Aktuella spörsmål

 

 

Till frågan om 2 kap. 18 § andra stycket regeringsformen
En diskussion har seglat upp som är av betydelse för utformningen av vissa bestämmelser i den nya miljöbalken. Diskussionen är emellertid av intresse även från mera principiella synpunkter. Den gäller nämligen frågan om förhållandet mellan förarbeten och lagtext vid tolkning av grundlagsbestämmelser.
    Första stycket av 2 kap. 18 § regeringsformen (2:18 RF) innehåller efter 1994 års ändring följande.

 

Varje medborgares egendom är tryggad genom att ingen kan tvingas avstå sin egendom till det allmänna eller till någon enskild genom expropriation eller annat sådant förfogande eller tåla att det allmänna inskränker användningen av mark eller byggnad utom när det krävs för att tillgodose angelägna allmänna intressen.

Härefter följer det nu aktuella andra stycket med följande lydelse.

 

Den som genom expropriation eller annat sådant förfogande tvingas avstå sin egendom skall vara tillförsäkrad ersättning för förlusten. Sådan ersättning skall också vara tillförsäkrad den för vilken det allmänna inskränker användningen av mark eller byggnad på sådant sätt att pågående markanvändning inom berörd del av fastigheten avsevärt försvåras eller skada uppkommer som är betydande i förhållande till värdet på denna del av fastigheten. Ersättningen skall bestämmas enligt grunder som anges i lag.

Slutligen innehåller tredje stycket i samma paragraf en bestämmelse om att alla skall ha tillgång till allemansrätten oberoende av vad som föreskrivits ovan.
    Bestämmelsen om ersättning för intrång i pågående markanvändning går tillbaka till 1972 års ändringar i naturvårdslagstiftningen. Därefter gäller som princip att ersättning enligt naturvårdslagen utgår endast om pågående markanvändning avsevärt försvåras eller om mark tas i anspråk. Kravet att pågående markanvändning skall ”avsevärt försvåras” innebär enligt motiven till 1972 års lagstiftning att det skall vara fråga om ett någorlunda kvalificerat intrång.
    Genom ändringar i naturvårdslagen år 1987 i samband med tillkomsten av plan- och bygglagen kom frågan om avsevärt intrång att påverkas. Visserligen behölls i den nya lagstiftningen kravet på kvalificerad skada, men intrånget skulle nu relateras till ”berörd del” av fastigheten, dvs. ett mindre område än förut. Den slutliga avfattningen av bestämmelsen tillkom vid riksdagsbehandlingen av förslaget till plan- och bygglag. Bestämmelsen gjordes tillämplig även på ersättningsfrågor enligt naturvårdslagen. Ändringen växte fram i bostadsutskottet genom en kompromiss mellan centern och socialdemokraterna.
    Den 1 januari 1995 ändrades 2:18 RF till den lydelse som angetts inledningsvis. Genom grundlagsändringen reglerades även rätten till ersättning vid rådighetsinskränkningar i regeringsformen.
    Ändringen hade sin grund i ett betänkande (SOU 1993:40) Fri- och rättigheter som lades fram av fri- och rättighetskommittén under ordförandeskap av hovrättspresidenten Carl Axel Petri. Betänkandet som

helhet kännetecknas av långt drivna kompromisser där olika partier fått gehör för eller fått avstå från egna önskemål om förstärkningar av grundlagsskyddet för olika rättigheter. Efter en genomgång av författningsbestämmelser som kan sägas röra egendomsrätten, i bl. a. expropriationslagen, plan- och bygglagen (PBL), naturvårdslagen, miljöskyddslagen, vattenlagen, fastighetsbildningslagen (FBL) och skogsvårdslagen lade kommittén fram förslag till bl. a. ett nytt andra stycke i 2:18 RF som i det väsentliga överensstämmer med den slutliga lydelsen.
    Kommittén framhöll därvid (betänkandet del A s. 90 f.) att enligt kommitténs uppfattning borde grundlagsbestämmelsen om rätt till ersättning vid rådighetsinskränkningar utformas i enlighet med de huvudprinciper som gällde i fråga om ersättning vid rådighetsinskränkningar i svensk rätt. Kommittén upprepade:

 

Vi vill på nytt framhålla att den av oss sålunda förordade lösningen ansluter till gällande rätt på området. Att rätten till ersättning vid rådighetsinskränkningar nu ges ett grundlagsskydd innebär således i sig inte att rätten till ersättning i dessa fall utvidgas i förhållande till vad som redan nu gäller. Däremot innebär vårt förslag att den nuvarande rätten till ersättning vid rådighetsinskränkningar blir grundlagsfäst.

