Insynen i kommunala företag

 

 

Av ANN-CHARLOTTE LANDELIUS

Kommunal verksamhet bedrivs idag i allt större omfattning i privaträttsliga former. På vissa områden har detta medfört konflikter mellan det offentligrättsliga och det privaträttsliga regelverket. Frågan om offentlighetsprincipens tillämpning i kommunala företag är ett sådant område där rättsläget är oklart trots att frågan varit föremål för utredning ett flertal gånger under årens lopp. I denna artikel görs ett försök att analysera denna konflikt samtidigt som behovet av en översyn av lagstiftningen påvisas.

 


1. Inledning
Utvecklingen i kommunerna under senare år har i ökad omfattning gått mot att bedriva kommunal verksamhet i privaträttsliga former. I Sverige finns dag ca 1600 kommunala företag varav de flesta är aktiebolag.1 Företagen omsätter ca 110 miljarder kronor vilket kan jämföras med att kommuner och landsting i sin förvaltningsverksamhet omsätter ca 380 miljarder kronor. Det är således en stor del av den kommunala verksamheten som bedrivs i privaträttsliga former.
    I rättsligt avseende föreligger flera skillnader mellan traditionell kommunal verksamhet och verksamhet som bedrivs i privaträttslig form. En för medborgarna viktig skillnad var ursprungligen bristen på insyn i de kommunala företagens verksamhet. Förändringar har dock genomförts i lagstiftningen vilka syftat till att minska skillnaderna mellan de båda verksamhetsformerna vad gäller allmänhetens möjligheter till insyn.
    I den nya kommunallagen (1991:900) som trädde i kraft den 1 januari 1992 angavs att innan vården av en kommunal angelägenhet överlämnas till ett aktiebolag där kommunen bestämmer ensam skall fullmäktige besluta om att allmänheten har rätt att ta del av handlingar hos företaget enligt de grunder som gäller för allmänna handlingars offentlighet i 2 kap. tryckfrihetsförordningen och sekretesslagen. Vad gällde delägda kommunala bolag skulle samma sak gälla i en omfattning som var rimlig med hänsyn till andelsförhållandena, verksamhetens art och omständigheterna i övrigt. Regleringen innebar inte att de kommunala företagens handlingar blev att betrakta som allmänna handlingar.2 Innebörden var endast att företagen skulle ha tryckfrihetsförordningens

 

1 Proposition 1996/97:105 Kommunal samverkan, s. 29 f. 2 Prop. 1993/94:48 Handlingsoffentlighet i kommunala företag, s. 17.

SvJT 1999 Insynen i kommunala företag 49 och sekretesslagens bestämmelser som förebilder när de bedömde en framställning om att få ta del av företagens handlingar.
    Lagrådet ansåg att regleringen i kommunallagen av frågan om handlingsoffentlighet i kommunala företag hade karaktären av ett provisorium samt att det var angeläget med en översyn av sekretesslagen i denna del. Konstitutionsutskottet, som delade lagrådets uppfattning, anförde dessutom att behovet av insyn i kommunal verksamhet är lika stort oberoende av om verksamheten bedrivs i nämndform eller av privaträttsliga subjekt.
    År 1995 infördes en ny bestämmelse i sekretesslagens (1980:100) första kapitel, vilken betecknades 9 §. Genom den nya paragrafen gäller reglerna i tryckfrihetsförordningen om rätt att ta del av allmänna handlingar hos myndighet också handlingar hos vissa kommunala företag. Vidare anges att dessa företag skall jämställas med myndigheter vid tillämpningen av sekretesslagen. Med anledning av ändringen i sekretesslagen infördes ett nytt tredje stycke i 3 kap. 16 § kommunallagen vari erinras om bestämmelsen i 1 kap. 9 § sekretesslagen.
    De företag som omfattas av den nya regleringen är aktiebolag, handelsbolag, ekonomiska föreningar samt stiftelser i vilka de kommunala företrädarna har ett rättsligt bestämmande inflytande (fortsättningsvis används för enkelhetens skull begreppet kommunalt företag som en sammanfattande benämning för de olika associationsformer som avses i 1 kap. 9 § sekretesslagen). Beträffande delägda företag som inte skall jämställas med myndigheter i sekretesslagens mening skall fullmäktige enligt 3 kap. 18 § tredje stycket kommunallagen verka för att allmänheten skall ha rätt att ta del av handlingarna i företaget.
    Eftersom en så stor del av den kommunala verksamheten bedrivs i företagsform är det av stor vikt att allmänhet och massmedia har möjlighet till insyn även i denna verksamhet. Avsikten med denna artikel är att försöka belysa vilka skillnader som i dag kvarstår vad gäller möjligheterna till insyn beroende på om verksamheten bedrivs inom ramen för den kommunala förvaltningen eller i form av ett kommunalt företag där kommunen har ett rättsligt bestämmande inflytande. Med möjligheter till insyn avses här inte enbart möjligheten att ta del av det kommunala företagets handlingar utan också möjligheten för de anställda i det kommunala företaget att lämna ut uppgifter till allmänhet och massmedia.
    Utgångspunkt för den fortsatta framställningen är offentlighetsprincipen, vilken präglat svensk förvaltning sedan lång tid tillbaka och som utgör en viktig del av vårt demokratiska statsskick. Allmänt innebär offentlighetsprincipen att allmänhet och massmedia har en omfattande rätt till insyn i det allmännas verksamhet. Genom den insyn som offentlighetsprincipen ger främjas rättssäkerhet och effektivitet hos de organ på vilka

50 Ann-Charlotte Landelius SvJT 1999 principen är tillämplig. Konkret kommer offentlighetsprincipen till uttryck genom reglerna om yttrandefrihet i 2 kap. 1 § första punkten regeringsformen (RF), reglerna i 2 kap. tryckfrihetsförordningen (TF) om allmänna handlingars offentlighet samt reglerna i 1 kap. 1 § tredje stycket TF om meddelarfrihet och därtill anslutande bestämmelser om anonymitetsskydd och förbud mot efterforskning. Även förhandlingsoffentligheten i beslutande församlingar och domstolar utgör en del av offentlighetsprincipen.3 Ibland används begreppet offentlighetsprincipen i en snävare bemärkelse för att beteckna principen om handlingsoffentlighet. Så sker dock inte i detta arbete. I det följande görs en jämförelse mellan offentlighetsprincipens tillämplighet i allmän verksamhet och i kommunala företag. Av naturliga skäl bortses här från förhandlingsoffentligheten.

