Litteratur

 

 

CARL G. PERSSON,GÖRAN ROSENBERG och KAZIMIR ÅBERG,Ordningslagen, kommentarer och rättspraxis, Publica 1994, 505 s.

 

Vad har tjurfäktningar, säkerhetskrav på cirkustält, torghandel, demonstrationer med kransnedläggning vid Karl XII:s staty, pimpelfiske och sexklubbar gemensamt? Dessa disparata och ganska triviala företeelser berörs på ett eller annat sätt av ordningslagstiftningen, som bl. a. kännetecknas av att åtskilliga vardagliga företeelser ger upphov till åtskilliga principiella juridiska problem. Komplexiteten i frågeställningarna synes ha ökat till följd av det vidgade grundlagsskyddet för medborgerliga fri- och rättigheter i 1974 års regeringsform. Det är kanske förvånande att frågan om de rättsliga möjligheterna att ingripa mot störande gatumusik i Gamla stan i Stockholm numera måste vägas mot grundlagsskyddet för mötes- och demonstrationsfrihet. Det vore intressant att veta om likartad grundlagsreglering i utländska författningar vållat likartade problem i ordningslagstiftningen eller om det rör sig om en specifik svensk företeelse.
    Ett av de främsta motiven för en översyn av 1956 års allmänna ordningsstadga har emellertid varit en anpassning till 1974 års regeringsform. Ordningsstadgeutredningen, som tillkallades 1977, kom med sitt slutbetänkande 1985 (SOU 1985:24). Den nya ordningslagen trädde i kraft den 1 april 1994. Det betyder att man inte kan tala om något hastverk jämfört med åtskillig annan lagstiftning. Åtskilliga äldre tolkningsproblem har klarats av och i huvudsak rör det sig om ett väl genomtänkt lagstiftningsarbete. Lagstiftning är emellertid lika ofullkomlig som all annan mänsklig verksamhet. Även den nya ordningslagen ger därför upphov till problem. Den nya lagen har blivit föremål för en på några punkter ganska kritisk recension av professor emeritus Håkan Strömberg i artikeln ”Några kommentarer till ordningslagen” i Förvaltningsrättslig tidskrift 1-2/1994. Min avsikt är inte att på nytt granska själva lagstiftningen, men i anslutning till min behandling av den kommentar som författartrion Carl G. Persson, Göran Rosenberg och Kazimir Åberg nu utgivit med anledning av den nya lagstiftningen kan jag inte underlåta att kommentera vissa rättsfrågor som aktualiseras av den nya lagstiftningen.
    Carl G. Persson är författare till den äldre lagkommentaren och de övriga författarna har medverkat i det nya lagstiftningsarbetet. På så sätt har man på ett lyckat sätt kunnat kombinera kontinuitet med förnyelse. Detta är särskilt nödvändigt när lagstiftningen som i detta fall till stora delar bygger på äldre lagstiftning. Ett problem kan då vara värdet av äldre praxis. På detta område går det inte att finna något allmänt svar på frågan i vilken omfattning äldre praxis fortfarande är relevant efter den nya lagens tillkomst. Man får utgå från att författarna för sin del anser att redovisad äldre praxis alltjämt har betydelse.

Kommentaren utgör ett gediget, välskrivet och lättläst arbete, som kommer att vara till stor praktisk nytta för alla som hanterar ordningslagsfrågor. Därmed är inte sagt att kommentaren skulle sakna smärre skönhetsfläckar, vilket i och för sig är naturligt. Erfarenheter från kommentarskrivning ger vid handen att det inte bara är lagstiftaren som är ofullkomlig utan detta gäller också kommentarförfattare.
    I fortsättningen skall jag i anslutning till kommentarens behandling av de olika stadgandena ta upp både större och mindre frågor.
    Det är i och för sig förståeligt att man velat införa ett nytt begrepp ”offentlig plats” i lagstiftningen i stället för det mångtydiga ”allmän plats”, men man kan med Strömberg fråga sig om man därmed löst alla problem. En specifik fråga utgör användningen av begreppet offentlig plats i 1956 års avgiftslag. Det är rimligt att kommunerna lika väl som enskilda markägare bör kunna upplåta kvartersmark med nyttjanderätt för parkeringsändamål även om marken är offentlig plats på den grund att kommunen tillåtit trafik eller allmän parkering på området. Syftet med de nu gjorda lagändringarna i avgiftslagen kan aldrig ha varit att inskränka hittillsvarande möjligheter. Den nuvarande parkeringslagstiftningen är i sin helhet onödigt tillkrånglad och leder till onödiga och kostsamma processer i procedurfrågor. Regelsystemet borde här bygga på civilrättslig grund. Det är bättre att genom lagstiftning klargöra rättsläget än att detta skall ske genom att tillskapa prejudikat efter långvariga processer. Justitieutskottet har också markerat att man får anledning återkomma till parkeringsfrågor i annat sammanhang och synes förvänta sig att regeringen tar upp frågan (1993/94 JuU 1 s. 13). Enligt min mening är det angeläget att nuvarande oklarheter på denna punkt undanröjs genom justeringar i lagstiftningen. Det hade varit värdefullt om författarna mer ingående redovisat problemställningarna.
    En liten skönhetsfläck är att målet om gatumusik i Gamla stan borde ha redovisats med sedvanligt referatnummer (RÅ 1986 ref. 108), vilket skulle ha gjort det mycket lättare för läsaren att återfinna målet.
    Lagtekniskt kan diskuteras om proportionalitetsprincipen behöver lagfästas för en speciell situation (2 kap. 24 § ordningslagen). Denna princip är generell i förvaltningsrätten och nackdelarna med en e-contrariotolkning är uppenbara.
    Bestämmelsen om lokala föreskrifter i 3 kap. 8 § ordningslagen utgör ett exempel på de svårigheter lagstiftaren hamnar i till följd av den ologiska regleringen av kommunernas normgivningsmakt i regeringsformen (jfr kommentaren s. 226 ff. och Strömberg a. a. s. 8–9). Frågan om kommunernas normgivningskompetens har tagits upp i flera sammanhang — bl. a. i betänkandet ”Principer för en ny kommunallag”, SOU 1985:29 s. 27–28 — utan att lagstiftaren brytt sig om att ta upp frågan. Lagstiftningspraxis varierar. Det förekommer t. ex. direktdelegation i lag till kommunerna, t. ex. i renhållningslagen, vilket vore den enda rimliga lösningen.
    Att innehållet i de ytterligare föreskrifter som kommunerna meddelar borde bli enhetliga (kommentaren s. 225) står logiskt sett i strid mot tanken att lokala föreskrifter behövs för en anpassning till lokala förhållanden så att lagen inom vissa ramar kan ges en flexibel användning, låt

