Tredje pelaren mellan Maastricht och Amsterdam

 

 

Av jur. kand. HANS G NILSSON1

EU påverkar dagligen Sveriges lagstiftning, inte bara inom ramen för den s. k. första pelaren men också inom området för tredje pelaren, dvs. rättsligt- och inrikes samarbete. Det är därför av intresse för SvJT:s läsare att känna till något om vad som pågår i Bryssel. Denna artikel beskriver den historiska bakgrunden till utvecklingen av rättsligt samarbete inom EU, rättslig grund för samarbetet, utvecklingen under Maastrichtavtalet samt de beslutsformer som föreligger. Vidare beskrivs de rättsliga instrument som den s. k. tredje pelaren av EU arbetar med och några av de instrument som antagits under de fem år som Maastricht-avtalet varit i kraft. Frågor om huruvida demokratiskt underskott inom EU föreligger behandlas också. Slutligen behandlas översiktligt Amsterdamfördraget, som trätt ikraft den 1 maj 1999, och integrationen av Schengen.

 

Inledning
Litteraturen på svenska om tredje pelaren (dvs. rättsligt- och inrikes samarbete inom EU) är, mig veterligt, relativt sparsam.2 För den som följer med debatten på kontinenten, börjar dock litteraturen svämma över alla bräddar.3 Detta är också naturligt om man tänker på vad som intresserar medborgarna mest — införandet av en enhetlig valuta eller bekämpande av brottslighet? Enligt vissa opinionsundersökningar är den sistnämnda frågan dubbelt så intressant som den förstnämnda.

 

1 Författaren är avdelningschef för avdelningen för rättsligt samarbete vid EU:s ministerråd. Han undervisar också om tredje pelaren vid College of Europe, Bruges. De åsikter som framförs är författarens egna. Det kan anmärkas att uppsatsen skrevs omkring årsskiftet 1998/99. Amsterdamfördraget trädde ikraft den 1 maj 1999. 2 Detta konstaterar jag dock utan att göra anspråk på att kunna följa med den svenska debatten. Om jag har fel, mottar jag gärna svenska bidrag! För en utmärkt sammanfattning om det straffrättsliga samarbetet, se dock numera rättschefen Fredrik Wersälls artikel i SvJT om Straffrättsligt samarbete inom Europeiska Unionen, SvJT 1997 s. 416. 3 Följande böcker och artiklar kan nämnas bl. a.: Monar-Morgan (Eds), The Third Pillar of the European Union, Cooperation in the fields of Justice and Home Affairs, European Interuniversity Press, 1994; Bieber-Monar (Eds) Justice and Home Affairs in the European Union, The Development of the Third Pillar, European Interuniversity Press, 1995; Barret (ed), Justice Cooperation in the EU, Institute of European Affairs, Dublin 1997; Bieber-LyonMonar (ed), Justice et Affaires Intérieures, Berne 1997; Fontanaud, La coopération judiciaire en Europe, problèmes politiques et sociaux, La documentation Française N° 786.

En bidragande orsak till mångfalden av böcker om tredje pelaren på senare år är naturligtvis dess införlivande i det institutionella samarbetet inom Europeiska Unionen. Allt vad EU sysslar med är av allmänt intresse — på gott och ont — och lockar skriverier i press, forskning och debatt. Det är som om man plötsligt upptäckt att samarbete inom asyl- och immigrationsfrågor pågår i Europa eller att personer utlämnas mellan stater när brott begåtts. Med den föreliggande uppsatsen vill jag ge mitt bidrag till debatten om tredje pelaren och dess utveckling till en svensk läsekrets som kanske inte till vardags handlägger frågor med anknytning till Europarätt eller är närmare bekanta med ”tredjepelarfrågor”. Det perspektiv jag anlägger har naturligtvis påverkats av erfarenheter sedan mer än ett decennium av (kontinental)europeiskt tänkande i dessa frågor, först som tjänsteman vid Europarådet i Strasbourg och sedan numera tre år vid EU:s Ministerråd.

 

Ursprung
När man läser litteratur om tredje pelaren slås man av att ”samarbete i rättsliga och inrikes frågor”4 framställs som något nytt. Det beskrivs som något revolutionerande att man numera behandlar asyl- och immigrationsfrågor, polissamarbete och straffrättsligt samarbete i Bryssel inom ramen för EU.
    När man framställer saken på detta sätt ignorerar man, medvetet eller omedvetet, det samarbete som pågått inom ramen för Europarådet sedan 1957, när den europeiska straffrättskommittén (CDPC) bildades.5 Och det är helt klart att mycket som sker inom EU numera har sitt ursprung i det arbete som redan grundlagts av Europarådet. Sålunda är t. ex. de konventioner om utlämning6 som antagits av EU och den snart av EU färdigställda rättshjälpskonventionen kompletterande konventioner till de två Europarådskonventionerna från 1957 och 1959. Dessa Europarådskonventioner anses också tillhöra den acquis som det är nödvändigt för ansökarstaterna i central- och östeuropa att ansluta sig till innan man kan bli medlem i Unionen. Flera andra Europarådskonventioner anses också tillhöra den acquis som tillhör Unionen, t. ex. förverkandekonventionen.7 Ofta tänker man inte på att så sent som för ett decennium sedan var skillnaden mellan dagens EU och Europarådet som det såg ut då inte särskilt stor. Skillnaden kunde beskrivas som en handfull länder.8 Men den författare som inte nämner Europarådet och det, trots allt, relativt intensiva regeringssamarbete som pågår där, bru-

 

4 Detta är den officiella titeln för avdelning VI i Unionsfördraget (Maastricht). 5 Se härom min artikel i SvJT 1996 s. 549. 6 EGT No C 78, 30.3.95 och C 313, 23.10.96. 7 European Treaty Series No 141. 8 Schweiz, Norge, Turkiet, Liechtenstein, Island, Malta och Cypern.

