Litteratur

 

 

ANNA HOLLANDER, Rättighetslag i teori & praxis, Justus förslag, Uppsala 1995, 241 s.

 

Innebörden och behovet av rättighetslagstiftningar i Sverige har diskuterats åtskilliga gånger i den rättsliga debatten under de senaste två decennierna. Centrala delar av den socialrättsliga rättighetslagstiftningen, närmare bestämt den som riktar sig till olika grupper av funktionshindrade, har blivit föremål för en rättsvetenskaplig analys av Anna Hollander, docent vid rättsvetenskapliga institutionen i Umeå. Socialtjänstlagen (1980:620), den tidigare gällande lagen (1985:568) om särskilda omsorger för psykiskt utvecklingsstörda m. fl. och lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade har studerats ur två rättsvetenskapliga perspektiv, nämligen ett analytiskt (rättsdogmatiskt) och ett empiriskt (rättssociologiskt). Lagstiftningsstrategier på området finns beskrivna i det första kapitlet, teoretiska och metodologiska utgångspunkter för studien i det andra kapitlet, medan förutsättningarna för bistånd, särskilda omsorger och/eller särskilt stöd eller service finns anförda i tredje kapitlet. I fjärde kapitlet redovisas rättspraxis i regeringsrätten och jämförelser görs med rättstillämpningen i underrätterna. I femte kapitlet analyseras hur rätten att överklaga har utnyttjats av den enskilde genom en beskrivning av besvärsbilden i länsrätter och kammarrätter. I sjätte kapitlet diskuteras rättigheternas utkrävbarhet och i det sjunde kapitlet sammanfattas resultaten och penetreras i förhållande till de teoretiska utgångspunkterna.
    Författaren utgår från en rättspluralistisk teori (kap. 2). Den innebär att hon avvisar uppfattningen om rätten som en avgränsad systematisk enhet. I stället ser hon den som ett nätverk av rättsliga system, som kan vägas mot den officiella rätten. Rätten uppfattas som en aspekt av det sociala samspelet i samhället och inte som en motsats till andra samhälleliga förhållanden. Det har därför framstått som naturligt för författaren att förutom ett rättsdogmatiskt perspektiv också använda ett rättssociologiskt för att därigenom kunna studera förhållandet mellan rätten och samhället på handikappområdet. — Valet av metod synes välgrundat. Lagstiftningsstrategierna på området, myndigheternas tillämpning av lagarna, underrätternas rättstillämpning, regeringsrättens avgöranden och tolkningen av desamma samt verkställigheten av domarna och därmed rättigheternas utkrävbarhet utgör tillsammans ett så komplext rättsligt material, att detta låter sig väl undersökas med utgångspunkt från nämnda teori.
    Först några ord om författarens argumentation avseende lagstiftningsstrategierna (kap. 1). På s. 44 anför författaren vilka komponenter som är av intresse vid bedömning av om en lagregel är en rättighetsregel eller inte. Socialtjänstlagen beskrivs i första hand som en ramlag, inte en rättighetslag, i varje fall inte en rättighetslag som är lika ”stark” som omsorgslagen och handikapplagen. Orsaken till skillnaden är att förut-