 

2. Yttrandefrihet
Yttrandefriheten regleras i 2 kap. 1 § första punkten RF. Där anges att varje medborgare är gentemot det allmänna tillförsäkrad yttrandefrihet, vilket definieras som frihet att i tal, skrift eller bild eller på annat sätt meddela upplysningar samt uttrycka tankar, åsikter och känslor. Eftersom yttrandefriheten omfattar varje medborgare gäller den också offentliga funktionärer. Yttrandefriheten tillförsäkras medborgarna i relation till det allmänna däremot inte i relation till andra enskilda.4 Exakt vad som avses med begreppet det allmänna är inte helt klart. Enligt fri- och rättighetsutredningen avses först och främst det allmännas verkställande organ: domstolar, andra myndigheter och ibland också privaträttsligt organiserade subjekt.5 Med det sistnämnda avses subjekt åt vilka förvaltningsuppgift överlämnats enligt 11 kap. 6 § RF. I praktiken torde enligt Strömberg rättighetsskyddet gentemot privaträttsliga subjekt endast kunna aktualiseras när det gäller förvaltningsuppgifter som innefattar myndighetsut-

 

3 Beträffande offentlighetsprincipens olika beståndsdelar har olika uppfattningar förelegat om meddelarfriheten ingår i offentlighetsprincipen eller ej. I prop. 1979/80:2 Förslag till sekretesslag m. m., s. 48 anges så vara fallet. Även i prop. 1986/87:151 om ändringar i tryckfrihetsförordningen m. m., s. 120 anges att meddelarfriheten utgör en beståndsdel av offentlighetsprincipen. Samma uppfattning kommer till uttryck i prop. 1993/94:48 om handlingsoffentlighet i kommunala företag, s. 33. Enligt meddelarskyddskommittén är det inte självklart att det som kommittén benämner meddelarrätt skall anses utgöra en del av offentlighetsprincipen, SOU 1990: 12 Meddelarrätt, s. 111. I mediekommitténs betänkande nämns inte meddelarfriheten som en del av offentlighetsprincipen, se SOU 1997:49 Grundlagsskydd för nya medier, s. 287 f. 4 Se Fri- och rättighetsutredningens resonemang angående mot vem rättighetsskyddet i RF skall gälla, SOU 1975:75 Medborgerliga fri- och rättigheter, s. 95 ff. 5 SOU 1975:75 Medborgerliga fri- och rättigheter, s. 185, prop. 1975/76:209 om ändring i regeringsformen, s. 140.

SvJT 1999 Insynen i kommunala företag 51 övning.6 Vidare ingår i det allmänna också de normgivande organen när dessa beslutar för enskilda betungande, offentligrättsliga föreskrifter.7 Bull konstaterar i sin avhandling att rättighetsskyddet är osäkert till sin omfattning, eftersom dess objekt ”det allmänna” inte kan fixeras absolut. Den närmare innebörden kan endast fastställas av praxis där man från fall till fall tar ställning till gränsdragningsfrågorna. Sådan praxis saknas för närvarande.8 Intressant att konstatera är emellertid att om förvaltningsuppgift som innebär myndighetsutövning överförts till ett privaträttsligt subjekt skulle detta kunna medföra att rättighetsskyddet enligt 2 kap. RF skall gälla.9 Yttrandefriheten kan inte upprätthållas oinskränkt i alla situationer. Enligt 2 kap. 12 och 13 §§ RF får yttrandefriheten begränsas med hänsyn till vissa i bestämmelserna uppräknade ändamål och intressen. Inskränkningar i offentliga funktionärers yttrandefrihet får endast ske författningsvägen. Det är således inte möjligt att inom det allmännas verksamhet skapa ytterligare tystnadsplikter genom olika slag av avtal. Sekretesslagen är den författning som huvudsakligen anger i vilken utsträckning offentliga funktionärer har tystnadsplikt. Om en sekretessbelagd uppgift röjs utan stöd i lag utgör detta brott mot tystnadsplikt enligt 20 kap. 3 § BrB.
    Regler om tystnadsplikt kan också förekomma i andra författningar. Så erinras i 1 kap. 12 § sekretesslagen om att det i fråga om tystnadsplikt beträffande företagshemligheter och tystnadsplikt för revisorer finns bestämmelser som är tillämpliga utöver sekretesslagens föreskrifter. I lagen (1990:409) om skydd för företagshemligheter ges ett skydd för obehöriga angrepp på företagshemligheter. Lagen gäller i all slags näringsverksamhet dvs också i näringsverksamhet som utövas av det allmänna och detta oberoende av om verksamheten bedrivs av myndighet eller kommunalt företag.10 Inom det allmännas näringsverksamhet gäller dock sekretesslagens regler primärt, i nu aktuellt avseende 6 kap. 1 §.
    Kommunala företag anses inte ingå i det allmänna i RF:s mening och de anställda i företagen är därför inte tillförsäkrade yttrandefrihet gentemot företaget. Härigenom är inte heller de begränsningar i yttrandefriheten som anges i RF tillämpliga. Som tidigare anförts kan emellertid privaträttsliga subjekt anses ingå i det allmänna, nämligen i de fall förvaltningsuppgift som rör myndighetsutövning överförts till det privata subjektet med stöd av 11 kap. 6 §

 

6 Strömberg, H: ”Allmänt” och ”enskilt” i den offentliga rätten, FT 1985 s. 49 ff. 7 SOU 1975:75, s. 97. 8 Bull, T: Mötes- och demonstrationsfriheten, s. 355 ff. 9 Här bortses från den myndighetsutövning som innefattar ett kommunalt företags handläggning av en begäran om utbekommande av allmän handling. 10 Prop. 1993/94:48, s. 29, se också lagutskottets betänkande 1989/90:LU37 Skydd för företagshemligheter, s. 42 .

52 Ann-Charlotte Landelius SvJT 1999 tredje stycket. Om förhållandena är sådana, torde i så fall yttrandefrihet gälla gentemot det allmänna (företaget) och för inskränkningar i yttrandefriheten krävs lagstöd på samma sätt som för offentliga funktionärer.
    Enligt 1 kap. 9 § sekretesslagen skall kommunala företag jämställas med myndigheter vid tillämpningen av sekretesslagen. Om avsikten med att jämställa kommunala företag med myndigheter varit att sekretesslagen i princip skall vara exklusivt tillämplig på så sätt att andra former av tystnadsplikt inte skall förekomma framgår inte av förarbetena. Eftersom så i dagsläget inte anses vara fallet förekommer också andra slag av tystnadsplikter i kommunala företag.
    En sådan form av tystnadsplikt utgörs av lagstadgade tystnadsplikter. Den som bryter mot lagstadgade tystnadsplikter kan i de flesta fall dömas för brott mot tystnadsplikt. Samtliga tystnadsplikter är dock inte straffsanktionerade och i dessa fall kan den straffrättsliga sanktionen ersättas med civilrättsliga sanktioner som skadestånd och disciplinära åtgärder.11 Av anställningsavtalet mellan en arbetstagare och en arbetsgivare inom den privata sektorn anses följa en vidsträckt tystnadsplikt för arbetstagaren, vilket innebär att den anställde i princip är förhindrad att lämna uppgifter som kan skada arbetsgivaren.12 Det saknar härvid betydelse om tystnadsplikten regleras i ett individuellt anställningsavtal, i ett kollektivavtal, i ett tjänstereglemente eller om den saknar en uttrycklig reglering. De anställda i kommunala företag kan därför i motsats till offentliga funktionärer åläggas tystnadsplikt utan författningsstöd.
    Om tystnadsplikten uttryckligen är reglerad i ett avtal torde av avtalet närmare framgå tystnadspliktens innebörd och omfattning. Anses däremot tystnadsplikten allmänt följa av den anställdes lojalitetsplikt gentemot arbetsgivaren är det mer komplicerat för den anställde att veta var gränserna går. Arbetsdomstolen anförde i ett mål 1994 att omfattningen av den inte i lag eller avtal uttryckligen reglerade tystnadsplikt som kan anses följa med eller utgöra en del av ett anställningsavtal på den privata sektorn föga har belysts i litteratur och rättspraxis.13 För att man skall kunna tala om brott mot tystnadsplikt i dessa fall torde dock krävas att det är frågan om yppande av sådana uppgifter som det ligger i arbetsgivarens intresse att inte ge spridning åt. Ett yppande av uppgifter som är ägnat att skada arbetsgivaren kan betecknas som ett brott mot en sådan icke uttryckligen reglerad tystnadsplikt, enligt AD. Omvänt gäller att yppande av uppgifter som inte är ägnade att skada arbetsgivaren inte kan betecknas som ett brott mot denna.