Även regeringen slog i sin proposition (1993/94:117) fast att ersättningsregeln vid rådighetsinskränkningar skulle utformas i enlighet med de huvudprinciper som då gällde i vanlig lag vid inskränkningar i rätten att använda mark och byggnader och att de närmare grunderna för bestämmande av ersättning skulle anges i vanlig lag. Yrkanden under remissbehandlingen om både längre gående och snävare principer för ersättningen avvisades således. Regeringen anförde därvid bl. a. följande.

 

De av kommittén använda kvalifikationsgränserna är hämtade från gällande rätt på området. Meningen är således inte att i grundlagen precisera beräkningsnormerna utan endast att ange huvudprinciperna. Att rätten till ersättning vid vissa rådighetsinskränkningar nu ges grundlagsskydd innebär således inte att ersättningsrätten utvidgas i förhållande till nu gällande ersättningsregler. Ersättning utgår sålunda inte för den förlust som kan bestå i att förväntningar om ändring i markens användningsområde inte infrias till följd av dispositionsinskränkningar. Ersättning utgår inte för ingrepp i form av strandskyddsförordnande eller förordnande om naturvårdsområde. Uteblivet tillstånd till en ny verksamhet, t. ex. grustäkt eller markavvattning samt vägrad strandskyddsdispens ersätts inte till följd av denna princip. Inte heller skall ersättning utgå för sådana — till tid och omfattning — mindre ingripande inskränkningar i rätten att fritt nyttja sin egendom. Således är avsikten med förslaget inte att andra typer av rådighetsinskränkningar i mark eller byggnader än för närvarande skall vara förenade med rätt till ersättning. Däremot innebär förslaget att den nuvarande rätten till ersättning vid rådighetsinskränkningar blir grundlagsfäst. (A. prop. s. 17 f.)

Riksdagen godtog regeringens förslag. Konstitutionsutskottet underströk i sitt betänkande (1993/94:KU24 s. 29) att det förhållandet att rätten till ersättning vid rådighetsinskränkningar ges ett grundlagsskydd i enlighet med förslaget i sig inte innebar att ersättningsrätten utvidgades i förhållande till vad som redan gällde. Utskottets utlåtande var på denna punkt enhälligt, bortsett från en reservation av ny demokrati och en meningsyttring av en suppleant för vänsterpartiet. — När det vilande grundlagsförslaget antogs slutligt avgav konstitutionsutskottets ledamöter särskilda yttranden, varvid samtliga utom företrädarna för miljöpartiet och vänsterpartiet enades om ett uttalande, vari särskilt betonades sambandet

 

