande resonemang i Danmark och Norge Bengtsson I s. 39); men detta skulle stå helt i strid med tankegångarna i övrigt bakom grundlagsändringen. 6 Jfr Bengtsson I s. 38 ff. 7 Se SOU 1972:15 s. 319, Strömholm i SvJT 1976 s. 460, Westerberg i Förvaltningsrättslig tidskrift 1985 s. 255 f.

och man inte föreslagit någon ändring i detta hänseende, finns det anledning att bygga på aktuella rättsgrundsatser och uppfatta grundlagsbestämmelsen som ett uttryck för dem.8 Så kan man se saken med utgångspunkt i generella tolkningsprinciper. Möjligen kan även de speciella omständigheterna vid tillkomsten av den nämnda kompromissen inverka på bedömningen.9 Ett huvudsyfte när den borgerliga regeringen tillsatte Fri- och rättighetskommittén var att förstärka äganderättens ställning. Särskilt i fråga om ersättning vid rådighetsinskränkningar (2:18 2 st. i den nya lydelsen) var detta ett kontroversiellt förslag. Bl. a. invändes från naturvårdshåll, att redan de nämnda reglerna härom i bl. a. plan- och bygglagen och naturvårdslagen medförde stora svårigheter för naturvårdsmyndigheterna, som saknade tillräckliga medel att kompensera markägarna för olika ingrepp; en grundlagsregel som slog fast detta läge för framtiden skulle vara olycklig från miljösynpunkt. Som en motvikt till förstärkningen av äganderätten ansåg man på den socialdemokratiska sidan angeläget att grundlagsfästa allemansrätten trots dess speciella natur och ganska oklara innebörd. Man får intrycket att kompromissen innebar, att socialdemokraterna gav upp sitt motstånd mot bestämmelserna i 2:18 1 och 2 st. mot att de fick med skyddet för allemansrätten i 3 st. Så har också kompromissen kommenterats i den allmänna debatten. Det står emellertid klart att den hade också andra inslag; bl. a. avstod flera borgerliga partier från en önskad utvidgning av lagprövningsrätten enligt 11:14 RF, som fick behålla sin lydelse.
    Det är tvivelaktigt om parterna, och särskilt socialdemokraterna, vid tillfället helt insåg vad byteshandeln innebar. Till en början kan framhållas, att regeln om allemansrätt måste ha tett sig betydligt förmånligare än den i själva verket var. Enligt ordalagen definieras ju inte rättens innehåll, för övrigt inte heller i motiven; men ändå angav specialmotiveringen att ”möjligheterna att genom lagstiftning eller myndighetsbeslut inskränka i allemansrätten såsom den nu är sedvanerättsligt definierad försvinner”.10 Påståendet, som rimligen måste ha spelat en roll för den hastigt tillkomna överenskommelsen, var klart felaktigt och rättades senare till i propositionen.11 Till detta kommer att regeln om allemansrätten inte ger några garantier för att ett så viktigt inslag som strandskyddet (15 och 16 §§ naturvårdslagen) skulle behållas. Redan samma vår som riksdagen första gången antog grundlagsförslaget lyckades den borgerliga regeringen få till stånd en uppmjukning av strandskyddet, vilket kan tänkas i längden få betydande effekt på möjligheterna att utöva allemansrätt i vissa delar av landet.12 Vad motsidan vunnit med kompromissen är alltså — som närmare utvecklas i fortsättningen — bara en garanti för att det alltjämt skall finnas en allemansrätt av obestämt innehåll på områden som inte närmare anges. Det är inte mycket till vinst.
    I gengäld innebar förslaget en grundlagsfäst rätt till ersättning för rådighetsinskränkningar, trots invändningarna från naturvårdshåll. Av väsentlig betydelse kan här ha varit påståendet att det skulle ”precisera det skydd som Europakonventionen ställer upp för medborgarnas rätt till sin egendom”.13 Den nya bestämmelsen i 2:18 1 st. kan med litet god vilja sägas innebära en sådan precisering.

 

8 Jfr Bengtsson I s. 36 ff. 9 Jfr Bengtsson, Äganderätt och miljö (ett föredrag publicerat av Kungl. Vetenskapsakademien 1994), där delvis liknande kritiska synpunkter utvecklas. När jag sett närmare på 2:18 har jag emellertid upptäckt nya problem, som tidigare förbigått mig (och i allmänhet också remissinstanserna). 10 SOU 1993:40 s. 236. 11 Prop. 1993/94:117 s. 19, 50. 12 SFS 1994:854; jfr de motsättningar som kom till uttryck i 1993/94: JoU 28. 13 SOU 1993:40 s. 233, se även s. 89 f.

