1987 års europeiska konvention till förhindrande av tortyr och omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning

 

 

Av ambassadör LOVE KELLBERG

1. Inledning
Inom Europarådet har under dess 45-åriga historia ett aktivt och framgångsrikt arbete bedrivits för att främja de mänskliga rättigheterna och skyddet av dessa. Den första traktat de dåvarande medlemmarna av rådet avslöt mellan sig gällde just dessa rättigheter, nämligen 1950 års konvention till skydd av de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (Europakonventionen), som trädde i kraft tre år senare. I denna upphöjdes till folkrättsligt bindande normer ett femtontal av de principer, som Förenta Nationerna proklamerat i sin Allmänna Deklaration av 1948. Konventionen omfattar bl. a. förbud mot tortyr, omänsklig och förnedrande behandling och bestraffning, vilket är inskrivet i dess artikel 3. De organ som främst är satta att tillämpa konventionen är den europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna (Europadomstolen) och den europeiska kommissionen för de mänskliga rättigheterna (Europakommissionen). Europakommissionens och Europadomstolens praxis1 är emellertid vid tillämpning av denna artikel relativt restriktiv, för vilket de även utsatts för viss kritik. Den preventiva effekten blir därför begränsad genom denna form för övervakning, som ju dessutom endast avser att ”ex post facto” granska anhängiggjorda klagomål av påstådda kränkningar; enskildas angängiggörande av talan är vidare kringgärdat av processuella regler (uttömmande av inhemska rättsmedel, sex månaders preskriptionstid m. m.), varjämte själva proceduren inför kommissionen och domstolen är tidsödande och särskilt för enskild sökande relativt komplicerad på grund av den judiciellt-processuella formen. Den preventiva genomslagskraften av dessa båda organs övervakning och granskning blir även av dessa skäl reducerad. Och det är omvittnat att, trots de åtgärder som vidtagits såväl nationellt som internationellt, både fysisk och psykisk misshandel av olika grader

 

1 Jfr härom senast SvJT 1994, s. 338 (Danelius).

och typer förekommer i Europarådets länderkrets bland personer som är frihetsberövade genom myndighetsutövning.
    Detta ledde till att Europarådet på schweiziskt initiativ i början av 1980-talet började överväga, vilka ytterligare åtgärder som kunde vidtagas för att effektivisera förbudets iakttagande. Förslag framfördes att det existerande övervakningsmaskineriet lämpligen kunde kompletteras genom ett icke-judiciellt organ med preventiv funktion: dess uppgift skulle då vara att undersöka behandlingen av frihetsberövade personer i syfte att om nödvändigt genom förslag till lämpliga åtgärder stärka skyddet av dem mot misshandel i olika former. Resultatet av övervägandena blev ”1987 års konvention till förhindrande av tortyr och omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning”, varigenom en kommitté upprättas med rätt att besöka alla platser, där personer berövade sin frihet av en offentlig myndighet är intagna. Konventionen trädde i kraft 1 februari 1989 och kommittén började sin verksamhet — sedan ministerkommittén utsett dess medlemmar på förslag på Rådets parlamentariska församling — i november samma år.2 För tolkningen och tillämpningen av 1987 års konvention utarbetade vederbörande expertkommitté av regeringsföreträdare en ”Explanatory Report”, vilken antogs samtidigt med själva konventionstexten i samband med översändandet till ministerkommittén för dess slutliga godkännande av konventionen; rapportens särskilda betydelse för regeringarnas och den nya kommitténs tolkning av konventionstexten betonades därvid. Rapporten innehåller avsiktligt icke den sedvanliga frasen, som återfinns i liknande rapporter för andra konventioner, nämligen att den icke utgör ett ”instrument” med auktoritativa tolkningar av konventionens text; härigenom kommer för denna rapports del dess folkrättsliga status indirekt klart till uttryck.3 Det är veterligt första gången i världssamfundets historia som ett antal stater traktaträttsligt förbundit sig att så gott som förbehållslöst öppna portarna för återkommande internationell inspektion av alla typer av fängelser, häkten, polisarrester, mentalsjukhus, flyktingcentra, militära arrester, vårdanstalter m. m., dvs. varje plats, anstalt eller institution, där någon genom ett myndighetsbeslut tvångsvis vistas, med rätt att därvid granska alla sidor av de intagnas behandling och föreslå åtgärder till förhindrande av att de utsätts för misshandel fysiskt eller mentalt.

