Sverige och neutralitetsrätten — från Hugo Grotius till Carl Bildt *

 

 

 

Av professor OVE BRING

Neutralitetsrätten, som folkrättsligt ämnesområde, började vad gäller landkrigets lagar att utvecklas under trettioåriga kriget. Neutraliteten hade då en subregional (för att inte säga lokal) inriktning, genom att eventuella rättigheter och förpliktelser var baserade på avtal mellan olika aktörer i konfliktområdet. Gustav II Adolf undertecknade i januari 1632 en neutralitetstraktat i Mainz med de katolska staterna i Tyskland, där dessa förband sig att inte bistå den habsburgske kejsaren.1 Gustav II Adolf var emellertid inte intresserad av neutraliteten som begrepp eller företeelse. Han upplevde att han kämpade för en rättvis religiös sak och av de protestantiska furstarna i Tyskland krävde han därför solidaritet och aktivt bistånd. Till kurfursten av Brandenburg lär han ha fnyst: ”Was ist das für ein Ding, Neutralität? Ich verstehe es nichts. Es ist nichts damit.”2 Och senare gjorde han klar sin inställning för de ledande i Berlin genom beskedet: ”Ich will von keiner Neutralität nichts wissen noch hören.”3

 

Grotius inflytande
Vi vet att Gustav II Adolf hade stiftat bekantskap med holländaren Hugo Grotius folkrättsliga tankar (verket De jure belli ac pacis hade utkommit 1625 och visats på bokmässan i Frankfurt samma år) och kungen var säkerligen influerad av Grotius tes om det rättfärdiga kriget (bellum justum). Grotius var den förste folkrättslige författare som introducerade neutraliteten som ett rättsligt koncept, vilket inte hindrade att hans beskrivning av neutrala staters rättigheter och skyldigheter var starkt anpassad till maktpolitiska realiteter. Gustav II Adolf måste ha varit tilltalad av Grotius slutsatser att de neutrala skall respektera en krigförandes rättmätiga kamp och att

* Artikeln är en utvidgad version av en installationsföreläsning som hölls i Uppsala den 15 april 1994 under rubriken ”Sverige och neutralitetsrätten: Från Hugo Grotius till Östen Undén”. Föreläsningen är återgiven i Forskningsprofiler. Uppsala Universitet, Uppsala 1994, s. 20–27. 1 Traktaten (av den 29 januari 1632) kom emellertid enbart att träda i kraft i förhållande till biskopsdömena Trier och Köln. Jessup, Philip & Deak, Francis, Neutrality. Its
History, Economics and Law, vol. I, New York 1935, s. 46 f. 2 Nys, Ernest, Études de droit international et de droit politique, Bryssel och Paris 1901, s. 73. 3 Tham, Wilhelm, Den svenska utrikespolitikens historia, Del I:2, 1560–1648, Stockholm 1960, s. 205.

en krigförande part har rätt att värva trupp på neutralt område. Kungen kunde med andra ord acceptera neutralitetsrätten i Grotius tappning därför att den var underordnad läran om det rättfärdiga kriget.
    Det råder inget tvivel om att Gustav II Adolf skattade Hugo Grotius högt. Axel Oxenstierna var medveten om detta och två år efter Lützen utsågs Grotius till Sveriges ambassadör i Paris. Han var inte särskilt framgångsrik i denna sin roll, men kvarstannade som ambassadör till år 1644 då drottning Kristina återkallade honom. Efter ett besök i Stockholm, där Grotius mottogs med stor vördnad men utan att få ett förlängt förordnande, lämnade han Sverige med ett skepp som förliste utanför Pommerns kust. Strapatserna var sådana att han därefter avled, den 29 augusti 1645, på ett härbärge i Rostock.
    Grotius inflytande på svensk utrikespolitik låg då ännu i sin linda. År 1609 hade han publicerat sin skrift om havets frihet, Mare liberum, som försåg neutrala stater med goda argument för att deras handel och sjöfart skulle respekteras även av krigförande stater. Det var på detta område som Grotius roll skulle bli markant.
    Efter Westfaliska freden 1648 gick svensk utrikespolitik in i ett mer försiktigt skede. Så länge landet var krigförande och förde en krigförande stats sedvanliga maktpolitik var neutralitetsrättens utveckling något som föga intresserade de styrande i Stockholm, men när landet intog en neutral position i krig mellan andra stater framstod frågan om neutralitetsrättens innehåll, åtminstone i marina sammanhang, som en vital statsangelägenhet.
    Principen om havens frihet bekräftades i upprepade avtal som Sverige slöt med Nederländerna och England under en stor del av 1600-talet. Rätten till handel och sjöfart även under krig bestreds inte i sig. Undantaget låg i begreppet krigskontraband — gods som var viktigt för en fiendes krigsansträngningar. Grotius hade i De jure belli ac pacis urskilt tre kategorier av varor: absolut kontraband, villkorligt kontraband och fritt gods. Den neutrala staten kunde inte räkna med att dess rätt till handel skulle innefatta vapen och ammunition till en krigförande part, dvs. absolut kontraband. Däremot kunde enligt Grotius handel medges med andra potentiellt militärt användbara varor (villkorligt kontraband) — allt efter omständigheterna.4 I bilaterala avtal sökte ett antal stater allt oftare

