Författning i utveckling. Konstitutionella studier av Fredrik Sterzel. Rättsfondens skriftserie 33, 1998, 240 s.

 

Bland nu verksamma jurister är det få, om ens någon, som har en så bred yrkesverksamhet som Fredrik Sterzel. Han har varit advokat, kanslichef i Konstitutionsutskottet, statssekreterare, kammarrättslagman och justitieråd och är nu professor i konstitutionell rätt, för att nämna ett axplock ur Vem är det. Det ter sig också följdriktigt att han har skrivit en rad böcker, uppsatser och artiklar i främst konstitutionella ämnen. Vissa av uppsatserna har han samlat i Författning i utveckling och kompletterat med nyskrivet material för att tillgodose behovet av litteratur i konstitutionell rätt för de akademiska studierna.
    Boken inleds med en uppsats med samma namn som hela samlingen. Där skisseras författningsutvecklingen efter 1809. Tre skeden med två övergångsperioder emellan behandlas delvis rapsodiskt. Maktdelning mellan kung och riksdag enligt 1809 års regeringsform rådde fram till parlamentarismens och demokratins genombrott i början av 1900-talet. Därefter följde det som Sterzel kallar det författningslösa halvseklet, då regeringsformen inte speglade den konstitutionella verkligheten, fram till den nya författningens tillkomst och successiva genomförande kring 1970. Nu är vi inne i det konstitutionella system som denna nya grundlag lagt fast.
    Sterzel betonar den löpande utvecklingen, som inte uppvisar något systemskifte i egentlig mening, och den tämligen ringa betydelse som grundlagsändringar har haft för denna utveckling. Han konstaterar också att 1974 års regeringsform inte inneburit något slut på det konstitutionella reformarbetet. Författningsskyddet för fri- och rättigheter har byggts ut, bl. a. genom stiftandet av yttrandefrihetsgrundlagen, och Europakonventionen om mänskliga rättigheter har inte bara införlivats med svensk rätt utan också getts fäste i regeringsformen. Givetvis pekar Sterzel på betydelsen av Sveriges anslutning till Europeiska unionen och den konstitutionella förändring detta har medfört. Enligt författaren har förnyelse utan grundlagsändringar skett också efter 1975. Han framhåller normgivningens ökade omfattning, ramlagarna och myndigheternas regelgivning som viktiga faktorer liksom den nya budgetprocessen. Slutligen noterar han Konstitutitonsutskottets vitaliserade granskning av regeringsmaktens utövande. Sterzel anser att 1974 års regeringsform kan karaktäriseras som en stabilisering av det system som lagts fast under 1809 års regeringsforms tid men att det sedan skett en förnyelse. Den principiellt stora förändringen är den begränsning av statsmakternas suveränitet som var främmande för den nya regeringsformen i dess ursprungliga version. Han hänvisar till fri- och rättighetsskyddets till-

växt, EU-medlemskapet, den utvidgade lagrådsgranskningen och den grundlagsfästa lagprövningsrätten. Dessa faktorer innebär utökade möjligheter för rättslig kontroll. Någon snabb omvandling tror Sterzel inte på, men han menar att ett borttagande av det s. k. uppenbarhetsrekvisitet ur regeringsformens paragraf om lagprövning skulle innebära en väsentlig reform från praktisk synpunkt. Man kan kanske fråga sig om detta är riktigt, en viss återhållsamhet från domstolars och andra myndigheters sida med att underkänna framför allt lag som riksdagen stiftat är nog både naturlig och ganska klok. En viktigare faktor som talar för en förändring är kanske dock att EG-rättens försteg framför nationell rätt och direkt tilllämpning av Europakonventionen hos svenska instanser gör att det nu ter sig mera näraliggande än tidigare att underkänna lagar och förordningar som är konstitutionellt tvivelaktiga. Sterzel avslutar uppsatsen med att nämna grundlagsdiskussionen kring den nya miljöbalk som just trätt i kraft. Det är möjligt att olika frågor som uppkommer vid tillämpning av denna nya lagstiftning kan leda till att utvecklingen av den konstitutionella kontrollen hos våra domstolar tar fart.
    I bokens andra uppsats behandlar Sterzel regeringsformen ur rättsstatens perspektiv. Han tar upp tolv punkter där principen om ”the rule of law” kommer till uttryck i grundlagen. Själva legalitetsprincipen slås fast i den inledande formuleringen ”den

