Aktuella frågor

 

Alla gör vi klokt i att skriva om EG-rätten ”med små bokstäver” — en replik till en artikel om brister i implementeringen av EG-direktiv
Alla har naturligtvis rätt att ha sin egen åsikt i frågan, hur Sverige hittills lyckats med att växa in i det regelverk, som först EES-avtalet och sedan EU-medlemskapet fört med sig. Så även forfattaren till en artikel om implementeringen av EG-direktiv, som i SvJT 1996 s. 348 påtalar brister och ger goda råd i detta hänseende.
    I artikeln berörs emellertid två förhållanden som kanske, för undvikande av missförstånd, bör kommenteras något. Frågorna hänger delvis samman och berör de avsnitt av artikeln, som handlar om EFTA-domstolens dom i målet, E-1/95, Ulf S mot svenska staten.
    De frågor, som här är av intresse, har båda sin grund i att målet gällde förhållanden till följd av EES-avtalet. Den ena avser svenska statens invändning, att EFTA-domstolen skulle underlåta att besvara den i målet ifrågavarande begäran om ett rådgivande yttrande som ställts av Varbergs tingsrätt, och den andra artikelns uppmaning till de arbetstagare som drabbats av 9 a § lönegarantilagen (1992:497) att snarast väcka skadeståndstalan mot svenska staten.
    När det gäller svenska statens invändning, att EFTA-domstolen inte borde lämna något yttrande, tror jag mig veta, att statens inställning härvidlag inte grundade sig, som artikelförfat-

taren menar, på ”betydande okunskap om EES-rättens och EG-rättens natur”. Jag skulle vilja drista mig till att säga att statens inställning tvärtom grundade sig på en viss kunskap om både EES-avtalets rättsverkningar och EG-rätten och om deras skilda natur. Grunden för statens inställning var att EES-avtalet är ett folkrättsligt avtal av traditionellt slag och medför inte andra rättsverkningar än vad som framgår därav. Avtalet innebär inte, i motsats till vad som gäller vid en anslutning till EG-fördragen, att avtalsparterna överlåtit delar av sin suveränitet till mellanstatliga institutioner. Det övergripande syftet med EES-avtalet är att skapa ett homogent europeiskt ekonomiskt samarbetsområde. I avtalets art. 6 slås vidare fast, att bestämmelserna i avtalet, i den mån de är i sak identiska med motsvarande bestämmelser i Rom- och Parisfördragen samt med rättsakter som antagits med tillämpning av dessa fördrag, skall vid genomförande och tillämpning tolkas i enlighet med relevanta avgöranden av EG-domstolen. EG-domstolen konstaterade i sitt rådgivande yttrande 1/91 angående EES-avtalet ([1991] ECR s. 6079), att avtalet har den karaktär som senare hävdades i målet av svenska staten och att det således inte innebär en överlåtelse av staternas

suveränitet. Domstolen påminde vidare om att Romfördaget, låt vara ingånget i form av ett internationellt avtal, inte desto mindre utgör en konstitutionell stadga för rättsgemenskap. Som EGdomstolen konsekvent framhållit, bl. a. i avgörandena C-26/62 (van Gend en Loos [1963] ECR s. 1) och C-6/64 (Costa./. ENEL [1964] ECR s. 585], har gemenskapsfördragen skapat en ny rättsordning, till förmån för vilken medlemsstaterna har begränsat sina suveräna rättigheter. Centrala drag i denna rättsordning är dess företräde över nationell lagstiftning och en direkt effekt av vissa bestämmelser visavi såväl medlemsstaterna som medborgare i dessa stater (jfr. prop. 1994/95:19, del. 1, s. 475 f.).
    Enligt den svenska statens inställning hade de här berörda skillnaderna mellan EES-avtalets och EG-fördragens rättsverkningar på sätt som redogörs i det följande stor betydelse för målet i EFTA-domstolen.
    Till följd av att EES-avtalet endast binder de avtalsslutande parterna, måste dess bestämmelser införlivas i nationell rättsordning för att få effekt även därutöver. Genom protokoll 35 till EES-avtalet har EFTA-staterna åtagit sig att för de fall, att det uppstår konflikt mellan genomförda EES-regler och andra författningsbestämmelser, införa regler som ger EES-reglerna företräde. Av 5 § lagen (1992:1317) om ett Europeiskt ekonomiskt samarbetsområde (EES) framgår, att föreskrifterna i EES-lagen eller annan lag som meddelats till

uppfyllande av Sveriges förpliktelser enligt EES-avtalet skall gälla utan hinder av vad som annars föreskrivs i lag. Vidare framgår det av lagens 2 §, att art. 1-129 i EES-avtalet, däribland art. 68 som i sin tur hänvisar till avtalets bilaga XVIII beträffande bl. a. arbetsrättsdirektiv, gäller som svensk lag. Enligt art. 7 i EES-avtalet skall rättsakter som motsvarar EGdirektiv ge de avtalsslutande parternas myndigheter rätt att välja form och metod för genomförandet. Det i målet aktuella direktivet 80/987/EEG hade integrerats i EES-avtalet genom att upptas under avtalets bilaga XVIII, punkt 2. Den svenska EES-lagen innebar inte att bilagan eller det ifrågavarande direktivet blev gällande rätt i Sverige. Bilagan, och direktivet, innebar endast föreskrifter som Sverige i egenskap av avtalslutande part hade en folkrättslig förpliktelse att införliva i sin lagstiftning. Direktivet var införlivad i svensk rättsordning genom lönegarantilagen (1992:497, LGL), utan några ytterligare lagbestämmelser. Detta innebar att det inte fanns någon konflikt mellan genomförda EES-regler och andra nationella bestämmelser. Enligt den svenska statens mening var protokoll 35 till EES-avtalet därför inte tilllämpligt. Enligt art. 34 i avtalet mellan EFTA-staterna om upprättande av en övervakningsmyndighet och en domstol är EFTA-domstolen behörig att avge rådgivande yttranden angående tolkningen av EES-avtalet. En nationell domstol kan, om den an-

