Aktuella frågor

 

Problemet lagrådet — oberoende granskningsinstans eller regeringens förlängda arm?
1. Inledning
Min artikel om domstolar och rättighetsskydd i närmast föregående nummer av denna tidning (SvJT s. 426–457) innehöll bland annat kritik mot det lagråd, bestående av justitierådet Staffan Magnusson (ordf.), förre presidenten i Försäkringsöverdomstolen Leif Ekberg och regeringsrådet Leif Lindstam, som under de senaste åren haft att bedöma två (numera tre) konstitutionellt tvivelaktiga lagförslag och därvidlag inte visat någon egentlig vilja att verkligen analysera och pröva förslagens grundlagsenlighet. Det rör sig dels om ett förslag till inomkommunal skatteutjämning, vilket detta lagråd godtog trots att ett tidigare lagråd avstyrkt i osedvanligt tydliga ordalag, vidare ett förslag om ökad statlig eller snarare regeringskontroll över av staten bildade stiftelser, vilket först avstyrktes men sedan efter vissa ändringar godtogs, utan att de konstitutionella konsekvenserna blivit ordentligt utredda samt numera även förslaget till lag om kärnkraftens avveckling. Detta, som presenterades i en lagrådsremiss från närings- och handelsdepartementet den 12 juni och behandlades av lagrådet i ett yttrande den 17 juni, således blott tre arbetsdagar senare, berördes inte i min nämnda artikel, men tilldrog sig däremot betydande intresse i delar av pressen. Särskilt i tidningar som ogillar kärnkraftsavvecklingen förekom kritik mot lagrådets snabba hantering av den svåra frågan och påstått bristfälliga analys av väsentliga juridiska frågor.1 Syftet med denna artikel är att i någon mån försöka utröna om denna kritik varit berättigad samt att bedöma vilka rättsliga och konstitutionella konsekvenser detta i så fall har. Förslaget till avveckling av kärnkraften har väckt starka reaktioner och kan utan tvekan betecknas som ett av de mest kontroversiella lagförslagen i Sverige i modern tid. En majoritet av de tillfrågade remissinstanserna har — ehuru lagrådet lyckats uppfatta saken annorlunda — faktiskt avstyrkt förslaget eller, utan att helt vilja avstyrka det, varit starkt kritiska till enskildheter i detsamma. Jag har själv, i likhet med många andra juridiska experter, blivit tillfrågad av företag som berörs av förslaget om min uppfattning om det och därvidlag framfört kritik på vissa punkter (vilka lär framgå nedan). Det viktiga i detta sammanhang är dock inte att diskutera förslagets lämplighet som sådant utan att bedöma om lagrådet utfört sin granskningsuppgift på ett sätt som står i överensstämmelse med Regeringsformen 8:18, där det bland annat anges att granskningen skall avse hur ett lagförslag förhåller sig till grundlagarna, rättssäkerhetens krav och rätts-

 

1 Se t. ex. Svenska Dagbladets huvudledare av den 20 juni 1997, betitlad ”Lagrådet går tillhanda”.

ordningen i övrigt samt om det är utformat så att det kan antas tillgodose angivna syften.
    Inledningsvis bör då sägas att min allmänna uppfattning är att en kärnkraftsavveckling knappast kan vara grundlagsstridig eller på annat sätt rättsvidrig i sig, förutsatt att den genomförs på ett sätt som innebär att grundlagens krav och övriga relevanta rättsregler respekteras. De befintliga kärnkraftverken kan inte fungera för evigt; att de politiska organen vid något givet tillfälle måste kunna fatta ett beslut om att de skall stängas av måste tas för givet. Av stor vikt är emellertid att denna åtgärd, dvs. det konkreta avstängningsbeslutet, jämlikt RF 2:18 måste kunna motiveras med förhandenvaron av något ”angeläget allmänt intresse”. Vad gäller möjligheten till avstängning av kärnkraftverk är det i och för sig ingen tvekan om att flera ändamål för en lagstiftning vilka uppfyller kraven på angelägna allmänna intressen är tänkbara. Om något kärnkraftverk inte uppfyller föreskrivna säkerhetskrav är det t. ex. alldeles utmärkt om det finns en möjlighet att snabbt stänga av detta,2 vilket också gäller om avstängningen nödvändiggörs av något vägande miljöskäl. Vidare kan man tänka sig att lagstiftaren menar att hänsyn till utgången i den den 23 mars 1980 avhållna folkomröstningen om kärnkraft innebär att alla kärnkraftverk måste vara avstängda vid ett visst datum, varvid detta, förutsatt att det uttryckligen anges som motiv för en ny lag, sannolikt skulle kunna utgöra ett sådant allmänt intresse som kan rättfärdiga att en kärnkraftsavveckling inleds. (Detta dock sagt med någon reservation för osäkerheten och oenigheten om hur folkomröstningsresultatet egentligen skall uppfattas.) I samtliga dessa fall måste dock lagstiftaren rimligen, om inte frågan senare skall framstå som omtvistad, i samband med att lagen antas klart ange vilka angelägna allmänna intressen den är avsedd att tillgodose. Inleds den nu aviserade kärnkraftsavvecklingen t. ex. av tvingande säkerhetsskäl, eller miljöskäl, eller av politiska/ demokratiska skäl så måste detta klart anges. Det är enligt min mening främst på denna punkt som det finns anledning att hysa tvivel om det nu aktuella försla- gets förenlighet med och re-spekt för grundlagen.

