Om reformer under 50 år av RB

 

 

Av f. d. justitiekanslern och landshövdingen INGVAR GULLNÄS

Egentligen misstänker jag att det verkliga skälet till att jag står här är att man velat på något illustrativt sätt visa hur gammal RB är. Jag är nämligen som jur. kand. nästan årsbarn med RB, i övrigt är jag naturligtvis mycket äldre. Under mina år i Uppsala behövde jag aldrig lära mig gamla balken utan kunde under Per Olof Ekelöfs ledning helt koncentrera mig på den nya balken. Men balken var mycket ny och jag minns att Ekelöf själv under min muntliga tentamen den 29 januari 1949 i en viss fråga plötsligt blev osäker om han i ett resonemang hänförde sig till gamla eller nya balken. Jag kunde omgående tillrättaföra honom och fick kanske därigenom ett litet plus i kanten. I varje fall klarade jag tentamen. ”Det fortsatta reformarbetet — Teori och praktik” är rubriken till det avsnitt som jag fått i uppgift att inleda. De av Er som känner mig inser lätt att jag inte är rätte mannen att tala om RB i den praktiska tillämpningen. Den uppgiften kan däremot Eric Östberg och Göran Luterkort med fördel fullgöra. Inte heller den rena teorin är naturligtvis min styrka. Själv har jag mest varit lagskrivare och administratör/organisatör. Mot den här bakgrunden har vi kommit överens om att jag skall mycket rapsodiskt redovisa reformarbetet under 50 år. Eric Östberg och Göran Luterkort kommer därefter att ge sin syn på hur balken fungerat eller inte fungerat.
    Som ni förstår kan det inte bli fråga om mer än rapsodiska glimtar, givetvis med uteslutande av ett mycket stort antal små justeringar i de ursprungliga drygt 700 paragraferna, när jag nu skall försöka ge en bild av reformarbetet under 50 år. De sista minuterna avser jag att ägna åt ett försök att mycket kort sammanfatta min egen syn på hur balken fyllt sin uppgift och på dess framtid.
    Först några uppgifter av mer statistiskt slag. Balken innehöll från början 765 paragrafer, fördelade på 59 kapitel. Antalet kapitel är oförändrat. Några paragrafer har tillkommit men några har också försvunnit.
    Antalet ändringar under de 50 åren är stort. I SFS finns 210 nummer angående ändringar i balken. Många paragrafer har ändrats flera gånger men förvånansvärt många är också helt oförändrade. Det finns t. o. m. kapitel som är helt oförändrade, t. ex. 15 och 34. Många ändringar är givetvis enbart följdändringar föranledda av lagstiftning på andra andra områden, t. ex. brottsbalken.