offentliga makten utövas under lagarna”. Sterzel tillmäter inte bestämmelsen så stor betydelse, men den är som princip- och portalstadgande viktig och en utgångspunkt för bl. a. lagprövningsrätten, särskilt under den period då denna inte var inskriven i grundlagen. Likhet inför lagen anges som princip i 1 kap. 9 § liksom principen om myndigheternas saklighet och opartiskhet. Inte heller dessa principer tycks Sterzel tillmäta någon större praktisk betydelse. Det kan dock anmärkas att Sterzel inte nämner att principerna gäller också för andra sådana organ än myndigheter som fullgör förvaltningsuppgifter. För dessa saknas ofta den typ av regler om t. ex. förfarandet som finns i olika författningar för statliga och kommunala myndigheter men som med stöd enbart i regeringsformens bestämmelser kan sägas gälla också utanför myndighetsområdet (se t. ex. NJA 1995 s. 11 angående jäv vid handläggning hos advokatsamfundets disciplinnämnd). Kravet på saklighet och opartiskhet kan utgöra grund för laglighetsprövning av kommunala beslut eller rättsprövning av regeringsbeslut (se RÅ 1996 ref. 28). Fri- och rättighetsskyddet i 2 kap. regeringsformen och i tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen samt offentlighetsprincipen är enligt Sterzel betydelsefulla ur ett rättsstatsperspektiv. Man kan bara hålla med honom på dessa punkter. En viss skepsis mot regeringsformens rättighetskapitel kan spåras i uppsatsen. Man bör dock hålla i

minnet att främst detta kapitel tillsammans med den detaljerade regleringen i grundlagen av normgivningsmakten gör att det finns underlag för en mera omfattande lagprövning än enligt 1809 års regeringsform och att detta är en viktig skillnad mot den tidigare ordningen.
    När det gäller normgivningskapitlet i grundlagen hävdar Sterzel att principen om riksdagen som ensam lagstiftare urholkas av regeringens och förvaltningsmyndigheternas regelgivning och att detta är en nackdel från rättsstatssynpunkt. Häremot kan invändas att tanken nog varit att i praktiken söka bibehålla den uppdelning av normgivningsmakten mellan riksdag och regering som fanns i 1809 års regeringsform, låt vara i annan skepnad. Det alltmer komplicerade samhället har vidare lett till ökat behov av normgivning som kanske inte lämpar sig för beslut av riksdagen därför att den är alltför detaljbetonad eller behöver kunna anpassas snabbt till ändrade förhållanden eller helt enkelt varit för omfattande för att kunna hanteras i lagform. Beträffande grundlagstiftningsordningen anmärker Sterzel med rätta att denna i ett internationellt perspektiv ter sig lättanvänd. Möjligen kan det tillfogas att det, åtminstone vid viktigare grundlagsändringar, eftersträvas en bred parlamentarisk förankring fastän regeringsformen inte kräver det. Lättheten att ändra grundlag är därför delvis skenbar. I fråga om lagrådsgranskningen noterar Sterzel att det är fråga om en ”bör”-regel; i praktiken kunde det dock lika gärna ha stått ”skall” eftersom lagrådsgranskning på det angivna ämnesområdet nästan alltid sker utan om i fall där ”hörande skulle sakna betydelse på grund av frågans beskaffenhet”, t. ex. därför att det rör sig om en mera lagteknisk justering. Inte heller har rekvisitet ”om lagen är viktig för enskilda eller från allmän synpunkt” någon egentlig betydelse eftersom väl inte någon regering vill gå till riksdagen med förslag som inte tillmäts sådan vikt. Sterzel konstaterar att domstolarna inte har någon framträdande ställning i vår författning. De är ganska styvmoderligt behandlade i regeringsformens kapitel om rättskipning och förvaltning trots deras betydelse från rättsstatssynpunkt, och parallellbehandlingen av domstolarna och förvaltningsmyndigheterna ter sig anmärkningsvärd ur ett internationellt perspektiv. En förbättring av grundlagen ter sig motiverad inte minst med tanke på den ökade konstitutionella betydelse som domstolarna otvivelaktigt har fått sedan 1975. 1993 års domarutredning förde fram tankar i den riktningen i SOU 1994:99 (s. 213 ff.). Beträffande förvaltningen tar Sterzel upp den gamla frågan om förvaltningsmyndigheternas självständighet gentemot regeringen. Olika faktorer verkar i olika riktningar. Ramlagar och budgetreformer har å ena sidan lett till ökad självständighet i praktiken, medan t. ex. behovet av samordning av Sveriges agerande i EU talar å andra sidan