 

2. Närmare om lagrådets yttrande
Det bör genast slås fast, att även om det på vissa punkter finns anledning att rikta kritik mot lagrådet för bristfällig granskning så innebär inte detta att lagrådet har fel i varje avseende. Det krav som i svensk rätt sedan gammalt gäller på att lagar för att vara konstitutionellt godtagbara måste vara generellt utformade, dvs. teoretiskt möjliga att tillämpa i flera fall, bör t. ex., som lagrådet skriver, anses vara uppfyllt här. En lag får enligt denna regel, som närmast är av sedvanerättslig karaktär och inte kan utläsas direkt ur RF (även om den i viss mån får sägas följa av RF 11:8, som stadgar att rättskipnings- eller

2 Denna möjlighet finns för övrigt redan i dag jämlikt 15 § kärntekniklagen (1984:3).

 

förvaltningsuppgift inte får fullgöras av riksdagen i vidare mån än vad som följer av grundlag eller riksdagsordningen), inte uttryckligen avse eller omfatta endast något eller några särskilt utpekade rättssubjekt. Denna regel har i svensk statsrätt traditionellt ansetts ha en rent formell innebörd. En lag som är teoretiskt möjlig att tillämpa också på andra än i lagen särskilt utpekade eller direkt berörda rättssubjekt uppfyller normalt detta krav, även om den tar sikte på och i praktiken bara kommer att tillämpas i något enstaka fall.3 Viss kritik mot förslaget går dock att anföra även på denna punkt. Den nu föreslagna lagen gäller formellt alla Sveriges tolv kärnkraftverk. Att särskilda lagar stiftas på kärnenergiområdet, vilka inte berör andra energikällor, måste i sig anses vara godtagbart. Regeringen ges enligt 3 § i förslaget rätten att bestämma vid vilken tidpunkt driften av respektive kärnkraftverk skall upphöra, varvid den enligt 4 § skall ta hänsyn till vissa kriterier (reaktorernas geografiska läge, ålder och reaktortyp). Formellt torde denna delegering till regeringen av beslutanderätt rörande de respektive reaktorernas avställning uppfylla kraven på att lagen skall vara generellt tillämplig, eftersom det med denna konstruktion (som för övrigt har övervägts noggrannare i förarbetena än övriga konstitutionella komplikationer4) blir regeringen och inte riksdagen som fattar själva avstängningsbesluten. Dock måste lagstiftaren här sägas röra sig i grundlagens utmarker, eftersom riksdagen i propositionen 1996/97:84 uppmanades anta riktlinjer för energipolitiken vilka beträffande kärnkraftens avveckling klart och tydligt uttalar att reaktorerna vid Barsebäcksverket är de som skall stängas av först.5 Riksdagens beslut härom fattades den 10 juni 1997,6 således innan den nu föreslagna lagen om kärnkraftens avveckling blivit föremål för riksdagsbehandling, varför riksdagen, om än inte i lagform, har tagit ställning till hur kärnkraftsavvecklingen skall inledas redan innan det är meningen att den skall godkänna en lag som innebär att det är regeringens sak att fatta denna typ av beslut! Detta förfa-

 

 

3 I praxis (RÅ 1980 1:92) har godtagits bl. a. den s. k. Lex Kockum, som tillkom sedan staten övertagit samtliga Kockums AB tillgångar och skulder. Riksdagen beslöt i samband härmed vissa lagändringar, vilka innebar att företag som övertogs av staten inte längre skulle ha rätt att utnyttja förlustavdrag. AB Skåne-Gripen (f. d. Kockums AB) gjorde i en ansökan till skattemyndigheten gällande att denna lagstiftning var ogiltig, eftersom den tillkommit p. g. a. statens övertagande av Kockums och endast avsåg detta företag. Både RSV och RegR ansåg dock att lagen även om den föranletts av affären mellan staten och Kockums hade en sådan generell utformning att den kunde tillämpas även i andra fall, varför den inte stred mot RF. Däremot fann lagrådet i oktober 1995 att ett förslag till specialbeskattning av sju särskilt utpekade stiftelser inte uppfyllde kravet på att en lag måste vara generellt tillämplig; se yttrande återgivet i Förvaltningsrättslig tidskrift 1995 s. 185 ff.