 

11 SOU 1990:12 Meddelarrätt, s. 72. 12 SOU 1990:12, s. 95 f. 13 AD 1994:79.

SvJT 1999 Insynen i kommunala företag 53 Vidare erinras om att domstolen i sin praxis uttalat att en i princip långtgående kritikrätt ligger i linje med den allmänna yttrandefriheten och att anställningsavtalet inte innebär något avgörande hinder för en arbetstagare att hos behörig myndighet påtala missförhållanden som råder i arbetsgivarens verksamhet. Vid bedömningen av om en arbetstagare genom anmälan åsidosatt sin lojalitetsplikt får bakgrunden till och syftet med anmälan tillmätas betydelse.
    Brott mot avtalsreglerade tystnadsplikter utgör inte brott mot tystnadsplikt enligt 20 kap. 3 § BrB utan ett brott mot avtalet, vilket kan beivras på arbetsrättsliga grunder eller genom skadestånd.
    Sammanfattningsvis gäller följaktligen att anställda i kommunala företag kan vara underkastade tystnadsplikt genom sekretesslagens bestämmelser. Härutöver kan de också vara underkastade andra lagstadgade tystnadsplikter, avtalsreglerade tystnadsplikter samt tystnadsplikt som följer av den anställdes lojalitetsplikt. Möjligheten att muntligen lämna ut uppgifter till allmänheten skiljer sig alltså åt väsentligt beroende på om den enskilde är anställd hos en kommunal myndighet eller i ett kommunalt företag.

 

3. Handlingsoffentlighet
I 2 kap. TF finns bestämmelser om allmänna handlingars offentlighet. Till främjande av ett fritt meningsutbyte och en allsidig upplysning har enligt 2 kap. 1 § TF varje svensk medborgare rätt att ta del av allmänna handlingar.14 Härigenom garanteras medborgarna insyn i de offentliga organens verksamhet, vilket i sin tur möjliggör för medborgarna att kontrollera hur den offentliga makten utövas. Med allmän handling avses handling som förvaras hos statliga och kommunala myndigheter. Med myndighet jämställs i detta avseende beslutande politisk församling.
    Genom en lagändring som trädde i kraft 1989 stadgas i 1 kap. 8 § sekretesslagen att vad som föreskrivs i tryckfrihetsförordningen om rätt att ta del av handlingar hos en myndighet i tillämpliga delar skall gälla också handlingar hos de organ som anges i bilagan till sekretesslagen. Dessa organ jämställs med myndighet också vid tilllämpningen av sekretesslagen. Det utmärkande för de organ som avses är att de för det allmännas (statens) räkning fullgör förvaltningsuppgifter som innefattar myndighetsutövning.15 I bilagan anges också om handlingsoffentligheten skall tillämpas i hela eller delar av verksamheten. I förarbetena anges att en konsekvens av denna reglering är att inte bara handlingssekretess kommer att gälla hos de enskilda organen utan också en

14 Av 14 kap. 5 § TF framgår att utländska medborgare har samma rätt att få tillgång till allmänna handlingar om inga undantag finns stadgade i lag. Rätten för utländska medborgare att ta del av allmänna handlingar är således inte grundlagsskyddad. 15 SOU 1992:134 Handlingsoffentlighet hos kommunala företag, s. 53.

54 Ann-Charlotte Landelius SvJT 1999 motsvarande tystnadsplikt. Vidare anges att sekretessen bör vara densamma som hos myndigheter med motsvarande verksamhet samt att detsamma bör gälla i fråga om meddelarfriheten.16 Rätten att ta del av allmänna handlingar får begränsas med hänsyn till de i 2 kap. 2 § TF uppräknade sekretessintressena. Sådana begränsningar skall anges i särskild lag. De närmare bestämmelserna om i vilken utsträckning uppgifter i allmänna handlingar får sekretessbeläggas finns i sekretesslagen. Sekretess innebär förbud att röja uppgift oberoende av om det sker muntligen eller skriftligen (1 kap. 1 §). Till skillnad mot vad som gäller tystnadsplikten finns inga ytterligare bestämmelser som begränsar allmänna handlingars offentlighet.
    Genom sekretesslagens ikraftträdande 1981 fick handlingssekretess och tystnadsplikt en enhetlig reglering, trots att de materiella förutsättningarna för inskränkningar inte är helt likalydande i RF och TF. Att grunderna för begränsningar av tystnadsplikt och handlingssekretess är olika kommenteras i förarbetena till sekretesslagen.17 Där anges att RF:s föreskrifter om begränsningar i yttrandefriheten i varje fall inte ger mindre utrymme för sekretess än TF:s regler om handlingssekretess. Eftersom reglerna om handlingssekretess utgör utgångspunkt för regleringen kunde det enligt dep chefens mening mening inte göras gällande att regleringen skulle stå i strid med RF.
    Frågan om att göra reglerna om handlingsoffentlighet tillämpliga även i kommunala företag har varit aktuell ett flertal gånger under de senaste decennierna.18 Tanken förverkligades genom den tidigare omnämnda bestämmelsen i 1 kap. 9 § första stycket sekretesslagen, vilken lyder som följer:

 

Vad som föreskrivs i tryckfrihetsförordningen om rätt att ta del av handlingar hos myndighet skall i tillämpliga delar också gälla handlingar hos aktiebolag, handelsbolag, ekonomiska föreningar och stiftelser där kommuner eller landsting utövar ett rättsligt bestämmande inflytande. Sådana bolag, föreningar och stiftelser skall vid tillämpningen av denna lag jämställas med myndighet.

 

Även om det i propositionen till övervägande delen talas om införandet av en lagreglerad handlingsoffentlighet framgår indirekt av olika uttalanden att sekretesslagens bestämmelser om tystnadsplikt skall gälla anställda i kommunala företag.19 Dessutom

 

16 Prop. 1986/87:151 om ändringar i tryckfrihetsförordningen m. m, s. 156. 17 Prop. 1979/80:2 Förslag till sekretesslag m. m., s. 64 ff. 18 Se SOU 1992:134 Handlingsoffentlighet hos kommunala företag, s. 50 ff. 19 Se t. ex. prop. 93/94:48, s. 19 där lagrådet bl. a. anför att en befattningshavare i ett kommunalt företag som bryter mot sekretesslagens bestämmelser om tystnadsplikt skall dömas till straff om de kommunala företrädarna har ett bestämmande inflytande men gå fri från ansvar om det kommunala inflytandet inte har denna styrka.