Men detta är avgjort inte fallet med ersättningsregeln i 2 st. Någon motsvarighet till den garanti för ersättning som regeln ger vid reglering av markanvändningen går inte att finna vare sig i konventionstexten eller i Europaorganens praxis, vilken som nämnt varit föga generös mot den enskilde i sådana sammanhang. Bl. a. kan framhållas att klagomålen mot den omstridda svenska lagstiftningen av 1985 om fritt handredskapsfiske, som tillät vissa ersättningsfria ingrepp i gällande fiskerätter, ansågs uppenbart ogrundade i konventionens mening.14 Det kan visserligen sägas, att Europaorganen lämnar en viss marginal för den nationella lagstiftningen, när det gäller att fastslå om konventionen överträtts;15 konventionen skulle på detta vis egentligen avse ett bättre skydd än vad Europaorganen velat genomdriva. Men trots detta måste man konstatera, att kommitténs beskrivning av grundlagsförslagets innebörd är långtifrån träffande. Också på denna punkt tycks kompromissen vara ingången under oriktiga förutsättningar. Fördelarna från ägarsynpunkt var betydligt större än man kunde tro.
    Nu är naturligtvis sådana politiska överenskommelser inte jämförliga med civilrättsliga avtal, och man kan också göra gällande att en rättsvillfarelse hos ena parten svårligen kan åberopas som skäl för att gå ifrån en kompromiss som den aktuella. Sådana synpunkter kan ha bidragit till att den förlorande parten lojalt hållit sig till överenskommelsen fast man så småningom måste ha insett vad den innebar. Över huvud taget bör man inte överdriva betydelsen av vilseledande motivuttalanden av den aktuella typen; det kan vara tveksamt hur stor roll ett misstag egentligen spelat i sammanhanget. Kanske har det haft större betydelse att lagprövningsrätten inte blev utvidgad. — Men de särskilda förhållandena vid kompromissens tillkomst lär i alla händelser minska tyngden av argumentet, att ett huvudsyfte vid lagstiftningen var att förstärka äganderätten. Det är svårt att säga hur riksdagsmajoriteten har uppfattat reformen.
    4. Mot denna bakgrund skall tas upp några diskutabla sidor hos paragrafen. Vad angår första stycket i 2:18 RF, går det väsentligen ut på att kräva ”angelägna allmänna intressen” för att man skall godta ingrepp av vissa slag i den enskildes egendom. Uttrycket kan väntas vålla meningsskiljaktigheter; vikten av intressena beror ju av politiska värderingar, något som också erkänns i motiven.16 Man lär sällan kunna konstatera att en lagstiftning om offentliga ingrepp uppenbarligen inte uppfyller detta krav, vilket ju är förutsättningen för att den skall underkännas enligt 11:14 RF. Det skulle i så fall vara när den enbart tillgodoser enskilda intressen; då lär inte lagen kunna godtas. Såvitt gäller expropriation och liknande förfoganden, stämmer grundlagsregeln tämligen väl med gällande rätt. Något behov av följdändringar i gällande lagar, vilka genomgåtts av kommittén, har inte ansetts föreligga; man har ansett lagstiftningen vara väl anpassad till de allmänna intressen som gjorde sig gällande i detta sammanhang, och rättsläget i förhållande till befintlig lagstiftning skulle inte förskjutas.17 Motiven svävar dock något på målet när det gäller tvångsöverföringar av mark vid fastighetsreglering; sådana skulle tillåtas om det ”samtidigt kan sägas finnas ett angeläget allmänt intresse därav”.18 Grundlagsändringen kan tänkas motivera en mera restriktiv tolkning av vissa regler i fastighetsbildningslagen (t. ex. 5 kap. 4 §) men bör i varje fall vara förenlig med reglerna i denna lag.

 

14 Se härom Bengtsson, Ersättning vid offentliga ingrepp II, 1991 (här förkortad Bengtsson II) s. 90, Danelius, a. a. s. 254. 15 Se härom Danelius, a. a. bl. a. s. 249 f. 16 Jfr SOU 1993:40 s. 90, prop. 1993/94:117 s. 48, 1993/94: KU 24 s. 29. 17 SOU 1993:40 s. 90; prop. 1993/94:117 s. 16. 18 Prop. 1993/94:117 s. 49.