kar ofta i stället nämna de föregångare till tredje pelaren som graviterade någonstans omkring Bryssel.
    Detta var främst det s. k. TREVI-samarbetet9 som formaliserades genom ett beslut av inrikes- och justitieministrarna i oktober 1976. TREVI-samarbetet lades formellt ner endast genom ikraftträdandet av Maastricht den 1 november 1993. Gruppen möttes två gånger per år och sysslade främst med terrorism, narkotika och organiserad brottslighet. Vidare förbereddes Europolkonventionen inom ramen för detta samarbete.
    Samarbetet intensifierades på 80-talet och ett antal ad hoc grupper sattes upp, delvis med assistans av Kommissionen eller av Rådets generalsekretariat. Sådana strukturer var t. ex. the Working Party on Cooperation in the Field of Law, Schengengruppen, the Ad Hoc Immigration Group, the Free Movement Coordinators' Group, the Mutual Assistance Group, osv. En författare10 har talande beskrivit läget innan Maastricht på följande sätt:

 

”The basic challenge appears to me to create order out of chaos. How to build solid and disciplined structures for multilateral decision making procedures out of a whole series of basically unrelated, disorderly and at random operating working groups, ad hoc commissions, parties of senior and junior officials, uncoordinated coordinators and unguided steering committees? Because that is the situation into which intergovernmental cooperation among the Twelve in the field of justice and home affairs has developed over the last few years.”

 

Detta förändrades med Maastrichtavtalets antagande.

 

Maastricht
Kaos rådde alltså, men den 1 november 1993 inträdde ordningen och lugnet i och med att barnet fötts? Ja, riktigt så enkelt var det kanske inte men vid en övergripande utvärdering kan man nog ändå finna att Unionsfördraget skapade viss klarhet och stadga åt regeringssamarbetet. Samtidigt led den förstfödde av vissa barnsjukdomar som man fick dras med i början och som man redan när avtalet skrevs var på det klara med måste åtgärdas i Amsterdam. Huruvida man lyckades behandlas nedan.
    Vissa frågor definierades i artikel K1 som ”frågor av gemensamt intresse”. Dessa var i stora drag asyl- och immigrationsfrågor, kamp mot narkotikamissbruk och bedrägeri, civilrättsligt och straffrättsligt samarbete samt tull- och polissamarbete. Kommissionen gavs

9 TREVI brukar ibland, felaktigt, anses stå för ”terrorisme, radicalisme, extremisme et violence internationale”. I själva verket har det nog sitt ursprung i att tanken föddes i Rom där det finns en viss fontän (med svensk anknytning!). 10 Schutte, Judicial Cooperation under the Union Treaty, i Morgan, Monar: The Third Pillar of the European Union, European Interuniversity Press, 1994, s. 181.

initiativrätt utom i vad avser de känsligaste frågorna (straffrättsligt, polis- och tullsamarbete) samt en samordningskommitté sattes upp, den s. k. K4 kommittén. En begränsad roll gavs till Europaparlamentet och möjlighet (men inte skyldighet) gavs att låta Domstolen i Luxemburg tolka de konventioner som skrevs i enlighet med fördraget och avgöra tvister om dess tillämpning.
    Om man skall försöka sig på en utvärdering av om Maastrichtavtalet lyckades i sitt uppsåt, måste man först ta i beaktande att det trädde ikraft först den 1 november 1993. Man glömmer lätt bort att Maastrichtavtalet varit i kraft endast fem år, vilket är en försvinnande liten tid när det gäller regeringssamarbete inom ett så känsligt område som rättsligt och inrikes samarbete. Att därför ge sig in på att utvärdera Maastricht redan efter enbart 18 månader11 måste därför anses vara mindre lyckat.12 Bland annat fanns nästan inga strukturer på plats som kunde ge stadga åt samarbetet. Kommissionen tillskapade en liten ”Task Force” med ett fåtal individer och Rådets generalsekretariat bestod till en början av 3–4 personer. Om man jämför detta med dagens 55 personer i Kommissionen och 35 i generalsekretariatet förstås lätt att det var vissa inkörningsproblem i början. Även om ordförandeskapet i Rådet spelar en stor roll inom detta område är det dock begränsat till 6 månader och det är naturligtvis skillnad på resurser beroende på om Tyskland med 80 miljoner människor eller Luxemburg med 400 000 har ordförandeskapet.
    Vidare hade man övertagit juridiska instrument från det utrikes- och säkerhetspolitiska området (andra pelaren) utan att ta hänsyn till den annorlunda karaktären av tredje pelarsamarbete och det tog en viss tid innan man fann sig till rätta med de nya instrumenten. Till en början nöjde man sig med de gamla, invanda konventionerna, resolutionerna och rekommendationerna som man använt sig av i TREVI samarbetet.
    Vidare gjorde vissa av de i Maastricht olösta frågorna, särskilt domstolens eventuella roll, att flera initiativ i början blockerades innan man kunde uppnå enighet. Genom att samtliga beslut (utom åtgärder för att genomföra konventioner) måste tas med enhällighet blev t. ex. antagandet av Europolkonventionen och utlämningskonventionerna fördröjda med ett år.
    Enhällighetsregeln har också andra konsekvenser. Sålunda fördröjdes t. ex. upprättandet av ett europeiskt åklagarnätverk med

 

11 Detta skedde genom rapporter från Kommissionen, Europaparlamentet och Rådet. Rådets rapport är publicerad i ISBN 92-824-1220-2. Rådet konstaterar att ”The initial results of the application of these provisions are inadequate although it is emphasized that the matters covered by this Title...are very sensitive and time has been very short to allow a true assessment.” 12 En betydligt mer nyanserad bedömning görs av: Fortescue — First experiences with the implementation of the Third Pillar Provisions, i Bieber-Monar, op.cit.

ett halvt år p. g. a. den närmare 300 år gamla tvisten mellan Spanien och Storbritannien om Gibraltar.
    Till en början blev arbetet också lidande på en arbetsstruktur som övertogs av tredje pelaren närmast av historiska skäl.

