Europarådet och dess juridiska arbete1

 

 

Av jur. kand. HANS G. NILSSON

Inledning
Inför genomförandet av 1996/1997 års regeringskonferens för EU och med anledning av Rysslands inträde i Europarådet som 39:e medlemsstat den 28 februari 1996 kan det finnas anledning att för SvJTs läsare redogöra för Europarådets hittillsvarande roll inom det rättsliga samarbetet i Europa.
    Med tanke på att den svenska juristutbildningen innehåller mycket sparsamma uppgifter om Europarådet i allmänhet, må det vara mig förlåtet om jag till en början lämnar några allmänna upplysningar om Europarådet.

 

Vad är Europarådet?
Rådet grundades som en internationell organisation för regeringssamarbete den 5 maj 1949 då 10 stater,2 däribland Sverige, signerade dess stadga i St James’ Palace i London. I maj 1989, 40 år senare, kunde man konstatera att rådets medlemsländer utökats till att omfatta 23 stater, vilket vid den tiden ansågs vara samtliga västeuropeiska stater som kunde bli medlemmar3 sedan San Marino och Finland tillkommit. Finlands inträde förebådade samtidigt de stora omvälvningar som skulle komma och som för Europarådets del innebar att 15 stater från central- och östeuropa togs emot som fullvärdiga medlemmar. De 15 EU-staterna är självfallet medlemmar också av Europarådet. Kroatien, Belarus och Bosnien har ansökt om medlemsskap. Armenien har s. k. speciell gäststatus vid parlamentariska församlingen som också uttalat att Azerbaidjan och Georgien i en framtid skulle kunna tänkas höra till Europarådet.
    Högsta beslutande organ i rådet är ministerkommittén som består av medlemsländernas utrikesministrar. Ministrarna samman-

 

1 Författaren var tidigare chef för enheten för organiserad brottslighet, korruption och tvättningsbrott vid Europarådets rättsavdelning. Han är från den 1 juli 1996 avdelningschef för avdelningen för rättsligt samarbete vid EU:s ministerråd. De åsikter som framförs är författarens egna. 2 Belgien, Danmark, Frankrike, Irland, Italien, Luxemburg, Nederländerna, Norge, Sverige och Storbritannien. 3 Andorra blev medlem 1994 efter grundlagsändring som möjliggjorde inträde i Europarådet.

550 Hans G. Nilsson SvJT 1996 träder två gånger per år i Strasbourg men har ständiga representanter, ambassadörer, som sammanträder i ställföreträdarkommittén i regel en vecka per månad eller oftare vid behov. Besluten fattas då i ministrarnas namn. Man kan därför likna Europarådet vid en ständig diplomatisk konferens, något som bidrar till att rådet kan fungera som en ”konventionsindustri” — för närvarande har omkring 160 konventioner slutits inom ramen för organisationen.
    Parlamentariska församlingen har i princip ingen beslutande funktion4 utan endast rådgivande.5 Man skall dock inte underskatta dess roll. Parlamentsledamöterna är ledamöter i de nationella parlamenten och motsvarar den politiska grupperingen i dessa. Ledamöterna har initiativrätt och ställer frågor som i ett nationellt parlament. Bl. a. var det församlingen som tog initiativ till Europakonventionen för mänskliga rättigheter. Även om det formellt är ministerkommittén som fattar beslut om inträde av nya medlemmar är det i praktiken parlamentariska församlingens beslut som har betydelse.
    Generalsekreteraren räknas inte som ett institutionellt organ för Europarådet6 utan skall endast tjäna som ett sekretariat. Generalsekreteraren fullgör dock funktioner enligt flera konventioner7 och fungerar som depositarie för European Treaty Series (ETS). I praktiken är dock sekretariatets roll av vikt i en mängd sammanhang, inte minst som förslagsställare och motor i samband med utarbetandet av konventioner.
    Rådet skall enligt sin stadga sträva efter en större enhet mellan sina medlemmar i syfte att ta till vara och sträva efter de ideal och principer som utgör det gemensamma arvet för medlemmarna samt underlätta ekonomisk och social utveckling.8 Detta mål fullföljs av Europarådet genom diskussion, överenskommelser och gemensam aktion inom ekonomiska, sociala, kulturella, vetenskapliga, juridiska och administrativa områden och, framför allt, inom området för mänskliga rättigheter — Europarådets flaggskepp och viktigaste uppgift. Endast frågor som berör nationellt försvar är uttryckligen undantagna från organisationens ansvarsområde men det skall genast sägas att Europarådet genom EGs utveckling under de senaste åren har förlorat sin position som normgivningsorgan inom civilrätten och särskilt affärsrätten. Arbetet inom dessa

 

4 Man väljer dock domare vid Europadomstolen för mänskliga rättigheter och generalsekreterare. 5 Församlingen kallas också ”the Consultative Assembly” i Stadgan men har själv ändrat sitt namn vilket numera också godtagits av ministerkommittéen. 6 Stadgan, artikel 10. 7 Se bl. a. artikel 57 i människorättighetskonventionen. 8 Artikel 1 i stadgan.