 

2 Av Europarådets 35 stater har 30 tillträtt konventionen och sålunda underkastat sig kommitténs inspektioner. I Sverige underställdes konventionen riksdagen för godkännande med prop. 1987/88:133, JuU 41; två lagar för dess genomförande utfärdades och trädde i kraft 1 februari 1989 (SFS 1988:695 och 696 samt 1988:1561 och 1562). 3 Jfr härom §§ 31 och 32 i Wienkonventionen om traktaträtten (prop. 1974:158).

 

2. Konventionens närmare innehåll
2.1 Inledning
1987 års konvention är ”endast” en procedurkonvention: dels upprättar den en inspektionskommitté4 bestående av en ledamot från varje stat som antagit konventionen, dels anger den CPT:s mandat samt dess befogenheter vid utförandet av detta. Den innehåller alltså icke några materiella regler eller definitioner vare sig av begreppen tortyr, omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning eller vad som avses med frihetsberövade (mera härom nedan 2.4.4).

 

2.2 Kommittén och dess liaison till staterna
Kommitténs ledamöter — en från varje stat som tillträtt konventionen — väljs för en fyraårsperiod (med möjlighet till omval en gång; ett tilläggsprotokoll, som ännu ej trätt i kraft, ger möjlighet till omval två gånger) av Europarådets ministerkommitté efter förslag från dess parlamentarikerförsamling. Ledamöterna är oberoende av regeringarna i sina hemländer (på samma sätt som den inledningsvis nämnda Europakommissionens och Europadomstolens); de skall besitta erfarenhet och kunnande när det gäller skyddet för mänskliga rättigheter eller på de områden, som kommittén har till uppgift att granska. På grund härav är sammansättningen multidisciplinär: jurister, läkare, psykiater, psykolog, rättsmedicinare, kriminalvårdsspecialist, präst m. m. ingår sålunda i kommittén. I den mån behov föreligger för ytterligare expertis finns möjlighet att knyta sådan till kommittén inför varje besök. Kommittén har till sitt förfogande ett sekretariat med fem–sex jurister, som förbereder och medföljer på besöken och utarbetar utkast till besöksrapporter m. m. Kommittén i sin helhet — för närvarande 25 ledamöter — sammanträder till plenarsessioner fyra gånger om året samt företar i form av delegationer 6 à 8 länderbesök om året; i dessa deltar 2–6 ledamöter — beroende på landets storlek, problemens karaktär och omfattning m. m. — jämte erforderlig sekretariatspersonal samt om nödvändigt utomstående experter för särskilda problemområden. Av jävsskäl får ledamoten från det besökta landet inte ingå i besöksdelegationen, men han skall vara tillgänglig för råd och dåd, av vilka delegationen känner sig vara i behov under besöket.
    Varje land skall utse en korresponderande myndighet och en liaison tjänsteman, vilka särskilt för besöksfunktionens effektivitet är av stor

 

4 För vilken förkortningen ”CPT” — Committee for the prevention of torture — används.

 

betydelse. Genom dem kanaliseras alla meddelanden till regeringarna och underlydande myndigheter. Men även under själva besöken är de av betydelse för att hos dessa klargöra kommitténs mandat och undanröja missförstånd och svårigheter. För Sveriges del är UD utsett till korresponderande myndighet och chefen för UD:s rättsavdelningens andra enhet till kontaktperson och förbindelseman.

 