4 Se t. ex. Ds 1997:14 s. 37 f och SOU 1995:140 underlagsbilaga 26 s. 23 ff. 5 Se t. ex. prop. 1996/97:84 s. 8 och s. 24 f. 6 Bet. 1996/97:NU 12, rskr. 1996/97: 272.

 

 

rande är sannolikt inte formellt grundlagsstridigt, men framstår, från allmänna juridiska och konstitutionella utgångspunkter, som ett mindre lämpligt kringgående av grundläggande normgivningsprinciper. Denna aspekt på problemet har dock inte alls uppmärksammats av lagrådet.
    Ändå är det främst på andra punkter som det finns anledning att rikta särskilt skarp kritik mot lagrådet. Vid en analys av dess yttrande från konstitutionella utgångspunkter, vilken sålunda inte närmare går in t. ex. på frågan om lagrådet analyserat förslagets sakägarbegrepp, som är avgörande för vem som har rätt att väcka talan om ersättning, tillräckligt noga, framträder enligt min mening tre slags allvarliga brister. Dessa är dels en i vissa avseenden lätt tendentiös bedömning av förslagets innebörd, mottagande och karaktär, liksom av rättsläget och doktrinens uppfattning, dels en alltför ytlig eller bristfällig analys av vissa svårbedömda delar av förslaget, dels slutligen en alldeles felaktig, förlegad och i förlängningen rentav farlig syn på vilka möjligheter lagrådet, ett juridiskt expert- och kontrollorgan, har att självständigt pröva grundlagsenligheten respektive den allmänna juridiska lämpligheten av politiskt kontroversiella lagförslag.
    Till det tendentiösa i lagrådets behandling av frågan, som möjligen kan väcka misstankar om bristande objektivitet, hör genomgången (se s. 2 i yttrandet) av remissinstansernas inställning. Medan de instanser som inte framfört någon kritik

mot förslaget avseende bristande grundlagsenlighet eller förenlighet med Europakonventionen räknas upp nämns bara att ”vissa andra” domstolar varit kritiska samt att stark kritik förts fram av företrädare för kärnkraftsproducenterna och näringslivet i övrigt. Härav kan man antingen dra slutsatsen att lagrådet hänför t. ex. Sveriges Advokatsamfund, som framfört utomordentligt hård kritik mot förslaget, till ”näringslivet i övrigt” eller också att utfallet av remissvaren avsiktligt återgivits på ett något missvisande sätt. Till det direkt penibla i yttrandet hör också ett resonemang rörande tolkningen av ersättningsreglerna i 2 kap. 18 § RF (s. 6), där lagrådet har följande att anföra:

 

”Frågan huruvida ersättningsreglerna i 2 kap. 18 § andra stycket regeringsformen innebär att full ersättning måste lämnas har diskuterats utförligt i litteraturen (se Bertil Bengtsson, Ersättning vid offentliga ingrepp I, 1986 s. 13 f. och 147 ff. med gjorda hänvisningar).”

1986, när den av lagrådet åberopade skriften utkom,7 fanns emellertid inget andra stycke i RF 2:18. Detta infördes den 1 januari 1995, således nio år senare, vilket nog kan sägas skapa ett intryck av att den tankemöda lagrådet egentligen ägnat frågan inte varit överdrivet stor. Naturligtvis undergräver felaktigheter av detta slag, vare sig de beror på slarv eller okun-

7 I detta sammanhang kan för övrigt hänvisas till vad jag anförde i min förra artikel, SvJT 1997 s. 451 f., om lagrådets benägenhet att i samband med besvärliga och politiskt kontroversiella frågor hellre hänvisa till auktoriteten Bengtsson än utföra en egen analys.