 

SvJT 1996 Europarådet och dess juridiska arbete 551 områden inriktas numera endast på tekniskt samarbete med central- och östeuropa.
    Kraven för att bli medlem av Europarådet brukar anges vara följande:9 1) accepterande av rättsstatsprinciper; 2) accepterande av principer om mänskliga rättigheter; 3) upprätthållande av principer om pluralistisk demokrati; och 4) vara en europeisk stat. På senare tid har man kommit att ifrågasätta om Europarådet, genom att anta flera av länderna i Östeuropa som fullvärdiga medlemmar, verkligen upprätthåller dessa principer. Särskilt i samband med Rysslands inträde har man ifrågasatt om inte rådet numera har sänkt sina krav så mycket att man kan tala om en standardsänkning. Stadgan kräver att en stat för att kunna inbjudas som ny medlem skall antas kunna och vara villig10 att uppfylla kraven.
    Mycket kan väl sägas om argumentet om standardsänkning, som väl ytterst blir en politisk bedömningsfråga. De som varit emot inträde av vissa stater har menat att man först måste kräva att staterna uppfyller vissa minimikrav för att kunna göra anspråk på att bli medlemmar. Medlemskap är en slags demokratisk stämpel, ett kvitto på att landet i varje fall hunnit ett gott stycke på väg mot att uppfylla de allmänna mål som anges i stadgan. De som argumenterar för ett inträde av så många stater som möjligt11 menar att det är bättre att inkludera än att utesluta; samarbete är bättre än konfrontation. Genom att acceptera ett tidigt inträde av vissa stater skaffar man sig möjligheter som man annars inte skulle ha att kontrollera att dessa stater efterlever stadgans principer. Som exempel brukar man ofta ange att det första land som ratificerade den så kallade tortyrkonventionen12 var Turkiet och genom Turkiets medlemskap i rådet har man kunnat följa upp påstådd tortyr och omänsklig behandling i turkiska fängelser på ett helt annat sätt genom besök av oberoende experter, rapporter och diskussioner inom konventionskommittén.
    Vidare brukar parlamentariska församlingen och ministerkommittén, när man antar nya medlemmar till Europarådet, ställa upp en lång rad krav som måste uppfyllas inom en kortare eller längre tidrymd. Bl. a. krävs att man skall genomföra lagstiftning som fullt ut är förenlig med europeiska konventionen för mänskliga rättig-

 

9 Jfr artikel 3 i stadgan. 10 Artikel 4: ”Any European State which is deemed to be able and willing to fulfil the provisions...” 11 Bl. a. nuvarande generalsekreteraren Daniel Tarschys. 12 European Treaty Series No 126.

 

552 Hans G. Nilsson SvJT 1996 heter, att konventionen skall ratificeras inom 1–2 år samt att man skall godta individuell klagorätt och domstolens kompetens. För Ryssland uppställdes en lång rad krav därutöver, bl. a. avskaffande av dödsstraffet och omedelbart stopp för avrättningar av redan dömda. Man har vidare påpekat att Ryssland haft demokratiska val och numera har en relativt väl fungerande fri press, något som var otänkbart endast för några år sedan.
    För att dessa krav skall bli trovärdiga måste dock ett system sättas upp varigenom man följer upp dessa åtaganden. Ett sådant system har också inrättats av församlingen13 och har också beslutats av ministerkommittén relativt nyligen. Dessa system går ut på en uppföljning av hur stadgans krav uppfylls i verkligheten av alla länder, och inte bara de nya medlemsstaterna i Central- och östeuropa. För att dessa system skall bli trovärdiga måste Europarådet tillsätta väsentliga resurser och staterna måste också medge att bli närmare granskade. Det är väl i skrivande stund osäkert om man verkligen kan tillskapa ett fungerande och för staterna acceptabelt system för ”monitoring” av rättsstatsprinciper och demokrati. Det är en sak att acceptera det gradvisa framskapandet av mänskliga rättigheter, byggt på konventionen därom och domstolens utveckling och precisering av normerna; en annan sak är att skapa ett nytt system som inte grundar sig på uttryckliga åtaganden i en konvention och som inte heller innehåller en domstolsmekanism. Det är tydligt att detta är en grannlaga uppgift för generalsekreteraren som kommer att orsaka mycket diskussion i framtiden. Samtidigt är det min uppfattning att det är absolut vitalt för Europarådets överlevnad och internationella trovärdighet i framtiden att tillskapa ett sådant system som tillämpas med opartiskhet gentemot samtliga medlemmar.
    Europarådet har en budget på något över 1 miljard svenska kr, några hundra miljoner till om man räknar in s. k. ”partiella avtal” (se nedan). Om man gör en jämförelse med EU och i dess budget räknar in jordbrukssubventionerna, innebär detta att man med Europarådets budget skulle kunna driva EU under omkring 20 timmar, sedan skulle pengarna ta slut! Rådet har ca 1 400 anställda i Strasbourg i nordöstra Frankrike på gränsen till Tyskland. Genom valet av Strasbourg som säte avsåg man förstärka symbolen av förbrödring mellan Frankrike och Tyskland efter andra världskriget.14 Sverige bidrar med ca 3 % av rådets budget. De fyra stora bidragsgivarna Tyskland, Italien, Frankrike och Storbritannien betalar en lika hög andel, omkring 15 %.