2.3 Besöksfunktionen
För att kart- och klarlägga förhållandena för de intagna i de inrättningar, som ingår i kommitténs mandat, skall den genomföra besök. Detta sker genom periodiska besök, ad hoc-besök och uppföljningsbesök.
    Besök skall föregås av notifikation till vederbörande stat. Periodiska besök brukar anmälas några veckor innan, då delegationens sammansättning meddelas samt uppgift lämnas på vilka myndighetspersoner den önskar sammanträffa med. Några dagar före besöket anges de inrättningar som avses besökas; i sammanhanget utsäges emellertid att även andra anstalter kan komma att besökas, vilket regelmässigt också sker. Ad hoc-besök notifieras blott någon dag i förväg. Invändningar mot besök under angiven tid eller till angiven inrättning kan stat göra endast i undantagsfall av skäl hänförliga till nationens försvar, allmän säkerhet, allvarliga oroligheter inom viss inrättning, intagens hälsa eller brådskande förhör i allvarlig brottssak; sådana invändningar får emellertid icke innebära kategoriskt avslag utan blott att besöket uppskjutes — samråd skall omgående hållas för att nå en snar och för kommittén acceptabel lösning. Periodiska besök skall genomföras systematiskt i alla länder som tillträtt konventionen. Till dags dato har samtliga länder besökts och man räknar med att kunna utföra sådana inspektioner ungefär vart fjärde år. Den första rundan skedde efter lottdragning om länderordningen; den andra sker efter vissa kriterier (arten och komplexiteten av frågor kommittén mött under det första besöket, ländernas respons på kommitténs förslag, information om nya problem inom kommitténs mandat osv.). Ad hoc-besök skall företagas när omständigheterna så kräver, t. ex. vid som tillförlitliga bedömda rapporter från olika källor om intagnas situation. Förhoppningsvis har ett sådant besök ej blott en preventiv effekt utan även en allmänt förbättrande inverkan. Flera sådana besök har vidtagits t. ex. i Turkiet, Spanien och NordIrland.

 

Utöver dessa två huvudtyper förekommer även uppföljningsbesök bl. a. för att förvissa sig om att eventuella rekommendationer följts men även för att säkerställa att intagna, som kommittén haft förbindelse med, icke lastas för att de haft samtal med delegationen.
    Även en kombination av dessa besökstyper förekommer; det senaste besöket i Sverige (augusti 1994) kan sägas vara ett exempel härpå.

 

2.4 Inspektions- och granskningsverksamheten
2.4.1 Allmänt
Tonvikten är här lagd på den preventiva karaktären i kommitténs uppgifter, vilken också framgår av konventionens själva titel. Den faktainsamling, som är nödvändig för att kunna komma med förslag till åtgärder, inriktas icke i första hand på huruvida allvarliga misshandelsförseelser faktiskt har ägt rum, vilket sker vid det judiciella förfarandet inför Europakommissionen och Europadomstolen, när den enskilde utnyttjat sin besvärsrätt till dessa. Den ickejudiciella uppgift som åligger kommittén är principiellt en annan och har ett vidare syfte: den skall undersöka huruvida det på platser där personer hålles frihetsberövade finns allmänna eller särskilda omständigheter eller förhållanden, som kan tänkas alstra situationer med inslag av misshandel. Men även i de fall då den undersöker påstådda misshandelsfall — vilket särskilt kan tänkas ske vid s. k. ad hoc besök (mera härom nedan) — är dess uppgift icke enbart att rapportera om dessa utan betydligt bredare: den måste söka komma underfund med de allmänna förhållanden, som gör sådana kränkningar möjliga samt föreslå mått och steg för att få ett omedelbart stopp på dem och för att förhindra upprepning i framtiden.

 

2.4.2 Granskningens inriktning
Av det nyss sagda följer att kommittén alltid måste undersöka de allmänna villkoren för förvaring i de besökta länderna. Därvid måste den vara särskilt uppmärksam på tecken och symptom (”indikatorer”), som pekar i riktning mot tänkbara framtida kränkningar. Sålunda granskas de materiella villkoren för frihetsberövade, såsom tillgängligt cellutrymme, ljus- och ventilationsförhållanden, tvätt- och toalettfaciliteter, förplägnadsfrågor, sjuk- och tandvård, fritidsaktiviteter; vidare blir sociala förhållanden uppmärksammade, såsom relationerna mellan de intagna inbördes och mellan dem och vaktpersonalen och ledningen, förbindelserna med familjen, socialarbetare och med världen

 

utanför i allmänhet; noggrann uppmärksamhet ägnas även grundläggande rättssäkerhetsgarantier, såsom underrättelse till familj/tredje man om frihetsberövande, tillgång till rättsligt biträde, tillgång till medicinsk undersökning, möjligheterna för anhängiggörande av klagomål om misshandel (icke blott i en intern, administrativ procedur utan till ett självständigt organ), inspektion av utomstående, oberoende organ av förhållandena. Kommittén ser därvid icke blott till enskildheterna utan även helheten och den kumulativa effekten.
    Detta innebär även att kommittén icke kan nöja sig med åtgärder på kort sikt för att rätta till eventuella missförhållanden utan även kan föreslå lagstiftningsåtgärder och åtgärder inom området för upplärning och fortbildning av vaktpersonal om skyddet för de mänskliga rättigheterna och om dessas betydelse vid behandlingen av intagna (se mera under 2.5).