 

Arbetsmetoder/struktur
Genom att Maastrichtavtalet trädde i kraft kom samarbetet mellan de 15 in under ett enda enhetligt institutionellt ramverk. Rådet är paraplyet under vilket allt arbetar och där alla beslut fattas. Den formella strukturen ser ut som följer:

 

— Rådet — Coreper (ambassadörerna/de ständiga representanterna) — K4 kommittén (oftast generaldirektörer vid justitie- och inrikesdepartementen) — tre styrgrupper (asyl/immigration, polis/tullsamarbete, rättsligt samarbete; som dock numera inte längre sammankallas) — arbetsgrupper

 

Denna struktur var speciell för tredje pelaren och har utsatts för hård kritik. I första pelaren finns endast arbetsgrupper som rapporterar direkt till Coreper. Tredje pelaren hade alltså två ytterligare ”lager” som har inneburit med all sannolikhet att beslutsprocessen blivit tungrodd och besvärlig samt har bidragit till en tendens att skjuta frågorna uppåt till nästa led i processen.
    Anledningen till den komplicerade strukturen är historisk. K4 kommittén är den gamla TREVI strukturen med koordinatörerna och styrgrupperna är i princip de gamla ad hoc grupperna. Sedan omkring ett år har emellertid styrgrupperna inte sammankallats vilket har bidragit till att arbetet kunnat bedrivas smidigare och att man numera arbetar med ”enbart” fyra nivåer. De personer som tidigare bevistade styrgrupperna (ofta departementsråd ansvariga för lagstiftning inom området) kommer nu istället i princip till den sektorövergripande arbetsgruppen mot organiserad brottslighet, varom mera nedan.
    Arbetgrupperna handlägger frågor som berör asyl, immigration, visumfrågor, falska dokument, Eurodackonventionen (fingeravtryck för asylsökande), polissamarbete, tullsamarbete, terrorism, Europol, rättshjälp, straffrätt/gemenskapsrätt (bl. a. korruption), indragning av körkort, verkställighet av civilrättsliga domar, revision av Bryssel- och Luganokonventionerna, narkotikafrågor samt datafrågor (dessa två sistnämnda arbetsgrupper är horisontella och diskuterar inte enbart tredjepelarfrågor). Vidare arbetar två arbetsgrupper med att införliva Schengen med Unionen samt att lösa frågan om Norges och Islands rättsliga ställning inom det fortsatta Schengensamarbetet.

Som bekant drivs Unionen av ett roterande ordförandeskap var sjätte månad. Sverige har ordförandeskapet i Rådet första halvåret 2001. Arbetsgrupperna i Rådet sammanträder med en rytm som kan karakteriseras som ”infernalisk” (för att låna ett uttryck från en kollega i generalsekretariatet). Omkring 160–180 sammanträdesdagar per ordförandeskap är numera normalt för rådsarbetsgrupperna inom tredje pelaren. Till detta skall läggas ca 10 dagar (alltså två dagar per månad för varje ordförandeskap) för K4 kommittén samt numera ofta två formella Rådsmöten samt ett informellt Rådsmöte samt det faktum att Coreper sammanträder varje vecka (ofta med tredjepelarfrågor på dagordningen). Efter integrationen av Schengen kan detta beräknas utökas med ytterligare 60–80 dagar per ordförandeskap.
    Detta ger dock endast en ofullständig bild av allt arbete som pågår inom ramen för den tredje pelaren, taget i vid bemärkning. Till detta skall nämligen också läggas att Europeiska Rådet (dvs. stats- och regeringscheferna) när de möts minst två gånger per år ofta diskuterar tredjepelarfrågor,13 att den s. k. ”rättsrådsgruppen”14 möts ca två gånger per månad samt att ett otal undergrupper, ”drafting groups” och informella arbetsgrupper finns för att förbereda frågorna. Vidare har Kommissionen egna arbetsgrupper samt grupper som fördelar pengar i enlighet med de finansieringsprogram som numera antagits. Europaparlamentet sammanträder vidare ofta, särskilt det utskott som speciellt bevakar tredjepelarfrågor är mycket livaktigt, och en hel del arbete pågår inom Schengen som måste bevakas, särskilt nu när Schengen skall införlivas med Unionen.
    Allt detta ger möjligen för den utomstående intrycket att man snarast förvärrat det kaos som rådde före Maastricht men så illa är det knappast. Tredje pelaren har, efter en tveksam inledning, numera förvandlats till en relativt väloljad förhandlingsmaskin med relativt klart definierade roller och en stadga som inte fanns förut. Allt detta sker också inom ”en gemensam institutionell ram som skall säkerställa konsekvens och kontinuitet i verksamheten”.15 Det finns bara ett Råd, något som kan leda till att ett beslut som berör justitieministrar kan fattas av jordbruksministrar, nämligen om beslutet kan fattas utan debatt.16 Vidare spelar Coreper en väsentlig del i processen och kan verkligen förhandla om de svåraste problem som underinstanserna inte varit mäktiga att klara av.