 

13 Den s. k. Order Nr 508. 14 Som bekant var Alsace tyskt 1870–1918 och 1940–1944.

 

SvJT 1996 Europarådet och dess juridiska arbete 553 Vad gör Europarådet inom ramen för sitt juridiska arbete?
Konventioner
Att Europarådet är en konventionsindustri har redan nämnts. ETS delas in i följande 15 olika områden inom vilka Europarådet har utarbetat konventioner:15 1. Stadga, privilegier och immuniteter (8)16 2. Människorättighetskonventionen (12) 3. Förebyggande av tortyr (3) 4. Sociala frågor (15) 5. Hälsofrågor (18) 6. Utbildning, kultur, sport (13) 7. Radio - TV (9) 8. Miljö, djurskydd (9) 9. Internationell rätt, migration (18) 10. Affärsrätt (10) 11. Civilrätt (12) 12. Offentlig rätt, dataskydd (8) 13. Straffrätt (20) 14. Minoritetsfrågor (2) 15. Sociala Stadgan (4) Denna grova indelning visar också på bredden av rådets aktiviteter inom det juridiska området.
    Konventionerna är inte att anse som Europarådets egna juridiska instrument. Det är staterna som har förhandlat fram konventionstexterna och som bär ansvaret för dem, bl. a. för att genomföra inhemsk lagstiftning i överensstämmelse med konventionen och att deponera ratifikationsinstrument hos generalsekreteraren. Europarådet har dock, via sina olika kommittéer, satt upp olika system för att bevaka efterlevnaden av konventionen och lösa problem som uppkommer i dess praktiska tillämpning. Ibland anger konventionen att en kommitté sätts upp eller anger hur tillämpningen skall efterlevas. Det bästa (och det bäst fungerande) exemplet på detta är naturligtvis Europakonventionen för mänskliga rättigheter, men ett flertal konventioner har satt upp egna system av ”monitoring”. Även om inte konventionen anger ett speciellt system finns dock oftast en s. k. styrkommitté (se nedan) som bär ansvaret för dess efterlevnad och som vid regelbundna tillfällen tillfrågar medlemsländerna vad som gjorts med konventionen, anledningen till att den inte ratificerats och eventuella tillämpningsproblem.

15 Denna indelning kan naturligtvis diskuteras och bör inte tas som slutlig. I själva verket förändras den ofta av administrativa skäl. 16 Siffran anger antalet nummer, dvs. konventioner eller andra avtal, i ETS.

 

554 Hans G. Nilsson SvJT 1996 Även om dessa system för ”monitoring” finns, och även om det är staterna själva som bär huvudansvaret, är bilden över Europarådets eventuella framgång eller misslyckande som konventionsindustri inte entydig. När man går in i ETS och studerar i detalj vilka konventioner som ratificerats blir man i förstone förvånad. 33 konventioner har inte trätt i kraft. Omkring 60 konventioner har färre än 10 länder som tillträtt. Inte oväntat återfinns en hel del av de mindre lyckosamma konventionerna inom områdena civilrätt och affärsrätt där EGs inflytande gjort sig gällande. Ett femtontal konventioner har antagits så nyligen att man inte rimligen kan begära från länderna att hinna med att genomföra inhemsk lagstiftning och ratificera. Inte oväntat återfinns de flesta ratifikationerna inom områdena mänskliga rättigheter, utbildning, kultur och straffrätt; vilket nog också får anses vara Europarådets ”tyngre” områden.
    Bara det faktum att en konvention inte antagits av ett större antal länder kan emellertid inte tas som ett ”misslyckande” eller att arbetet inte varit fruktbart. Det visar sig ofta när man kontrollerar anledningen till att en viss konvention inte blivit ratificerad att det ofta är resursfrågor och politiska prioriteringar som styr ratificeringsprocessen. Ett land kan ofta hävda att man förändrat sin lagstiftning i enlighet med konventionens regelverk. Man har dock inte fullföljt ratificeringsprocessen internt eftersom det kräver att ytterligare resurser tillsätts; något som inte alltid finns tillgängligt hos departementen. Därför bör man vara försiktig med att dra negativa slutsatser av ett lågt antal ratifikationer.
    Ett typexempel är den europeiska konventionen om icke-preskription av brott mot mänskligheten och krigsbrott.17 Denna konvention har ratificerats av endast en stat och signerats av två andra. Skälen till detta varierar. Som nyligen avhållna diskussioner inom ramen för rådet utvisar kan vissa stater anse att detta inte stämmer överens med straffrättslig politik i landet. Andra stater har en lagstiftning som är i överensstämmelse med konventionen men man anser sig inte ha tid och resurser att avsätta till ratificering. Även andra faktorer har naturligtvis betydelse. En av dessa är att EG kan komma att arbeta på samma ämne som Europarådet redan gjort. Ett typexempel härpå är den Europeiska konventionen beträffande vissa internationella frågor om konkurs.18 Denna konvention utarbetades under stora vedermödor och öppnades för signatur 1990. Ungefär samtidigt gav EG till känna att man inom ramen för sitt politisk/juridiska arbete skulle försöka föra frågan framåt mel-

 

17 ETS No 82. 18 ETS No 136.

 