4 von Heinegg, Wolf Heintschel, Visit, Search, Diversion, and Capture in Naval Warfare: Part I, The Traditional Law, Canadian Yearbook of International Law, vol. 29, 1991, s. 323. I avtalet mellan Sverige och England av 1656 tvingades dock Sverige acceptera en formel som uteslöt möjligheten till villkorligt kontraband. Se Kulsrud, Carl J., Maritime
Neutrality to 1780, Boston 1936, s. 286 f. För den neutrala staten var emellertid varje reglering bättre än ingen reglering alls. Överenskomna normer skänkte ett visst mått av förutsägbarhet. Sverige lyckades i regel i sina bilaterala avtal få in en omfattande ”fri

 

hävda principen ”fritt skepp gör fritt gods”, dvs. att neutral flagga skyddade allt gods ombord utom absolut kontraband.5 Under 1650-talets sjökrig mellan England och Nederländerna introducerade drottning Kristina konvojsystemet. Det proklamerades att svenska handelsfartyg skulle skyddas av eskorterande örlogsfartyg, vars närvaro var tänkt att ge de krigförande en signal att den svenska statsmakten svarade för att lasterna ej innehöll kontraband. De krigförande förväntades därmed avstå från bordning och kontroll. Konvojsystemet togs senare upp av holländarna. Det fungerade knappast tillfredsställande, men ett frö till en framtida folkrättslig utveckling hade såtts.6 Under det engelsk-holländska kriget 1665–67 förklarade sig Sverige officiellt neutralt. Denna, Sveriges troligen första, neutralitetsförklaring var daterad den 17 juli 1666.7

 

Neutralitetsförbundens tid
För Östersjöns strandstater blev den framväxande havsrätten tidigt en bricka i det maktpolitiska spelet. En grundläggande intressekonflikt av säkerhetspolitisk karaktär resulterade med tiden i en juridisk konfrontation mellan två synsätt: Östersjön som ett fritt öppet hav, mare liberum; eller som ett slutet hav, mare clausum, stängt för militära enheter från andra länder än strandstaterna själva. Mare clausum-begreppet och strandstatsherraväldet erkändes vid freden i Nystad 1721. Peter den store och hans efterföljare kom nu att spela en ledande roll i strandstaternas gemensamma ansträngningar att utestänga främmande örlogsfartyg (främst engelska) från Östersjön. Sverige och Danmark anslöt sig till denna militära inskränkning i principen om havens frihet. Mare clausum-doktrinens hävdande blev ett medel för Sverige att upprätthålla ett visst regionalt inflytande trots militär och politisk svaghet.
    År 1756 återupplivade Sverige och Danmark tidigare bilaterala försök med ett väpnat s. k. neutralitetsförbund, avseende åtaganden om militärt samarbete för att skydda egna (neutrala) skepp mot uppbringning. Samtidigt förbjöds svenska och danska med-

 

lista” som inkluderade råvaror m. m. (så exempelvis avtalet med Holland 1675). Se Jessup & Deak a. a. s. 43. 5 Kulsrud redovisar en något disparat traktatpraxis som, frånsett ett fall från 1604, började växa fram fr. o. m. 1650. A. a. s. 126–136. 6Nussbaum, Arthur, A Concise History of the Law of Nations, New York 1958, s. 133; von Heinegg a. a. s. 286 f. Drottning Kristinas s. k. konvojplakat av 1653 är närmare behandlat i Gihl, Torsten, Studier i internationell rätt , Stockholm 1955, s. 148 f. 7 Landberg, Georg, Den svenska utrikespolitikens historia, I:3, 1648–1697, Stockholm 1952, s. 145. Året därpå (1667) slöts ett avtal med Holland som för första gången tillerkände Sverige behandling enligt principen ”fritt skepp gör fritt gods”. Ibid. s. 152.

 

borgare att föra kontraband — medan övrig neutral handel förklarades som fri.8 Rikard Kleen har sammanfattat situationen så att det i allmänhet var de stora sjömakterna som hindrade neutralitetsrättsliga framsteg, medan stater som Sverige, Danmark, Nederländerna, Preussen och senare USA uppträdde till neutralitetens försvar.9 Denna nordiska strävan efter en ”progressiv” utveckling av neutralitetsrätten, hade emellertid inte någon motsvarighet vad gällde inställningen till havsrätten. Sverige och Danmark bet sig i det längsta fast vid mare clausum-doktrinen beträffande Östersjön och motsatte sig därmed den säkerhetspolitiska öppenhet det skulle ha inneburit att acceptera främmande örlogsfartyg i dessa vatten.
    År 1780 ingicks det första multilaterala neutralitetsförbundet — det som något oegentligt kallats den första väpnade neutraliteten. Syftet var återigen att skydda den neutrala handeln med militära medel, framförallt mot England som visat stor hänsynslöshet mot neutral sjöfart. Ursprungliga parter i förbundet var Ryssland, Danmark-Norge och Sverige. Andra stater anslöt sig efter hand. De förbundna hävdade självmedvetet tre principer:
(1) Mare clausum vad gällde Östersjön;
(2) ”Fritt skepp, fritt gods” vad gällde alla hav; och
(3) icke-accept av en krigförande stats handelsförbud i form av proklamerad blockad mot en kuststat såvida inte blockaden var militärt effektiv.10 Neutralitetsförbundet gav positiva utslag i den svenska handelsstatistiken, men dess politiska livslängd blev av olika skäl kort. Det återuppstod dock i ny tappning under Napoleonkrigen — år 1800 — och då med samma inriktning. Det var den s. k. andra väpnade neutraliteten med Ryssland, Danmark-Norge, Sverige och Preussen som parter. Nu hävdades också principen att neutrala fartyg i kon-