 

2.4.3 Befogenheterna vid inspektion och granskning
Som framgått av vad som redan sagts har stat efter det notifikation skett skyldighet att låta kommittén komma in i landet; vidare att låta den resa vart den önskar och lämna den ohindrat tillträde till alla inrättningar med frihetsberövade, inom vilka kommittén har rätt att fritt röra sig utan inskränkningar; uppgift på alla sådana inrättningar skall lämnas till kommittén; kommittén har även rätt att i enrum underhålla sig med de intagna samt att taga kontakt med vem det vara må som den tror kan lämna relevanta upplysningar (t. ex. advokater, familjemedlemmar); myndigheter är skyldiga att lämna information som är nödvändig till fullgörande av mandatet (tillgång till register av olika slag, journaler — även behandlings- och läkarjournaler m. m.), varvid hänsyn skall tagas till nationella deontologiska bestämmelser och yrkesetik. Skulle problem uppstå vid tillämpningen av denna regel, förutsätts att de löses genom samråd. Svårigheter har i vissa fall uppstått att erhålla tillgång till läkarjournaler, vilka dock lösts genom att begränsa den till delegationens medicinska/psykiatriska ledamot; insyn i åklagares/undersökningsdomares aktmaterial har även vägrats — oftast beroende på bristande kunskap om konventionens bestämmelser — men i flertalet fall kunnat klaras upp; även tillträde till låsta utrymmen blir icke sällan föremål för diskussion. Vederbörande lands liaison tjänsteman spelar en avgörande roll för att hos fåkunniga myndigheter lägga förhållandena tillrätta för kommittén (se ovan under 2.2).

 

Eftersom kommittén icke är ett judiciellt organ har den icke rätt att ta upp bevisning under ed, anställa korsförhör eller förelägga enskilda editionsplikt.
    I alla skeden av kommitténs verksamhet bedrivs arbetet i konfidentiella former; dess ledamöter och experter m. fl. är bundna av tysthetslöfte och äger alltså icke vidarebefordra till myndigheterna i besökslandet innehållet i enskilda samtal med intagna eller andra interlokutörer (t. ex. vaktpersonal i häkten eller fängelser) på sådant sätt att vederbörande kan identifieras. Redan i samband med ett besök kan i brådskande fall, t. ex. för att omgående stoppa en viss kränkande behandling eller rätta till allvarliga missförhållanden, besöksdelegationen göra påpekanden till vederbörande myndigheter. Denna möjlighet har kommit till användning i flera fall och oftast med avsedd verkan.

 

2.4.4 Legala perimetrar
Som tidigare angivits innehåller konventionen icke några materiella bestämmelser, som kommittén skall lägga till grund för sina ståndpunktstaganden. Endast i konventionens inledning (”preambel”) hänvisas till art. 3 i Europakonventionen med förbud mot ”tortyr, omänsklig och förnedrande behandling eller bestraffning”, vilken lånat titeln till 1987 års europeiska tortyrkonvention och den genom denna upprättade inspektionskommittén; för denna har dock tillagts det betydelsefulla preventionskriteriet, varigenom verksamheten får en karaktär och inriktning, jfr ovan under 2.4.1 och 2.4.2. I övrigt får ledning sökas i den förklarande rapporten (”Explanatory Report”) — jfr ovan under 1. Där sägs att preambelns hänvisning till art. 3 skall utgöra en referenspunkt (”point of reference”), då kommittén bedömer situationer, som kan ge upphov eller leda till tortyr m. m. Det sägs vidare att Europakommissionens och Europadomstolens avgöranden (”case-law”) kan tjäna till ledning (”provides a source of guidance”) — här syftas bl. a. på de omfångsrika avgörandena i målen mot Grekland 1967–1970 och mot Storbritannien 1971–1978 men även i en lång rad av enskilda anhängiggjorda ärenden (jfr Danelius ovan angivna artiklar i SvJT). Men det betonas särskilt att kommitténs verksamhet avser att förebygga framtida kränkningar snarare än att tillämpa juridiska kriterier på föreliggande omständigheter; kommittén skall icke ingripa (”interfere”) i dessa organs tolkning och tillämpning av art. 3 och den skall icke uttrycka någon åsikt om tolkningen av juridiska begrepp vare sig i Europakonventionen eller andra relevanta traktater på området eller om dessa har kränkts. Detta följer av att kommittén icke är ett judiciellt organ,