SvJT 1999 Insynen i kommunala företag 55 framgår klart av förarbetena till 1 kap. 8 § sekretesslagen att hos de enskilda organ som skall jämställas med myndighet gäller inte enbart handlingssekretess utan även en motsvarande tystnadsplikt.
    Syftet med lagändringen var att öka medborgarnas möjligheter till insyn i kommunal verksamhet som bedrivs i företagsform och där kommunen har ett rättsligt bestämmande inflytande. I förarbetena anges att de rättsliga möjligheterna till insyn och kontroll inte bör vara beroende av i vilken form som kommuner och landsting väljer att bedriva sin verksamhet. Samma öppenhet bör i princip gälla för kommunala företag som för kommunala myndigheter.20 Det innebär i sin tur anges det vidare, att samma regler om handlingsoffentlighet och sekretess som gäller för kommunala myndigheter också bör gälla för kommunala företag som bedriver motsvarande verksamhet. Av dessa uttalanden kan man förledas att tro att innebörden av att kommunala företag skall jämställas med myndigheter vid tillämpningen av sekretesslagen är att endast sekretesslagens regler gäller med avseende på de anställdas tystnadsplikt. Som framgått av föregående avsnitt anses så inte vara fallet.
    I propositionen anges ömsom att lagändringen kommer att medföra att offentlighetsprincipen skall gälla i de kommunala företagen ömsom att det är frågan om en lagstadgad handlingsoffentlighet.21 Det är därför angeläget att påpeka att meddelarskyddet som också anses ingå i offentlighetsprincipen inte blir gällande i kommunala företag på grund av 1 kap. 9 § sekretesslagen.
    Att TF:s bestämmelser om allmänna handlingar och sekretesslagen skall gälla i kommunala företag medför vissa konsekvenser i övrigt i rättsligt avseende. Prövningen av frågor om utlämnande av handlingar i företagen innebär myndighetsutövning.22 Detta innebär att reglerna om tjänstefel i 20 kap. 1 § BrB och reglerna om skadestånd i 3 kap. 2 § SkL blir tillämpliga vid denna prövning. Det innebär också att den myndighetsutövande verksamheten blir underkastad JO:s tillsyn, samt att den som felaktigt röjer en sekretessbelagd uppgift kan dömas till ansvar för brott mot tystnadsplikt enligt 20 kap. 3 § BrB.
    Anställda i kommunala företag kan förutom lagstadgade tystnadsplikter också vara underkastade uttalade eller underförstådda tystnadsplikter. En uppgift som inte omfattas av lagstadgad tystnadsplikt kan således vara sekretessbelagd genom avtal om tystnadsplikt mellan det kommunala företaget och de anställda eller på grund av lojalitetsplikt. Det är dock viktigt att notera att denna utvidgning av sekretessen endast gäller tystnadsplikten och att motsvarande utvidgning inte är möjlig när det gäller allmänna hand-

 

20 Proposition 1993/94: 48 om handlingsoffentlighet hos kommunala företag, s. 18. 21 Se prop. 1993/94:48 s. 14, 31, 41 och 42. 22 Prop. 1993/94:48 s. 22 .

56 Ann-Charlotte Landelius SvJT 1999 lingar. Detta något egendomliga förhållande beror på att anställda i kommunala företag inte omfattas av yttrandefriheten i RF gentemot företaget medan bestämmelserna i TF om allmänna handlingar däremot gäller fullt ut genom hänvisningen i 1 kap. 9 § sekretesslagen.
    I 15 kap. 4 § sekretesslagen anges att myndighet på begäran av enskild skall lämna uppgift ur allmän handling om hinder inte möter på grund av bestämmelse om sekretess. I propositionen anges att det finns ingen anledning att göra undantag för de kommunala företagen från den aktuella bestämmelsens tillämpningsområde.23 I ett kommunalt företag kan därför den situationen uppstå att den anställde är skyldig att lämna ut en uppgift ur en allmän handling med stöd av 15 kap. 4 § sekretesslagen samtidigt som uppgiftslämnandet kan utgöra ett brott mot en uttalad eller underförstådd tystnadsplikt. Eftersom det kommunala företaget skall jämställas med myndighet vid tillämpningen av sekretesslagen får vid en sådan konflikt denna tystnadsplikt ge vika, vilket medför att den anställde kan lämna ut uppgiften utan risk för skadestånd eller arbetsrättsliga sanktioner. Ett motsatt betraktelsesätt skulle innebära att sekretesslagen endast är tillämplig i kommunala företag i de situationer en allmän handling begärs utlämnad och frågan är om handlingen är offentlig eller sekretessbelagd. Detta torde som tidigare framgått inte ha varit avsikten med lagändringen.
    I de kommunala företagen föreligger således i praktiken ingen enhetlighet vad gäller regleringen av handlingssekretess och tystnadsplikt. En allmän handling är sekretessbelagd i den utsträckning som sekretesslagen medger medan möjligheten att muntligen lämna ut uppgifter kan underkastas mer långtgående inskränkningar. Slutligen kan också erinras om att någon dokumentationsskyldighet motsvarande den som i vissa fall föreligger hos myndigheter inte finns i kommunala företag. Åtminstone teoretiskt föreligger en risk för att man i kommunala företag undviker dokumentation för att på så sätt minska möjligheterna till insyn i verksamheten.24

4. Meddelarskydd
Tryckfriheten utgör en del av yttrandefriheten men är undantagen från regleringen i RF. Bestämmelser om tryckfrihet finns i stället i TF. Syftet med tryckfriheten anges vara att säkerställa ett fritt meningsutbyte och en allsidig upplysning. Varje svensk medborgare är enligt 1 kap. 1 § TF tillförsäkrad rätten att i tryckt skrift

 

23 Prop. 1993/94:48, s. 23. 24 Vid överklagande av ett beslut om avslag på begäran att ta del av en allmän handling hos ett kommunalt företag skall dock vissa bestämmelser i FL tillämpas nämligen 23–25 §§ och 30 § första stycket (15 kap. 7 § sekretesslagen.