Den första ändringen i RB kom redan efter förslag i en proposition den 20 februari 1948. De ändringar som då föreslogs var emellertid uteslutande ett led i arbetet på en ny strafflag, ett arbete som inletts 1942 genom en ny lagstiftning om förmögenhetsbrott.
    En av de första ändringar som i all sin obetydlighet fick stor praktisk betydelse på fältet var den som 1952 befriade domstolarna från att alltid göra utskrifter av s. k. fonogram.
    I början av 1950-talet kom domstolarna att börja belastas av flera mycket omfattande rättegångar. Jag minns personligen mycket väl särskilt en av dem eftersom jag var fiskal i målet, nämligen det s. k. Lundquist-målet. Det visade sig snart att RB:s regler om maximalt tillåtna uppehåll i huvudförhandlingen inte var ändamålsenliga i mål av detta slag. Man tvingades därför göra ett visst avkall på den s. k. koncentrationsprincipen. Ytterligare ändringar i samma ämne gjordes sedan bl. a. 1956.
    1954 genomfördes vissa reformer inriktade på det praktiska förfarandet. Den viktigaste ändringen var kanske utvidgningen av tilllämpningsområdet för strafföreläggande. Gränsen höjdes därvid från 20 till 40 dagsböter. Gränsen har sedermera höjts i etapper till dagens läge.
    Frågan om uppgiftsfördelningen mellan åklagare och polisen när det gäller ledningen av förundersökning har ofta diskuterats. Ett första steg i avlastningen av åklagarna togs 1957.
    Som Ni alla vet uppsköt man vid RB:s antagande alla frågor om organisationen av domstolsväsendet till något senare tillfälle. En av de första utredningar som tillsattes för att bereda frågan om sådana reformer var stadsdomstolsutredningen (ordf. Th. Bergquist). Efter förslag av denna utredning genomfördes 1957 ändrade regler i fråga om rådhusrätts sammansättning i brottmål. Medverkan av nämnd blev därigenom obligatorisk i alla brottmål. Därmed togs ett första steg mot avskaffande av den juristkollegiala sammansättningen av rådhusrätt. Följande år ändrades även reglerna om häradsrätts sammansättning men då i närmast motsatt riktning, dvs. så att nämnd inte behövde medverka i brottmål där viss svårare påföljd inte kunde följa.
    1960 infördes parkeringsbot med därav följande konsekvenser för underrätterna.
    Efter förslag i en proposition till 1964 års riksdag beslöt riksdagen att rådhusrätterna skulle förstatligas från och med den 1 januari 1965. Lokalhållningen skulle fortfarande åligga städerna men deras inflytande vid tillsättning av tjänster som borgmästare och rådmän avskaffades. Riktlinjer för en gemensam domarbana drogs upp. Samtidigt med rådhusrätterna förstatligades även polis- och åklagarväsendet samt exekutionsväsendet.
    1966 utvidgades parkeringsbotssystemet samt infördes ordningsbot.

1968 infördes statliga hyresnämnder för handläggning av hyrestvister.
    I min kronologiska redovisning av reformer har jag nu kommit till det stadium då jag har personliga minnen såsom själv medverkande i reformarbetet. Efter att ha — bortsett från en inledande period som s. k. sakkunnig — som t. f. lagbyråchef, senare som departementsråd, nästan uteslutande ägnat mig åt lagstiftning berörande fast egendom, främst jordabalken och fastighetsbildningslagen, kom jag från den 10 maj 1968 i egenskap av expeditionschef att i hög grad få arbeta med reformer som berörde de allmänna domstolarna. Expeditionschefen var på den tiden något av generaldirektör i domstolsväsendet, brukar jag säga.
    Vad som framför allt hade påbörjats när jag tillträdde som expeditionschef var den s. k. tingsrättsreformen. I denna reform ingick — bl. a. — förslag om ändrade regler beträffande sammansättningen av häradsrätt och rådhusrätt vid prövningen av snart sagt alla typer av mål och ärenden, andra regler i syfte att skapa en enhetlig underrättsorganisation samt riktlinjer för en omreglering av underrätternas domkretsar.
    Den mest kontroversiella frågan på detta stadium gällde hur underrätt skulle vara sammansatt vid huvudförhandling i tvistemål.
    Valet stod mellan den s. k. juristkollegiala sammansättningen, dvs. rådhusrättsalternativet, och nämndsammansättning, alltså häradsrättsalternativet. Ett omfattande utredningsarbete hade förekommit genom bl. a. stadsdomstolsutredningen och domstolskommittén (ordf. Knut Elliott). Meningarna var mycket delade.
    Efter att ha uttalat stark sympati för alternativet med en juristkollegial sammansättning sökte justitieministern (Kling) nå en kompromiss genom att ge rätten och parterna en möjlighet att i vissa mål, nämligen mål enligt GB och/eller FB i stället välja en sammansättning med nämnd. Riksdagen valde emellertid att gå längre genom att bestämma att medverkan av nämnd skulle vara obligatorisk i de flesta mål enligt dessa balkar. Det var i verkligheten en politisk kompromiss under medverkan av Ove Rainer och mig, för övrigt den första — och sista — gång jag deltagit i ett sådant arbete.
    En enhetlig nämnd om fyra (i vissa större mål fem) nämndemän infördes också liksom vissa ändringar i reglerna om rättens sammansättning vid handläggning av ärenden. Samtidigt framlades det förslag till lag om fastighetsdomstol som utarbetats på min enhet under arbetet på lagen om fastighetsbildning.
    Förslaget till riktlinjer för en ny domkretsindelning sammanhängde framför allt med den plan på en ny kommunindelning som var på gång men förslaget hade naturligtvis också ett samband med att rådhusrätterna förstatligats och att en enhetlig underrättsorganisation höll på att genomföras. Också