 

som kan fatta för staterna bindande beslut, men gör det givetvis vanskligare att förankra dess förslag och rekommendationer inom de nationella rättsystemen, där det ju är meningen att de skall få genomslag.
    För att effektivt kunna fullgöra sin preventiva funktion måste kommittén lägga sig på en högre skyddsnivå än den som Europakommissionen och Europadomstolen etablerat i sin praxis. Orsakerna till denna skillnad har plägat sammanfattas sålunda: ”Whereas the Commission’s and the Court’s activities aim at ’conflict solution on the legal level and after the event’, the Committee’s activities aim at ’conflict avoidance on the practical level before the event and with an eye to the future’ ”.
    I sammanhanget är emellertid av intresse att konstatera, att dessa båda organ icke sällan — utan att finna en kränkning — kan skarpt kritisera vissa förhållanden eller ageranden av t. ex. fångvårdsmyndigheter; det är mig icke bekant om myndigheter reagerar på sådan kritik.
    I avsaknad av förutbestämda värderingskriterier har kommittén som utgångspunkt och vägledande maxim för sin förebyggande verksamhet tagit ett uttalande i FN:s ”Code of conduct for law enforcement officials” av 1979, vilket upprepas i FN:s ”Body of principles for the protection of all persons under any form of detention or imprisonment” av 1988, så lydande: ”begreppet grym, omänsklig och förnedrande behandling och bestraffning – – – skall tolkas på så sätt att det omfattar vidast möjliga skydd mot övergrepp, fysiska eller psykiska”.5 Dessa båda FN-instrument, som antagits av generalförsamlingen utan omröstning, används även i övrigt av kommittén vid dess situations- och faktabedömningar, liksom andra liknande instrument, t. ex. 1987 års European Prison Rules, 1975 års Tokyodeklaration för läkare, 1975 års motsvarande deklaration för sjuksköterskor, 1983 års deklaration för psykiatriker, ”Basic principles on the role of lawyers” antagna av FN 1990, olika uttalanden och avgöranden av FN:s kommitté för mänskliga rättigheter, 1984 års FN-konvention mot tortyr jämte dess kommittés utlåtande m. m. Men den kommitté som upprättats enligt 1987 års konvention är som självständigt och oberoende internationellt organ icke bunden av dessa instrument eller avgöranden på grundval av dem vid sin egen bedömning lika litet som av Europakommissionens eller Europadomstolens avgöranden.

 

5 ”The term ’cruel, inhuman or degrading treatment or punishment’ – – – should be interpreted so as to extend the widest possible protection against abuses, whether physical or mental” — se under art. 5 resp. art. 6 av sagda instrument.

 

Beträffande tolkningen av begreppet ”frihetsberövad” sägs i den förklarande rapporten, att det skall förstås i enlighet med (”within the meaning of”) art. 5 av Europakonventionen såsom det uttolkats av Europakommissionen och Europadomstolen i dess rättspraxis. Det tillägges att frågan om ett beslut är lagligt eller ej emellertid är irrelevant för avgörandet av kommitténs kompetens. Eftersom rättspraxis i stor utsträckning har avseende just på laglighetsfrågan är rapportens uttalande i denna del icke av större betydelse för kommittén. Däremot har spörsmålet rörande var gränserna går för vad som skall anses som frihetsberövande varit föremål för kommitténs överväganden t. ex. vid asylsökandes förbud att vistas utanför flygplatsers transitutrymmen; i vissa länder har myndigheterna ej ansett detta vara frihetsberövande enligt art. 5, eftersom vederbörande äger frihet att lämna landet; kommittén däremot har ansett att dessa fall kommer under dess kompetens, eftersom vederbörande önskar stanna i landet/har ”animus manendi” där och på grund härav kvarhålls i transitutrymmena, vilket för övrigt är den situation som avses i art. 5:1:f i Europakonventionen.6 I samtal med intagna framställs icke sällan önskemål om materiellt bistånd till anhöriga, om advokathjälp, om kompensation eller upprättelse för påstådda oförrätter, om hjälp med ansökningar till inhemska myndigheter eller Europakommissionen i Strasbourg m. m. Det är alltid en källa till besvikelse att CPT icke har sådana befogenheter.