mellan bestämmelsen om egendomsskydd och Europakonventionen (1994/95:KU5).
    Förarbetena till grundlagsändringen är sålunda glasklara: tidigare gällande rätt till ersättning vid rådighetsinskränkningar grundlagsfästes och ersättning därutöver skulle inte utgå.
    Förre justitierådet och professorn Bertil Bengtsson behandlade först frågan i en artikel i denna tidskrift (1994 s. 920 ff.), som jag av utrymmesskäl här inte skall gå in på. Frågan togs därefter upp av docenten Gabriel Michanek i en artikel i Miljörättslig tidskrift 1995 (nr 2 s. 155 ff.). Denne påpekade att om markägare drabbas av krav som utgår från lagstiftning om miljöskydd och säkerhet så har den genomgående principen i svensk rätt varit att ersättning inte skall utgå. Markägare har haft ett ansvar att förvalta sin egendom så att det lagliga skyddet upprätthålls. Principen att förorenaren betalar gäller i många, sannolikt de flesta stater. Om markägare i stället drabbas av krav som utgår från lagstiftning om naturvård och fysisk planering så har de varit berättigade till ersättning, från 1987 enligt regler om när ”pågående markanvändning avsevärt försvåras inom berörd del av en fastighet”. Denna princip har nu grundlagsfästs. Enligt Michaneks mening skall ordalagen i den nya grundlagsregeln tolkas i den rättsliga kontexten, varvid man bör beakta att ordalagen har en direkt motsvarighet i plan- och marklagstiftningen sedan 1987. Däremot saknas sedan tidigare motsvarande regler i lagstiftningen om miljöskydd och säkerhet. Slutsatsen är att ersättningsprincipen inte gäller i samband med krav som utgår från den senare kategorin.
    Denna ståndpunkt har kritiserats av Bertil Bengtsson, först i en artikel i Miljörättslig tidskrift 1995 (nr 3 s. 345 ff.) och sedan i en hel bok med titeln Grundlagen och fastighetsrätten (Nerenius & Santérus förlag, 1996, anmäld i denna tidsskrift av Erik Holmberg, 1996 s. 650 ff.). Jag hänför mig här till boken. Den behandlar ändringarna i såväl första som andra stycket i 2:18 RF. Boken är skriven med allt det skarpsinne som denne lärde rättsvetenskapsman och domare är mäktig. Det framgår med all tydlighet att han (liksom jag) tycker illa om bestämmelsen och att syftet med boken är att bereda marken för en grundlagsändring som ger bestämmelsen ett rimligt innehåll. Det är möjligt att detta har frestat honom att understryka de fördärvliga konsekvenserna av bestämmelsens nuvarande utformning något mer än som varit nödvändigt. Parentetiskt kan tilläggas att grundlagstiftning är svårt och att det inte är säkert att de av Bertil Bengtsson önskade ändringarna skulle leda till en mer tillfredsställande ordning, alldeles bortsett från de svårigheter att uppnå en ny politisk kompromiss som han själv är den förste att påpeka.
    Exempel på de konsekvenser av grundlagsändringarna (både första och andra styckena) som Bertil Bengtsson ser framför sig är bl. a. följande. Reglerna om marköverföring och servitutsbildning i FBL skulle nu få tillämpas på ett annat, mera restriktivt sätt än tidigare. Avvägningen mellan allmänna och enskilda intressen i PBL blir möjligen en annan. Tolkningen av olika bestämmelser i bl. a. lagen om enskilda vägar, anläggningslagen, ledningsrättslagen och rennäringslagen påverkas, om man får ta grundlagsregeln på allvar. Ersättning skulle, om man följer grundlagens ordalydelse, kunna utgå i strid med tidigare gällande rätt

 

vid åtskilliga typer av ingrepp i markanvändningen, t. ex. enligt miljöskydds-, naturvårds- och kärnkraftlagstiftningen, och detta kanske t. o. m. när ingreppet är starkt motiverat från miljö- eller säkerhetssynpunkt. (Författarens sammanfattning s. 141.) Trots det enligt egen utsago föga tilltalande resultatet har Bertil Bengtsson svårt att finna något tillräckligt vägande skäl att gå ifrån en tillämpning av grundlagsbestämmelsen enligt dess ordalydelse. Han sätter i fråga, om det stämmer med en modern rättsuppfattning att låta motivuttalanden väga tyngre än lagens ordalag, allra helst som lagtexten ger den enskilde ett bättre skydd mot ingrepp från det allmännas sida; han har över huvud taget inte sett åsikter som dessa framföras i den juridiska diskussionen på senare år (s. 17 ff., s. 92). Vidare anför han — närmast i polemik mot Gabriel Michanek — bl. a. (s. 95 f.) följande.

 

(Det verkar) diskutabelt om man på detta vis kan beröva den enskilde en rätt som har stöd av grundlagstexten. Det går som sagt knappast att tala om en oklar formulering i 2:18 2 st.; formuleringen är, åtminstone för den som inte fördjupat sig i fastighetsrättens irrgångar, alldeles otvetydig. Det skulle alltså egentligen inte vara fråga om en tolkning i vanlig mening. Snarare skulle den tydliga grundlagstexten förses med vissa tysta förbehåll: läser man förebilderna i PBL m. fl. lagar, skulle man finna att regeln inte skulle ha den innebörd ordalydelsen visar. Man skulle alltså göra vad som brukar kallas ett reduktionsslut. — Ett sådant resonemang skulle nog vara motiverat om det gällde en regel i vanlig lag som ledde till ett resultat, som de flesta skulle anse föga rimligt. Jag känner emellertid inte till något fall där resonemanget använts i en motsvarande situation — när det gäller att minska räckvidden av en klar regel, och därtill en grundlagsregel, som på ett politiskt kontroversiellt område skall slå fast vissa minimirättigheter för den enskilde. Inte minst med tanke på den enskildes rättsäkerhet — som begreppet vanligen uppfattas — verkar det minst sagt diskutabelt att gå ifrån en sådan bestämmelse på grund av överväganden som är svåra eller omöjliga att förstå av andra än jurister. Det är klart att den rättsliga kontexten kan ha sin betydelse när det gäller sammanhanget mellan olika regler i regeringsformen, men den kan inte gärna få samma betydelse när man bara kan hänvisa till lagstiftning på ett lägre plan. Grundlagsändringen kan sägas ha ändrat äganderättens betydelse i sådan grad att uppbyggnaden av äldre lagregler har begränsat intresse.