för en mera centraliserad styrning. Det är väl fråga om en komplicerad utveckling där tonvikten vid skilda tillfällen ligger än på ökad, än på minskad självständighet.
    Sterzel redovisar debatten om lagprövningen som enligt honom kommer att utökas i framtiden, låt vara försiktigt. Man kan hålla med honom på denna punkt, och även i hans uppfattning att en politisering av domstolarna knappast skulle bli följden. Erfarenheterna är, trots vad som ibland sägs i den allmänna debatten, att domstolarna inte tar politiska hänsyn i den meningen att de skulle vara särskilt följsamma mot riksdagen eller regeringen. Åtminstone alltsedan den nya regeringsformens tillkomst har ju regeringarna bytt politisk färg vid återkommande tillfällen och majoritetsförhållandena i riksdagen har skiftat. Det finns inte längre något ”evigt” regeringsinnehav eller någon ständig riksdagsmajoritet att vara följsam emot, bara det politiska systemet som sådant. En fördel med lagprövning enligt svensk modell utan författningsdomstol är dessutom att det är svårt att tänka sig att hela eller väsentliga delar av domstolsväsendet skulle kunna ”politiseras”, medan en specialdomstol för konstitutionella frågor som en författningsdomstol på ett helt annat sätt är ägnad för ”politiska” tillsättningar, jämför den tyska författningsdomstolen och det franska konstitutionsrådet.
    Slutligen behandlar Sterzel kontrollmakten, där det främst är Konstitutionsutskottets granskning och Riksdagens ombudsmän som är av intresse i sammanhanget. Sammanfattningsvis framhåller Sterzel att en ganska djupgående utveckling har skett sedan 1975, främst genom utbyggnad av förvaltningsrättskipningen (bl. a. rättsprövningen), fri- och rättighetsskyddets utökning, erkännandet av den konstitutionella rätten i praktiken samt europeiseringen av rätten till följd av EU-medlemskapet och Europakonventionens införlivande. Man håller gärna med författaren om att utvecklingen har varit i huvudsak positiv från rättsstatssynpunkt. En uppsats om statschefens ställning har tidigare publicerats i Festskrift till Stig Strömholm. Uppsatsen Den offentliga makten utövas under lagarna återfinns i Festskrift till Anders Agell. Ramlagarna — nytt och gammalt är titeln på en uppsats i Festskrift till Jacob Sundberg som också har tagits med i den nya boken. Eftersom det rör sig om ”gammalt” (men inte alls inaktuellt) material förbigås uppsatserna här. En uppsats om myndighetsregler bygger på utredningsarbete som Sterzel har gjort. Den mynnar ut i iakttagelsen att normgivningen är ett isberg där lagarna är bara den lilla toppen och myndighetsreglerna den stora massan vartill kommer alla EGregler. Fenomenet är inte bara svenskt utan internationellt. Bättre ordning på regelmassan, genom bl. a. datorisering och koncentration av materialet, och minskning av regelmassan är två förändringsbehov som Sterzel pekar på. Han efterlyser också ändringar i regeringsfor-

mens bestämmelser om normgivning i syfte att åstadkomma en uppstramning. Man kan dock undra om grundlagsregler kan påverka en till synes oundviklig utveckling.
    Uppsatsen Rättighetslagar och skyldighetslagar innehåller en analys av olika typer av lagar som reglerar enskildas rättigheter gentemot kommuner och landsting. Sterzel kommer fram till att det rör sig om författningar som kan placeras in på en ”rättighetsstege” där reglerna i olika grad i praktiken berättigar medborgarna till kommunala prestationer. Han diskuterar även domstolskontrollen över lagarnas efterlevnad och visar på olika problem i form av kommunalt ”lagtrots” och annat. Framställningen ger anledning till många frågeställningar. Vilka slutsatser kan man dra beträffande sociala, ekonomiska och kulturella rättigheter som ges i grundlag? Vad betyder den med svenska ögon ganska långtgående uttolkningen av begreppet ”civil rights” i Europakonventionen (jfr bl. a. NJA 1994 s. 657) i fråga om det lagstiftningsområde som Sterzel behandlar? Kan kommunala prestationer bli föremål för prövning också i allmän domstol (se NJA 1998 s. 656 I) beträffande avgifter för kommunal barnomsorg som inte kunde utnyttjas på grund av hälsorisk, jfr dock NJA 1998 s 656 II angående allmän domstols prövning i fråga om den s. k. Robin Hood-skatten)? Det är tydligt att här finns utgångspunkter för fortsatt juridisk diskussion och rättsutveckling. Den sista uppsatsen i boken handlar om kontrollmakten i regeringsformen. Den är utgiven tidigare i det häfte i Svensk Juristtidning år 1988 som tillägnats Sten Rudholm. Även den är intressant men skall inte tas upp här. Man kan avslutningsvis konstatera att Sterzels rika erfarenhetsbakgrund har gjort det möjligt för honom att samla ett mycket brett material av stort konstitutionellt intresse. Boken tar upp många ämnen som kan ge anledning till fortsatt diskussion och som utgör tankeväckande underlag för sådan. Även om en uppsatssamling av denna typ nästan med nödvändighet blir något ojämn när man ser till de olika beståndsdelarna, gör de intressanta och mångfaldiga perspektiven att boken är givande för alla som har intresse för konstitutionell rätt.
Göran Regner