SvJT 1999 Insynen i kommunala företag 57 yttra sina tankar och åsikter, offentliggöra allmänna handlingar samt meddela uppgifter och underrättelser i vad ämne som helst. Denna tryckfrihet gäller gentemot myndighet eller annat allmänt organ.
    En del av tryckfriheten utgörs av den s. k. meddelarfriheten som innebär en rätt men ingen skyldighet för envar att meddela uppgifter i vad ämne som helst för publicering i de fall inte annat föreskrivs i TF. Envar har också rätt att straffritt anskaffa uppgifter för publicering om TF inte stadgar annat. Uppgiftslämnande för publicering i tryckt skrift regleras i TF medan motsvarande uppgiftslämnande i ljud- och bildmedia regleras i yttrandefrihetsgrundlagen (YGL). Då regleringen i princip överensstämmer hänvisas i det följande enbart till TF:s bestämmelser.
    Rätten att meddela uppgifter för publicering kompletteras med bestämmelser om anonymitetsskydd för meddelare samt förbud mot efterforskning från det allmännas sida. Stundtals används begreppet meddelarfrihet för att beteckna hela detta regelkomplex. Även begreppet meddelarskydd ges denna innebörd. För undvikande av missförstånd används i fortsättningen begreppet meddelarskydd som en sammanfattande benämning på meddelar- och anskaffarfrihet, rätten till anonymitet och förbudet mot efterforskning.25

Rätten att lämna uppgifter för publicering gäller även offentliga funktionärer. I 1 kap. 3 § TF stadgas att ingen får dömas till ansvar eller ersättningsskyldighet för missbruk av tryckfriheten eller medverkan däri i annat fall än TF bestämmer, den s. k. exklusivitetsprincipen. En meddelare kan därför bara åläggas straff- och skadeståndsansvar i de fall som anges i TF. Det betyder också att en offentliganställd inte kan drabbas av andra påföljder t. ex. disciplinpåföljd om han lämnat uppgifter för publicering.26 I rättspraxis har dessutom varje åtgärd som medfört negativa konsekvenser för en offentlig funktionär och som grundar sig på medverkan i tryckt skrift i princip ansetts vara otillåten enligt TF.
    Rätten att meddela uppgifter för publicering begränsas i 7 kap. 3 § TF. Det är inte tillåtet att lämna meddelande om uppgiftslämnaren därigenom gör sig skyldig till något av de allvarliga brott mot rikets säkerhet som räknas upp i bestämmelsen (1 p.). Det är inte heller tillåtet att uppsåtligen lämna ut en allmän handling som är sekretessbelagd (2 p.). Slutligen är det inte heller tillåtet att upp-

25 Denna definition av begreppet meddelarskydd återfinns bl. a. i lagutskottets betänkande 1989/90:LU37 Skydd för företagshemligheter, s. 77 samt i SOU 1997:49, Grundlagsskydd för nya medier, s. 101 f. Meddelarskyddskommittén menade dock att det från språklig synpunkt tedde sig egendomligt att meddelarfriheten betraktas som en del av meddelarskyddet och lanserade därför begreppet ”meddelarrätt”, SOU 1990:12, s. 68 f. 26 SOU 1990:12, s. 63 och 74.

58 Ann-Charlotte Landelius SvJT 1999 såtligen åsidosätta sin tystnadsplikt i de fall som anges i särskild lag (3 p.). Den särskilda lag som avses är 16 kap. sekretesslagen. Där anges de s. k. kvalificerade tystnadsplikterna som tar över meddelarfriheten. Innebörden av de två sista punkterna är således att det inte är tillåtet att lämna ut en hemlig handling för publicering men det är tillåtet att lämna ut innehållet muntligen såvida inte en kvalificerad tystnadsplikt är tillämplig.
    Om någon uppsåtligen lämnar ut allmän handling som är sekretessbelagd utgör detta ett brott mot tystnadsplikt enligt 20 kap. 3 § BrB.27 För straffansvar enligt tredje punkten krävs att någon uppsåtligen muntligen röjer uppgift som omfattas av den kvalificerade sekretessen i 16 kap. sekretesslagen. Av 11 kap. 1 § tredje stycket TF framgår att förutom straffansvar kan även skadeståndsansvar aktualiseras i dessa fall. Den som lämnar uppgifter för publicering har rätt att vara anonym och mottagaren av meddelandet är underkastad tystnadsplikt med vissa undantag som här kan förbegås. Myndighet eller annat allmänt organ får inte efterforska vem som lämnat uppgifter för publicering. Förbudet mot efterforskning omfattar också offentliga funktionärer. Begreppet annat allmänt organ definieras i förarbetena som organ som till sin karaktär står myndighet nära och som fullgör uppgift som normalt åvilar staten eller kommunen.28 Den närmare innebörden av begreppet är oklar. Enligt Strömberg avses troligen statliga och kommunala beslutande församlingar.29 Petrén och Ragnemalm anger i sin grundlagskommentar att enskild inte berörs av efterforskningsförbudet.30 Enligt Marcusson omfattar efterforskningsförbudet alla som fullgör offentliga förvaltningsuppgifter.31 Inte heller efterforskningsförbudet gäller utan undantag. I de fall misstanke om brott enligt 7 kap. 3 § TF föreligger får efterforskning ske. Även om reglerna om meddelarfrihet överträtts kan anonymitetsskydd föreligga vilket alltså innebär att reglerna om meddelarfrihet och anonymitetsskydd inte är helt korresponderande.32 Frågan om att utvidga meddelarskyddet till att gälla även utanför myndighetsområdet har utretts ett flertal gånger. Yttrandefrihets-

 

27 Benämningen brott mot tystnadsplikt framstår i dag som något vilseledande eftersom det inte enbart handlar om att muntligen lämna ut sekretessbelagda uppgifter utan även sekretessbelagda handlingar. Sekretessbrott framstår därför som en mer adekvat benämning. 28 Petrén, G – Ragnemalm, H: Sveriges grundlagar, s. 414. 29 Strömberg, H: ”Allmänt” och ”enskilt” i den offentliga rätten, FT 1985 s. 59. Motivuttalandet till 3 kap. 4 § TF anser Strömberg vara alltför förvirrat för att kunna ge någon vägledning. 30 Petrén, G – Ragnemalm, H: Sveriges grundlagar, s. 414. 31 Marcusson, L: Offentlig förvaltning utanför myndighetsområdet, s. 125. 32 SOU 1990:12, s. 66.

SvJT 1999 Insynen i kommunala företag 59 utredningen lade fram ett förslag om att meddelarfriheten skulle utvidgas till att också gälla mellan enskilda med vissa undantag. Utredningen föreslog också ett utökat förbud mot efterforskning.33 Förslaget ledde inte till någon lagändring främst beroende på att det inte ansågs tillräckligt väl underbyggt.
    I samband med behandlingen av propositionen 1986/87:151 om ändringar i tryckfrihetsförordningen m. m. betonade konstitutionsutskottet att det fanns skäl att utvidga meddelarskyddet till att i princip gälla förhållandet även utanför den offentliga sektorn. Enligt utskottet borde regeringen se till att frågan blev föremål för en skyndsam utredning.
    Meddelarskyddskommittén fick härefter i uppdrag att utreda frågan ytterligare. I sitt betänkande föreslog kommittén en grundlagsfäst meddelarrätt för enskilda inom företag och organisationer att lämna uppgifter som omfattas av en avtalad tystnadsplikt för publicering utan att drabbas av straff eller andra rättsföljder.34 Eftersom förslaget mötte ett starkt motstånd bland remissinstanserna ansågs det inte heller nu möjligt att lägga fram ett lagförslag utan resultatet blev i stället att frågan återigen borde ägnas fortsatt uppmärksamhet. Genomgående har, i de lagstiftningssammanhang där frågan om en utvidgning av meddelarskyddet varit aktuell, uppfattningen varit att det i och för sig vore önskvärt med en utvidgning men att konsekvenserna av en sådan utvidgning var svåra att bedöma samt att det också framstod som lagtekniskt komplicerat att genomföra. Någon mer ingående analys av vari de lagtekniska problemen bestod synes inte ha företagits. I förarbetena till bestämmelserna om handlingsoffentlighet i kommunala företag framförs uppfattningen att meddelarskyddet i princip är detsamma i ett kommunalt företag som hos en kommunal myndighet.35 Grunden till detta ställningstagande framgår inte närmare. Lagrådet anger emellertid i samband med behandlingen av efterforskningsförbudet att de privaträttsligt organiserade kommunala företagen torde falla utanför myndighet och annat allmänt organ.36 Vidare anförs att den föreslagna bestämmelsen om likställighet med myndighet gäller beträffande tryckfrihetsförordningen endast bestämmelserna om rätt att ta del av allmänna handlingar.
    Vid studier av förarbetena är det, som tidigare nämnts, ett problem att begreppen meddelarfrihet och meddelarskydd stundtals används synonymt. Ytterligare en oklarhet föreligger vad gäller meddelarfrihetens/meddelarskyddets tillämplighet i privata företag. Å ena sidan anges att meddelarfriheten/meddelarskyddet