 

8 Kontraband definierades enligt en formel från freden i Utrecht 1713. Se Gihl, a. a. s. 151 f. Redan 1691 hade Sverige och Danmark slutit en traktat om ömsesidigt skydd för den neutrala handeln (Gihl s. 149). De två nordiska staterna åtog sig då att utrusta konvojer för att skydda varandras fartyg. Det tilltänkta samarbetet blev obetydligt, men bekräftades 1693 i ett nytt avtal (Landberg a. a. s. 247–49). 1756 års svensk-danska förbund ersattes 1794 av en ny bilateral traktat vars artikel 10 förbjöd främmande örlogsfartyg i Östersjön. Se Johnson Theutenberg, Bo, Folkrätt och säkerhetspolitik, Stockholm 1986, s. 162. 9Kleen, Rikard, Neutralitetens lagar, Del I, Stockholm 1889, s. 28 f. 10 Det diplomatiska initiativet bakom det ambitiösa förbundet var ryskt, men den som i tidigare konsultationer hållit i pennan var den danske utrikesministern A. P. von Bernstorff. Denne var i sin tur inspirerad av den tyskfödde köpenhamnsprofessorn Martin Hübner, som tjugotalet år tidigare utgivit en bok om det folkrättsliga skyddet av neutrala fartyg, där bl. a. svensk och holländsk praxis åberopades (Traité de la saise des bâtiments neutres, Haag 1759). Jfr Gihl, ”Hübner, Vattel och den väpnade neutraliteten”, i Festskrift tillägnad Professor Nils Stjernberg, Stockholm 1940, s. 96 ff. Schweizaren Emmerich de Vattel lade grunden till den moderna neutralitetsrätten genom att (i motsats till Grotius) hävda opartiskheten som ledande princip.

 

voj ej fick visiteras om konvojens befälhavare garanterade att krigskontraband ej medfördes.11

 

Karl XIV Johans roll
Efter Rysslands erövring av Finland 1809 och Preussens tillväxt som regional stormakt upplevde såväl Sverige som Danmark ett behov av en vidare maktbalans i sitt närområde. Östersjön behövde öppnas så att den brittiska flottan fritt kunde insegla och utgöra en motvikt till hot från öster och sydost. Detta insåg Karl XIV Johan när han 1834 ensidigt deklarerade Sveriges neutralitet inför ett befarat stormaktskrig. 1834 års neutralitetsförklaring tillerkände samtliga staters örlogsfartyg rätten att ankra, bunkra och proviantera i svenska och norska hamnar.12 Mare clausum-politiken övergavs. Det öppna havets princip — mare liberum — gällde nu fullt ut. Den nya linjen var ett bättre skydd för neutraliteten än vad samarbete med makthungriga stormakter i regionen skulle ha varit. Endast Ryssland, bland Östersjöns strandstater, höll nu fast vid mare clausum-doktrinen.
    Karl XIV Johan lade grunden till den neutralitetspolitik som vi känner från vår egen tid. Medan drottning Kristina och hennes efterföljare förde en neutralitetspolitik som var inriktad på Sveriges kommersiella och marina intressen, har vi fr. o. m. 1834 en neutralitetspolitik som är tänkt att vara fredsbevarande och som är präglad av ett säkerhetspolitiskt balanstänkande. Här kan man spåra ett inflytande från köpenhamnsprofessorn Martin Hübner, som framhävde de neutralas skyldighet att verka för fred när krig utbrutit, en förpliktelse som skänkte den neutrala rollen en viss politisk värdighet. Kanske kan man också spåra ett inflytande från Samuel Pufendorf, som från en naturrättslig utgångspunkt preciserade och inskränkte Grotius teser om vad som var att betrakta som ett rättfärdigt krig. Pufendorfs namn har inte nämnts tidigare i den här översikten, trots att denne tyske rättsfilosof var i svensk tjänst i tjugo år under andra hälften av 1600-talet.13 Pufendorfs

11 Se Kleen a. a. s. 45. Även detta arrangemang blev kortvarigt. Sedan den brittiska flottan besegrat den danska utanför Köpenhamn och sedan en ny tsar tillträtt i St. Petersburg, slöts i juni 1801 ett brittiskt-ryskt avtal där parterna kom överens om att neutral flagga inte längre skyddade fientligt gods. Efter denna ryska helomvändning fann Danmark och Sverige det lämpligast att ansluta sig till dessa 1801 års neutralitetsregler. Danmark anslöt sig i oktober 1801 och Sverige i mars 1802. Preussen, däremot, stod fast vid det ursprungliga förbundets principer. Se Phillips, W. Alison & Reede, Arthur H., Neutrality. Its History, Economics and Law, vol. II, New York 1936, s. 107 ff. 12 Kontraband fick dock inte säljas till de krigförande. Carlsson, Sten & Höjer, Torvald, Den svenska utrikespolitikens historia, III:1–2, 1792–1844, Stockholm 1954, s. 267 f. 1834 års deklaration angav också att av de krigförande verkställd blockad skulle respekteras. 13 Åren 1668–1688, först som professor i Lund och fr. o. m. 1677 som rikshistoriograf i Stockholm. I Lund publicerade Pufendorf De Jure naturae et gentium (1672) samt en för-