domkretsindelningen blev en mycket omdiskuterad fråga. Antalet kommuner beräknades nedgå från ca 900 till knappt 300 och de allra flesta domkretsar kom att beröras. I propositionen uppställdes som ett riktmärke att domkretsarna regelmässigt borde vara minst så stora att tre domare kunde knytas till underrätten.
    Domstolskommittén hade föreslagit att 86 underrätter skulle finnas. Om jag minns rätt fanns det när den nya indelningen började genomföras ca 140 underrätter. I riksdagen fanns det en ganska stark opinion mot ett så långt gående förslag och mot propositionen. De riktlinjer som man stannade för blev därför försedda med olika förbehåll och formellt kom i balken bara att föreskrivas att i tingsrätt skulle finnas lagman samt en eller flera rådmän. Även endomardomsagor skulle alltså kunna finnas. Det praktiska genomförandet av reformen kom att ligga på departementet, där en särskild grupp av tjänstemän kom att mera regelbundet och efter utredning i varje särskilt fall, framlägga förslag, som efter remissbehandling föranledde beslut av regeringen. När arbetet var i stort sett avslutat 1971, hade antalet underrätter nedgått till något under 100. Då hade ”gröna vågen” på allvar slagit in över landet och snart sagt varje domkretsreglering var då av politiska skäl omöjlig att genomföra. Även några endomardomkretsar — och detta inte bara i de norra delarna av landet — blev därför kvar. Om jag förstått saken rätt är det nu framför allt dessa som riskerar att bli berörda av den nya reglering som är på gång.
    En fråga av mindre vikt men ändå mycket uppmärksammad, var den som gällde domstolarnas benämning och titlarna på domarna. Enligt propositionen skulle tingsrätt användas som namn på domstolarna, chefsdomaren skulle kallas lagman och meddomarna skulle vara rådmän. Det fanns emellertid en stark opinion för att behålla häradshövdingetiteln och utskottet föreslog häradshövding respektive tingsdomare som titlar. Riksdagen biföll dock propositionen.
    En principiell ändring av stor betydelse genomfördes 1971 när HD:s ställning reformerades. HD blev genom reformen i princip en ren prejudikatinstans. Samtidigt ändrades också reglerna om bl. a. mellandom och om rätt att först i hovrätt åberopa nytt material. Reformen trädde i kraft den 1 juli 1971. Från samma dag vidgades också möjligheterna för åklagare att besluta om åtalsunderlåtelse.
    1972 avskaffades Nedre Justitierevisionen som en självständig myndighet. Samma år togs också ett principbeslut om inrättande av en central förvaltningsmyndighet för domstolsväsendet. Myndighetens uppgifter kom att mera i detalj bestämmas genom beslut vid 1974 års riksdag.
    1973 vidtogs en rad ändringar i RB,bl. a. som följd av den 1971 antagna förvaltningsrättsreformen. Samma år infördes också be-