 

33 SOU 1983:70 Värna yttrandefriheten. 34SOU 1990:12 Meddelarrätt. 35 Se prop. 1993/94:48, s. 35 ff. och 1993/94:KU13, s. 19. 36 Prop. 1993/94:48, s. 86.

60 Ann-Charlotte Landelius SvJT 1999 endast gäller gentemot det allmänna och inte mellan enskilda. Å andra sidan diskuteras samtidigt i vilken utsträckning avtalsreglerade tystnadsplikter bryter meddelarfriheten för privat anställda.37 Trots denna oklarhet förefaller det vara en etablerad uppfattning att anställda i kommunala företag omfattas av meddelarfrihet gentemot företaget och den fortsatta framställningen får därför ta sin utgångspunkt häri.
    Lokaldemokratiutredningen föreslog i sitt betänkande att meddelarfrihet inte skall gälla i kommunala företag.38 Orsaken var att om TF:s bestämmelser om handlingsoffentlighet gjordes direkt tilllämpliga hos kommunala företag genom lag, kunde inte de anställda genom avtal bindas av tystnadsplikt rörande innehållet i de handlingar som skall behandlas som allmänna. Däremot kan de anställda genom avtal bindas av tystnadsplikt om andra förhållanden som rör företaget. Detta innebär enligt utredningen, att meddelarfriheten gäller för innehållet i de handlingar som är allmänna men inte beträffande uppgifter i övrigt som regleras i tystnadspliktsavstalet och beträffande de kvalificerade tystnadsplikterna i 16 kap. sekretesslagen.
    Regeringen delade inte kommitténs uppfattning att meddelarfrihet inte skall gälla i kommunala företag utan ansåg tvärtom att

 

37 I propositionen 1986/87:151 om ändringar i tryckfrihetsförordningen m. m, s. 117, anges under rubriken ”Meddelarskyddet för andra än offentliga funktionärer” att för dem som inte är offentliga funktionärer anses det delvis oklart i vilken utsträckning de har ett lika omfattande meddelarskydd som de offentliga funktionärerna. Så mycket är dock säkert anförs det, att anonymitetsskyddet gäller men däremot inte förbudet mot efterforskning. Lagutskottet uttalade i betänkandet 1989/90:LU37 Skydd för företagshemligheter, s. 2, att anställda i privata företag idag inte torde åtnjuta meddelarfrihet samt att TF reglerar i princip inte förhållandet mellan enskilda utan bara deras rättigheter och skyldigheter gentemot det allmänna. Emellertid anges också att det har ansetts tveksamt ”huruvida mellan enskilda personer träffade avtal om tystnadsplikt generellt bryter meddelarfriheten” (s. 83). Slutligen anges att den uppfattning som kommit till uttryck i litteratur och lagförarbeten är att avtalade tystnadsplikter bryter meddelarskyddet. I en av lagutskottet upprättad PM angående förslaget till lag om skydd för företagshemligheter anges att det torde numera få anses vara den förhärskande uppfattningen att det i princip är möjligt för en enskild person att med rättslig verkan avtala bort den meddelarfrihet som han eljest är tillförsäkrad. Även i meddelarskyddskommitténs betänkande SOU 1990:12 Meddelarrätt, s. 69 anförs att TF ger skydd för meddelare i stort sett endast i förhållandet mellan den enskilde och det allmänna. Kommittén konstaterar också att samtidigt som TF i princip är avsedd att garantera vissa fri- och rättigheter för den enskilde medborgaren gentemot staten så innehåller den flera regler som griper in i förhållandet mellan enskilda (s. 75 f.). Visserligen kan man inte härav dra slutsatsen att TF delvis skulle ha civilrättslig karaktär, anges det vidare. Men utan tvekan får den tryckfrihetsrättsliga regleringen återverkningar på civilrättens område. Frågan om hur den civilrättsliga avtalsfriheten förhåller sig till bestämmelserna i tryckfrihetsförordningen, och särskilt då till meddelarrätten, kan därför inte lösas enbart genom en hänvisning till att TF inte gäller i förhållandet mellan enskilda. Naturligtvis kan inte heller den motsatta slutsatsen — att tryckfriheten alltid skulle gå före ett ingånget avtal — dras. 38 SOU 1992:134 s. 101 ff.

SvJT 1999 Insynen i kommunala företag 61 allmänhetens intresse av insyn är större i de kommunala företagen, vilka ytterst garanteras av kommunala medel, än i de privata.39 Enligt regeringen kommer samma meddelarfrihet att råda i de kommunala företagen som jämställs med myndigheter i stort sett i samma utsträckning som i de kommunala myndigheterna. Lagrådet fann denna slutsats vara en sanning med viss modifikation.40 Utan att, som lagrådet anförde, göra någon mer ingående analys, konstaterar dock lagrådet att övergången från en offentligrättsligt till en privaträttsligt organiserad verksamhet kan tänkas leda till en viss begränsning av meddelarfriheten.
    Om regeringen med begreppet meddelarfrihet endast avser rätten att lämna uppgifter för publicering eller om härmed också avses anonymitetsskydd och förbud mot efterforskning är oklart. Oberoende härav skall i det följande undersökas i vilken utsträckning meddelarskyddets olika beståndsdelar är tillämpliga i kommunala företag.
    Meddelarfriheten består i en rätt för envar att lämna uppgifter för publicering i tryckt skrift i de fall TF inte stadgar annat. Eftersom envar omfattas av denna rätt omfattas i princip även anställda i kommunala företag. TF bygger emellertid på att tryckfriheten endast skyddas gentemot det allmänna.41 Som framgått anses ju emellertid att meddelarfriheten också gäller anställda i kommunala företag. Enskild anses genom avtal med annan enskild kunna inskränka sina rättigheter enligt TF. Av detta följer också att det inte utgör ett missbruk av tryckfriheten i TF:s mening om någon bryter mot en avtalad tystnadsplikt genom att yttra sig i tryckt skrift eller lämna meddelande för publicering.
    Om en anställd i ett kommunalt företag inte är bunden av tystnadsplikt gentemot företaget omfattas han av rätten att lämna uppgifter för publicering på samma sätt som en anställd inom en kommunal myndighet. De inskränkningar i rätten att meddela uppgifter för publicering som framgår av 7 kap. 3 § TF gäller på samma sätt inom de kommunala företagen som inom en kommunal myndighet. Uppgiftslämnade i strid med 7 kap. 3 § TF utgör också för en anställd i ett kommunalt företag ett brott mot tystnadsplikt.
    Föreligger däremot ett avtal om tystnadsplikt är frågan hur denna tystnadsplikt förhåller sig till meddelarfriheten. Meddelarskyddskommittén konstaterade att olika uppfattningar föreligger om huruvida dessa tystnadsplikter bryter meddelarfriheten. Kommittén stannade i sin utredning för att avtalsgrundade tystnadsplik-