Ett motsvarande problem uppkommer vid tillämpning av 1939 års lag om enskilda vägar, särskilt 6 §. Om det är ”för fastighets ändamålsenliga brukande av synnerlig vikt” får mark för enskild väg under vissa omständigheter tvångsvis upplåtas på annan fastighets område. Inget i paragrafen tyder på att något offentligt intresse måste påkalla upplåtelsen, såvida inte det anses angeläget också från allmän synpunkt att en fastighet brukas på ändamålsenligt sätt. Även här kan den nya grundlagsregeln medföra en viss ändring i gällande rätt, närmast en mera återhållsam tillämpning av vägbestämmelsen.
    En liknande verkan kan lagstiftningen få i fråga om vissa regler i vattenlagen. Om de skall vara förenliga med 2:18 bör t. ex. 3 kap. 4 § inte tillämpas så att man tillåter ett företag som ger tvångsrätt till annans egendom, om företaget huvudsakligen tillgodoser enskilda intressen. Och när det gäller tillstånd till intrång på annans fastighet genom undersökning och bearbetning enligt 1991 års minerallag, förefaller grundlagsregeln innebära att åtgärden skall vara påkallad av ett angeläget allmänt intresse, fast detta knappast framgår av minerallagens text (jfr 2 kap. 2 § och 4 kap. 2 §). Möjligen anses utnyttjande av mineral vara så värdefullt i sig att grundlagskravet är uppfyllt. — Hur man närmare resonerat på lagstiftarhåll rörande vatten- och minerallagarna är emellertid oklart; dessa frågor har inte berörts i motiven.
    I de nu berörda fallen tycks det nya första stycket i 2:18 närmast få den effekten att vissa bestämmelser i allmän lag tolkas på nytt sätt, trots att man tydligen inte avsett att ändra rättsläget. Det finns emellertid annan lagstiftning som inte så lätt går att förena med den nya principen.
    Anläggningslagen ger regler om skyldighet att avstå mark eller annat utrymme för gemensamhetsanläggning inte bara på fastighet som skall delta i anläggningen utan också på annan fastighet; om synnerligt men uppkommer för fastigheten, krävs att anläggningen ”behövs för ett större antal fastigheter eller av annan orsak är av väsentlig betydelse från allmän synpunkt” (se 12 §). Ersättning utgår i huvudsak enligt expropriationsregler (13 §). Förutsättning för att gemensamhetsanläggning inrättas är emellertid att fördelarna av ekonomisk eller annan art av anläggningen överväger de kostnader och olägenheter som anläggningen medfört (6 §). Om angelägna allmänna intressen är inte fråga i detta sammanhang. Det är tydligt att grundlagens krav inte gäller vid mindre olägenheter. Möjligen kan redan den omständigheten, att anläggningen skall vara till förmån för flera fastigheter, till nöds anses fylla kravet enligt nya 2:18 RF.
    Tveksamt är också hur man skall se på en sådan lagstiftning som ledningsrättslagen, vilken också har en expropriativ karaktär. I beskrivningen av lagens tillämpningsområde i 2 § uppräknas en rad allmännyttiga ledningar, men dessutom gäller den för ledningar som ”medför endast ringa intrång i jämförelse med nyttan”. I övrigt krävs inte för upplåtelse av ledningsrätt eller skyldighet att avstå utrymme att ingreppet påkallas av allmänna intressen, än mindre angelägna sådana (jfr 10 §).
    När båda dessa lagar ansetts förenliga med den nya grundlagsregeln, får man tydligen intolka den reservationen, att trots regelns formulering mera bagatellartade ingrepp är tillåtna fast de sker enbart, eller så gott som enbart, i enskilt intresse.19 Det är en ganska rimlig modifikation av bestämmelsen; naturligtvis hade det varit en fördel om den också framgått av regelns lydelse, men om någon särskilt allvarlig brist är det knappast fråga.

 

19 Båda dessa lagar har beaktats i förbigående i kommitténs översikt av ersättningsbestämmelser i gällande lagstiftning, se SOU 1993:40 s. 64; man har däremot inte diskuterat betydelsen av kravet på angelägna allmänna intressen.

Ett annat problem är inskränkningar i användningen av en fastighet vilka en enskild part utverkar i domstol. Att första stycket inte begränsar möjligheten till sådana ingrepp på grund av avtal får man utgå från; här lär över huvud taget inte reglerna om egendomsskydd bli aktuella.20 Men hur är det med ingrepp i andra sammanhang, t. ex. i grannförhållanden? Om en fastighetsägare med stöd av 3 kap. 1 § jordabalken i en civil tvist kräver att hans granne upphör med eller inskränker en störande verksamhet, kan man undra vilka förutsättningarna är för att domstolen skall meddela förbud eller förelägganden vid vite; skulle det möjligen fordras att domstolen kan åberopa angelägna allmänna intressen? I motiven uttalas på tal om ”expropriation eller annat sådant förfogande” att exekutiva och processuella åtgärder ”naturligtvis även i fortsättningen” faller utanför tillämpningsområdet. I detta sammanhang kan man ju hänvisa till att sådana förfoganden inte har någon likhet med expropriation, men det är svårare att finna något stöd för en sådan bedömning i formuleringen om inskränkning av markanvändning. Man har visserligen i både betänkandet och propositionen utvecklat, att bestämmelsen bara tar sikte på byggnadsreglerande och markreglerande bestämmelser eller myndighetsbeslut med tillämpning av sådan lagstiftning, inte på inskränkningar genom ”åtgärder av enskilda” (vad nu detta närmare kan innebära);21 men man kunde önska att detta också kunnat utläsas av ordalagen. För att nå ett resultat som är förenligt med motiven får man anta, att vid ålägganden i civilmål det inte är ”det allmänna” som inskränker invändningen. Det stämmer väl med regelns syfte och den debatt som föranlett grundlagsändringen — ingen lär ha önskat att den enskildes handlingsmöjligheter skulle begränsas i detta läge. Men onekligen är det en något krystad grundlagstolkning; går det verkligen att i andra sammanhang bestrida att domstolar företräder ”det allmänna” i regeringsformens mening (jfr t. ex. 2:1 och 2:2 RF)? 5. Också paragrafens andra stycke vållar vissa svårigheter. Tills vidare lämnar jag öppet hur regeln om ersättning ”enligt grunder som anges i lag” skall uppfattas. Frågan blir till en början vilka ingrepp ersättningsregeln avser.
    Såvitt angår expropriation och annat sådant förfogande motsvarar bestämmelsens formulering i stort sett paragrafens äldre lydelse; man har emellertid, av oklar anledning, bytt ut formuleringen ”tages i anspråk” mot ”tvingas avstå”. Enligt kommittén är det nya uttrycket identiskt med det tidigare.22 Ändringen saknar dock inte betydelse, oavsett vad man tänkt sig från lagstiftarens sida. Att avgränsa uttrycket ”annat sådant förfogande” har numera knappast större praktisk betydelse i fråga om fast egendom; gäller det inte expropriation eller liknande förfogande, så är det vanligen fråga om sådan inskränkning av användning av mark eller byggnad som faller under paragrafen. Alltjämt kan emellertid avgränsningen vara viktig när det gäller ingrepp beträffande lös egendom. Förstörelse av farlig egendom, t. ex. avlivning av smittsamma djur eller destruktion av skadliga livsmedel, har tidigare inte ansetts falla under 2:18.23 Den äldre lydelsen av 2:18 tydde också på detta; det allmänna kan knappast anses ”ta i anspråk” t. ex. fjäderfä som måste slaktas ned på grund av risk för salmonellasmitta. Men under alla förhållanden kan man säga att ägaren ”tvingas avstå” egendomen.
    Så har dock inte kommittén sett saken: ”tvångsavhändelser som t. ex. förstöring av egendom på grund av risk för smitta” liksom ”åtgärder som har sin grund i