 

2.5 Besöksrapporter, besöksresultat och ”sanktioner”
Efter varje besök skall kommittén i en rapport till landets regering redovisa sina iakttagelser och göra de rekommendationer, som den anser erforderliga för att stärka skyddet mot misshandel av frihetsberövade personer. Vanligen innehåller en rapport icke blott rekommendationer utan även begäran om kommentarer av vissa iakttagna företeelser eller om information rörande vissa, icke helt klarlagda omständigheter; i en del fall hemställs också om kommentarer till framlagda förslag. En rapport brukar kunna färdigställas och antagas av kommittén inom 6–8 månader från besöket.
    Rapporten utgör inledningen av en dialog mellan kommittén och regeringen i fråga, som ombedes komma med en första reaktion (”interim reply”) inom sex månader och ett uppföljningssvar (”follow-up reply”) inom ytterligare sex månader. Dessa bearbetas sedan av kommittén, som i förekommande fall

 

6 ” – – – the lawful arrest or detention of a person to prevent his affecting an unauthorised entry into the country”; jfr emellertid ärendet SAARDI (19066/91), där Europakommissionen i detta fall gjort en annan bedömning.

 

begär kompletteringar eller förklaringar, vilka i sin tur kommer att ligga till grund för fortsatt dialog i skriftlig form eller för ad hoc och/eller uppföljningsbesök.
    Bortsett från omedelbara påpekanden kan rekommendationerna gå ut på att skyndsamma åtgärder bör vidtagas för att rätta till missförhållanden (t. ex. om cellutrustning, om toalettförhållanden, om luftningsmöjligheter), att på medellång sikt förbättringar bör införas på det administrativa området (t. ex. bättre och effektivare oberoende kontrollmekanismer, bättre och konfidentiella klagomålsprocedurer, bättre rättssäkerhetsgarantier eller andra åtgärder, som kräver lagstiftning) eller att på lång sikt attitydförändringar eftersträvas hos vaktpersonal av olika kategorier genom lämpliga rekryterings- och utbildningsföranstaltningar — de senare icke blott i karriärens inledningsskede utan som en fortgående process vid befordringar etc.
    Liksom kommittén bedriver sin verksamhet i konfidentiella former är även de till regeringarna överlämnande rapporterna förtroliga. Och det är endast vederbörande regering — icke kommittén — som kan besluta om rapportens offentliggörande. Frågan var under konventionens utarbetande kontroversiell: från bl. a. de nordiska staterna förespråkades största möjliga öppenhet, men den restriktiva linjen segrade. Detta får tillskrivas den känslighet, som vidlåder frågor som kommittén har att handlägga, ur synpunkten av nationell prestige rent generellt inom områden som tills nu varit avskärmade från utomstående kontroll i många länder, men särskilt i avseende på rättsvårdens kvalitet i stater, som enligt Europarådets stadga skall vara grundade på ”rule of law” och respekt för mänskliga rättigheter. Det skall dock tilläggas att av de 25 stater, som besökts under kommitténs första femåriga verksamhetsperiod, flertalet har offentliggjort besöksrapporterna (jämte avgivna svar) till dags dato (februari 1995). Detta är givetvis av utomordentligt värde för kännedomen om kommitténs verksamhet, dess befogenheter och arbetsmetoder. Trots uppmaningar av Europarådets ministerkommitté att bland berörda myndigheter och dess personal sprida åtminstone basal kunskap om själva konventionen — upprepade av kommittén själv — har det ej sällan under besöken visat sig, att ingen eller ytterst knapphändig information lämnats till myndighetspersonal särskilt på verkställighetsplanet. Detta är givetvis ett betydande hinder i besöksverksamheten och försvårar ett effektivt genomförande av denna.
    Eftersom kommittén icke är och icke skall vara ett dömande organ, som med bindande verkan avgör tvistiga sakförhållanden