SvJT 1996 Europarådet och dess juridiska arbete 555 lan de dåvarande tolv medlemsstaterna. Följden blev att ratifikationsarbetet helt avstannade och det är numera osannolikt om konventionen någonsin kommer att kunna träda i kraft. EU har också numera antagit en egen konvention i samma frågor. Europarådets arbete var dock inte utan intresse i EU-förhandlingarna utan, har det sagts mig, var helt avgörande för den positiva utgången av förhandlingarna i Bryssel. På detta sätt kunde Europarådet fungera som ett slags förberedande forskningshus till EU — något som för övrigt har hänt även i andra sammanhang.
    Omkring 90 % av Europarådets konventioner är öppna, dvs. även icke-medlemsländer kan ansluta sig till dem. Endast de konventioner som kan räknas till de ”känsliga” är slutna, dvs. endast medlemsländer får ansluta sig. Till den senare kategorin hör naturligtvis människorättighetskonventionen, tortyrkonventionen19 och terroristkonventionen.20 På senare tid har en praxis utbildats som innebär att ett land som deltagit i utarbetandet av en konvention som observatör även har rätt att ansluta sig direkt till konventionen. Som exempel på detta kan nämnas konventionen om överförande av fångar21 och tvättningsbrottskonventionen.22 Vissa konventioner är också öppna för EU i frågor där EUs medlemsländer lämnat över kompetens. Det förekommer också att några konventioner ger rätt för EUs medlemsländer att avtala bort tillämpningen av konventionen om man sluter ett avtal inom EU som behandlar samma sak, s. k. dekonnexionsklausuler.
    Konventionerna antas numera inom Europarådet med två tredjedelsmajoritet. Tidigare fattades beslutet om öppnande för signatur med enhällighet men med det utökade medlemsantalet har det blivit omöjligt att tillåta en vetorätt. Genom en omtolkning av stadgan har därför regeln ändrats.23 Trots detta kan man dock fortfarande säga att ”företagskulturen”, om man kan använda detta uttryck i dessa sammanhang, är sådan att man försöker förhandla sig fram till kompromisser som kan godtas av så många länder som möjligt. Något annat skulle också vara oklokt eftersom det naturligtvis finns ett intresse av att många länder kan ansluta sig till en konvention. Trots dessa kompromisser anser jag det vara fel att påstå att konventionerna ger uttryck för en minsta gemensam nämnare och endast avspeglar medlemsländernas lagstiftning. Inom de områden konventionen behandlar kan avtalen tvärtom ofta sägas vara nyskapande och försöka föra ländernas lagstiftning

 

19 ETS No 126. 20 ETS No 90. 21 ETS NO 112. 22 Som i Sverige kallas förverkandekonventionen, ETS No 141. 23 2/3 majoritet gällde tidigare endast vid formella ministermöten.

 

556 Hans G. Nilsson SvJT 1996 framåt. Varför det är på detta sätt är inte lätt att förklara. Förmodligen spelar ett flertal faktorer in, såsom Europarådets ställning som garant för mänskliga rättigheter och rättsstaten, regeln om majoritetsbeslut, expertgruppernas ställning av ”oberoende” experter, sekretariatets ofta drivande roll, de vetenskapliga experterna, de traditioner som utbildats inom ramen för olika kommittéer, ”förhandlingsklimatet” (som underlättas av Strasbourgs attraktioner), det faktum att Europarådet endast har två officiella språk (engelska och franska) m. m. Min erfarenhet har i varje fall varit att det inom ramen för Europarådet synts vara relativt sett lättare att komma till resultat i jämförelse med andra internationella organisationer.
    I princip varje konvention som utarbetas numera förses med en s. k. Explanatory Report (ER). Den antas inte formellt av Ministerkommittén utan man fattar endast beslut att låta publicera rapporten. På försättsbladet till publikationen anges att ER inte utgör en auktoritativ tolkning av konventionen men att ER kan underlätta dess förståelse. I själva verket förhandlas också ER fram ibland nästan lika noggrant som konventionstexten, även om man absolut inte kan göra en jämförelse med svenska lagförarbeten när det gäller tolkning och tillämpning av konventionen. Ibland bör man också vara försiktig med tolkningen av ER eftersom en av möjliga kompromisser under förhandlingarna kan vara att tillåta något att flyta in i ER som man absolut motsätter sig skall finnas med i själva konventionstexten. Detta är dock undantag och man kan i regel utgå ifrån att ER troget återspeglar förhandlingarnas gång och en majoritetsvilja av medlemsstaterna. ER används också som ett betydelsefullt tolkningsdatum av domstolar i Europa och det finns flera exempel på domstolsutslag där ER varit direkt avgörande för tolkningen av en konventionstext.

 

Rekommendationer
Enligt artikel 15 i stadgan kan ministerkommittén anta en gemensam policy i särskilda frågor. Sådan gemensam policy kan ta sig uttryck i s. k. rekommendationer24 som formellt ställs till regeringarna i medlemsländerna och därför, till skillnad från konventionerna, utgör egna juridiska instrument för vilket Europarådet som organisation svarar. Dessa rekommendationer antas i princip enhälligt av ministerkommittén vilket innebär att det finns en vetorätt för ett land. Vetorätten mildras emellertid på flera sätt. Dels finns en möjlighet för ett land, enligt ministerkommitténs procedurregler, att reservera sig mot en eller flera bestämmelser i

24 Före 1979 kallades dessa för Resolutioner.

 

SvJT 1996 Europarådet och dess juridiska arbete 557 rekommendationen eller mot rekommendationen i dess helhet, dels har utvecklats en praxis som innebär att ett land kan avstå från att rösta när andra länder antar rekommendationen vilket innebär att fiktionen om enhällighet vidmakthålls. Rekommendationerna förhandlas fram på i huvudsak samma sätt som konventioner. De flesta rekommendationerna har också en s. k. Explanatory Memorandum (EM), som ofta brukar skrivas av sekretariatet och publiceras på dess ansvar. Expertkommittén som förhandlat rekommendationen brukar ofta emellertid ägna tid också åt EM så man kan i princip anta att regeringarna står bakom i varje fall huvuddragen av EM. Liksom med ER antas inte EM av ministerkommittén utan man fattar endast beslut att tillåta publicering.
    Rekommendationerna har, som man kan förstå av namnet, ingen rättsligt bindande verkan på samma sätt som en konvention. Emellertid ger detta konstaterande inte en fullständig bild av rekommendationernas betydelse. De uttrycker en slags europeisk standard som kan ha sin betydelse i olika sammanhang och även åberopas inför domstol eller i administrativa ärenden. Det är också helt klart att de påverkar lagstiftningen i flera länder, inte minst i Central- och östeuropa där man kan finna exempel på rekommendationer som helt enkelt översätts och antagits som lag. Dessa länder får motta ett stort antal råd om hur de bör omforma sin lagstiftning. De vet att när Europarådet har skrivit en rekommendation i ett visst ämne kan de hålla sig till den eftersom den uttrycker en gemensam europeisk syn i en viss fråga. Bara det sätt som rekommendationerna förhandlas fram på och de reservationer
som länderna ibland gör enligt ministerkommitténs procedurregler utvisar hur allvarligt man tar dem. Reservationerna publiceras alltid tillsammans med rekommendationen.
    Vissa rekommendationer behandlar ämnen som också behandlats i konventionerna, fast på ett mera översiktligt sätt. Dessa rekommendationer kan därför vara värdefulla komplement till förståelsen av en viss konvention. Sålunda föreligger till exempel ett flertal rekommendationer som behandlar utlämningskonventionen25 och rättshjälpskonventionen i straffrättsliga angelägenheter.26 Dessa rekommendationer har ofta kommit till med anledning av problem i den praktiska tillämpningen av konventionerna. I regel har de utarbetats av expertkommittéer bestående av specialister som sysslar med den dagliga tillämpningen av konventionerna. De blir därför särskilt värdefulla för praktikern.