 

13 Nyligen bestämdes att ett särskilt Europeiskt Råd i oktober 1999, dvs. under finskt ordförandeskap, skall sammankallas för att diskutera dessa frågor. 14 Varje land har 3–5 rättsråd fast stationerade i Bryssel vid den permanenta representationen. Dessa bevakar frågorna för sina sakdepartement (justitie- eller inrikesdepartementen). Det finns också råd för utrikesfrågor, jordbruksfrågor etc. 15 Artikel C i Fördraget. 16 Som en s. k. ”A-punkt”.

Det är också för mig klart att denna förhandlingsmaskin sätter en viss press på nationella administrationer inom ett område som tidigare varit helt baserat på regeringssamarbete och frivillighet men som numera inte kan enbart sägas vara renodlat mellanstatligt.17 Detta accentueras med Amsterdamfördraget. Detta ses också från ett kontinentaleuropeiskt perspektiv som något naturligt. Jordbruks- och handelsministrar tar numera den europeiska dimensionen av sitt arbete som något naturligt liksom kollegorna från finans-, utrikes- och transportdepartementen. Varför skulle det vara skillnad på handelsfrågor och asyl- och immigrationsfrågor eller gränsöverskridande brottslighet frågar man sig i Bryssel? Om man har kunnat komma överens om en gemensam valuta — symbolen för en suverän stat — skall man väl kunna komma överens om mindre viktiga frågor såsom straffrätt och straffprocessrätt som snarast anses vara ”tekniska” frågor?

 

Juridiska instrument18
Närmare 200 beslut19 har fattats av Ministerrådet sedan den 1 november 1993, när Maastricht trädde i kraft. Genom att man i början av tredje pelarens levnad kände stor osäkerhet inför de nya juridiska instrumenten som tillskapats i artikel K — konventioner, gemensamma åtgärder och gemensamma ståndpunkter — höll man sig mest till en början till gamla invanda ”TREVI-instrument”: resolutioner, beslut, rekommendationer, rapporter, ”texter”, handlingsplaner, ”strategier”, kommunikationer och konklusioner. Detta har kritiserats av Kommissionen och Europaparlamentet.
    Parallellt arbetade man dock på konventioner också, säkert därför att man här rörde sig på mer hemtam mark. Vid antagandet av konventionerna skall Rådet ”rekommendera medlemsstaterna att anta (konventionerna) i enlighet med deras konstitutionella bestämmelser”.20 Man rörde sig således här inom ramarna för 1969 års Wienkonvention om traktaträtten och parlamentens suveränitet var alltså behållen.
    Riktigt så enkelt är det dock inte, enligt min mening, och det är här som skillnaden mellan Europarådets och EU:s konventioner kommer in. Visserligen är 1969 års Wienkonvention tillämplig på

17 Wersäll anser i sin ovan citerade artikel att detta snarast bidrar till att regeringarna därigenom inte går med på sådant de annars skulle ha gjort om de givits tillräcklig tid till beredning. Detta är säkert sant för Sveriges vidkommande, men jag skulle nog vilja hävda att motsatsen är sann för flera kontinentaleuropeiska stater — ju längre tid för beredning och diskussion, desto mer urvattnat slutresultat är min erfarenhet. Detta torde bero på Sveriges öppna attityd till att förändra sin lagstiftning. 18 Se Anna Lo Monaco, Les instruments juridiques de la coopération dans les domaines de la justice et des affaires intérieures, RSC 1995, s. 11. 19 En lista med de viktigaste besluten, uppdaterad fram till juli 1997, har publicerats i bilaga till: den Boer, Schengen, Judicial Cooperation and Policy Coordination, EIPA 1997. 20 Artikel K3 c), första stycket.

konventionerna, men de antas inom ramen för EU och därmed blir vissa allmänna regler tillämpliga, bl. a. regler om solidaritet mellan medlemsstaterna, skyldighet att följa Rådsbeslut (i vart fall politisk skyldighet) och förbud att verka mot Unionens intressen.21 Om man tillämpar dessa22 principer på antagna konventioner, drar man slutsatsen att visserligen kan ett nationellt parlament säga nej till en konvention (”i enlighet med konstitutionella bestämmelser”) men samtidigt finns en skyldighet för en medlemsstats regering att göra allt för att konventionen skall antas av parlamentet. Rådet har antagit konventionen och rådsbeslut skall följas — särskilt om de antagits med enhällighet! Vidare föreligger vissa andra skillnader mellan EU konventioner och andra konventioner som antagits under normala regler i enlighet med Wienkonventionen. Bl. a. kan det sägas finnas vissa konventioner som är så intimt förknippade med EG-rätten så att de inte kan träda i kraft med mindre än att samtliga medlemsländer antagit eller godkänt dem23 eller konventioner som ger nya rättigheter till Luxemburg-domstolen.24 Vidare kan det faktum att konventionen antagits under artikel K medföra att vissa typer av reservationer inte kan godtas och särskilt sådana som bidrar väsentligt till fullgörande av EU:s viktigaste allmänna mål, såsom t. ex. den fria rörligheten för personer.
    Annorlunda förhåller det sig med ”vanliga” Europaråds- eller FN-konventioner som endast begränsas av bestämmelserna i Wienkonventionen och beträffande vilka Europarådets eller FN:s medlemsstater kan välja om man vill ratificera konventionen eller inte — ja, t. o. m. om man vill framlägga förslag härom till det nationella parlamentet. För EU:s konventioner vill jag hävda att det föreligger en skyldighet för regeringarna att göra allt som står i deras makt för att ge respektive parlament en möjlighet att rösta om ratificiering av konventionen. Detta innebär också i praktiken att regeringarna under förhandlingen måste skaffa sig återförsäkringar hos parlamentet att förhandlingsresultatet blir det av parlamentet önskade.
    Beträffande de två andra nya juridiska instrumenten i artikel K förelåg till en början stor osäkerhet. Vad är en ”gemensam åtgärd”. Vilken rättsverkan har en ”gemensam ståndpunkt”? Så småningom utkristalliserades betydelsen av en gemensam åtgärd, mycket tack vare ett rådgivande yttrande från Minister-