 

39 Prop. 1993/94:48, s. 35. 40 Prop. 1993/94:48, s. 85. 41 Prop. 1986/87:151, s. 119 ff.

62 Ann-Charlotte Landelius SvJT 1999 ter bryter meddelarfriheten men poängterade samtidigt att det för framtiden måste ges ett klart besked i denna fråga.42 Enligt lagrådet är det numera en vedertagen uppfattning att sådana avtalsgrundade tystnadsplikter åtminstone i princip bryter meddelarfriheten.43 En situation som enligt lagrådet kan uppkomma som en konsekvens av detta är att en anställd i ett kommunalt företag omfattas av en icke kvalificerad bestämmelse i sekretesslagen, som alltså viker för meddelarfriheten samtidigt som avtal, öppet eller underförstått, om tystnadsplikt på samma område har träffats inom företaget. Skulle den anställde i detta fall lämna ett meddelande för publicering kan en straffrättslig sanktion inte bli aktuell men den anställde torde enligt lagrådet kunna drabbas av skadeståndsskyldighet för att han brutit den avtalsreglerade tystnadsplikten.
    Om emellertid en uppgift som på detta sätt omfattas av en avtalsreglerad tystnadsplikt utgör en företagshemlighet enligt 1 § lagen (1990:409) om skydd för företagshemligheter får den avtalsreglerade tystnadsplikten under vissa omständigheter brytas. Med företagshemlighet avses enligt 1 § FHL sådan information om affärs- eller driftsförhållanden i en näringsidkares rörelse som näringsidkaren håller hemlig och vars röjande är ägnat att medföra skada för honom i konkurrenshänseende.
    Av 2 § framgår att företagshemligheter får röjas för att offentliggöra eller inför en myndighet eller annat behörigt organ avslöja något som skäligen kan misstänkas utgöra brott på vilket fängelse kan följa eller som kan antas utgöra annat allvarligt missförhållande. I förarbetena anges beträffande allvarligt missförhållande att det kan röra sig om förfarande från företagets sida som innebär att gällande regler åsidosätts i väsentliga avseenden och som kan medföra ingripanden från det allmännas sida i form av föreskrifter, förbud m. m.44 Om förutsättningarna i 1 och 2 §§ FHL är uppfyllda står det den enskilde i privat verksamhet fritt att röja ovan angivna missförhållanden, även om han skulle vara bunden av en avtalsreglerad tystnadsplikt.
    Vad gäller då slutligen beträffande den tystnadsplikt som anställda i privata företag anses vara underkastade på grund av den s. k. lojalitetsplikten gentemot arbetsgivaren? Lojalitetsplikten innebär att den anställde är förhindrad att lämna ut uppgifter som kan skada arbetsgivaren.45 Frågan är om även detta slag av tystnadsplikt bryter igenom meddelarfriheten. Lagrådet förefaller att jämställa tystnadsplikten som följer av lojalitetsplikten med de tystnadsplikter som följer av uttryckliga avtal, förmodligen beroende

42 SOU 1990:12, s. 75 ff. 43 Prop. 1993/94:48, s. 85. 44 Lagutskottets betänkande 1989/90:37 Skydd för företagshemligheter, s. 27 ff. 45 1989/90:LU37 Skydd för företagshemligheter, s. 43.

SvJT 1999 Insynen i kommunala företag 63 på att lojalitetsplikten anses följa redan av anställningsavtalet. Uppfattningen ansluter till den uppfattning som lagrådet tidigare uttalat i lagstiftningsärendet angående skydd för företagshemligheter. Lagrådet förklarade här att avtalade tystnadsplikter bryter meddelarfriheten och att det därvid inte gör någon skillnad om tystnadsplikten är reglerad uttryckligen eller inte. Lagutskottet och konstitutionsutskottet ansåg emellertid att rättsläget från tryckfrihetsrättslig synpunkt fick anses mera ovisst om arbetstagarens tystnadsplikt inte har uppkommit genom ett uttryckligt avtal utan är en följd av den grundläggande principen om lojalitetsplikt i anställningsförhållanden.46 Klart är emellertid att den anställde i ett kommunalt företag kan avtala bort meddelarfriheten genom avtalsreglerade tystnadsplikter medan det är mer oklart om den tystnadsplikt som följer av den anställdes lojalitetsplikt automatiskt bryter igenom meddelarfriheten.
    AD har i ett nyligen avgjort mål prövat om arbetstagare i ett privat bolag förfarit illojalt genom att göra en anmälan till en tillsynsmyndighet och genom att uttala sig kritiskt om arbetsgivaren till tidningar och i TV. Bolaget utförde ambulanstransporter enligt entreprenadavtal med landstinget. Arbetstagarparten gjorde i målet gällande att arbetstagarna hos bolaget skulle åtnjuta samma meddelarskydd som finns inom offentlig verksamhet. AD anförde att det inte framstod som en uppgift för domstol att införa en meddelarrätt liknande den som upptogs i meddelarskyddskommitténs förslag, vilket inte ledde till lagstiftning. AD framhöll dock att sådana omständigheter som förelåg i det nu aktuella målet, nämligen att en privat verksamhet är skattefinansierad och att den är av väsentlig betydelse för allmänheten, är sådant som arbetsdomstolen har anledning att beakta när det gäller att ta ställning till om kritikrätten överskridits i ett enskilt fall.47 Domstolens uttalande tyder på att domstolen kan komma att göra olika bedömningar av innebörden i den tystnadsplikt som följer av lojalitetsplikten beroende på om arbetstagaren är anställd i ett privat eller ett kommunalt företag.
    Vad härefter gäller de återstående delarna i meddelarskyddet kan konstateras att rätten till anonymitet gäller fullt ut också för den som lämnar uppgifter från ett enskilt företag, alltså även för anställda i kommunala företag. Förbudet mot efterforskning riktar sig till myndigheter och andra allmänna organ. Däremot anses inget hinder föreligga för det kommunala företaget att efterforska om en anställd lämnat uppgifter för publicering. Enligt 1 kap. 1 § och 3 kap. 4 § TF gäller meddelarfriheten och efterforskningsförbudet gentemot myndighet eller annat allmänt organ. Eftersom

 

46 1989/90:LU37 Skydd för företagshemligheter, s. 44. 47 AD 1997:57.