 

nighet, respekten för lagrådets granskningsverksamhet. Det hela blir inte bättre av att lagrådet senare i samma stycke menar att ”flera kommentatorer” har gjort gällande att ersättningsgrunderna bör kunna vara utformade så att det inte blir fråga om full ersättning, utan att göra gällande vilka dessa kommentatorer är. Uppfattningen som sådan förefaller i och för sig rimlig, men när lagrådet i denna juridiskt centrala och konstitutionellt kontroversiella del av lagförslaget endast förmår hänvisa till en i sammanhanget inte helt aktuell bok och i övrigt stöder sig på anonyma källor är det frågan om minimikraven på en seriös granskning är uppfyllda.
    Det är nämligen dessa inte alltför djupsinniga reflektioner, i förening med rena återgivanden av diverse resonemang i lagrådsremissen, som leder fram lagrådet (s. 7) till ”en samlad bedömning” av innebörden att förslagets ersättningsbestämmelser är förenliga med RF 2:18. Tyvärr är detta inte det enda exemplet på att den analys — eller vad man nu skall kalla det — som lagrådet ägnat flera av förslagets mer intrikata rättsfrågor är alldeles för ytlig. Detta gäller också t. ex. förslagets förhållande till EG-rättens regler (s. 9 f.), där lagrådet nöjt sig med att konstatera att det nog inte finns några problem eftersom förslaget sannolikt inte strider mot Europakonventionen, och vidare diskussionen (s. 14 f.) om vilken längsta drifttid de berörda kärnkraftsreaktorerna kan tänkas ha. Enligt förslaget (7 § st. 1 p. 3) skall en reaktor aldrig kunna antas ha en längre drifttid än 40 år, medan däremot en domstol på talan av staten skall kunna slå fast att en viss reaktors drifttid är kortare än så. Lagrådet gör här en sorts märklig ansats till kritik (”Det kan i och för sig ifrågasättas om man inte bör öppna en möjlighet för de enskilda sakägarna att föra bevisning om att drifttiden i det konkreta fallet är längre än 40 år”), men kommer sedan av sig och finner sig sakna underlag för att anse annat än att en maximitid om 40 år utgör en rimlig avvägning mellan parternas intressen, varför förslaget godtas (”(L)agrådet vill alltså inte motsätta sig att regeln i punkt 3 genomförs”). Varje slags principiellt resonemang om det lämpliga i att staten på detta sätt ges processuella fördelar framför en enskild part lyser sålunda med sin frånvaro. Det anförda torde vara tillräckligt för att visa att lagrådet även i detta fall, liksom i de båda yttranden som berördes i min förra artikel, tyvärr mer tycks ha styrts av en önskan att inte i onödan misshaga herrar lagstiftare än av en uppriktig ambition att pröva förslagets förenlighet med RF, EG-rätten, allmänna rättsprinciper och befintliga lagar (som t. ex. den nu gällande kärntekniklagen). Det kan för övrigt med fog ifrågasättas, som redan skett i viss press, om det överhuvudtaget är möjligt att på ett tillfredsställande sätt behandla de svåra rättsfrågor som förslaget onekligen ger upphov till på den korta tid som lagrådet nu tog på sig. Mot

 

 

denna bakgrund måste man också fråga sig varför lagrådet egentligen, på det sätt som nu skett, utsätter sig för risken att misstänkas för att ha slarvat i väg yttrandet eller rentav ha tagit otillbörliga hänsyn gentemot en stressad lagstiftare, som givetvis gärna önskade få ett positivt lagrådsyttrande före sommaruppehållet för att sedan ha möjlighet att utarbeta en proposition i ämnet till riksdagens öppnande i september. Att långtifrån alla delar av förslaget granskats tillräckligt noga är tydligt. Den anmärkningsvärda brådska som lagrådet har haft framstår, inte minst med tanke på förslagets kontroversiella karaktär, faktiskt som en smula utmanande.

 

”Det är i detta sammanhang tillräckligt att konstatera att riksdagen — som ett led i beslutet om riktlinjer för den framtida energipolitiken — har beslutat att en avveckling av kärnkraften skall inledas och att en övergång skall ske till utnyttjande av andra energikällor. Bakom beslutet har angetts ligga bl.a. miljösynpunkter och hänsyn till kärnkraftens risker. Mot bakgrund av det anförda (min kursivering) kan det enligt Lagrådets mening knappast göras gällande att lagstiftningen strider mot 2 kap. 18 eller 20 §§ regeringsformen genom att de tilltänkta regeringsbesluten inte skulle kunna anses påkallade av angelägna allmänna intressen.”