 

produktion innehåller nämligen inte några neutralitetsrättsliga bidrag som kan ha influerat svensk utrikespolitik, men det hindrar inte att hans restriktiva syn på rätten att gå till krig kan ha bidragit till att utveckla den svenska 1800-tals-synen på folkrätten som en positivt laddad, fredsinriktad regim. Här finns en potentiell länk till Karl XIV Johans syn på neutraliteten som en fredsbevarande option i utrikespolitiken.
    Under Oscar I:s och Karl V:s tid gjordes upprepade avsteg från neutralitetspolitiken, men inför Krimkriget bekräftades den genom en neutralitetsförklaring. Detta skedde i december 1853 genom ett kungörande av gemensamma nordiska neutralitetsregler. Sverige-Norge och Danmark utfärdade bestämmelser om krigförande staters rättigheter i neutrala hamnar, liksom om den neutrala statens rätt till handel och sjöfart.14 Om man så långt summerar Sveriges roll i den neutralitetsrättsliga debatten och utvecklingen kan man se hur den svenska statsmakten under olika tidsepoker flyttade emfasen från en legal aspekt till en annan. Medan Gustav II Adolf främst intresserade sig för de krigförandes rättigheter gentemot de neutrala, värnade drottning Kristina och hennes efterföljare om de neutralas rättigheter gentemot de krigförande. Medan de olika neutralitetsförbunden var inriktade på de neutralas rättigheter i det fria havet, var 1834 och 1853 års neutralitetsförklaringar främst inriktade på de krigförandes rättigheter och skyldigheter i neutralt vatten. Utvecklingen gick från nationell självhävdelse till säkerhetspolitiskt balanstänkande.

 

Multilaterala avtal och nationella regler
Krimkriget avslutades genom Parisfreden 1856. Dess folkrättsliga regleringar skulle innebära ett genombrott för de neutralitetsrättsliga principer som bland andra Sverige och Danmark kämpat för genom deltagande i olika neutralitetsförbund. Parisdeklarationen

 

kortad version härav, De officio hominis et civis (1673). Pufendorf hävdade här att krig icke må tillgripas förrän försök gjorts att lösa tvisten med förhandlingar eller skiljedom. Gihl, not 5 a. a. s. 46. 14 Reglerna tillät (liksom 1834 års deklaration) krigförande staters örlogsfartyg att gå in i den neutrala statens hamnar för proviantering m. m. Ett sådant medgivande var neutralitetsrättsligt helt acceptabelt, men i praktiken innebar det en klar fördel för de krigförande parter som inte hade hamnfaciliteter i Östersjön, dvs. västmakterna. Det nordiska utspelet bekräftade att Östersjön inte längre av Sverige och Danmark betraktades som ett slutet hav. Man hade intresse av att västmakternas flottstyrkor kunde skapa en maktbalans i Östersjö-området gentemot Ryssland. Från svensk sida var den brittisk-franska landstigningen på Åland 1854 och den då genomförda sprängningen av Bomarsunds fästning välkomna händelser. Jfr Wahlbäck, Krister, Den svenska neutralitetens rötter, UD informerar 1984:3, s. 12.

 

rörande sjökrigets lagar slog bl. a. fast principerna att neutral flagga skyddar allt gods utom kontraband och att kustblockad måste vara effektiv för att behöva respekteras.15 Därmed hade en slutpunkt satts för en lång folkrättslig utveckling. Storbritannien hade givit upp sin position om rätten att beslagta allt fientligt gods på neutrala fartyg. Samtidigt stod det klart att svensk utrikespolitik, på detta liksom på andra områden, hade gått in i en mer passiv fas. De regionala förbundens tid var förbi, den multilaterala konferensdiplomatin höll på att ta över. Men samtidigt skulle ensidiga initiativ i form av nationella neutralitetsregler visa sig kunna influera det multilaterala arbetet.
    Efter det rysk-japanska krigets utbrott 1904 utfärdades först i Danmark och sedan i Sverige-Norge särskilda förordningar med nya, närmast likalydande neutralitetsregler.16 Principen att det neutrala territoriet inte fick användas som bas för krigsoperationer lyftes nu fram mer än tidigare. En större emfas lades på de krigförandes skyldigheter: de fick inte öka sina militära förråd i neutrala hamnar, rätten att fylla på bränsle begränsades, tiden för hamnbesök likaså, etc.
    När det multilaterala kodifikationsarbetet på neutralitetsrättens område fortsatte på fredskonferensen i Haag 1907, skulle den där antagna XIII:e konventionen om neutralitet i sjökriget bekräfta olika svenska och danska positioner, såväl beträffande krigförande örlogsfartygs rätt att proviantera i neutrala hamnar, som beträffande tidsbegränsningar för hamnuppehåll m. m.17 Den XIII:e Haagkonventionen förutsatte att neutrala stater skulle hålla sig med relativt detaljerade neutralitetsbestämmelser, vilket gjorde att de nordiska länderna 1912 utfärdade reviderade neutralitetsregler, återigen i huvudsak likalydande.18 Dessa regler ledde till fortsatt nordiskt samarbete under det första världskriget.
    Efter krigsutbrottet 1914 gjorde sig Sveriges statsminister, Hjalmar Hammarskjöld, känd för en doktrinär och legalistisk neutralitetslinje som i sin praktiska tillämpning stod för en viss tyskvänlighet. Hammarskjöld betonade (gentemot den brittiska blockadpolitiken) att den neutrala staten hade rätt att vidmakthålla sina tidigare handelsförbindelser med krigförande stater. Hans tanke-