Frågan har naturligt nog behandlats också i Miljöbalksutredningens betänkande (SOU 1996:103) Miljöbalken — En skärpt och samordnad miljölagstiftning för en hållbar utveckling. Denna gång har Carl Axel Petri varit enmansutredare. Utredningen anser att den nya grundlagsregeln, riktigt tolkad, inte har utvidgat rätten till ersättning på miljöbalkens område. Utredningen konstaterar att uttalandena i motiven är otvetydiga. Någon utvidgning av rätten till ersättning har varken avsetts eller skett med grundlagsändringen. Utredningen tillägger bl. a. att den som skall tolka paragrafen inte kan bortse från den såväl nationellt som internationellt vedertagna principen om förorenarens betalningsansvar (Polluter Pays Principle, PPP) som införlivats i Romfördraget (art. 130 r) och därmed gäller i hela EU. (Betänkandet del 1 s. 623 f.) För egen del vill jag i motsats till Bertil Bengtsson hävda att det just vid tolkning av regeringsformens rättighetsbestämmelser finns särskild anledning att beakta förarbetena. Det är tradition i Sverige att stiftande av och ändringar i grundlag bör ske i största möjliga parlamentariska enighet. Detta föranleder ofta kompromisser som kan leda till svårtolkade grundlagsstadganden.

 

Grundlagarna utgör vår demokratis främsta dokument. Om domstolarna och andra rättstillämpande myndigheter vid tolkningen av dem inte skulle repektera den demokratiska ordning i vilka de tillkommit förs en del av den politiska makten över från riksdagen till myndigheterna. Detta kan inte var någon god ordning.
    Vissa bestämmelser i rättighetskapitlet har absolut karaktär. I regel är det sådana som är mer eller mindre självklara i en demokrati (som t. ex. om dödsstraff och tortyr) och därför har mer principiell än praktisk betydelse. När det gäller de bestämmelser som vanligen åberopas i lagstiftning och rättstillämpning kan i regel undantag — under bestämda förutsättningar — göras i vanlig lag. När det särskilt gäller 2:18 2 st. RF hänvisas beträffande ersättningens fastställande till grunder som anges i vanlig lag. Dessa rättighetsbestämmelser är med nödvändighet komprimerade och har sällan den konkretion som skulle krävas, om rättstvister skulle kunna avgöras med direkt tillämpning av bestämmelsernas ordalydelse. De riktar sig snarare till lagstiftaren än till domstolar och andra rättstillämpande myndigheter. Med beaktande av dem utformar riksdagen mer precisa bestämmelser i vanlig lag som kan tillämpas av myndigheterna. Detta är skäl som talar för att förarbeten behöver beaktas vid tolkningen av rättighetsbestämmelserna.
    De rättighetsbestämmelser som i olika omgångar införts i 2 kap. RF har sällan inneburit några materiella nyheter; det viktigaste undantaget härifrån synes vara förbudet mot retroaktiv skattelagstiftning. Vanligen har de setts som kodifieringar av goda grundsatser som redan gällt enligt den svenska rättsordningen. Som exempel från nu aktuellt område kan nämnas, att när bestämmelsen om ersättning vid expropriation infördes år 1979 så framhöll den dåvarande folkpartiregeringen att grundlagsstadgandet skulle ses som en bekräftelse av den ersättningsnivå som gällande regler om ersättning vid expropriativa ingrepp hade lett till, inbegripet presumtionsregeln i 4 kap. 3 § expropriationslagen (prop. 1978/79:195 s. 57). Utgångspunkten vid tolkning av nya bestämmelser i regeringsformens rättighetskapitel bör därför snarast vara att riksdagen inte har haft för avsikt att åstadkomma någon saklig ändring av tidigare gällande rättsordning.
    Enligt min mening talar därför bestämmelsens tillkomsthistoria och dess förarbeten — mot bakgrund av konstitutionell praxis vid tillkomsten av ändringar i rättighetsbestämmelserna — för att 2:18 2 st. RF inte har medfört någon utvidgning av tidigare gällande rätt till ersättning vid rådighetsinskränkningar.
    Det kan tilläggas att Sveriges internationella förpliktelser inte talar i annan riktning. När det gäller art. 1 i första tilläggsprotokollet till den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna bygger denna på en avvägning mellan allmänna och enskilda intressen. Justitierådet Hans Danelius påpekar i sin bok Mänskliga rättigheter att när det gäller inskränkningar i rätten att använda egendom har Europadomstolen anlagt ett för den enskilde synnerligen strängt synsätt och funnit även mycket tyngande begränsningar av ägarens rättigheter kunna accepteras i det allmänna intresset (5 uppl. s. 253). — När det gäller EG-rätten är jag är ense med Miljö-