 

Oavsett om de ifrågavarande lagrådsledamöterna öppet vill stoltsera med sin oerhört starka lojalitet mot lagstiftaren eller inte kan det nog hursomhelst konstateras att det är denna, och den därav följande synen på lagrådet som ett osjälvständigt organ, vilket inte i onödan skall fördystra tillvaron för regeringen med kritik och besvärliga synpunkter, som styrt inställningen till den i sammanhanget viktigaste konstitutionella frågan, nämligen om den föreslagna lagen uppfyller kravet i RF 2:18 — respektive 2:20 — på att vara föranledd av angelägna allmänna intressen. Lagrådet uttalar sig härvidlag, efter att ha konstaterat att det går att ha skilda uppfattningar om det lämpliga i att avveckla kärnkraften och att lagrådet saknar anledning att ta ställning därtill, på följande sätt (s. 4):

Med andra ord är det enligt lagrådet lagstiftarens egen uppfattning av grundlagsenligheten som gäller. Att lagrådet i egenskap av juridiskt expertorgan, med i RF 8:18 fastslagna granskningsuppgifter bland annat såvitt gäller lagförslagens förenlighet med RF, skulle ha något att tillföra den bedömning av den föreslagna lagens grundlagsenlighet som gjorts av regeringen och indirekt av riksdagen faller uppenbarligen inte lagrådsledamöterna in. Här tycks de ha en uppfattning som nog inte är alldeles ovanlig bland svenska jurister, nämligen att jurister — även när de sitter i lagrådet — bör avstå från alla slags politiska bedömningar eftersom sådana endast tillkommer de politiska organen. Även sådana juridiska bedömningar som kan få politiska följdverkningar, t. ex. rörande tolkningen av ett grundlagsstadgande, följer då så att säga lätt med på köpet, trots att det är just denna slags granskning som lagrådet enligt RF 8:18 st. 3 skall utföra. Lagrådet tycks alltjämt vilja ansluta sig till den principiella syn på bedömningen av en

 

lags grundlagsenlighet som konstitutionsutskottet gav uttryck för i ett betydelsefullt motivuttalande 1979,8 enligt vilket riksdagen är bäst skickad att bedöma en lags grundlagsenlighet eftersom endast riksdagen kan stifta grundlag. Detta uttalande framstår emellertid allt tydligare som en anomali; ingenting säger att riksdagen enbart i kraft av sitt lag- och grundlagstiftningsmonopol har särskilda förutsättningar att pröva om en lag är grundlagsstridig eller ej.9 Lagrådet motiverar indirekt, tycks det, sin återhållsamhet eller ovilja att ta ställning till den föreslagna lagens grundlagsenlighet, såvitt gäller huruvida kravet på angelägna allmänna intressen är uppfyllt, med ett motivuttalande från 1993, då RF 2:18 ändrades. Enligt detta måste innebörden av begreppet angeläget allmänt intresse i viss mån måste bli föremål för en politisk värdering, där hänsyn även måste tas till vad som är godtagbart från rättssäkerhetssynpunkt i ett modernt och demokratiskt samhälle.10 Detta motivuttalande har här uppenbarligen passat lagrådet alldeles utmärkt, eftersom det kan tas till intäkt för att helt avstå från att ta ställning i en politiskt känslig fråga. Att lagrådsgranskningen aldrig skulle kunna fylla sin i RF avsedda funktion om granskningsorganets verksamhet städse genomsyrades av

denna försiktighet tycks inte ha föresvävat lagrådets ledamöter, vilka här uppvisar en hållning som starkt påminner om den som en tidigare lagrådsledamot, justitierådet Anders Knutsson, givit uttryck för när han beskrivit sin inställning till lagrådsarbetet. Enligt Knutsson hade lagrådsledamöterna i allmänhet ”en ganska god känsla” för vilka bedömningar man bör undvika att i onödan ge sig in på. Sålunda ansåg han (1987) att inställningen bland flertalet lagrådsledamöter säkerligen var ”att man så långt som möjligt försöker avstå från att ta ställning i partiskiljande frågor”.11 Vad varken Knutsson eller de nuvarande lagrådsledamöterna, vilka tycks dela hans grundsyn,12 tycks ha förstått är emellertid att lagrådet har att utföra en juridisk granskning av samtliga till lagrådet remitterade lagförslag, oavsett hur politiskt kontroversiella dessa må vara. En sorts känslighetsrelaterad syn, enligt vilken lagrådet endast utför en noggrann granskning av politiskt okontroversiella lagförslag, reducerar lagrådets betydelse till intet och innebär att det inte kan fungera på det i RF förutsatta sättet.

 

 

11 Uttalande fällt vid en forskardag om lagrådet i Lund 1987, återgivet i Rune Lavin (utg.), Om lagrådsgranskning, Lund 1987 s. 87. 12 Dock utan att vara helt konsekventa i detta avseende. I det tidigare berörda första yttrandet av två om regeringens förslag till ökad statlig kontroll över av staten bildade stiftelser, från den 4 juni 1996 (återgivet i Förvaltningsrättslig tidskrift 1996 s. 115 ff.) sade sig nämligen just detta lagråd, på ett i sammanhanget ganska ovanligt sätt, ha förståelse för (det politiskt synnerligen kontroversiella) förslagets rättspolitiska syfte.