 

20 Jfr SOU 1993:40 s. 234 f., prop. 1993/94:117 s. 49. 21 SOU 1993:40 s. 234, prop. 1993/94:117 s. 49. 22 Se SOU 1993:40 s. 234. Eventuellt har man bara tänkt på uttrycket ”expropriation och annat sådant förfogande”. 23 Se Bengtsson I s. 96 ff. och Bengtsson II s. 132 ff. med hänvisningar.

missförhållanden på den enskildes sida” skulle inte vara jämställda med expropriation.24 Tydligen har också här lagmotiven ansetts spela en större roll än lagtexten. Paragrafens ordalag måste anses tyda på att ingrepp av det aktuella slaget faller under ersättningsregeln i varje fall när egendomen förstörs utan att det beror på ägarens förhållanden, t. ex. när man avlivar djur i smittoförebyggande syfte (jfr 7 § 2 p. epizootilagen, 1980:369). Liksom vid expropriation tar då hänsyn till angelägna allmänna intressen över den enskildes i och för sig berättigade intresse. På detta vis skulle, oavsett vad kommittén har menat, grundlagens garanti för ersättning vidgas. I allmänhet utgår också kompensation i sådana fall enligt nuvarande lagstiftning.25 Däremot kan det vara rimligt att anse förfoganden grundade på egendomens farliga tillstånd (t. ex. vid slakt av smittobärande djur) vara så pass olika expropriation att 2:18 inte skulle tillämpas; här skulle man följa motiven till den nya regeln.
    6. Också i fortsättningen ger paragrafen upphov till komplikationer, som dock inte synes ha vållat större bekymmer vare sig för kommittén eller för andra instanser vid regelns tillkomst. Som framgått har lagtexten fått en mycket vittgående formulering; ersättning skall utgå så snart en inskränkning av användning av mark eller byggnad medför avsevärt försvårande av pågående markanvändning eller skada som är betydande i förhållande till värdet på denna del av fastigheten. Även här har emellertid betonats att någon ändring inte är avsedd i gällande rättsregler på området.26 Förslaget, som i stort sett hade samma utformning i kommitténs betänkande,27 väckte diskussion främst med hänsyn till sina konsekvenser för naturvården; man invände som sagt att den föreslagna ersättningsregeln skulle fördyra ingrepp till skydd för miljön också på sikt, vilket ansågs som en olycklig låsning.28 Invändningarna hade ingen effekt när förslaget behandlades i departement och riksdag; sannolikt kände sig de partier som deltagit i kompromissen bundna av denna, fast det i vart fall stred mot socialdemokraternas och folkpartiets tidigare inställning till ersättningsregeln. Att en majoritet i riksdagen på detta vis egentligen lär ha varit negativ till bestämmelsen spelar naturligtvis ingen roll för dess tolkning. Såvitt gäller ingrepp med stöd i exempelvis plan- och bygglagen, naturvårdslagen och lagen om kulturminnesvård får det avgörande betydelse hur långt rätten till ersättning går enligt gällande rätt, och den frågan kan jag inte gå in på här.
    Allvarligare förefaller däremot en annan, mindre uppmärksammad komplikation, som också beror på att grundlagstexten inte stämmer med motiven. Den får särskild betydelse i situationer där det saknas regler i allmän lag om ersättningsfrågan. Enligt hittillsvarande rättsuppfattning är det en särskild typ av ingrepp i markanvändningen som inte grundar rätt till ersättning för den enskilde: när myndigheter ingriper av säkerhets- eller miljöskäl. Ofta blir det här fråga om återkallelse av tillstånd att driva en mer eller mindre riskabel verksamhet; man kunde då tycka att ägaren hade speciella garantier för att få fortsätta att använda fastigheten som tidigare, men hans intresse anses ändå inte tillräckligt skyddsvärt.29 I fråga om inskränkande föreskrifter enligt miljöskyddslagen har man direkt tagit avstånd från en ersättningsrätt i lagmotiven,30