21 Detta följer av artikel 5 i EG Fördraget som ju strikt juridiskt inte är tilllämplig men som kan sägas uttrycka en generell princip inom EU och ha en ”spillover-effekt” på det ”institutionella mellanstatliga samarbete” som förs i tredje pelaren. 22 Något allmänna och oklara, det måste medges. 23 T. ex. Konventionen om skydd för EG:s finansiella intressen, EGT No 316, 27.11.95, s. 49). 24 En annan sak är att utövandet av dessa rättigheter kan avse vissa medlemsstater endast.

rådets rättsavdelning som klargjorde vissa saker. Den gemensamma åtgärden är ett juridiskt bindande instrument som är flexibelt, inte kräver ratifikation av parlamenten men, som i den mån lagändring via parlamenten krävs, naturligtvis måste ha parlamentens godkännande. De binder alltså regeringarna men inte den lagstiftande församlingen. Deras tolkning beror på ordalydelsen. Om avtalet (den gemensamma åtgärden) t. ex. reglerar frågor som regeringarna kan komma överens om kan det träda i kraft omedelbart — krävs lagstiftning kan man i mångt och mycket likna den gemensamma åtgärden vid en konvention som måste godkännas av parlamenten. Detta gäller särskilt i ett land som Sverige där denna typ av instrument inte kan sägas ha någon direkt verkan.
    Gemensamma åtgärder har använts för typiskt regeringssamarbete (förvandling av regeringsavtalet 1993 om uppsättandet av narkotikaenheten ENE eller gemensam åtgärd om ömsesidig utvärdering av internationella åtaganden)25 till ren straffrättslig lagstiftning (bl. a. gemensamma åtgärder om rasism26 och om handel med människor samt barnpornografi27). De gemensamma ståndpunkterna har knappast använts alls. De har använts i undantagsfall (t. ex. för att tillämpa på ett gemensamt sätt termen ”flykting” i enlighet med artikel 1 i Genevekonventionen)28 samt i förhållande till OECDs och Europarådets förhandlingar om konventioner för att bekämpa korruption.29 Fortfarande kan väl sägas att viss tvekan råder om i vilka sammanhang man kan använda sig av gemensamma ståndpunkter och vilken rättslig verkan dessa har. Samtidigt bör man kunna vara mycket flexibel i tillämpningen och mycket beror naturligtvis på hur den gemensamma ståndpunkten är utformad.
    Personligen anser jag — i vart fall i förhållande till de gemensamma ståndpunkterna angående korruption — att man får se dem som ett slags förhandlingsmandat vilka förhandlarna bör hålla sig innanför. Samtidigt, eftersom förhandlingen sker inom ramen för mellanstatligt regeringssamarbete, menar jag också att man bör kunna ändra på mandatet under förutsättning av enighet mellan förhandlarna på ort och ställe finns, i vart fall om samtliga medlemsstater är representerade. Om man dock inte uppnår enighet om att ändra mandatet måste dock Rådets beslut gälla. Möjligen skulle man kunna tänka sig att försöka hitta smidigare former för dessa förhandlingsmandat, t. ex. ändring genom 2/3 majoritet eller liknande. Alltnog, så länge som tvekan består lär det bli svårt

 

25 Angående Europeiska Narkotikaenheten (ENE), dvs. föregångaren till Europol, se EGT L 62, 20.3.1995. Om ömsesidig utvärdering, se EGT No L 344, 15.12. 1997, s. 7. 26 EGT No L 185, 15.7.1996, s. 5. 27 EGT No L 63, 24.3.1997, s. 2. 28 EGT No L 63, 13.3.1996, s. 2. 29 EGT No L 279, 13.10.1997, s. 1 och No L 320, 21.11.1997, s. 1.

att använda instrumentet, som dock i de fåtal fall det använts verkligen visat sig vara effektivt och verkligen inneburit att EU kunnat hävda en gemensam ståndpunkt med styrka.
    Vidare kan man ifrågasätta om man skall publicera en gemensam ståndpunkt på sätt som skett beträffande de ståndpunkter som antogs i förhållande till OECD och Europarådet. Om min teori är riktig — att det rör sig om förhandlingsmandat — vore ju detta att för motparten30 visa sina kort på hand. Emellertid kan också sägas att dessa två gemensamma ståndpunkter visar på en gemensam Unionspolitik när det gäller kampen mot korruption och det kan också sägas att Unionens position i vissa stycken var stärkt i OECDförhandlingarna genom att de övriga staterna visste att det rörde sig om en gemensam ståndpunkt, antagen formellt av Rådet. Övervägande skäl talar därför enligt min mening för att publicera även de gemensamma ståndpunkterna i de flesta fall.31 Beträffande gemensamma åtgärder antogs den första av Ministerrådet, såvitt jag kunnat finna ut, den 10 mars 1995, alltså närmare 17 månader efter Maastrichtavtalets ikraftträdande. Vid samma rådsmöte antogs för övrigt den första konventionen, nämligen den om ett förenklat utlämningsförfarande32 som byggde på Europarådskonventionen från 1957. Såvitt jag kan finna var detta de enda två rättsligt förpliktande instrumenten som antogs bland de 100 första instrumenten (omfattande perioden november 1993 fram till mars 1995)! Bland de nästa 100 besluten tagna av Rådet finner jag dock under en motsvarande tidsperiod (omfattande perioden juli 1995 fram till december 1996) 10 konventioner, 17 gemensamma åtgärder och två gemensamma ståndpunkter. Numera har sammanlagt 20 konventioner,33 ett 30-tal gemensamma åtgärder och fyra gemensamma ståndpunkter antagits.