8 KU 1978/79:39 s. 13. 9 Se för närmare kritik mot detta motivuttalande — som f. ö. enbart gällde domstolarnas lagprövning, inte lagrådsgranskningen — Nergelius, Konstitutionellt rättighetsskydd — Svensk rätt i ett komparativt perspektiv, Stockholm 1996 s. 669 f. 10 I prop 1993/94:117 s. 48.

 

 

Lagrådets totala avsaknad av analys av om kravet på angelägna allmänna intressen i RF 2:18 och 2:20 är uppfyllt i förevarande fall är desto mer beklaglig som det just på denna punkt finns åtskilligt av stort juridiskt och konstitutionellt intresse att kommentera. Allmänt sett kan sägas, att även om det förvisso är svårt att genom enkla gränsdragningar eller distinktioner definiera vad som är en juridisk respektive en politisk fråga så måste enligt min mening samtliga kriterier för tillåtligheten av rättighetsbegränsningar i 2 kap. RF (förutom RF 2:18 särskilt 2:12–14) rimligen främst vara rättsliga kriterier, vilka skall underkastas en juridisk granskning av alla, inklusive lagråd och domstolar, som i en konkret situation har anledning att ta ställning till om de har respekterats eller inte.13 Detta gäller även om denna granskning i det konkreta fallet kan komma att få politiska konsekvenser. De ovan berörda och något oklara förarbetsuttalandena från 1993/94 om att den slutgiltiga bedömningen av vad som är ett angeläget allmänt intresse enligt RF 2:18 i viss mån beror på politiska värderingar, kan knappast befria dem som har anledning att befatta sig med en sådan fråga från att även försöka göra en juridisk granskning av densamma. I just detta konkreta fall är det i och för sig troligt att vad som eventuellt kan komma att rimma mindre väl med grundlagens krav på att varje rådighetsinskränkning måste tillgodose angelägna allmänna intressen inte är den föreslagna lagen som sådan, vilket inte i sig innebär någon sådan inskränkning, utan det eller de avstängningsbeslut som kan komma att fattas med stöd av denna lag.14 För att dessa skall vara godtagbara i en situation, t. ex. inför en domstol, då det gentemot dem görs gällande att de strider mot RF 2:18 eller 2:20 måste den som vidtagit åtgärden, dvs. i detta fallet staten, kunna visa att denna motiverats av något angeläget allmänt intresse. Detta torde i praktiken kunna visas främst på två olika sätt, nämligen antingen när lagen antas, genom klara regler i eller entydiga motivuttalanden till denna, vilka visar att de åtgärder lagen möjliggör uppfyller detta krav, eller genom att en tillfredsställande utredning, som visar samma sak, förebringas i samband med den rättsliga prövningen. Denna möjliga distinktion mellan den föreslagna lagens grundlagsenlighet och de beslut som kan följa av lagen

 

 

14 Detta kan komma att få betydelse vid en eventuell rättslig prövning av beslutets grundlagsenlighet, eftersom kravet enligt RF 11:14 på att en föreskrift beslutad av regering eller riksdag bara kan sättas åt sidan om den uppenbart strider mot en högre norm enligt en numera i doktrinen dominerande uppfattning (se t. ex. Håkan Strömberg i SvJT 1997 s. 464 ff.) inte kan göra sig gällande med riktigt samma kraft när fråga är om prövning av grundlagsenligheten i ett regeringsbeslut eller en av regeringen beslutad förordning som när det är fråga om en lag.

13 Jfr Nergelius, a. a. s. 701 f. med kritik mot Erik Holmberg, som i en artikel 1987 (På spaning efter rättigheterna, SvJT 1987 s. 653–676) förordade att domstolar endast borde utöva lagprövning vid bedömning av vissa förment opolitiska kriterier i RF 2:12.