 

24 SOU 1993:40 s. 234. 25 Se Bengtsson II s. 137 ff. 26 SOU 1993:40 s. 90 f., prop. 1993/94:117 s. 50, 1993/94:KU 24 s. 29. 27 Här var det dock bara ”betydande skada” som skulle relateras till berörd del på fastigheten, något som inte stämde med motiven. Jfr prop. 1993/94:117 s. 50. 28 Se Ds 1993:90 (sammanställning av remissyttranden) s. 75 ff., 96 ff., 106 och prop. 1993/94:117 s. 13. 29 Se härom närmare Bengtsson II s. 152 ff. med hänvisningar till olika uttalanden i doktrin och lagmotiv. 30 Se prop. 1984/85:10 s. 16, 79 f., varom Bengtsson II s. 161 f.

och när det gäller avveckling av kärnkraft har någon rätt till (full) ersättning inte ansetts motiverad i den mån den grundas på säkerhetsskäl.31 Rättsläget är emellertid ganska oklart, och det hade varit en vinst om förarbetena till grundlagsändringen bättre klargjort vilka de principer var som skulle behållas oförändrade. I betänkandet konstaterades emellertid bara att miljöskyddslagen inte innehåller några bestämmelser om ersättning vid t. ex. uteblivet tillstånd till viss verksamhet,32 vilket ju är en annan situation än här behandlas. Lagstiftningen om kärnteknik berördes inte alls i sammanhanget.
    Naturvårdsverket åberopade i sitt remissyttrande att den tidigare principen om ersättningsfrihet vid rådighetsinskränkningar enligt miljöskyddslagen och annan skyddslagstiftning kunde bli ifrågasatt med den föreslagna lydelsen av paragrafen.33 I propositionen behölls emellertid ordalagen på den väsentliga punkten, varvid man bara påpekade att avsikten med förslaget inte var att ”andra typer av rådighetsinskränkningar i mark och byggnader än för närvarande skall vara förenade med rätt till ersättning”, och konstitutionsutskottet underströk att det nya grundlagsskyddet ”i och för sig” inte innebar att rätten till ersättning utvidgades.34 Det förefaller som om man menat att med motivuttalandena saken var avgjord.
    Lagtexten gör emellertid inte något undantag för dessa rådighetsinskränkningar, inte ens för myndighetsingrepp beroende på missförhållanden på fastigheten i fråga. När det gäller denna del av paragrafen kan man inte heller anknyta till begreppet ”expropriation eller annat sådant förfogande” (jfr ovan). Det är ofrånkomligt att exempelvis inskränkning av en miljöfarlig verksamhet avser just användning av mark eller byggnad (jfr 1 § miljöskyddslagen). Som framgått har lagstiftningen härom också varit aktuell för kommittén. Möjligen verkar det mindre naturligt att tala om försvårande av pågående markanvändning i detta läge (ett uttryck som däremot täcker t. ex. myndighets förbud mot grävningsarbete som medför rasrisk på närliggande område). Vad angår formuleringen om ”skada som är betydande i förhållande till värdet av berörd del av fastigheten” förefaller den hämtad från 14 kap. 8 § plan- och bygglagen, där den avser vissa situationer där bygglov eller rivningslov vägras eller rivningsförbud meddelas.35 Inte heller detta fall är riktigt detsamma som vid ingrepp mot industriell verksamhet eller liknande, där det kan förefalla något främmande att tala om att en viss del av fastigheten berörs. — Att ekonomisk skada uppkommer i fråga om fastighetens användning står emellertid klart, och det skulle knappast vara godtagbart bl. a. från rättssäkerhetssynpunkt att kräva en ännu mera exakt formulering i en grundlagsregel som avser att skydda den enskilde mot ingrepp från det allmännas sida.
    Frånsett det allmänna påståendet om att ersättningsrätten skulle vara densamma som tidigare ger knappast ens motiven något stöd för att de angivna fallen utesluts. Det nämnda uttalandet om missförhållanden på den enskildes sida synes närmast ta sikte på förstörelse av riskabel egendom och liknade. Och även om man skulle anta att rådighetsinskränkningar beträffande sådan egendom och farliga verksamheter på egendomen föll utanför grundlagsregeln, återstår situationen där en verksamhet allmänt sett visar sig så farlig att den bör förbjudas eller inskränkas utan särskilda

 

31 Jfr Bengtsson II s. 163 ff., prop. 1983/84:60 s. 226 f. (lagrådet), NU 1983/84:17 s. 13 f., 20 f., samt Ds 1988:11. 32 SOU 1993:40 s. 59. 33 Prop. 1993/94:117 s. 17. 34 Prop. 1993/94:117 s. 17 f., 1993/94:KU 24 s. 29 (se däremot s. 61, där regelns innebörd enligt ordalagen påpekas i ett särskilt yttrande). 35 Jfr härom prop. 1985/86:1 s. 389 ff., Bostadsutskottet 1986/87:1 s. 142.