 

ser det nödvändigt för att döma i en sak, begära ett sådant yttrande. Den fråga som ställts av Varbergs tingsrätt rörde 9 a § LGL. Denna regel var till sin innebörd klar och precis. Eftersom ifrågavarande direktivbestämmelse inte hade direkt effekt enligt EES-rätten skulle den svenska domstolen, oavsett EFTA-domstolens tolkning av bestämmelsen, inte ha möjlighet att åsidosätta den svenska regeln som till sin lydelse var så entydig att den just inte lämnade utrymme för tolkning av densamma. Härav följde enligt den svenska statens mening att den begäran som ställts till EFTA-domstolen inte var nödvändig för att tingsrätten skulle kunna döma i målet. Ett rådgivande yttrande skulle ändå inte kunna tillämpas för att avgöra målet. I sammanhanget framhöll staten, med hänvisning till bl. a. EG-domstolens avgörande i målen C-412/93 (LeclercSiplec [1995] ECR I s. 179), C18/92 (Chaussures Bally [1993] ECR I s. 2871) och C-132/81 (Vlaeminck [1982] ECR s. 2953) att rådgivande yttrande borde lämnas endast i frågor som är objektivt nödvändiga för ett avgörande av saken.
    Efter att ha redogjort för den svenska statens inställning i denna fråga, fann EFTA-domstolen i sin dom under punkt 17, att ett övervägande av hur den nationella domstolen kan tillämpa det rådgivande yttrandet skulle förvränga den fördelning av behörighet mellan nationella domstolar och EFTA-domstolen som framgår av art. 34 i avtalet mellan EFTA-staterna om upprättande av en

övervakningsmyndighet och en domstol, varför den svenska statens invändning måste avvisas. Hur yttrandet sedan skulle tillämpas ankom däremot på den nationella domstolen. Även om EFTA-domstolen sålunda kom till ett annat resultat än den svenska staten i sin bedömning av om situationen var sådan att domstolen borde lämna ett rådgivande yttrande, synes saken enligt min mening inte som så glasklar att statens inställning kan avfärdas på det sätt artikelförfattaren gör. Det sätt att behandla de rättsverkningar EES-avtalet och EG-rätten gett upphov till riskerar att till den oinitierade ge en föreställning om att EES- och EG-rättsliga frågorna är enklare än de är, med eventuella tråkiga bakslag som följd. Det synes mig vidare mycket förhastat att, såsom artikelförfattaren synes göra, av utslaget dra den slutsatsen att EES-avtalet skulle ge den ifrågavarande direktivbestämmelsen samma rättsverkningar som den har enligt EG-rätten. Detta leder vidare till den andra av de frågor som tas upp i artikeln och som synes förtjäna att kommenteras något, nämligen uppmaningen till arbetstagare, som nekats lönegarantiersättning med stöd av 9 a § LGL, att snarast väcka skadeståndstalan mot svenska staten. I detta sammanhang bör man nämligen komma ihåg att utgången i målet hos Varbergs tingsrätt blev att staten företrädd av tillsynsmyndigheten i konkurs medgav Ulf S talan. Justitiekanslern bestred däremot, således även efter det att EFTA-

 

domstolen lämnat sitt rådgivande yttrande, att det skulle ha förelegat skadeståndsskyldighet för den svenska staten på grund av bristande införlivande av direktivet.
    Beträffande lönegarantifall, som hänför sig till tiden för EES-avtalet, synes det därför för mig fortfarande vara en öppen fråga om det förhållande, att en arbetstagare nekats garantiersättning med hänvisning till 9 a § LGL, leder till skadeståndsskyldighet för den svenska staten.
    Även vad beträffar motsvarande fall, som inträffat tiden efter att Sverige blev medlem i EU, gör man måhända klokt i att inta en inställning som präglas av en viss försiktighet. Det synes, som om den period som är av störst intresse härvidlag, är den mellan den 1 januari–30 juni 1995. Som bekant ändrades 9 a § LGL den 1 juli 1995, då man i regeln införde ett undantag även för de fall att det, trots att den i regeln åsyftade situationen föreligger, finns särskilda skäl för att lönegarantiersättning ändå skall utgå. Utan att

ha undersökt saken närmare vågar jag ändå, mot bakgrund av de exempel på särskilda skäl som anförs i propositionen (prop. 1994/95:180 s. 5), en gissning på, att det efter lagändringen mera sällan förekommit att en arbetstagare nekats lönegaranti men stöd av regeln. Dessutom kom den nya lydelsen, i avsaknad av särskilda övergångsbestämmelser, att gälla i samtliga fall där lönegarantifrågan inte slutligt avgjorts före ikraftträdandet. När det däremot gäller perioden mellan den 1 januari–30 juni 1995 är det säkert riktigt, som artikelförfattaren påstår, att åtskilliga arbetstagare har nekats lönegaranti med stöd av 9 a § LGL. Hur en skadeståndstalan mot svenska staten skulle utfalla i dessa fall kan kanske ingen säga med säkerhet. Emellertid torde man knappast våga förutsätta, att EG-domstolen skulle betrakta en fråga som besvarats av EFTA-domstolen som avgjort även för sitt eget vidkommande.
Tuula T Kihlgren