 

vara att lokala föreskrifter givetvis inte får strida mot ordningslagen eller annan lag. Likartad normgivningsmakt tillkommer ofta kommunerna i utlandet och ibland utan de begränsningar som finns i svensk rätt. Sålunda innebär t. ex. 7 § i förslaget till ny finsk kommunallag att fullmäktige ges rätt att för främjande av allmän ordning och säkerhet godkänna ordningsstadgor. Kommunerna avgör själva behovet av en ordningsstadga och vad den skall innehålla (se finsk prop. 1994 rd-RP 192 s. 84). Denna frihet har gammal tradition i Finland. Vår ordningslagstiftning är sedan 1956 betydligt stramare. Praxis är ganska restriktiv och kommunernas befogenheter kringskurna. Man kan t. ex. inte ens förbjuda ridning på märkta skidspår bl. a. på grund av svårigheten att övervaka efterlevnaden, RÅ 1992 ref. 75. Det finns emellertid åtskillig lagstiftning av högre valör där svårigheterna att övervaka efterlevnaden är väl så framträdande.
    Det är värt att notera att författarna i kommentaren enbart ger exempel på vad som kan tas in i lokala föreskrifter (kommentaren s. 228 ff.). Utvecklingen måste ge möjlighet att reglera nya företeelser som ej var föutsebara vid lagens tillkomst i form av lokala föreskrifter, allt under den självklara förutsättningen att regleringen håller sig inom de allmänna ramar som ordningslagen drar upp. Det hade varit värdefullt om kommentarförfattarna lagt några synpunkter på frågan om för- och nackdelar med att reglera katthållningen.
    I anslutning till behandlingen av frågan om affischeringsföreskrifter hade det varit av intresse att få del av författarnas syn på rättsfallet RÅ 1991 ref. 21 som handlade om ett fullmäktigebeslut att förbjuda valaffischering både på allmän plats och all övrig kommunal mark och dess relation till ordningslagstiftningen.
    Slopande av äldre tids underställningsskyldighet är ett tidens tecken. En likartad lösning föreslås nu i 7 § den finska kommunallagen. Den valda tekniken med en anmälningsskyldighet till länsstyrelsen och rätt för länsstyrelsen att upphäva en föreskrift som strider mot lagen får ses som en kompromiss mellan motstridiga intressen. Samtidigt är motiven kluvna i fråga om de lokala föreskrifternas dignitet. I anslutning till 3 kap. 13 § påstås att kommunerna kan föreskriva betydande begränsningar i den enskildes frihet och personliga förhållanden (jfr kommentaren s. 272) men i anslutning till 3 kap. 8 § talar man om att det handlar om från medborgarnas synpunkt mindre ingripande föreskrifter (jfr kommentaren s. 226). Enligt min mening avser kommunernas befogenheter enbart mindre ingripande föreskrifter. Som tidigare framhållits har de svenska kommunerna inte getts samma frihet som de finska.
    I anslutning till 18 § renhållningslagen sägs att det ankommer på kommunen att besluta om vilka närmare åtgärder som krävs för att renhållningsskyldigheten skall uppfyllas (kommentaren s. 366). Det hade varit bra om författarna kommenterat hur man sett på valören av dessa beslut. Enligt min mening kan det knappast innebära att fullmäktige skulle behöva ta någon snöröjningsplan eller liknande. Beslutsfattande i dessa frågor har närmast karaktär av verkställighetsåtgärder och är alltså av lägre valör än fullmäktigebeslut som ju är avsedda att vara av grund-

 

läggande natur eller av mer generell räckvidd, jfr numera 3 kap 9 § kommunallagen.
    Det finns givetvis fler rättsliga problem än de här berörda som aktualiseras av den nya lagen. Den här redovisade kritiken riktar sig mer mot enskildheter och principer i lagstiftningen än mot innehållet i själva kommentaren. Slutomdömet är att det rör sig om ett värdefullt arbete på ett rättsområde som trots åtskilliga förbättringar och klargöranden i den nya ordningslagstiftningen alltjämt måste anses som juridiskt snårigt.
Curt Riberdahl