 

25 ETS No 24. 26 ETS No 30.

 

558 Hans G. Nilsson SvJT 1996 Det kan i detta sammanhang nämnas att samtliga kommittédokument i princip är konfidentiella och att förhandlingarna sker inom stängda dörrar. Dokumenten kan i princip inte lämnas ut till enskilda eller till organisationer. Det enda som så småningom offentliggörs är den framförhandlade texten och den förklarande rapporten (EM eller ER). Emellertid fattade Ministerkommittén ett beslut 198927 där man begärde förslag om förändring av reglerna som skulle leda till att offentlighet blev huvudprincipen och sekretess undantaget. Något sådant förslag har ännu inte lagts för dokument som emanerar från expertgrupperna. Det rättsliga läget kan väl sägas vara något oklart för närvarande. Man brukar också ofta fatta beslut om att ”deklassificera”, dvs. offentliggöra, t. ex. konventionstexter när man hunnit en bit på väg i förhandlingarna för att kunna inhämta synpunkter på arbetet. Helt klart är dock att Europarådet inte minst i sitt eget intresse måste bli mer öppet, liksom EU håller på att bli under inflytande bl. a. av svensk förvaltningstradition. Det kan inte accepteras, från demokratisk utgångspunkt, att avhålla förhandlingar bakom stängda dörrar i frågor som påverkar den vanlige medborgaren. Även om man inte kan säga att Europarådet har samma betydelse som EU har dock ett flertal av de instrument man diskuterar stor betydelse för medborgarna som bör kunna kräva att få information om pågående diskussioner. Att detta är sant utvisas om man begrundar vilka ämnen som behandlas i de konventioner man f. n. håller på att utarbeta inom ramen enbart för Europarådets rättsavdelning: bioetik, korruption, rättsligt samarbete, miljöbrottslighet, medborgarskapsfrågor. Tre av texterna har dock numera offentliggjorts för offentlig remissomgång.
    Över 100 rekommendationer har antagits inom det straffrättsliga området. Dessa behandlar fängelsefrågor, kriminologiska frågor, ren straffrätt och internationellt samarbete. Som exempel på några av de viktigare frågor som behandlas kan nämnas de Europeiska fängelsereglerna,28 ekonomisk brottslighet,29 förenkling av straffrättsprocessen,30 företagsbot,31 datorbrottslighet,32 användning av DNA inom straffprocessen33 och påföljdsfrågor.34 Dessa rekommendationer har utarbetats inom ramen för den straffrättsliga styrkommittén, CDPC (se nedan om styrkommittéernas arbete).

 

27 Resolution (89) 40. 28 R (87) 3. 29 R (81) 12. 30 R (87) 18. 31 R (88) 18. 32 R (89) 9. 33 R (92) 1. 34 R (92) 17.

 

SvJT 1996 Europarådet och dess juridiska arbete 559 Ytterligare 100 rekommendationer har utarbetats av CDPCs ”systerkommitté”, CDCJ, som är ansvarig för övriga frågor som ej har anknytning till straffrätt. Som exempel på frågor som behandlats i dessa rekommendationer kan nämnas enhetlig tolkning av europeiska konventioner,35 konsumentskydd mot missvisande annonser,36 sänkande av myndighetsålder,37 dataskyddsfrågor,38 generalklausul inom avtalsrätten,39 utövande av diskretion av administrativa mundigheter,40 asylfrågor,41 skydd mot könsdiskriminering,42 åtgärder för att minska måltillströmningen till domstol,43 kontrakt mellan sammanboende och deras testamenten,44 administrativa sanktioner45 och domarnas oberoende.46 Som synes behandlar rekommendationerna ofta viktiga frågor och avspeglar också medlemsländernas reella behov av diskussion och utbyte av erfarenheter på det internationella planet. Tillsammans med konventionerna utgör de en veritabel corpus av europeisk rätt som dock tyvärr fortfarande är alltför okänd utanför regeringskanslierna.

 

Övrigt juridiskt arbete
Utarbetande av konventioner och rekommendationer är självfallet en huvuduppgift för rådets rättsavdelning men utgör inte det enda sättet att främja internationellt juridiskt samarbete. I vissa fall lämpar sig inte ämnet för att skriva juridiska instrument. Man låter därför nöja sig med en rapport eller kanske ”riktlinjer” i en rapport som inte antas formellt av ministerkommittén. I andra fall kan man besluta sig för att skriva modellagstiftning eller modellkontrakt eller så kallade Codes of Conduct. Ibland avhåller man kanske seminarier eller konferenser och publicerar sedan de rapporter som givits vid dessa möten utan att något formellt instrument antas. Även dessa metoder kan visa sig vara nog så effektiva för att föra en fråga framåt. I vissa fall kan också seminariet eller konferensen vara förberedande för ett försök att sedermera skriva en Rekommendation eller en konvention.