 

balksutredningen om att Romfördraget med sin Polluter Pays Principle snarast talar mot ersättningsrätt vid ingripanden till skydd för miljön.
    Ett starkt — för att inte säga avgörande — stöd för min ståndpunkt menar jag mig ha fått i ett i år meddelat utslag av Högsta domstolen (NJA 1996 s. 110). Detta gällde visserligen inte andra utan första stycket i 2:18 RF. Det behandlar dock direkt inverkan av förarbetena till 1994 års grundlagsändring.
    Ändringen av första stycket i paragrafen innebär som framgått bl. a att ingen kan tvingas att inskränka användningen av mark eller byggnad utom när det krävs för att tillgodose angelägna allmänna intressen. Rättsfallet avsåg bl. a. frågan, om ändring av ett servitut innebar olägenhet av betydelse för den tjänande fastigheten. Bertil Bengtsson har i sin bok funnit att kravet på angelägna allmänna intressen numera måste tillgodoses för att servitut skall kunna ändras eller upphävas. Högsta domstolen fann att tillämplig bestämmelse i FBL, tolkad med ledning av motiven till den lagstiftningen, tillät den aktuella ändringen av servitutet men (med hänvisning till Bertil Bengtssons artikel i denna tidskrift 1994) att det återstod att behandla ett inom doktrinen väckt spörsmål huruvida den nya lydelsen av 2:18 RF kunde föranleda en övergång till en mer restriktiv tillämpning av de regler i FBL som medger tvångsförfogande över annans fasta egendom.
    Domstolen framhöll att ett grundläggande syfte med FBL är att efter avvägning mellan olika enskilda och allmänna intressen åstadkomma en så ändamålsenlig användning av den fasta egendomen som möjligt. I enlighet härmed hade också i förarbetena till grundlagsändringen uttalats att även tvångsvis överföring av fast egendom vid fastighetsreglering till förmån för enskilt intresse kan tjäna angelägna allmänna intressen.
    Domstolen fortsatte härefter: I förarbetena behandlas också den allmänna frågan om den gällande lagstiftning, som medger ingrepp i annans egendom, uppfyller det uppställda kvalifikationskravet att ingreppet skall tillgodose angelägna allmänna intressen. Slutsatsen blev att grundlagsändringen inte skapade något behov av följdändringar i sådan lagstiftning. — Vad som sålunda förekommit vid genomförandet av grundlagsändringen föranleder slutsatsen att grundlagsändringen ej påverkat tillämpningen av FBL:s bestämmelser om tvångsförfarande i mer restriktiv riktning än vad som förut gällt.
    Referenten i målet, justitierådet Johan Lind, har nyligen i en föreläsning över ämnet ”Högsta domstolen och frågan om doktrin och motiv som rättskälla”, som kommer att publiceras i Juridisk tidskrift, anfört rättsfallet som ett exempel på Högsta domstolens beaktande av lagförarbeten som rättskälla även vid grundlagstolkning. Han uttalade därvid bl. a. att om lagstiftaren tänker sig att grundlagsändring skall påverka tillämpningen av gällande civilrättslig lagstiftning, så måste han säga ifrån. Högsta domstolen undviker att döma i strid med lagstiftarens allmänna syfte med lagstiftningen.
    Jag finner det angeläget att understryka denna ståndpunkt. Min slutsats blir därför att det nya andra stycket i 2:18 RF inte medför någon

 

utvidgning av rätten till ersättning vid rådighetsinskränkningar utöver vad som förut gällt.
Staffan Vängby