 

eller drar rättsliga slutsatser av faktiska sakförhållanden eller avgör skuldfrågor utan blott kan göra rekommendationer med förslag till åtgärder, är staterna formellt icke skyldiga att följa förslagen. Staterna har emellertid en formell skyldighet — inskriven i konventionen — att samarbeta med kommittén, vilken gäller i alla skeden av dess verksamhet enligt vad som uttryckligen framhålles i den förklarande rapporten, bl. a. i samband med genomförandet av kommitténs förslag. Den ovan angivna dialogfunktionen utgör en del av denna skyldighet; men den innebär även förpliktelse att förbättra förhållandena mot bakgrund av kommitténs rekommendationer (”to improve the situation in the light of – – – ”). Om en stat icke fullgör dessa sina åtaganden finns möjlighet att vidtaga den ”sanktionen”, att kommittén gör ett offentligt uttalande i frågan: den exceptionella karaktären av en sådan åtgärd framgår av att beslut härom skall fattas med två tredjedels majoritet av kommitténs ledamöter. Detta har tills nu skett en gång, nämligen rörande förhållandena i Turkiet (15 december 1992).

 

2.6 Årsredogörelser
Det åligger kommittén att varje år lämna en redogörelse för sin verksamhet till ministerkommittén för vidare befordran till Parlamentarikerförsamlingen. Däri skall bl. a. anges vilka länder som under året besökts. Kommittén har i redogörelserna för år 1991 och 1992 utvecklat sin syn på de allmänna standardfrågor som berörts ovan under 2.4.2 i avseende på polisarrester, häkten och fängelser samt på hälso- och sjukvårdsfrågor för frihetsberövade (1991 kapitel III: ”Some substantive issues pursued by the CPT during visits” och 1992 kapitel III: ”Health care services in prisons”). I kommande årsredogörelser kommer andra ämnen att behandlas i syfte att så småningom åstadkomma en corpus av ”normer”, som kommittén önskar etablera som vägledning för sin egen verksamhet och för staterna i deras förebyggande arbete.
    Dessa årsredogörelser offentliggörs i samband med översändandet till ministerkommittén.

 

2.7 Relationer till andra internationella organ
Som framgått bland annat av vad som sagts under 2.4.4 har kommittén icke till uppgift att tolka eller tillämpa Europakonventionen. I 1987 års konvention och den förklarande rapporten betonas att staternas skyldigheter enligt Europakonventionen ej påverkas av den nya kommittén, liksom ej heller de övervakningsorgan som etablerats under denna, dvs. Europakommissionen och Europadomsto-

 

len. Särskilt gäller det den enskildes klagorätt till Europakommissionen: en person som vänt sig till den nya kommittén har därför möjlighet att även vända sig till Europakommissionen för att erhålla en rättslig prövning av sitt fall; har ett klagomål redan ingivits till denna kommission skall kommittén icke befatta sig med detta. Anledningen till att denna skiljelinje dragits upp är givetvis att den nya kommittén icke är ett judiciellt, dömande organ, som kan avgöra skuldfrågor; den har ej möjlighet eller befogenhet att avgöra om en behandling eller bestraffning i ett enskilt fall är en kränkning av en anklagad stats åtaganden enligt Europakonventionen och den kan därför ej heller kompensera ett möjligt ”offer” för misshandel eller på annat sätt rättsligt eller materiellt bistå vederbörande. En anmälan till kommittén innebär alltså icke någon res-judicata-situation för den enskilde i hans relation till Europakommissionen, och hans motpart i ett förfarande inför denna kan icke resa sådan invändning (grundad på art. 27 i Europakonventionen) mot upptagande av hans klagomål till materiell behandling.
    Relationerna till Internationella Röda Kors-kommittén regleras även i den nya konventionen. Däri framhålles uttryckligen, att den nya kommittén icke skall besöka sådana platser, som ”effektivt” och regelbundet besöks av delegationer från ICRC enligt 1949 års Genèvekonventioner till skydd för krigets offer med tilläggsprotokoll av 1977. Kort uttryckt har RK-kommittén formell rätt att avlägga besök i internationella väpnade konflikter av platser där krigsfångar eller civilpersoner vistas, formell rätt att föreslå besök i icke-internationella väpnadekonflikter (inbördeskrig) samt i andra fall (interna störningar och spänningstillstånd) rätt att taga s. k. humanitära initiativ för att erbjuda sina tjänster enligt ICRC:s stadga. För tortyrkommitténs del innebär detta att i krig — då den i princip även äger utöva sin verksamhet — ges företräde åt Genèvekonventionssystemet, i den mån Röda Kors-kommittén effektivt och regelbundet besöker avsedda interneringsplatser.
    Tortyrkommittén håller löpande kontakt med ovannämnda organ för att undgå uppkomsten av konfliktsituationer men även med andra internationella organ såsom FN:s tortyrkommitté, vilket underlättas av att en av dess ledamöter även är ledamot av den europeiska kommittén. Kontakter är även etablerade med FN:s specielle rapportör i tortyrfrågor, med Internationella juristkommissionen, Amnesty International, den schweiziska Association for the prevention of torture etc.