 

35 R (69) 27. 36 R (72) 8. 37 R (72) 29. 38 R (73) 22, (74) 29 m fl. 39 R (76) 47. 40 R (80 2. 41 R (81) 16. 42 R (85) 2. 43 R (86) 12. 44 R (88) 3. 45 R (91) 1. 46 R (94) 12.

 

560 Hans G. Nilsson SvJT 1996 Europarådet har institutionaliserat vissa seminarier, kollokvier eller konferenser inom det juridiska arbetet. Ett flertal olika former finns. Den viktigaste konferensen är utan tvekan de europeiska justitieministrarnas konferens. Den avhålls vartannat år och diskuterar ett eller högst två teman. Den 19e konferensen hölls i Valletta, Malta, och behandlade korruption på initiativ av den italienske justitieministern som var huvudrapportör. De maltesiska och holländska ministrarna framlade delrapporter. Som ett resultat av de resolutioner som antogs av den konferensen satte Europarådet upp en ”multidisciplinär grupp mot korruption” (GMC) som numera påbörjat det mödosamma arbetet med att skriva minst två konventioner för att bekämpa korruption, en modellag eller liknande för tjänstemän och studera frågan om man kan skriva en konvention som behandlar civilrättsliga åtgärder för att bekämpa korruption (skadestånd, nullitet för kontrakt m. m.). Den 20e konferensen avhålls i år i Budapest och behandlar effektivitet och rättssäkerhet inom ramen för civil- och straffprocess. Överhuvudtaget är det vanligt att ministerkonferenserna leder till praktiska aktiviteter inom ramen för Europarådet. Om man studerar listan över teman som behandlats finner man att de flesta lett fram till i vart fall en rekommendation och ofta också en konvention. Samtliga har lett fram till någon form av fortsatt behandling inom ramen för Europarådet.
    Vartannat år hålls informella möten med justitieministrarna. Dessa möten leder inte till antagandet av formella resolutioner. Värdlandets minister utfärdar endast en kommuniké. Även det informella mötet brukar ofta leda till aktiviteter inom ramen för rådet.
    Inom straffrättsenheten anordnas kriminologiska kollokvier, konferenser samt konferenser för generaldirektörer vid ländernas kriminalvårdsstyrelser med jämna mellanrum. Resultaten av sådana möten publiceras och tjänar även här ofta som startskott för olika aktiviteter inom ramen för regeringssamarbetet. Som exempel kan anges att den ovan nämnda rekommendationen R (92) 17 om påföljdsfrågor föregicks av ett kriminologiskt kollokvium 1987. När resultatet av detta kollokvium diskuterades av CDPC beslöts att sätta upp en expertkommitté som gavs uppdraget att utarbeta Rekommendationen. Den 21 kriminologiska forskningskonferensen avhålls i november 1996 och behandlar temat ”Countries in transition: effects of political, social and economic change on crime and criminal justice.”

 

SvJT 1996 Europarådet och dess juridiska arbete 561 Vidare anordnas ibland ad hoc konferenser om vissa dagsaktuella frågor. Som exempel kan här nämnas två konferenser om tvättningsbrott 1992 och 1994, där den senare behandlade särskilt tvättningsbrottsproblematiken för stater i Central- och östeuropa.
    Europarådet anordnar vidare kollokvier i europeisk rätt och rättslig datorhantering.
    En särform av juridiskt/rättsligt samarbete pågår inom ramen för de så kallade partiella avtalen. Dessa avtal har slutits för att behandla en viss fråga inom ramen för Europarådet men inte nödvändigtvis med deltagande av samtliga medlemsstater. Europarådet har ett 10-tal sådana avtal som också behandlar andra frågor än juridiska, till exempel sociala utvecklingsfonden (en slags bank) och Pharmacopéen (som sysslar med läkemedelsstandarder). Två av de viktigare är dock inom ramen för juridiskt arbete: ”Pompidougruppen” som sedan mer än 20 år svarar för samarbete mot narkotika inom Europa, och ”Venedigkommissionen” som framför allt hjälper länder i Östeuropa att skriva grundlagar. Venedigkommissionen ger också ut en tidskrift över praxis från författningsdomstolar i konstitutionella frågor.

 

Hur arbetar Europarådet inom ramen för det rättsliga samarbetet?
Ministerkommittén har under sig ca 25 styrkommittéer och ad hoc kommittéer. En styrkommitté består av en eller två framstående representanter för samtliga medlemsländer samt observatörsländer47 och ofta NGO-representanter.48 Representanterna är ofta departementsråd med ansvar för sakområdet på sitt departement. Fyra styrkommittéer är främst av intresse för det rättsliga samarbetet: — CDPC49 — straffrätt — CDCJ — juridiskt samarbete i övrigt — CDDH — samarbete inom ramen för mänskliga rättigheter — CDBI — bioetik Av ad hoc-kommittéerna, som satts upp för att behandla särskilda frågor och som ofta inte utarbetar juridiska instrument, är främst att nämna CAHAR50 som behandlar asyl- och flyktingfrågor och CAHDI som består av samtliga rättschefer vid utrikesdepartementen.