 

har dock helt gått lagrådet förbi, vilket är desto mer anmärkningsvärt som det i lagrådsremissen faktiskt förs vissa resonemang om vilka angelägna allmänna intressen lagen syftar till att tillgodose. Huruvida detta är ett svar på den kritik mot brist på argumentation härvidlag som utmärkt tidigare betänkanden i ärendet är omöjligt att veta, men faktum är ändå att en del nytt av principiellt intresse härvidlag tillkommit i lagrådsremissen.
    Både i den promemoria som innehöll det ursprungliga lagförslaget om kärnkraftens avveckling — Ds 1997:14, vilken för övrigt i stort sett överensstämmer med det av lagrådet behandlade förslaget — och i Energikommissionens betänkande från 1995 (SOU 1995:139) var det slående hur lite uppmärksamhet som ägnats frågan huruvida ett kommande avstängningsbeslut skulle uppfylla några angelägna allmänna intressen. I det enda sammanhang där frågan överhuvudtaget tycks ha varit föremål för någon slags tankemöda, nämligen i den underlagsbilaga till Energikommissionens betänkande som innehöll de rättsliga analyserna av förutsättningarna för en kärnkraftsavveckling, anfördes bara helt allmänt att ”(M)an kan räkna med att en avveckling av kärnkraften anses ske på grund av angelägna allmänna intressen (rörande t. ex. säkerhet, miljö och energipolitik), som dessutom har stöd i folkets vilja, såsom denna har kommit till uttryck i en folkomröstning”.15 Även om här anges vilka intressen en kärnkraftsavveckling skulle kunna tänkas uppfylla antyds som synes inte på vilket sätt denna avveckling verkligen är avsedd att främja dessa intressen. Innebörden i yttrandet tycks därför snarast vara att det är tillräckligt för att RF:s krav skall uppfyllas att de politiska makthavarna vid något tillfälle, om än i aldrig så ospecificerade ordalag, uttalat att avvecklingen sker till förmån för vissa intressen. Detta tycks också vara lagrådets uppfattning, men detta är med förlov sagt att ta för lätt på grundlagen. I lagrådsremissen konkretiseras dock, för första gången, de åsyftade allmänna intressena något. Enligt denna (s. 35) ingår kärnkraftsavvecklingen som ett led i ett av riksdagen beslutat ”långsiktigt omställningsprogram för utveckling av ett ekologiskt uthålligt energisystem”. Enligt regeringens mening är det nu, påstås det, uppenbart att denna omställning av energisystemet, som har landets bästa som syfte, uppfyller kravet på att vara ett angeläget allmänt intresse i RF:s mening. Det är knappast någon tvekan om att regeringen här går ett steg längre än tidigare och därmed faktiskt lyckas prestera eller presentera ett i och för sig hållbart allmänt intresse. Huruvida sedan planerna på omställning av energisystemet är realistiska är en annan sak, som inte skall kommenteras närmare här.16 Härmed är dock pro-

15 SOU 1995:140, underlagsbilaga 26 s. 20 f. 16 Helt utan rättslig betydelse är dock knappast denna fråga, eftersom den s. k proportionalitetsprincipen, enligt

 

 

blemen knappast över för lagstiftaren. I och med att lagförslaget nu så hårt kopplas till en inledd omställning av energisystemet blir riksdagsmajoriteten faktiskt både moraliskt och juridiskt förpliktad att fortsätta den nu planerade inledningen av kärnkraftsavvecklingen. Den dominerande uppfattningen bland politiska analytiker är väl dock snarast att den föreslagna avvecklingen av en reaktor i Barsebäck är ett s. k. bondeoffer från regeringens sida, avsett att hålla centerpartiet på gott humör, men att en fortsatt kärnkraftsavveckling av det slag som nu skisserats i måhända något luftiga betänkanden från regeringens sida17 varken är ekonomiskt eller miljömässigt möjlig att genomföra inom överskådlig framtid. Om dessa spekulationer verkligen skulle vara riktiga framstår faktiskt det nu av lagrådet godtagna förslaget på den springande konstitutionella punkten som inget mindre än en ren bluff. Endast om kärnkraftsavvecklingen fullföljs i enlighet med planerna om en stor omställning av energisystemet är RF:s krav uppfyllt. Inte heller detta problem har dock lagrådet förmått reflektera över.

 

3. Slutsatser
Det ovan anförda torde vara tillräckligt för att visa att lagrådet inte ägnat detta viktiga och komplexa lagförslag den ingående behandling som hade erfordrats för att lagrådet skulle ha utfört sin i RF 8:18 reglerade uppgift på ett godtagbart sätt. Frågan är då vilka slutsatser som bör dras av detta.

 

 

vilken en rättighetsbegränsning aldrig får sträcka sig längre än vad som är nödvändigt med hänsyn till dess ändamål, numera anses vara en del av svensk rätt (se t. ex. Bernitz i JT 1994/95 s. 265 samt Regeringsrättens s. k. strandskyddsdom från 1996, RÅ 1996 ref. 44). Till följd härav är det nu fullt möjligt för den som drabbas av en rättighets- eller rådighetsinskränkning att mot denna göra gällande att ingreppet inte är proportionerligt, t. ex. för att ingreppet helt enkelt inte är ägnat att främja det ändamål för vilket det vidtas. Principiellt sett finns därför inga hinder för det företag som drabbas av ett beslut om avstängning av en kärnkraftsreaktor att inför en domstol försöka leda i bevis att beslutet inte kommer att främja miljön (om nu miljöintressen anförs för åtgärden).