missförhållanden i det aktuella företaget, t. ex. om nya rön beträffande kärnkraften visar att man underskattat risken vid tillståndet. Med den nya formuleringen synes man föreskriva ersättning i varje fall i dessa senare situationer och kanske även i de förra. I brist på ersättningsregel i den aktuella lagstiftningen skulle grundlagens bestämmelse utan vidare slå igenom.
    Onekligen skulle en utvidgning av ersättningsrätten enligt paragrafens ordalydelse betyda en väsentlig ändring i rättsläget, som skulle försvåra miljöskyddsmyndigheternas arbete och kunde få vittgående ekonomiska konsekvenser bl. a. vid en tidig kärnkraftsavveckling. Krav på en vidgad ersättningsrätt i sådana fall har framförts ofta från näringslivets sida, och det är mycket möjligt att kommittéledamöter som förordade ett förstärkt äganderättsskydd faktiskt räknat med att rätten till ersättning kunde utökas vid ingrepp som de nämnda. Men som förut framhållits har man vid kompromissen upprepade gånger understrukit att den byggde på det aktuella rättsläget. Det kan också ha spelat en roll att någon ersättningsrätt knappast heller förelegat enligt Europakonventionen.36 Möjligen har man trott att det påstådda syftet att lagfästa konventionen skulle bli avgörande, vad som än stod i grundlagen.
    Här har alltså ånyo departementets och riksdagens tilltro till motivens genomslagskraft ställt till svårigheter; en läsning av grundlagstexten leder till andra resultat än de avsedda, och då får man rimligen följa ordalagen. Med detta är dock saken inte avgjord. Även om ersättning i princip skulle utgå också när ingreppet syftar till att förebygga miljörisker och liknande, kan man fråga hur ersättningen skall bestämmas. Enligt den s. k. differensberäkning som brukar användas vid expropriation och i liknande sammanhang37 skall den ekonomiska förlusten bestämmas genom en jämförelse mellan den skadelidandes tänkta förmögenhetsställning om ingreppet uteblivit och hans faktiska ekonomiska situation efter ingreppet. Om verksamheten är så farlig att den inte skulle tillåtas — i varje fall inte på det sätt den utövas för närvarande — kan man emellertid inte gärna utgå från ett tänkt händelseförlopp där han fortsätter att bedriva den på samma vis som förut. Man får anta att han skulle övergå till ett lagenligt bruk av fastigheten. I så fall kan man inte konstatera att ingreppet medfört någon skada som skall ersättas.38 Däremot är ersättning tänkbar när ingrepp sker av mindre tvingande miljöskäl, t. ex. när en verksamhet på fastigheten förfular landskapsbilden utan att i övrigt medföra några särskilda risker från miljösynpunkt. Men i många fall av detta slag lär ägaren ha rätt till kompensation redan enligt gällande rätt.39 Om det nu sagda är riktigt — vilket väl inte är alldeles säkert — skulle trots allt ägaren mestadels sakna rätt till ersättning i de kritiska fallen. Men under alla förhållanden kan lagtextens formulering väntas leda till åtskilliga meningsskiljaktigheter. Från näringslivs- och ägarhåll hade man svårt att acceptera den gängse tolkningen av 2:18 RF i dess äldre lydelse, och en mängd remissyttranden från denna sida utvecklade att även det utvidgade skydd för äganderätten som kommittén föreslog var otillräckligt. Man kan vänta en upprörd reaktion om också den nya versionen av paragrafen skulle tolkas till ägarens nackdel i sådana fall som de

 

36 Jfr Danelius, a. a. s. 253 f. 37 Jfr härom Bengtsson II s. 226 ff. med åtskilliga hänvisningar till litteraturen. 38 Jfr Bengtsson II s. 127. 39 Jfr Bengtsson II s. 178.