stämmelser om avräkning av häktningstid. Men viktigast — i varje fall i detta sammanhang — var nog införandet av den s. k. småmålslagen med dess avvikelser i olika hänseenden från RB:s grundprinciper.
    Riksdagen 1975/76 kom att fatta en hel rad beslut på RB:s område. Bl. a. infördes ändrade regler om val av nämndemän och vittneseden rensades från religiösa inslag. I vidlyftiga mål infördes en möjlighet att förstärka rätten med en lagfaren ledamot och en nämndeman.
    En från principiella synpunkter stor ändring var införandet av nämndemän i hovrätt och kammarrätt.
    I början av 1976 presenterades en inom justitiedepartementet utarbetad promemoria om översyn av rättegångsförfarandet vid allmän domstol. Efter en redovisning av huvuddragen i de reformer som genomförts sedan 1948 och de ytterligare reformkrav som på olika sätt framförts, utmynnade promemorian i slutsatsen att en mer genomgripande översyn — i princip omfattande hela balken men framför allt inriktad på förfarandet borde företagas. Promemorian blev inte föremål för remissbehandling men företrädare för domstolar och andra intressenter fick vid en hearing tillfälle att uttala sin mening om behovet av och inriktningen av en översyn.
    Direktiven för den utredning som fick i uppdrag att genomföra översynen och som antog namnet Rättegångsutredningen (RU), gavs i februari 1977 och utredningen började sitt arbete kort därefter. Utredningen kom att bestå i ca 10 år och avgav under denna tid ett flertal betänkanden m. m., det första och mest omfattande år 1982. Personligen kom jag därmed att få ta mig an min tredje balk. Jag ser då den mycket omfattande fastighetsbildningslagen som i realiteten en byggningabalk.
    Tillkallandet av RU medförde — naturligt nog kanske jag vågar påstå — att de närmaste åren kom att präglas av ganska låg aktivitet när det gäller reformer på RB:s område. Vad som förekom var främst sådant som kunde leda till besparingar i statens budget.
    Till denna kategori hör införandet 1979 av möjlighet till telefonförhör med vittnen samt en viss utvidgning av ensamdomares behörighet i brottmål. Hit hör också de något ändrade reglerna om domförhet i hovrätt.
     En ändring av annat slag var den som efter förslag till 1982/83 års riksdag gav nämndemän individuell rösträtt.
    Vid 1983/84 års riksdag lades för första gången fram förslag grundade på förslag från RU. Det gällde då vissa ur 1982 års betänkande utbrutna förslag inriktade på besparingar, nämligen ökade möjligheter för ensamdomare att avgöra mål i tingsrätt och en uppmjukning av domförhetskravet i hovrätt så att antalet domare kunde i viss mån begränsas.

Rättegångsutredningens förslag i övrigt, i bl. a. 1982 års betänkande, behandlades i en proposition till riksdagen 1986/87. De förslag som då framlades gav större valfrihet mellan muntlighet och skriftlighet under förberedelsen, rättens skyldigheter under förberedelsen klargjordes på ett tydligare sätt än som skett i balken i dess ursprungliga lydelse, möjlighet öppnades att avgöra även i egentlig mening tvistiga mål på handlingarna och man kan generellt påstå att reglerna om förfarandet föreslogs bli mer flexibla. Omedelbarhets- och koncentrationsprinciperna uppmjukades, föreläggande att avge skriftligt svaromål föreslogs kunna förenas med äventyr av tredskodom, och s. k. stupstocksförelägganden infördes. Vidare inarbetades småmålslagen i RB.
    Även för brottmålsprocessens del gjordes uppmjukningar i de nämnda principerna. Vidare infördes en uttrycklig regel om möjlighet att anordna muntlig förberedelse även i brottmål samt en regel om föreläggande för den tilltalade att avge ett skriftligt svaromål före huvudförhandlingen.
    1988 tog man upp en annan av bl. a. rättegångsutredningen uppmärksammad fråga, nämligen åklagarnas skyldighet att föra målsägandens talan. De föreslagna ändringarna avsåg att i flera hänseenden stärka målsägandens ställning.
    Ett av rättegångsutredningen 1986 avgivet delbetänkande om Högsta domstolen (HD) och rättsbildningen föranledde lagstiftning vid 1988/89 års riksdag. Genom de förslag som då framlades gavs HD möjlighet att meddela partiellt prövningstillstånd avseende viss prejudikatfråga. Vidare infördes möjlighet till fullföljdsförbud med s. k. ventil liksom möjlighet för parter att även efter uppkomsten av en tvist träffa avtal om att inte överklaga tingsrätts eller hovrätts dom. Nya regler gavs också om antalet justitieråd som skall deltaga vid dispensprövningen.
    En från principiella synpunkter stor nyhet var den möjlighet som öppnades för tingsrätt och hovrätt att under pågående rättegång i ett dispositivt tvistemål hänskjuta en prejudikatfråga till HD för prövning medan målet i övrigt vilar. Jag tror att anordningen i dagligt tal ibland har kallats för ”hissen”. Rättegångsutredningen hade skisserat en möjlighet av vidare omfattning men departementschefen ville gå försiktigare fram och pröva systemet i en mer begränsad form.
    Efter ett delbetänkande av rättegångsutredningen i juni 1987 genomfördes med verkan från hösten 1989 vissa ändringar främst i fråga om förfarandet i hovrätt. Ändringarna syftade till en allmän förenkling och effektivisering av förfarandet.
    I en proposition 1989 behandlades ett annat av rättegångsutredningen upptaget ämne, nämligen expertmedverkan i bl. a. tingsrätt och hovrätt i vissa mål. Utredningen ville på denna väg bl. a. begränsa antalet specialdomstolar och tendensen att inrätta