 

Demokratiskt underskott?
Debatten om tredje pelaren på kontinenten har ofta rört sig i termer av ”demokratiskt underskott”. Man34 har hävdat att besluten fattats bakom stängda dörrar av byråkrater som inte har något folkvalt mandat bakom sig eller utan demokratisk debatt och insyn.
    Det har ibland kanske funnits vad som brukar kallas en ”hidden agenda” ibland bakom kritiken. När den kommit från Europaparlamentet har det underförstått betytt att Parlamentet borde få mer makt, kanske gemensam beslutanderätt? När den

30 I fallet OECD visade det sig till stor del vara USA som var motpart. 31 Detta bör enligt min mening alltid ske när det kan ske utan men för förhandlingarna. 32 EGT C No 78, 30.3.1995. 33 Häri räknar jag dock in de separata protokollen som slutits angående Domstolens kompetens. 34 Jag använder mig medvetet av ett obstämt ”man” här — kritiken har kommit från många håll, akademiker, ”NGO:s” (Non-governmental Organisations), Europaparlamentet, nationella parlament, etc.

kommit från Kommissionen har den kanske betytt att man borde ”kommunautarisera” beslutsprocessen (för då blir det i vart fall effektivare) och när den kommit från nationellt håll har det ofta betytt att man inte varit nöjd med hur man på nationellt håll varit inblandad i beslutsprocessen, särskilt från det nationella parlamentets sida.
    Det är naturligtvis inte min sak, som internationell tjänsteman, att utvärdera den kritik som förts, men några anmärkningar kan kanske göras. Traditionellt kan sägas att internationellt förhandlingsarbete ofta, nästan uteslutande, varit i händerna på regeringarna som beroende på nationella traditioner informerat de nationella parlamenten om förhandlingarnas gång eller om slutresultatet. De förhandlingar som (fortfarande) sker inom ramen för OECD, Europarådet eller FN har alltid skett på det sätt som man inom EU kallar ”odemokratiskt”. Det har traditionellt varit för den exekutiva makten att sköta utrikesförhandlingar även när dessa kan påverka inhemsk lagstiftning. Man glömmer dock bort att dessa förhandlingar, i vart fall när de leder till resultat som måste leda till lagändringar, måste ratificeras av de folkvalda parlamenten på nationell nivå.
    Vidare har parlamenten möjlighet att säga nej om resultatet inte motsvarar parlamentets förväntningar. I praktiken har också många länder (Danmark, Holland, Storbritannien, Frankrike...) infört system för information och diskussion som gör att de nationella parlamenten ibland är synnerligen väl insatta, även i detaljerna, i de pågående diskussionerna och även ger förhandlingsdirektiv till sina regeringar.35 Vissa parlament, såsom det holländska, har förbehållit sig rätten att säga slutligt ja eller nej till bindande instrument när den slutliga texten föreligger på det egna språket.
    Bakom detta ligger den principiella idén att det är ett mellanstatligt samarbete i huvudsak som bedrivs inom tredje pelaren och att det är 15 nationella rättsordningar som styr frågan (och att det inte finns 16 eller 1 ”Europeisk straffrätt” — det finns exakt 15 som saken ibland har uttryckts).
    Trots detta har alltså demokratidebatten varit livlig runt omkring tredje pelaren och detta har, enligt min mening, varit bra av många skäl. Framför allt har de beslut som tas i Bryssel (av Ministrar med ett mandat visserligen) ofta omgärdats av en onödig sekretess och utan öppen debatt. Det har t. o. m. varit svårt att få uppgift om huruvida vissa frågor diskuteras och om slutligt resultat av

 

35 Se t. ex. rapporten av Fanon — de Roux om ”L'Europe de la liberté et de la sécurité” från den franska nationalförsamlingen, No 3226, av den 11 december 1996, som är ett remarkabelt 150-sidigt dokument som i detalj diskuterar hela samarbetet inom tredje pelaren på ett synnerligen kunnigt sätt.

dessa diskussioner. Stora förändringar, bl. a. som ett resultat av skandinaviska påtryckningar, har emellertid på senare tid vidtagits. En av anledningarna till den intensiva demokratidebatten inom just EU är den speciella karaktären av vad som kallats ”institutionaliserad mellanstatlighet”. Som ovan anförts kan det hävdas att det föreligger i vart fall en politisk ”skyldighet” att ratificera konventioner och t. o. m. en juridisk plikt för regeringarna att göra allt som står i deras makt att tillse att så sker inom ramen för grundlagen. Detta bör dock, kan det hävdas, balanseras med dels en skyldighet att involvera de nationella parlamenten mer än som nu sker — särskilt inom det straffrättsliga området — dels också en demokratisk kontroll på europeisk nivå. Att de nationella parlamenten inte involverats mer är naturligtvis inte EU:s ”fel” men har tillskrivits EU ändå. Kontrollen på europeisk nivå har numera genomförts genom Amsterdamfördraget, vilket kommer att göra EU unikt i världen inom området för mellanstatlig förhandling om konventioner som kan påverka straffrätt i medlemsländerna.• I frågan om den demokratiska kontrollen ligger också vilken roll som kan tillmätas den europeiska Domstolen i Luxemburg. Enligt artikel K 3, andra paragrafen, tredje stycket ”kan” i konventionerna föreskrivas att domstolen enligt närmare regler i konventionerna skall vara behörig att tolka konventionsbestämmelserna och avgöra alla tvister om deras tillämpning, således en rent fakultativ bestämmelse som var resultatet av en kompromiss i Maastricht mellan flertalet av medlemsländerna som vill se en roll för domstolen och främst Storbritannien som inte ville ha någon roll över huvud taget.
    Genom denna kompromiss förlängdes diskussionerna om de flesta konventioner med omkring ett år; när man slutförhandlat om substansen fanns alltid frågan om domstolens ställning kvar. Frågan ”löstes” dock oftast genom att ett protokoll till konventionen upprättades36 och innebar oftast ett system med s. k. ”optingin” till kompetens för domstolen. Genom Amsterdamfördraget har frågan förhoppningsvis fått en slutgiltig lösning.
    Innan Amsterdam träder ikraft kommer EU dock att få ta ställning till ett antal juridiskt svåra spörsmål. Sålunda t. ex. beträffande den nya rättshjälpskonvention som förhandlas för närvarande. Denna konvention är kompletterande till 1959 års Europarådskonvention. Skall den nya EU konventionen trots detta innehålla en bestämmelse om kompetens för Luxemburgdomstolen? Vidare har det bestämts att ett Protokoll med vissa frågor om gränsöverskridande assistans skall skrivas. Vad händer om proto-