    I min förra artikel fördes en del resonemang kring huruvida det vore möjligt att ge lagrådet en vetorätt mot grundlagsstridiga lagförslag, för att därigenom formellt markera att lagrådet bör ha huvudansvaret för normprövning och rättighetsskydd i Sverige.18 Samtidigt anfördes vissa reservationer beträffande huruvida lagrådet vore kapabelt att axla ett sådant ansvar. Lagrådet är givetvis inte starkare än sina ledamöter, och att trion Magnusson, Ekberg och Lindstam inte skulle kunna fylla denna roll får nog hållas för visst, efter de tre märkliga och bristfälliga granskningar de nu gjort av konstitutionellt kontroversiella lagförslag. I själva verket har de knappast ens uppfyllt nu gällande krav, när de dels utan närmare motivering eller förklaring släppt igenom ett förslag som ett annat lagråd funnit vara klart grundlagsstridigt, dels vid upprepade tillfällen, i några fall efter anmärk17 Se särskilt prop 1996/97:84, En uthållig energiförsörjning. 18 Se särskilt s. 454 ff.

 

ningsvärt skyndsam handläggning, förbisett eller inte behandlat viktiga frågeställningar.
    Vad dessa brister i granskningen än beror på (en för många jurister typisk återhållsamhet i politiskt känsliga frågor, lojalitet mot den politiska makten eller något annat) så måste det nog konstateras att den senaste tvåårsperioden från konstitutionell synpunkt framstår som en mörk period i lagrådets moderna historia. Detta är särskilt beklagligt som perioden dessförrinnan, från låt säga 1990–1995, enligt vad jag i min avhandling kom fram till efter en genomgång av samtliga lagrådsyttranden i rättighetsfrågor från 1980, när RF 8:18 fick sin nuvarande lydelse, till 1995, tvärtom präglades av en något ökad aktivism och självständighet från lagrådets sida, vilket inte sällan påverkade lagarnas slutgiltiga utformning.19 Man kan bara hoppas, när nu Magnusson & co lämnar sina poster, att kommande lagråd ser något mer seriöst på sin uppgift och förstår att lagrådet för att kunna fylla sin funktion måste vara ett från riksdag och regering självständigt kontrollorgan. Historien känner, utan jämförelser i övrigt, tillräckligt många exempel på vad som kan hända när centrala rättsliga organ inte är tillräckligt fristående från den politiska makten.

 

 

    En konkret effekt av de berörda bristerna i dessa yttranden måste vara att det inte längre utan vidare går att göra gällande att en lag som godtagits av lagrådet aldrig kan åsidosättas av en domstol i en lagprövningssituation. Den traditionella uppfattningen i svensk rätt har ju annars varit att en lag som passerat lagrådets nålsöga svårligen kan vara uppenbart grundlagsstridig, eftersom den godtagits av kvalificerade juridiska bedömare, men att det däremot finns desto större anledning för den domstol som har att pröva lagens grundlagsenlighet att vara vaksam om lagrådet avstyrkt förslaget men lagen ändå antagits av riksdagen.20 Detta synsätt bygger dock rimligen på att lagrådet verkligen utfört en seriös och allsidig granskning av ifrågavarande lagförslag, inte minst beträffande dess grundlagsenlighet. När så nu uppenbarligen inte skett i flera fall finns rimligen betydligt mindre anledning för berörda domstolar att tillmäta lagrådsyttrandet någon avgörande betydelse vid prövningen av lagens grundlagsenlighet. Om domstolarna är beredda att visa denna något större djärvhet återstår dock att se; diskussionen om normprövningens och rättighetsskyddets framtida utformning och förhållandet mellan lagrådets granskning respektive domstolarnas lagprövning lär pågå länge än.
Joakim Nergelius
 

19 Se kap. 17 i avhandlingen Konstitutionellt rättighetsskydd. Det kan nämnas att min bedömning här skiljer sig något från den som Karl-Göran Algotsson presenterade i boken Lagrådet, rättsstaten och demokratin från 1993, vilken dock inte behandlade yttranden efter 1990.

20 Se närmare Nergelius, Konstitutionellt rättighetsskydd s. 680 samt i SvJT 1997 s. 453 f.