omtalade. Det finns goda skäl att jämka lagtexten så att den stämmer med lagstiftarens avsikter — om detta nu går att genomföra.
    Även i andra situationer där lagregler saknas i ersättningsfrågan bör det vara möjligt att grunda ersättningskrav direkt på ordalagen i nya 2:18, och detta oavsett om man tidigare ansett den skadelidande sakna möjlighet till kompensation.40 I övrigt borde man, i enlighet med uttalandena i förarbetena, kunna dra gränsen för det allmännas ersättningsskyldighet på samma sätt som idag. Regeln skulle garantera den rätt till ersättning som framgår av nuvarande lagstiftning.
    Vad gäller ersättningens beräkning bör man också kunna hänvisa till gällande rätt: de regler som tillämpas för närvarande anses tydligen kunna godtas enligt grundlagsregeln. Vad gränsen går för det tillåtna är visserligen ganska oklar. Redan av regelns utformning (”grunder som anges i lag”) framgår att man accepterat att lagregler om ersättningen ger kompensation för mindre än hela förlusten, t. ex. genom att utesluta förväntningsvärden, men det är osannolikt att en mycket kraftig reduktion skulle anses förenlig med grundlagen.41 En särskild fråga är även här vad som kan anses uppenbart oförenligt med 2:18, vilket ju är förutsättningen för att man enligt 11:14 RF skall kunna åsidosätta en vanlig lagregel om begränsning av kompensationen.
    Allt detta innebar visserligen problem redan med paragrafens äldre lydelse, men de har blivit ännu värre genom att ersättningsregeln fått en större räckvidd. I förarbetena gör man inget försök att klara upp dessa svårigheter. Frågorna är dock så pass besvärliga att kommitténs och departementets tidsnöd kan vara en rimlig ursäkt. Här finns inte utrymme att diskutera denna sida av ersättningsfrågan; jag hoppas senare kunna återkomma till de svårigheter som grundlagsändringen har fört med sig på denna punkt.
    7. Vad slutligen gäller tredje stycket i den nya paragrafen, har oklarheten i begreppet ”allemansrätt” redan berörts (3 ovan). En annan brist, som utan resultat påtalades vid remissbehandlingen av betänkandet,42 gäller skyddsregelns formulering. Den säger ju att alla skall ha tillgång till naturen enligt allemansrätten ”oberoende av vad som föreskrivits ovan”. Ser man efter vad som ”föreskrivits ovan”, finner man att föreskrifterna inte gäller intrång i allemansrätten utan intrång i äganderätten; det är sådana intrång som förbjuds, i vart fall utan ersättning till ägaren. Propositionen försvarar visserligen de citerade orden med att de skulle klargöra att fastighetsägaren även fortsättningsvis får acceptera att naturen nyttjas enligt allemansrätten;43 men eftersom paragrafen inte alls tar sikte på faktiska åtgärder av enskilda44 framstår hänvisningen till vad som ovan föreskrivits närmast som meningslös. Den kunde rentav leda till slutsatsen att, oberoende av det skydd för ägaren som framgår av de föregående styckena i paragrafen, han får acceptera lagar och myndighetsbeslut till förmån för allemansrätten: oavsett om det är ett angeläget allmänt intresse skulle han t. ex. få finna sig i att ta bort avspärrningar som utgör hinder för allemansrätten, och oavsett om besvärande intrång i pågående markanvändning eller betydande skada uppkommer skulle han stå utan ersättning vid rådighetsinskränkningar till allemansrättens förmån. Friluftslivets intresse skulle alltid vara så angeläget att det tog

 

40 Jfr om tidigare rättsläge Bengtsson I s. 192 ff., Bengtsson II s. 130 f. 41 Jfr om dessa frågor Bengtsson I, kap. 5. 42 Se Ds 1993:90 s. 131. 43 Prop. 1993/94:117 s. 50. 44 Prop. 1993/94:117 s. 49.

över intresset av egendomsskydd. Detta är naturligtvis något helt oacceptabelt från ägarsynpunkt och strider klart mot regelns syfte.45 Som förut framhållits är vidare det skydd man ger för allemansrätten närmast värdelöst. I propositionen medger man att allemansrätten i paragrafens mening är föränderlig; syftet är inte att ge en längre gående rätt än enligt nu accepterade former, men samtidigt godtas tydligen att rätten kan inskränkas t. ex. genom strafflagstiftning.46 Det skulle därför knappast strida mot bestämmelsen — i vart fall inte uppenbarligen — att ta bort olika inslag som nu anses ingå i allemansrätten, t. ex. att förbjuda tältning eller bärplockning på annans mark utan markägarens samtycke eller att föreskriva ett skyddsområde på flera hundra meter från varje byggnad, där man inte får rasta och kanske inte ens passera. Det skulle ju fortfarande finnas kvar en allemansrätt. Man kan också helt avskaffa sådana regler i naturvårdslagen som avser att skydda allemansrätten, t. ex. om strandskydd i 15 och 16 §§ eller om stängselgenombrott och skyltförbud i 17 §. I denna del kan grundlagsparagrafen ses som en tom deklaration utan någon som helst substans. 8. Den nya bestämmelsen om egendomsskyddet tycks på detta sätt skapa åtskilliga problem, delvis av ganska allvarligt slag. Jag har då ändå förbigått att den verkar oförenlig med lagstiftningen om samernas grundlagsskyddade renskötselrätt, en fråga där tydligen juridisk argumentation anses tämligen ointressant för statsmakterna.47 Man kan i alla händelser tycka att frågan om utformningen av en ny och väsentlig grundlagsbestämmelse handlagts väl lättvindigt, och att politiska lämplighetsöverväganden i väl hög grad fått ta över intresset av klarhet och konsekvens i regeringsformens regler. Till synes för att underlätta kompromissen har först kommittén kommit med påståenden om förslagets innebörd utan täckning i lagtexten, och sedan har regering och riksdag hållit fast vid formuleringar som inte gärna kan ha tett sig som ett adekvat uttryck för lagstiftarens avsikter. — Det är klart att man inte kan begära att en grundlagsregel av denna typ skall vara helt entydig; i utländska rättsordningar, t. ex. i Norden i övrigt och i Tyskland, har skyddet för äganderätten formulerats i allmänna termer, som ger ganska stort utrymme för tolkning. Men såvitt jag förstår är den nya 2:18 vag på fel ställen: där man till synes velat ge klart besked har bestämmelsen blivit mångtydig, medan den i andra avseenden låser rättsläget på ett sätt som riksdagsmajoriteten knappast tänkt sig.
    Särskilt anmärkningsvärd är den inställning till förarbetenas betydelse som i flera sammanhang framträder i både betänkande och proposition. Även den som är kritisk mot lagtexten bl. a. av miljöskäl kan förvånas över att ett motivuttalande angående det