64 Ann-Charlotte Landelius SvJT 1999 meddelarfriheten anses gälla anställda i kommunala företag borde i konsekvensens namn även efterforskningsförbudet gälla.
    Vad blir då konsekvensen för den enskilde om han felaktigt lämnar ut uppgifter för publicering? En anställd inom en myndighet gör sig skyldig till brott mot tystnadsplikt enligt 20 kap. 3 § BrB. För en anställd inom ett kommunalt företag gäller detta också så länge uppgiftslämnande sker i strid med 16 kap. sekretesslagen. Om han däremot bryter en avtalsreglerad tystnadsplikt utgör detta ett avtalsbrott som kan beivras genom arbetsrättsliga påföljder och skadestånd.
    Slutsatsen av det ovan anförda är att det är mycket oklart i vilken utsträckning meddelarskyddet gäller för anställda i kommunala företag samt att regeringens uppfattning att i stort sett samma meddelarfrihet kommer att gälla i de kommunala företagen som hos de kommunala myndigheterna knappast framstår som välgrundad.

 

5. Avslutning
Att allmänhetens möjligheter till insyn minskar då kommunal verksamhet överförs till kommunalt företag är ett sedan länge välkänt faktum. I olika lagstiftningssammanhang har emellertid under årens lopp betonats att intresset av insyn i offentlig verksamhet gör sig gällande med likartad styrka oavsett den yttre form som valts för verksamheten. Som framgår av redogörelsen ovan föreligger dock ingen sådan överensstämmelse. Även om kommunala företag skall jämställas med myndigheter vid tillämpningen av sekretesslagen är de anställda underkastade tystnadsplikt utöver de bestämmelser som framgår av sekretesslagen.
    Denna tystnadsplikt kan antingen uttryckligen framgå av ett avtal om tystnadsplikt eller följa av arbetstagarens lojalitetsplikt gentemot arbetsgivaren. Innebörden av den sistnämnda tystnadsplikten anses vara att det är förbjudet att lämna ut uppgifter som kan skada arbetsgivarens verksamhet. Både den avtalsreglerade tystnadsplikten och den lojalitetsbaserade tystnadsplikten kan i praktiken omöjliggöra för anställda i kommunala företag att muntligen lämna ut uppgifter. Systemet innebär också att det inte råder någon enhetlighet vad gäller handlingssekretess och tystnadsplikt i kommunala företag.
    En annan fråga är vad som gäller i de fall förvaltningsuppgift som rör myndighetsutövning har överlämnats till ett kommunalt företag med stöd av 11 kap. 6 § RF. Skall det kommunala företaget anses ingå i det allmänna enligt 2 kap. 1 § RF, vilket vissa förarbetsuttalanden antyder? Detta medför i så fall att de anställda i företaget är tillförsäkrade yttrandefrihet gentemot företaget, vilket i sin tur leder till att de anställda knappast kan underkastas avtalsreglerade tystnadsplikter.

SvJT 1999 Insynen i kommunala företag 65 Anställda i kommunala företag kan alltså på samma sätt som offentliga funktionärer kan göra sig skyldiga till brott mot tystnadsplikt enligt 20 kap. 3 § BrB men dessutom även till brott mot avtalsreglerad eller lojalitetsbaserad tystnadsplikt, vilket kan beivras på arbetsrättslig väg eller genom skadestånd.
    Frågan om i vilken utsträckning anställda i kommunala företag omfattas av meddelarskyddets olika beståndsdelar är oklar. Tryckfriheten gäller enligt 1 kap. 1 § första stycket TF gentemot myndighet eller annat allmänt organ. Annat allmänt organ definieras som organ som till sin karaktär står myndighet nära och som fullgör uppgift som normalt åvilar stat eller kommun.48 Enligt lagrådet torde inte privaträttsligt organiserade kommunala företag ingå i denna beskrivning.49 Meddelarfriheten anses utgöra en del av tryckfriheten. Härav borde då följa att även meddelarfriheten gäller gentemot myndighet eller annat allmänt organ och således inte gentemot enskilda. Icke dessto mindre förefaller uppfattningen vara att anställda i kommunala företag har rätt att meddela uppgifter för publicering. På vilken grund uppfattningen vilar är oklart. Denna meddelarfrihet gäller dock i begränsad omfattning eftersom avtalsreglerade tystnadsplikter anses ta över meddelarfriheten. Även om uppfattningarna varierar när det gäller den lojalitetsbaserade tystnadsplikten förefaller den förhärskande uppfattningen vara att även denna tar över meddelarfriheten.
    Vid utskottsbehandlingen av propositionen om handlingsoffentligheten i kommunala företag påpekade flera motionärer behovet av ett utbyggt meddelarskydd i kommunala företag. Ett av förslagen var att det i 1 kap. 9 § sekretesslagen anges att vad som enligt tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen föreskrivs för myndigheter också gäller de kommunala företagen. Utskottet ansåg emellertid att frågan om ett utbyggt meddelarskydd i de kommunala företag där kommun har ett rättsligt bestämmande inflytande kunde behöva bli föremål för utredning ännu en gång.50 Frågan om en utvidgning av meddelarskyddet till att gälla även utanför myndighetsområdet har varit aktuell sedan lång tid tillbaka. Vid varje tillfälle som frågan har diskuterats har uttryckts önskemål om en sådan utvidgning, men på grund av frågans komplexitet har det inte ansetts möjligt att genomföra. En orsak är att det föreligger en konflikt mellan det offentligrättsliga regelverket rörande offentlighet och sekretess och det privaträttsliga regelverket rörande främst arbetstagarens lojalitetsplikt gentemot arbetsgivaren, en konflikt som lagstiftaren undvikit att ta ställning till.

 

48 Petrén, G – Ragnemalm, H: Sveriges grundlagar s. 414. 49 Prop. 93/94:48, s. 36. 50 1993/94:KU13, s. 19.

66 Ann-Charlotte Landelius SvJT 1999 I de sammanhang då en utvidgning av meddelarskyddet har behandlats har ingen skillnad gjorts mellan kommunala företag och privata företag. Frågan är emellertid om det är möjligt att på detta sätt jämställa kommunala företag där ju verksamheten i varierande utsträckning kan bekostas med skattemedel med privata företag. Det är dessutom tveksamt om behovet av insyn är lika stort i de bägge företagstyperna. Demokratiaspekten torde onekligen göra sig mer gällande i kommunala företag där verksamheten kanske tidigare bedrivits i myndighetsform. Om frågan om ett utökat meddelarskydd i kommunala företag skall kunna få en lösning är det förmodligen nödvändigt att de kommunala företagen särbehandlas i detta avseende.
    Om kommunala företag jämställs fullt ut med myndigheter vid tillämpningen av sekretesslagen på så sätt att inga ytterligare tystnadspliktsbestämmelser gäller ökar öppenheten högst väsentligt. Eftersom den gängse uppfattningen synes vara att anställda i kommunala företag omfattas av meddelarfrihet skulle den anställde härigenom också få möjlighet att lämna ut uppgifter för publicering utan risk för arbetsrättsliga påföljder eller skadestånd.
    Regeringen hänvisar till att den framtida rättstillämpningen närmare får avgöra gränserna för meddelarfriheten i kommunala företag.51 Så oklar och komplicerad som lagstiftningen på området är i dag är sannolikheten liten att anställda i kommunala företag tar risken att lämna ut några uppgifter över huvud taget.

 

51 Prop. 93/94:48, s. 37.