sådana för alla möjliga behov. Utredningens mer långtgående förslag avvisades men en möjlighet för alla tingsrätter och hovrätter att låta en expert ingå i domstolen i vissa mål om kvalificerad ekonomisk brottslighet infördes. Samma proposition innehöll också förslag om ett i viss mån vidgat tillämpningsområde för mellandom.
    Om rättegångsutredningens förslag kan helt generellt sägas att de — i enlighet med andan i direktiven och uppfattningen vid den hearing som jag nämnt — syftade till att göra regleringen mer flexibel, vi ville lämna större utrymme för den s. k. delegationsprincipen. Alla var och är medvetna om att 1948 års balk helt medvetet dominerades av den motsatta principen, legalitetsprincipen, något som främst berodde på en medveten strävan att bryta med den tidigare gällande ordningen.
    En annan tanke bakom vårt förslag var att vi ville sätta spjärn mot tendensen att bygga upp specialdomstolar för allt ifrån ungdomsmål till familjemål, ekobrottmål, narkotikamål, trafikmål etc.
    En ny summarisk process infördes genom beslut vid samma riksdag.
    Vid 1995/96 ås riksdag fattades beslut om att införa en helt ny ärendelag.
    Som Ni märker har jag nu kommit till i stort sett dags dato. Någon har kanske saknat någon reform som jag inte nämnt, andra tycker att jag nämnt sådant som man kan glömma i detta sammanhang. Själv har jag, åtminstone stundtals, med en viss nostalgisk glädje påmints om saker som jag helt glömt och detta gäller inte enbart saker jag själv sysslat med i departement eller utredningar utan även som domare. Ja — även om många har glömt det idag — jag har faktiskt varit även domare liksom åklagare och rättegångsombud.
    Enligt min målsättning skulle det nu vara dags för något slags försök till sammanfattning, varvid jag skulle svara på frågan huruvida man kan påstå att 1948 års RB — jag bortser från att balken egentligen är äldre än så — fortfarande finns kvar eller om den blivit så reformerad att man i själva verket kan säga att det idag är en helt annan balk som reglerar förfarandet i våra allmänna domstolar.
    Eftersom tiden lider går jag direkt på mina slutsatser. Jag tycker att balken har klarat sig mycket bra genom åren. Om vi bortser från alla ändringar av mer eller mindre organisatorisk karaktär liksom från ändringar som är föranledda av tekniska landvinningar — jag tänker på bandspelare, telefoner och datorer m. m. — är det egentligen inte några stora eller genomgripande ändringar som skett. Muntlighetsprincipen har i någon utsträckning fått ge vika för en ökad skriftlighet, koncentrationsprincipen har i viss utsträck-

ning fått vika på grund av att måltyper som förr var okända idag blivit allt vanligare, kravet på bevisomedelbarhet är nästan helt oförändrat.
    Vad som inte så uppenbart framgår av paragraferna men som ändå är en realitet, är kanske att domarrollen har på olika sätt förändrats. 1948 års domare var mycket passiv. Dagens domare däremot förutsätts vara mycket mera aktiv och detta gäller — mer eller mindre — alla slags mål.
    Med framtiden bakom mig bör jag avstå från att blicka framåt. Om jag ändå gör det vill jag uttala en förmodan om att 1948 års rättegångsbalk kommer att med smärre justeringar kunna tillämpas i ännu många år. Då bortser jag emellertid från vad det europeiska samarbetet kan komma att leda till.