 

47 USA har sedan januari 1996 observatörsstatus i Europarådet och har därmed rätt att delta i samtliga kommittéer, inklusive Ministerkommitténs undergrupper. Det synes troligt att Japan och Kanada också kommer att få sådan status. 48 Non-governmental organisations. 49 Man använder ofta den franska beteckningen, CD står för Comité Directeur och PC betyder Problèmes Criminels. 50 CAH betyder Comité ad hoc.

 

562 Hans G. Nilsson SvJT 1996 Styrkommittéer och ad hoc-kommittéer rapporterar direkt till ministerkommittén.
    Styrkommittéerna ansvarar för regeringssamarbetet mellan staterna inom sina respektive specialområden. Det är i dessa kommittéer som man kan säga att de flesta besluten fattas i praktiken. När en konvention eller en rekommendation skickas till ministerkommittén brukar de flesta frågorna vara lösta och det är sällan som några egentliga förhandlingar måste ske inom ramen för ministerkommittén. Undantag finns naturligtvis i en del politiskt känsliga frågor.
    Styrkommittén beslutar direktiv (”terms of reference”) för expertkommittéer, bestämmer prioriteringar och gör upp förslag till budget samt bestämmer vilka länder och observatörer som skall vara med i expertkommittéerna. Direktiven är ofta mycket kortfattade (en halv till en sida) och lämnar en vid marginal för fortsatta förhandlingar. De går ofta ut på att man skall studera en viss fråga eller några särskilda aspekter av denna fråga samt skriva förslag till ett ”lämpligt juridiskt instrument”. Ibland kan direktiven ange om en rekommendation eller en konvention skall skrivas. Direktiven antas formellt årligen av ministerkommittén.
    Initiativ till expertkommittéerna kan, som nämnts, komma från skilda håll. Förutom från parlamentariska församlingen och konferenser kan initiativ också komma från regeringshåll genom ett direkt förslag till styrkommittén, från styrkommitténs ”styrelse” (”Bureau”) som består av 7–8 medlemmar av styrkommittén som utsetts i sin personliga kapacitet, eller från ett vetenskapligt råd som finns i vissa styrkommittéer. Initiativ tas också ibland indirekt av sekretariatet. Även vissa utomstående kan tänkas ta initiativ som framläggs för Bureau eller styrkommitté. Det händer till exempel att branschorganisationer eller lobbygrupper skriver till styrkommittéerna och begär att de skall agera i en viss fråga.
    Sedan ministerkommittén beslutat direktiv och anvisat en budget för expertkommittén som arbetar under styrkommittén, kallar generalsekreteraren till expertkommitténs första möte. Kallelserna sker via de ständiga representanterna (ambassadörerna) i Strasbourg med kopior till cheferna för styrkommitténs delegationer. Detta betyder i praktiken för det rättsliga samarbetet att det är oftast justitiedepartementen som utser representanterna i expertgrupperna. Dessa experter är formellt sett oberoende från regeringarna och har enligt rådets interna regler ingen plikt att följa regeringsinstruktioner. De kan och bör agera fritt. Med tanke på att många av experterna i praktiken arbetar på justitiedepartementen är naturligtvis

 

SvJT 1996 Europarådet och dess juridiska arbete 563 verkligheten en annan. Flera länder utser dock domare (ofta domare från hovrätt eller högsta domstol), åklagare eller professorer i juridik. Generalsekreteraren har också ofta möjlighet att utse vetenskapliga experter, specialister på frågan. Vidare deltar också berörda NGO i behandlingen. Denna blandning av expertgruppen bidrar ofta till en livlig debatt och till att man i expertgruppen inte är så fastlåst av regeringsståndpunkter som inom andra internationella organisationer; vad jag ovan kallat ”förhandlingsklimatet” i Strasbourg.
    Vid första mötet utses en ordförande och ibland en vice ordförande. Formellt sitter dessa i två år men vissa kommittéer har som praxis att ordföranden sitter kvar till dess arbetet är slutfört. Ordförandens roll som motor, förhandlingsledare och skapare av kompromisser är mycket stor. Det är ett mycket svårt och grannlaga arbete som kräver mycket av personen. En god portion tålamod är av nöden och stor kännedom om ämnet hjälper onekligen. Det är inte nödvändigt att kunna både franska och engelska, eftersom allt simultantolkas, men kan ofta hjälpa till väsentligt i förhandlingarna.
    Expertgrupperna möts oftast två/tre gånger per år. Arbetet blir därmed inte så intensivt som till exempel inom ramen för tredje pelaren inom EU, där ju arbetstakten ofta styrs av de sexmånadersperioder som ordförandeskapet i EU varar. Att expertgrupperna möts relativt sällan innebär dels att sekretariatet ges en roll som förslagsställare och textskrivare, dels att man ofta har tid till konsultationer på nationell nivå. Även detta bidrar till stor del till det ofta goda slutresultatet.
    Att skriva en rekommendation eller en konvention tar omkring två–tre år, beroende på intensiteten av mötena och ämnesområdet. För att effektivisera arbetet brukar man ofta sätta upp små arbetsgrupper, bestående av de 5–8 främsta ledamöterna av expertkommittén, som utses i sina personliga kapaciteter av kommittén. Dessa arbetsgrupper rapporterar till huvudkommittén som i sin tur antar förslag till texter. När textförslaget antagits slutligen av styrkommittén sänds texten till ministerkommittén som, efter att ha fattat formellt beslut om antagande av texten, bestämmer datum för öppnande av konventionen för undertecknande och beslutar publicera ER eller EM. Ibland kan styrkommittén besluta att offentliggöra texten innan den sänds till ministerkommittén för att man skall kunna begära in yttranden från berörda intresseorganisationer eller från parlamentariska församlingen.