 

36 Se t. ex. beträffande konventionen till skydd för EG:s finansiella intressen protokoll av den 29 november 1996 och för Europolkonventionen protokoll av den 23 juli 1996, båda protokollen tillkom drygt ett år efter att förhandlingarna om substansen slutförts.

kollet skrivs under Amsterdamreglerna men ”moderkonventionen” (som, som sagt, är en kompletterande konvention till Europarådets konvention från 1959) antas innan Amsterdam träder i kraft?37 Det inses att även inom ett land dylika frågor skulle vara besvärliga — mellan 15 stater som arbetar med regler om enhällighet blir detta lätt till en juridisk mardröm.

 

Vilka reultat har uppnåtts hittills?
Det har redan ovan talats om de resultaten i kvantitativa termer — numera har förmodligen mer än 300 beslut fattats. Man borde egentligen häpna över den stora mängden beslut som fattats när man betänker under vilka omständigheter detta skett — 5 år, regler om enhällighet, ett ytterst känsligt område som står medlemsstaternas suveräna intressen nära och den inledande osäkerheten om de juridiska instrumentens räckvidd.
    När det sedan gäller substansen har Wersäll i sin artikel38 i SvJT beskrivit konventionerna om utlämning, skydd för EG:s finansiella intressen, arbetet med inbördes rättshjälp och gemensamma åtgärder om människohandel och barnsexturism. Jag hänvisar därför till denna värdefulla artikel. Det kan numera också finnas skäl att nämna följande frågor.

 

Korruption Det internationella arbetet i kampen mot korruption har tagit en omfattning de senaste åren som förmodligen kan anses vara i mesta laget (åtminstone om man som internationell tjänsteman eller nationell expert måste bevaka frågan). OECD har diskuterat den relativt begränsade frågan om bestickning i internationella affärstransaktioner sedan 1989 — ett arbete som kröntes med framgång genom signatur den 17 september 1997 av OECD-konventionen av 33 länder. Det kan vidare förväntas att konventionen kommer att ratificeras av ett stort antal länder mycket snabbt — förmodligen före eller omkring årsskiftet 1998/99.
    Detta arbete har dock varit av relativt begränsad (men intensiv) art. Inom Europarådets ram har en sektorövergripande grupp mot korruption arbetat sedan 1994 med att skriva en mer generell straffrättslig konvention, som behandlar både aktiv och passiv korruption, ”influenshandel” (trading in influence), mutor inom den privata sektorn, bokföringsbrott, tvättningsbrott i samband härmed, etc. Vidare har Europarådet närmare studerat de civilrättsliga konsekvenserna av mutbrott, uppförandekoder för statstjänstemän och utvärderingsmekanismer på internationell nivå. Flera delar av detta arbete kan väntas bli färdigställda i år.

 

37 I skrivande stund (oktober 1998) förefaller detta inte omöjligt. 38 SvJT 1997 s. 416.

EU har inför denna massa av internationell lagstiftningsaktivitet inte kunnat tiga still. Som en följd av ett initiativ från det spanska ordförandeskapet antogs ett protokoll till konventionen om skydd för EG:s finansiella intressen den 27 september 1996.39 Detta protokoll var dock uttryckligen begränsat till korruption inom detta snäva område och banade endast väg för den mer allmänna korruptionskonvention som antogs av Rådet den 26 maj 1997,40 återigen efter att ha blivit kraftigt försenad pga oenighet om bestämmelserna beträffande domstolens roll.
    Konventionen är intressant såtillvida att för första gången fastslås i en internationellt bindande traktat att det skall vara straffbart att muta utländska tjänstemän, både sådana som arbetar för EU:s institutioner men också mer generellt andra länders tjänstemän. Situationen i de flesta länder i Europa vid tiden för konventionens utarbetande var annars den att det inte var straffbart att erbjuda muta till en utländsk tjänsteman — denna dubbelmoral, som gör ett internationellt telefonsamtal lagligt när ett inhemskt inte är det, gjordes alltså slut på med EU-konventionen som därför också kan sägas bana väg för OECD-konventionen vilkens regler i princip syftar till att täcka korruption över hela världen.
    Ministerrådet antog också två gemensamma ståndpunkter i anledning av de pågående (och vissa ännu ej avslutade) diskussioner om konventioner inom OECD och Europarådet.41 Dessa gemensamma ståndpunkter uttrycker både ett förhandlingsmandat och en policy som kan sägas vara antagen av EU. Till exempel stöder man utarbetandet av de internationella konventionerna samt att mutbrott skall vara universellt (dvs. gälla även för icke-traktatsbunden stat och för alla internationella organisationer). Vidare slås fast att OECD konventionen bör gälla vissa transaktioner samt att man bör ha effektiva uppföljningsmekanismer.
    Arbetet med korruption är inte slutfört. Som en följd av Rekommendation No 6 av Högnivågruppens handlingsplan (se nedan om organiserad brottslighet) pågår ytterligare arbete. Bl. a. har Luxemburgs ordförandeskap föreslagit en gemensam åtgärd för att kriminalisera korruption mellan privatpersoner och inom företag. Arbete på detta område har dock stött på motstånd från vissa medlemsländer, där somliga vill se ett brett tillämpningsområde och andra ett snävare område. En kompromiss bör kunna antas inom kort sedan Europeiska Rådet begärt att man skall anta den gemensamma åtgärden som förhandlas för närvarande.42