 

45 Något sådant tycks vara tänkbart bara när det gäller samernas rätt, jfr nedan vid not 47. 46 Prop. 1993/94:117 s. 50. 47 Att jag här förbigår frågan sammanhänger med att den nyss har diskuterats i SvJT 1994 s. 525 ff., som vanligt utan att göra något intryck på statsmakterna. Som jag där utvecklat tycks de upprepade ingreppen i samernas rätt att råda över sin jakt- och fiskerätt, delvis utan kompensation till de berörda, strida mot 2:18 RF både i tidigare och nyare version; om samma regler skulle gälla för medborgarna i allmänhet, blir egendomsskyddet betydligt sämre än jag här antagit. Sannolikt anser man sig dock kunna behandla samernas nyttjanderätt annorlunda än andra nyttjanderätter, trots reglen i 2:15 RF. — Det kan nämnas att betänkandet också på denna punkt ger en något förskönande beskrivning av grundlagsförslaget; på tal om den föreslagna nya regeln i 2:20 sades uttalandet i 2 st. att ”samernas rätt att bedriva renskötsel regleras i lag” ge ett ”uttryckligt grundlagsstöd” för samernas renskötselrätt (SOU 1993:40 s. 119, 237). Från flera håll påtalades att en sådan hänvisning inte gärna kunde kallas grundlagsstöd och att det för övrigt bara gällde rennäringsrättens näringsrättsliga, ej dess civilrättsliga sida (Ds 1993:90 s. 149, 155, 161). Bestämmelsen behölls oförändrad i propositionen, nu för att tydliggöra att renskötselrätten inte stod i konflikt med grundlagsskyddet för närings- och yrkesfriheten (vilket ju är korrektare, fast mindre lugnande från samesynpunkt); se prop. 1993/94:117 s. 22, 52. KU höll med (1993/94:KU 24 s. 29; jfr s. 61).

begränsade syftet med en regel anses spela större roll än bestämmelsens ordalag, och detta trots att det är lagtexten som ger den enskilde det mest omfattande skyddet. Ståndpunkten kan synas främmande särskilt när det gäller bestämmelser om rättighetsskydd i en grundlag, och den stämmer påfallande illa med en modern uppfattning om lagmotivens betydelse — inte minst tendensen att, under hänvisning till EG-lagstiftning och annan utländsk rätt, frånkänna dem större vikt vid lagtolkningen. Någon liknande kritik kunde inte riktas mot motiven till den tidigare regeln i 2:18, som visserligen var otillfredsställande i sin vaghet men i varje fall förenliga med den lösliga lagtexten. Nu tycks däremot det viktiga ha varit att äganderätten skulle hinna förstärkas medan de politiska förutsättningarna fanns för detta; sedan har man lämnat åt domstolar och myndigheter att efter bästa förmåga hantera en bestämmelse där lagtext och motiv inte går ihop och väsentliga problem lämnats olösta i förarbetena.
    Brister av denna typ i ett lagförslag är ju inte så ovanliga; de brukar komma fram vid en lagrådsgranskning. Men som bekant hörs lagrådet normalt inte över grundlagsändringar, om det inte gäller tryckfriheten och liknande.48 Som skäl har anförts, utom hänsyn till lagrådets arbetsbörda, att regeringsformen till helt övervägande del gäller frågor av politisk natur och därför med tanke på den inriktning granskningen skall ha är mindre väl lämpad för lagrådsgranskning.49 För egen del anser jag detta argument ohållbart; också vanliga lagar kan ju avse politiskt känsliga frågor, och då begränsar lagrådet sig regelmässigt till ett rent teknisk granskning. Varför skall man koppla bort den lagtekniska expertisen just i de allra viktigaste lagstiftningsärendena? Men det skulle leda för långt att här diskutera den frågan — även om den nya grundlagsregeln kunde vara en lämplig utgångspunkt.
    En förklaring till flera av de underligheter jag trott mig finna kan naturligtvis vara, att jag utgår från en annan tolkningsmetod än de lagstiftande organen — en metod som på något sätt skulle avvika från den vedertagna. Någon kanske anser att jag överbetonat betydelsen av ordalagen i rättighetsregler av denna typ; någon annan kan möjligen mena att de speciella omständigheterna vid kompromissens tillkomst kunde motivera avsteg från sedvanliga principer för grundlagstolkning. Inte minst från miljösynpunkt vore det glädjande om det visar sig att jag resonerat fel och mina bekymmer därför varit ogrundade. Men tills vidare håller jag nog på min mening: denna centrala grundlagsparagraf är olyckligt hopkommen och kan väntas vålla stora svårigheter för både lagstiftare och domstolar. Den borde nog aldrig ha godtagits av riksdagen.
Bertil Bengtsson

 

 

48 Se 8:18 2 st. RF. 49 Prop. 1978/79:195 s. 47.