15 Deklaration i Paris den 16 april 1856 angående sjörätten i krigstid. SOU 1979:73, Krigets lagar, s. 31. 16 Förordningar den 27 april respektive den 30 april 1904. SFS 1904:12. 17 Den s. k. 24-timmarsregeln (maximalt hamnuppehåll för krigförande örlogsfartyg) etablerades multilateralt i Haag 1907, en regel som Sverige-Norge deklarerat tre år tidigare och som Storbritannien insisterat på sedan Krimkriget. Haag-regeln utsträckte dock 24-timmarsfristen till att gälla inte endast besök i hamnar utan även vistelse i territorialvattnet i dess helhet. 18 De nya reglerna utfärdades genom kungörelser i Norge den 18 december och i Danmark och Sverige den 20 december 1912. SFS 1912:346 och SÖ 1912:11.

 

gångar utvecklades vidare i en gemensam svensk-dansk-norsk protestnote som den 12 november 1914 överlämnades till de krigförande regeringarna. Det hette här att havets frihet kränktes genom blockadpolitiken och att krigskontrabandsbegreppet vidgades på ett otillständigt sätt. I magistrala och idealistiska ordalag klargjordes att folkrättsstridiga ingrepp mot neutral handel inte låg i de krigförande staternas eget intresse, eftersom alla stater hade ett gemensamt intresse av att folkrätten som sådan inte urholkades. Med den starka självkänsla som var det centrala draget i Hjalmar Hammarskjölds personlighet, såg han troligen sig själv som en folkrättens räddare i nöden och som en de neutrala staternas företrädare i en kamp för civilisation och rättvisa.19

 

Hjalmar Branting och den kollektiva säkerheten
Genom Nationernas Förbunds tillkomst 1920 skulle neutralitetens och neutralitetsrättens villkor förändras radikalt. NF introducerade den kollektiva säkerhetens princip i den internationella politiken, en princip som sedan vidareutvecklats genom FN:s stadga. Resultatet är att neutralitetens tillämpningsområde minskats. Det faktum att det system med solidariskt ingripande mot fredsbrytare som introducerades 1920 också är det system som genom FN gäller idag, och det system som kan komma att gälla regionalt framöver genom den Europeiska Unionen, gör att denne författare kan börja avrunda sin rättshistoriska översikt. Det är konflikten mellan kollektiv säkerhet och neutralitet som kännetecknar vår tid, eller om man så vill konflikten mellan säkerhetspolitisk solidaritet och utanförskap. Så var det också 1920 när regeringen Edén presenterade sin proposition om svensk anslutning till NF. Högern och den yttersta vänstern opponerade sig. I högerns reservation hette det att ”vår självbestämningsrätt, vår neutralitet och vårt statliga oberoende, med allt vad vi har kärt och dyrbart” skulle komma att underkastas främmande staters godtycke.20 Statsminister Edén medgav i riksdagsdebatten att neutraliteten tvingades vika i fall då förbundsakten så krävde, men att detta var en fråga om ”neutralitetsrättens begränsning” och inte om dess upphävande.21 Hjalmar Branting stödde mer helhjärtat försöket att bygga upp en mellanfolklig rättsordning med en kollektiv säkerhetsstruktur och menade att

 

19 Jfr Gihl, Den svenska utrikespolitikens historia, Del IV, 1914–1919, Stockholm 1951, s. 75–77. 20 Citerat efter Lönnroth, Erik, Den svenska utrikespolitikens historia, V, 1919–1939, Stockholm 1959, s. 33 f. 21 Se om riksdagsdebatten i Ahlin, Per, Folkrätten i svensk säkerhetspolitik, Stockholm 1993, s. 47 ff.

 

Sverige nu borde avstå från den neutralitetspolitik ”vilken bestod i att låta världen ha sin gång utanför oss”.22 Branting hade varit ordförande i det särskilda utskott vid 1920 års riksdag som förberedde NF-ärendet. Utskottet tillstyrkte svenskt medlemskap med en ofta citerad slutmening som enligt Östen Undén och andra bedömare väl uttryckte Brantings syn:

 

För Sverige som med sin mer än hundraåriga fredstradition hängivet deltagit i arbetet för den mellanfolkliga rättsutvecklingen, framstår det nu som en historisk uppgift att på det sätt som den nya tiden kräver ... medverka vid uppbyggandet av den rättsorganisation som Nationernas Förbund avser att förverkliga.23

 

Östen Undén och den kollektiva säkerheten
Östen Undén, under mellankrigstiden bl. a. utrikesminister i regeringen Branting-Sandler, civilrättsprofessor i Uppsala och sakkunnig i folkrätt på UD, bekände sig till den kollektiva säkerhetens filosofi, men var samtidigt realpolitiskt skeptisk till internationella sanktioner. Ett förslag om stärkande av NF-systemet 1923 medelst bindande, kraftfulla sanktioner mot fredsbrytare avvisades av Undén i en UD-promemoria, och därefter av den svenska regeringen, med motiveringen att statssamfundet ännu inte var moget för detta steg. Tvingande ömsesidig hjälp till offer för aggression hade enligt Undén inneburit ”ett mera definitivt övergivande av neutraliteten” än det som NF redan stod för.24 Ställningstagandet 1923 innebar emellertid inte ett nej till ett framtida uppgivande av neutraliteten om ett trovärdigt och stabilt kollektivt säkerhetssystem skulle uppstå. Torsten Gihl noterade 1938 att i den mån medlemmarna i ett sådant framtida system skulle bli förpliktade att agera mot krigförande stater ”är det slut med neutraliteten i hävdvunnen bemärkelse”.25 Undén, som var regeringens folkrättssakkunnige under andra världskriget, skrev 1943 en artikel med rubriken ”Neutraliteten släppes när ett nytt NF bildas”.26 Undén hade en stark tro på en universell rättsordning och i början av 1945 betonade han att en revidering av den svenska neutralitetspolitiken skulle bli nödvändig i och med ett inträde i FN:

 

Uppgivandet av neutraliteten är en logisk följd av inträdet i en organisation som vilar på solidaritetens förpliktelser medlemsstaterna emellan.27

 

22 Citerat efter Wahlbäck a. a. s. 22, och Hugemark, Bo (red.), Neutralitet och försvar,
Perspektiv på svensk säkerhetspolitik 1809–1985, Stockholm 1986, s. 27. 23 Undén, Östen, Minnesanteckningar, Stockholm 1966, s. 65 f. 24 Ibid, s. 90. 25 Gihl, Neutralitetsproblem, Stockholm 1938, s. 9 f. 26 Socialdemokraten den 24 augusti 1943. 27 Undén, ”Neutralitet och solidaritet”, Tiden 1945:1, s. 11.

 

FN-stadgan undertecknades av 50 stater i San Francisco den 26 juni 1945. Insikten att neutralitetspolitiken inte var helt förenlig med ett FN-medlemskap slog rot inom Per Albin Hanssons socialdemokratiska ministär som tillträdde senare på sommaren 1945.28 I oktober samma år medgav den svenska regeringen att man var beredd att i konkreta fall avstå från neutraliteten i den utsträckning FN:s stadga så skulle påfordra.29 Undén, som nu var utrikesminister, publicerade en artikel på detta tema med den utmanande frågeställningen ”Solidaritet eller neutralitet?” och Per Albin Hansson sade i sitt första-majtal 1946 att Sverige skulle ”lämna den neutralitetspolitik som fördes under kriget” och övergå till en ”solidaritetspolitik” inom ramen för FN.30 Erik Noreen har påpekat att Undén vid denna tid antydde ”att en orientering bort från neutraliteten ... var i enlighet med en socialdemokratisk ideologisk grundsyn.”31 Det kalla krigets utbrott skulle snart nog göra klart att FN-medlemskapet i praktiken inte uteslöt en neutral position när säkerhetsrådet saknade förmågan att leva upp till FN-stadgans höga syften. Vetorättens utnyttjande gjorde den kollektiva säkerheten till en chimär. FN utkrävde inte av medlemsstaterna något stöd för kollektiva insatser mot fredsbrytare eftersom bindande beslut härom inte kunde fattas. Utrymmet för en neutralitetspolitik fanns kvar och den svenska utrikespolitiken baserades nu på såväl solidaritet som neutralitet. Undén noterade att vetorätten legaliserade neutralitetspolitiken.32 FN-stadgans säkerhetspolitiska procedur med kollektiva beslut hade visat sig vara orealistisk.
    Ett avstående från neutraliteten blir dock ur folkrättsideologisk synvinkel en naturlig position i förhållande till varje fungerande kollektivt säkerhetssystem som kräver medlemsstaternas solidaritet. FN fungerar idag bättre än tidigare och ett regionalt europeiskt system kan i sin tur ha förutsättningar att fungera bättre än FN. San Francisco 1945 var ett nödvändigt och ambitiöst försök att skapa en mellanstatlig säkerhetsregim. Nästa gång kan en högtsyftande internationell reglering vara mer realistisk. Nästa gång kan det moraliska och faktiska utrymmet för utanförskap och neutralitet ha försvunnit.

 

28 Se Noreen, Erik, Brobygge eller blockbildning, De norska och svenska utrikesledningarnas säkerhetspolitiska föreställningar 1945–1948, Stockholm 1994, s. 96–97. 29 Regeringens utrikesdeklaration i riksdagens andra kammare den 22 oktober 1945 (AK 1945:34, s. 4). 30 Undén i tidskriften Vi 1945:36. Beträffande Per Albin Hanssons tal se Noreen, Brobygge eller blockbildning, s. 108. 31 Noreen, a. a. s. 126. 32 Se exempelvis ett tal sommaren 1962, Utrikesfrågor 1962, s. 32 f.

 

För Sveriges del skulle då den historiska cirkeln ha slutits. Sverige som under det trettioåriga krigets folkrättsliga kaos var ointresserat av neutraliteten som koncept, men som därefter började verka för och bidraga till en neutralitetsrättslig utveckling, skulle nu fullt ut satsa på den mer avancerade strategin kollektiv säkerhet och låta neutraliteten falla. Från kaos till kollektiv säkerhet. I det perspektivet blir det naturligt att betrakta neutraliteten enbart som en interimslösning.