 

 

564 Hans G. Nilsson SvJT 1996 Samarbete med central- och östeuropa
När Berlinmuren föll 1989 var Europarådet förmodligen en av de första organisationerna som insåg den betydelse som detta skulle få för den nya europeiska ”arkitekturen” och för Europarådet självt. De Gaulle hade liknat Europarådet vid den sovande Törnrosan vid Rhens strand. Plötsligt kom dock prins Gorbatjov på sin (röda) springare och väckte upp henne till ett nytt liv och gav ny betydelse åt rättssäkerhetsideal, mänskliga rättigheter och demokrati.
    Detta insåg medlemsstaterna och rådets befattningshavare. Man startade flera program för att samarbeta med de nya potentiella medlemsstaterna. Dessa program har sedan fem år haft en budget om över 230 miljoner FF. LODE syftar till att förstärka lokal demokrati, DEMOSTHENES syftar till att stärka demokrati, institutionell reform och lagstiftning samt THEMIS till att träna polis, fångvårdspersonal, advokater, domare, åklagare i mänskliga rättigheter, rättsstatsideal m. m. Särskilda program har satts upp för Baltikum, Albanien, Ryssland och Ukraina samt andra stater i f. d. Sovjetunionen.
    Ett intensivt arbete pågår i samarbete med de berörda staterna som varje år begär teknisk samverkan och assistans från rådet. Flera hundra seminarier avhålls årligen i de berörda länderna.51 Konferenser och studieresor anordnas, Europarådet anlitar experter som ger skriftliga juridiska råd till regeringar och parlament över lagförslag m. m. Genom den status som Europarådet åtnjuter i länderna och tack vare den osjälviska arbetsinsatsen av tusentals experter i de olika medlemsländerna som arbetat utan betalning i ideellt syfte kan man påstå att rådet och dess experter haft ett mycket stort inflytande över rättsutvecklingen i Central- och östeuropa. Man har samtidigt kunnat minska klyftan mellan öst och väst och bidragit till att många värdefulla kontakter skapats mellan experter i olika länder. Dessa kontakter har i sin tur främjat internationellt samarbete på ett mycket praktiskt plan.

 

Europarådet efter Maastricht
Det kan avslutningsvis finnas anledning att nämna något om samspelet mellan EU och Europarådet. Genom antagandet av Maastricht, artikel K, och tillskapandet av den tredje pelaren skaffade sig52 EU ett instrument för rättsligt samarbete som till stor del liknar det samarbete som sker inom ramen för Europarådet. Det är här inte platsen att spekulera över vad som kommer att hända vid

 

51 För närvarande omfattas 17 länder av samarbetet. 52 Man bör dock komma ihåg de föregångare som fanns till tredje pelaren, t. ex. det politiska samarbetet inom vilket konventioner skrevs, etc.

 

SvJT 1996 Europarådet och dess juridiska arbete 565 1996/1997 års regeringskonferens, som när detta skrivs påbörjas inom några veckor. Man kan dock konstatera att skillnader för närvarande föreligger som gör samarbetet inom de 15 delvis svårare än vad det paradoxalt nog är mellan de 39 medlemsländerna i Europarådet. Vetorätt föreligger hos de 15, man styrs till stor del av ordförandeskapets sex månaders agenda (som i själva verket innebär att en konvention måste framförhandlas på 3–4 månader) och man har elva officiella språk.
    Trots dessa svårigheter är dock de resultat som uppnåtts inom ramen för tredje pelaren de två sista åren imponerande och man har fel, anser jag, som enbart kritiserar tredje pelaren för ineffektivitet. Konventioner har skrivits om förenklad utlämning och om bedrägeri och skydd för EUs ekonomiska intressen m. m., mycket intressant arbete pågår om organiserad brottslighet och Europol har satts upp. Möjligen kan man beklaga att de 15, sedan Europarådet redan tagit upp frågan, valt att söka skriva en konvention om korruption men samtidigt är det troligt att det arbete som sker hos de 15 kommer att hjälpa Europarådets arbete på lång sikt. Europarådets arbete är också betydligt vidsträcktare.
    Det sistnämnda problemet är dock reellt, medlemsländerna har små resurser liksom resurserna hos de internationella organisationerna är begränsade. Det finns anledning att hushålla med dessa resurser och undvika att behandla samma ämne samtidigt på flera ställen. Tyvärr har det visat sig att detta ofta är lättare sagt än gjort
- länderna har ofta tendens att lansera förslag om arbete i flera internationella fora samtidigt.53 Allt dubbelarbete är dock inte av ondo eftersom man ofta arbetar utifrån skilda utgångspunkter, med olika avnämare och med skilda medel. En konvention för 39 länder, öppen för även andra länder, är naturligtvis ett annat instrument än ett direktiv som gäller för 15 länder.
    Avslutningsvis kan man uttrycka den förhoppningen att EU och Europarådet skall kunna koordinera sitt rättsliga samarbete ännu bättre i framtiden samt att samarbetet mellan de två organisationerna skall förbättras ytterligare. Samarbetet har redan blivit betydligt bättre sedan ett antal år så man bör vara optimistisk inför framtiden. Särskilt i förhållande till Central- och östeuropa har man numera flera gemensamma projekt där Europarådet praktiskt genomför projekt med hjälp av medel från EU. Det finns utrymme för båda organisationerna på den europeiska juridiska spelplanen.

53 Och sedan säger man att de internationella organisationerna inte koordinerar sitt arbete tillräckligt.