 

 

3. Några allmänna synpunkter och slutsatser
Det framgår av den ovanstående redogörelsen att konventionens permanenta, internationella övervakningssystem är en unik innovation med dess inriktning på förebyggande och förhindrande av framtida misshandelsfall snarare än på fördömande uttalanden av redan inträffade händelser. Unikt är det även att staterna, som tillträtt konventionen, så gott som förbehållslöst accepterat insyn av ett internationellt inspektionsorgan i områden av den statliga förvaltningen, som tidigare varit förbehållen en ej sällan otillräcklig, nationell övervakning eller enstaka fall av ex-post-facto granskning. Unik är även insynens omfattning: oinskränkt tillträde till och fullständig rörelsefrihet inom berörda inrättningar (inga utrymmen, skrymslen eller vrår är undantagna, ej heller dokumentariskt material av olika karaktär), fullständigt ohindrad och oövervakad kommunikationsrätt med alla berörda — intagna, vaktpersonal, ledningspersonal m. fl.; vidare staternas absoluta skyldighet att i alla avseenden och i alla skeden (före, under och efter besöken) samarbeta med kommittén och dess besöksdelegationer.
    Det är icke märkligt, om polis- och fångvårdspersonal, mentalvårdare m. fl. intar en avvaktande hållning — ibland även fientlig — vid kommitténs besök inför vad som uppfattas som inspektioner med kritiska förtecken av utomstående utan tillräckliga insikter i och förståelse för de ofta svåra och svårbemästrade situationer och förhållanden som präglar deras arbete och som dessutom kan vara starkt nationellt och t. o. m. lokalt betingade. Förslag om förändringar från kommitténs sida kan uppfattas som oberättigad kritik och inblandning. Oftast beror sådana hållningar på bristande kunskap såväl om kommitténs sammansättning (med expertis på samtliga granskade områden) som dess befogenheter. Trots upprepade anmaningar till regeringarna från ej blott kommittén utan även ministerkommittén föreligger uppenbara brister i informationsspridningen. Men det beror också på kvardröjande föreställningar om att frågor som rör ”inre angelägenheter” tillhör staternas egen uteslutande jurisdiktion (”domaine reservé”). Den nya konventionen är emellertid ett betydelsefullt steg mot en ”internationalisering” av skyddet för de mänskliga rättigheterna, som pågått efter antagandet av FN:s Allmänna Deklaration för de mänskliga rättigheterna år 1948. De stater som tillträtt konventionen har här ett stort ansvar för att sprida kunskap om dess innehåll, då det är vik-

 

tigt att resultatet av kommitténs verksamhet blir sådant att det kan tjäna som modell även utanför Europarådskretsen.7 Till sist. Konventionens och kommitténs benämning fokuserar enligt vad besökserfarenheterna visar på ett olyckligt sätt i första hand på själva misshandelsaspekten — och därtill de allra grövsta formerna. Detta förstärks ytterligare genom att i dagligt tal kommittén kortfattat brukar kallas ”tortyrkommittén” (”the torture committée”, ”le comité anti-torture”). Härigenom kommer den viktigare och i kommitténs arbete dominerande preventionsfunktionen tyvärr i bakgrunden — en av de funktioner som på ett avgörande sätt skiljer den från Europakommissionens och Europadomstolens ex post facto-verksamhet. Att klargöra detta — och hur det påverkar inriktningen av kommitténs arbete — för berörda myndigheter och dess anställda är för regeringarna en utomordentligt betydelsefull uppgift, om kommittén effektivt skall kunna fullgöra den inspektions- och rekommendationsuppgift, som de ratificerande staterna pålagt den.

 

7 Enligt ett ännu ej ikraftträtt tilläggsprotokoll kan ministerkommittén inbjuda stat som icke är medlem av Europarådet att tillträda konventionen. — Inom FN pågår ett arbete för att söka åstadkomma en global inspektionsordning.