 

Utrikesutskottets betänkande 1992 — och därefter
Efter det att Sverige ingivit sin ansökan om medlemskap i EU anpassade sig landets politiska etablissemang trevande till en ny politisk situation där neutralitetspolitikens ställning inte längre var självklar. Under regeringen Bildt uppnåddes våren 1992 partipolitisk enighet i riksdagens utrikesutskott om ett säkerhetspolitiskt betänkande. Dess neutralitetsformel har sedan dess ofta citerats. I stället för att, som under det kalla krigets och blockuppdelningens tid, tala om ”alliansfrihet i fred syftande till neutralitet i händelse av krig” hette det nu:

 

Sveriges militära alliansfrihet syftande till att vårt land skall kunna vara neutralt i händelse av krig i vårt närområde består (kursivering gjord här).33

Texten ifråga, den s. k. UU 19-formeln (efter numret på betänkandet), har givit upphov till två tolkningar: (1) En grammatikalisk bokstavstolkning som framhäver betydelsen av orden ”kunna vara”, enligt Carl Bildt sägs härmed nej till en neutralitetsautomatik men ja till en neutralitetsoption;34 samt (2) en mer löslig tolkning som ”underbetonar” betydelsen av det nya textmomentet och ser detta som helt förenligt med tidigare formuleringar.35 Bildt konkretiserade i november 1993 sin tes i ett uppmärksammat anförande på Utrikespolitiska Institutet med rubriken ”Sverige och de baltiska länderna”. Han konstaterade där å ena sidan att den militära alliansfriheten alltjämt bestod, men hävdade å andra sidan (och detta väckte uppståndelse) att det inte var ”lätt att se den möjliga konflikt i vårt närområde där det svenska folket skulle vilja se Sverige dra sig tillbaka till en neutralitet enligt folkrättens regler”.36 Här frammanades en bild av Sveriges solidaritetspolitik

 

33 Utrikesutskottets betänkande den 28 april 1992 (1991/92 UU 19), s. 17. 34 Se exempelvis Dagens Nyheter (DN-debatt) den 19 februari 1995.35 Jfr om de två tolkningarna även Leif Leifland och Sverker Åström i betänkandet Historiskt vägval. Följderna för Sverige i utrikes- och säkerhetspolitiskt hänseende av att bli, respektive inte bli medlem i Europeiska Unionen, SOU 1994:8, s. 11. 36 Anförande den 17 november 1993 på Utrikespolitiska Institutet (UI). Utrikesfrågor
1993, s. 116.

 

under finska vinterkriget (”Finlands sak är vår”), till skillnad från den neutralitetspolitik som tillämpades gentemot Norge och Tyskland under andra världskriget. År 1939 hade svenska neutralitetsförklaringar endast utfärdats i förhållande till stormaktskriget på kontinenten,37 medan regeringen efter vinterkrigets utbrott beslöt att inte avge någon neutralitetsförklaring. Effekten av det senare beslutet (som folkrättsligt var helt i sin ordning) blev att Sverige istället för att intaga neutral status inträdde i den folkrättsligt oreglerade rollen av icke-krigförande. Regeringen skaffade sig därmed full frihet att ge Finland det stöd som den kunde finna lämpligt, men placerade sig samtidigt utanför det folkrättsliga skydd (gentemot Sovjetunionen) som en deklarerad neutralitet kunde ge.38 Stödet till Finland blev omfattande. Stora kvantiteter krigsmateriel levererades (ammunition, gevär, pansarvärnskanoner och flygplan), över 8 000 frivilliga utrustades ur svenska mobförråd, finansiella stödarrangemang och krediter ordnades. Det svenska handlingssättet var inte förenligt med neutralitetsrättens opartiskhetskrav, men något folkrättsbrott förelåg inte eftersom Sverige undvikit att sätta neutralitetsreglerna i tillämpning.
    Det finns tecken som tyder på att det scenario som Bildt avsåg men inte konkretiserade i sitt baltikumtal, var något annat än en repris på det slag av militär assistans som gavs under vinterkriget, nämligen ett mottagande av en eller flera baltiska exilregeringar på svenskt territorium i ett läge när Baltikum ockuperats av främmande makt. Om en sådan exilregering ges möjlighet att verka politiskt i Sverige, på ett sätt som har bäring på konflikten och ockupationen i hemlandet, uppstår en konflikt med neutralitets-

 

37 Den 1 september utfärdade regeringen i konselj kungörelse om neutralitet i det krig som utbrutit mellan Tyskland och Polen samt om de 1938 utfärdade neutralitetsbestämmelsernas omedelbara ikraftträdande (SFS 1938:187). Den 3 september — efter västmakternas krigsinträde — fattades konseljbeslut om att vad som tidigare stadgats i förhållande till Tyskland och Polen (dvs. neutralitet) skulle gälla även i förhållande till andra då krigförande stater. Carlgren, Wilhelm M., Svensk utrikespolitik 1939–1945, Stockholm 1973, s. 23 f. Permittenttrafiken, hästskotrafiken och i synnerhet Engelbrecht-divisionen blev sedermera begrepp som stod för avsteg från den strikta neutralitetens väg. Se Lindholm, Rolf H., Sveriges neutralitet, Lund 1987, s. 108 ff. 38 Rättsläget idag skiljer sig knappast från vad som gällde 1939. Man har att utgå ifrån att 1907 års neutralitetsrättsliga regim (Haagkonventionerna med korresponderande sedvanerätt) påverkats av tidens tand, så att numera icke-krigförande status (”nonbelligerency”) är en juridisk möjlighet även om den inte är folkrättsligt reglerad, att automatiken i neutralitetsrättens tillämplighet vid krigsutbrott gått förlorad, samt att neutralitetsförklaringar numera av praktiska skäl behöver avges av stater som icke förklarat sig permanent neutrala. Rolf Lindholm intar på samtliga dessa punkter den diametralt motsatta ståndpunkten, se SvJT 1994 s. 901 ff. Den lindholmska ståndpunkten nås genom en tänkt ”frysning” av 1907 års rättsläge där det rättsliga inflytande som bl. a. två kollektiva säkerhetsregimer (NF och FN) utövat under snart 70 år inte beaktas. Se mitt bidrag The Changing Law of Neutrality, i Current International Law
Issues, Essays in Honour of Jerzy Sztucki, Stockholm 1994, s. 25 ff.