SvJT 1996 Anm. av A. Hollander, Rättighetslag i teori & praxis 269 sättningarna för lagens tillämpning är vagt angivna i socialtjänstlagen, medan de är ”exakta” i de båda andra lagarna. Vidare är förmånens innehåll vagt angiven i socialtjänstlagen medan så inte är fallet i omsorgslagen och handikapplagen. Som ett centralt tema genom hela boken går uppfattningen att socialtjänstlagen skiljer sig på ett påtagligt sätt i rättighetshänseende från de båda andra lagarna.
    Nyssnämnda skillnad mellan biståndsbestämmelsen i socialtjänstlagen å ena sidan och omsorgslagen och handikapplagen å andra sidan är dock inte en artskillnad utan en gradskillnad som vid närmare betraktande tenderar att bli tämligen liten. Utifrån ett logiskt-semantiskt perspektiv kan skillnaden avseende ett begrepps mångtydighet och vaghet i förhållande till ett annat begrepps mångtydighet och vaghet vara stor, medan så inte blir fallet när begreppet såsom ingående i en regel appliceras på en faktisk situation. Det är vid tillämpningen av regeln som styrkan i rättighetskaraktären framträder. Regeringsrättens avgöranden har fram till mitten av 1994 visat på en konsekvent och enhetlig tolkning av de i socialtjänstlagen 6 § ingående rekvisiten, varför åtskilligt av rekvisitens mångtydighet och vaghet har försvunnit. Skillnaden i förhållande till omsorgslagens och framför allt handikapplagens rekvisit vad avser mångtydighet och vaghet kanske inte är så stor, särskilt som handikapplagen är en förhållandevis ny lagstiftning, som ännu ej prövats i någon större omfattning av högre insatser och därför inte ”finslipats”. Redan när det gäller fastställandet av personkretsen i handikapplagen nödgas författaren konstatera att tolkningen av vilka personer som har ”stora och varaktiga funktionshinder” innebär problem (s. 76). Rättighetslagstiftningens krav på precision har därför inte heller kunnat upprätthållas helt i denna lagstiftning, utan rättighetens ”styrka” för den enskilde får visa sig i rättstillämpningen. Sammanfattningsvis torde val av lagstiftningsstrategi vad avser exakthet contra vaghet i de i lagtexten angivna rekvisiten inte ha så stor betydelse för rättighetskaraktären i ett tillämparperspektiv. Andra komponenter för bedömningen av rättighetskaraktären (s. 44) synes viktigare, såsom rätten att överklaga.
    Inte heller den jämförelsen i kap. 3 (s. 89 ff.) som författaren gör mellan socialtjänstlagen och omsorgslagen, såsom dessa båda lagar har aktualiserats i ett antal regeringsrättsavgöranden, synes utvisa att det enbart är mångtydigheten och vagheten i socialtjänstlagens rekvisit som legat till grund för domstolens prövning, utan att detta även gäller rekvisiten i omsorgslagen. Jämförelsen i sig är intressant och detta gäller också de andra avsnitten i detta kapitel. Man saknar dock vid behandlingen av begreppet skälig levnadsnivå en analys av regeringsrättens ”nya” synsätt i avgöranden från 1994 och 1995.
    Rätten till särskilda omsorger (kap. 4) studeras med användande av rättsdogmatisk metod. I första hand diskuteras regeringsrättens avgöranden, men även kammarrätts- och länsrättsavgöranden blir i viss utsträckning föremål för författarens intresse. Undersökningen är upplagd efter de särskilda omsorgerna, såsom dessa var uppräknade i omsorgslagen (rådgivning, personligt stöd och kontaktperson, daglig verksamhet, korttidsvistelse och korttidstillsyn samt olika boendeformer). Jämförelser görs med handikapplagen. Författaren konstaterar att regeringsrätten

 

270 Lotta Westerhäll SvJT 1996 inte kom att pröva rätten till alla de särskilda omsorgerna, men att i de mål som prövades förutsättningarna för rätten till den begärda omsorgen oftast ansågs föreligga. Medan myndigheterna vidhöll resursbrist som motiv att inte bevilja särskilda omsorger, accepterade regeringsrätten inte detta som en självständig avslagsgrund (s. 162).
    En intressant empirisk undersökning av besvärsbilden i länsrätter och kammarrätter (kap. 5) bidrar till att synliggöra omsorgslagens karaktär av rättighetslag. Även beslutsfattandet i landstingen har undersökts. Undersökningen visar att det var svårt att få en uppfattning om hur ett ärende anhängiggjordes inom förvaltningen och hur beslut fattades. Många tjänstemän gjorde inte någon åtskillnad mellan en förfrågan och en ansökan om en särskild omsorg. På så sätt kunde man underlåta att fatta beslut. En liknande undersökning har gjorts av Socialstyrelsen och både denna och författarens ger vid handen att beslut om särskilda omsorger handlades olika i olika landsting. Undersökningarna visar också på stora variationer mellan länen med avseende på antalet besvär.
    Författaren har även analyserat omsorgernas utkrävbarhet (kap. 6). Tvångsverkställighet har diskuterats med beaktande av det kända HDavgörandet i NJA 1993 s. 99 och sanktioner med beaktande av BrB 20:1 såsom denna bestämmelse tillämpats i underrätt och undersökts i olika statliga betänkanden, framför allt Lokaldemokratiutredningens delbetänkande (SOU 1993:109).
    I ett avslutande kapitel (kap. 7) gör författaren en sammanfattning samt drar några intressanta rättspolitiska slutsatser. Förslag framförs om förstärkt statlig tillsyn och kontroll av förvaltningsförfarandet i första instans. Denna förstärkning skulle kunna innebära att bistå handläggare i enskilda kommuner i själva beslutsprocessen. Vidare behöver enligt författaren utformningen av förvaltningsdomstolarnas domar uppmärksammas mer, eftersom de i allmänhet saknar konkreta formuleringar av när och hur domen skall verkställas. Förslag om fristående beslut i verkställighetsfrågan väcks också av författaren liksom om införande av erforderliga regler om tvångsmedel för verkställighet. Författaren anser dock den viktigaste frågan för framtiden vara att skapa legitimitet och förståelse för att gravt funktionshindrades behov skall prioriteras. Författaren är att gratulera till en viktig bok på ett centralt socialrättsligt område.
Lotta Westerhäll