 

rättens opartiskhetskrav. Sverige kan inte som neutral stat upplåta sitt territorium för aktiva beslutsfattare som företräder en part i en pågående väpnad konflikt. Bildt uttryckte dilemmat med följande ord i sitt tal på utrikespolitiska Institutet:

 

[När] jag har svårt att se neutraliteten som ett sannolikt val för Sverige i de konfliktfall i vårt närområde som vi idag kan föreställa oss, så är det därför att den sätter mycket snäva gränser för vad vi kan göra för att främst politiskt hjälpa grannar som behöver vårt stöd.39

Baltikumavtalet skulle länge komma att spöka i det politiska medvetandet och det påverkade formuleringarna i den socialdemokratiska regeringens utrikesdeklaration som utrikesminister Lena Hjelm-Wallén presenterade inför riksdagen den 22 februari 1995. Bildt hade nämligen inte explicit uteslutit militärt bistånd (inom ramen för ett regionalt agerande eller oberoende därav) till en stat i vår omgivning som utsatts för ett väpnat angrepp. Regeringens utrikesdeklaration innehöll därför följande passus:

 

Vi får inte ... inge andra stater förväntningar om ett svenskt militärt engagemang i händelse av väpnad konflikt. Sverige behöver eller önskar inte i något annat avseende ålägga sig restriktioner vad gäller deltagandet i det framväxande europeiska samarbetet.

 

Dessa formuleringar indikerade ett klart nej till deltagande i ett framtida europeiskt försvar, men det var mindre klart huruvida fredsbevarande svensk trupp också var utesluten. Utrikesministern förklarade dock senare i riksdagsdebatten att så inte var fallet.
    I själva utrikesdeklarationen fanns få klarlägganden beträffande Sveriges förhållande till EU i fråga om den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken (GUSP). Det klarläggande som gjordes var som framgått av negativ innebörd: Omvärlden skall inte hysa förväntningar på att Sverige (ens inom ramen för ett gemensamt europeiskt agerande) kommer till en EU-stats försvar i händelse av väpnad aggression. Regeringens huvudlinje är därmed ”förutsägbarhet” och fortsatt neutralitetspolitik, medan Bildt-doktrinens anhängare sätter det europeiska engagemanget i förgrunden och därvid överger begreppet neutralitetspolitik.
    Folkrätten spelar en roll i den politiska debatten, men till synes utan att politikerna har ett klart grepp på den legala situationen. Således synes inte alla debattörer ha klart för sig skillnaden mellan alliansfrihet och neutralitet, att det förra begreppet står för frånvaron av förpliktelser om ett gemensamt försvar och att det senare står för självvald bundenhet av regler om opartiskhet i krig. Det vanliga har varit att en stat kombinerar alliansfriheten med neutra-

39 Utrikesfrågor 1993, s. 117.

 

litet i händelse av krig, men det är också möjligt att kombinera alliansfrihet med icke-neutralitet utan att för den skull bli krigförande. Staten i fråga avviker då från opartiskhetens väg under en väpnad konflikt för att exempelvis välja solidaritet med en angripen ”broderstat” eller solidaritet med en internationell organisation som tar beslut riktade mot en krigförande stat.
    Det är således viktigt att framhålla att en icke-neutral position inte i sig innebär ett militärt engagemang i en väpnad konflikt. Det vanliga torde vara att den icke-neutrala staten samtidigt är ickekrigförande — som Sverige var under Gulfkriget 1991, då vårt medlemskap i FN uteslöt neutralitet och ställde krav på solidaritet med säkerhetsrådets resolutioner och koalitionens krigsinsatser mot Irak.40 På samma sätt är Sverige icke-neutralt och icke-krigförande i förhållande till konflikten i Bosnien — neutralitet är här uteslutet därför att vi i enlighet med FN-stadgans krav ställer oss solidariska med alla säkerhetsrådets beslut rörande krisens hantering, även i den mån dessa beslut riktar sig mot en eller flera parter i den väpnade konflikten.
    Positionen som icke-krigförande rymmer överhuvudtaget en rad möjligheter som neutraliteten inte ger oss, från ensidig ekonomisk och diplomatisk hjälp till en grannstat som är utsatt för aggression, till deltagande i ekonomiska sanktioner mot en angripare eller deltagande i fredsframtvingande operationer i kollektiv regi. Det är för tidigt att säga om Maastricht-fördraget genom 1996 års översynskonferens kan få en fredsbevarande och/eller fredsframtvingande dimension, men så mycket kan sägas att det vore oförenligt med traditionell svensk utrikespolitisk doktrin (jfr Nils Edén, Hjalmar Branting, Per-Albin Hansson, Östen Undén) att säga nej till de möjligheter som ett genuint och trovärdigt kollektivt säkerhetssystem kan erbjuda i framtiden.

40 Utrikesminister Sten Andersson framhöll den 27 januari 1991 att ”Sverige är inte krigförande men vi står inte neutrala i konflikten”. Utrikesfrågor 1991, s. 39.