 

 

39 EGT No C 313, 23.10.1996, s. 1. 40 EGT No C 195, 25.6.1997, s. 1. 41 EGT L 279, 13.10.97, s. 1 och L 320, 23.11.97, s. 1. 42 Den har numera antagits.

Finansieringsfrågor Finansiering av tredjepelarfrågor var en av de tvistefrågor som länge gjorde att arbetet försvårades. Bl. a. ledde detta till att Europeiska narkotikaenhetens/Europols budget helt kom att fastställas och betalas direkt av medlemsstaterna i stället för med tillskott av Gemenskapsmedel (vilket skulle kunna ses som något naturligt eftersom ju Europol skall tillgodogöra samtliga medlemsstater — från ett EU perspektiv kunde man tycka att det inte egentligen är så stor skillnad mellan t. ex. de uppgifter som skall fullgöras av Europol och de uppgifter som fullgörs av Luxemburgdomstolen eller av UCLAF).
    Enligt Maastrichtavtalet ”får” Rådet besluta att driftsutgifterna för att genomföra bestämmelserna i artikel K skall belasta EG-budgeten eller bestämma att sådana utgifter skall belasta medlemsstaterna. Denna bestämmelse innebar att det länge diskuterades om hela finansieringen inom avdelning VI. Att Europaparlamentet, som budgetmyndighet, också hade sina åsikter i frågan samt att man inte funnit en formel för ”komitologiproblemen” gjorde inte saken lättare.
    Till slut löstes frågorna och Rådet kunde anta ett antal gemensamma åtgärder med de välklingande namnen GROTIUS,43 SHERLOCK,44 ODYSSEUS,45 OISIN,46 FALCONE47 och STOP48 (”Sexual Trafficking of Persons”).49 Programmen syftar till forskning, samarbete, utbildning m. m., inom områdena asyl och immigration, kamp mot organiserad brottslighet, polissamarbete samt rättsligt samarbete. Omkring 30 M EURO (närmare 300 M SEK) finns tillgängliga under en 5-årsperiod för ändamålen.
    Det kan utan överdrift sägas att programmen, som administreras av Kommissionen, blivit en succé. Som ett exempel kan nämnas att GROTIUS under 1998 fått in 175 ansökningar om olika projekt.

 

Europol Bildandet av en ”europeisk FBI” har länge varit en dröm för de mest förhärdade federalisterna inom EG och när förre Förbundskanslern Kohl för snart 10 år sedan föreslog detta jublades det säkert på många håll i Bryssel. Verkligheten skulle visa sig vara en helt annan.
    Efter långa år av förhandlingar sattes det upp — först genom ett avtal mellan ministrar och sedan genom en gemensam åtgärd50 —

 

43 EGT No L 287, 8.11.96, s. 3. 44 EGT No L 287, 8.11.96 s. 7. 45 EGT No L 99, 31.3.1998, s. 2. 46 EGT No L 7, 10.1.97 s. 5. 47 EGT No L 99, 31.3.98, s. 8. 48 EGT No L 322, 12.12.96, s. 7. 49 SHERLOCK ersattes sedermera av ODYSSEUS. 50 Av den 10 mars 1995, EGT L 62, 20.3.95, s. 1.

en Europeisk Narkotikaenhet med ett mandat begränsat till viss allvarligare typ av brottslighet och begränsad kompetens. Samtidigt pågick förhandlingar om uppsättande av Europol som kröntes genom antagandet av Europolkonventionen den 26 juli 1995.51 Konventionen, som numera sedan 1 oktober 1998 trätt ikraft, reglerar i detalj Europols målsättning, uppgifter och kompetensområde. En stor del av konventionen handlar om skydd av persondata — det finns vissa som säger att det är en dataskyddskonvention för polismän.
    Till skillnad från vad som allmänt antas i tidningarna har de polismän som är anställda av Europol inga rättigheter att utföra polisiära uppgifter i medlemsstaterna, t. ex. företa husundersökningar eller beslagta bevismaterial. Europols uppgift är istället att hjälpa till med informationsutbyte mellan medlemsländerna, att samla och analysera polisdata, att varsko medlemsländerna om misstänkt brottslighet, att medverka till informationsutbyte samt att vidmakthålla en databank. Europol bygger också upp specialistkunskap inom vissa områden och kan därigenom hjälpa medlemsländerna samt förbereder vissa typer av rapporter, t. ex. om viss typ av smuggling av narkotika eller den generella rapporten om organiserad brottslighet som numera skrivs sedan 5 år tillbaka.
    Varje medlemsland har satt upp en egen nationell Europolenhet och det är i princip genom denna enhet som Europol arbetar. Varje nationell enhet har vidare tillsatt sambandspolismän i Haag, för närvarande finns ca 45 stycken. Europol har totalt ca 150 anställda men det kan förväntas att detta redan nästa år kommer att ökas till 200 stycken.
    Europol har bara funnits några år ännu och det är för tidigt att sia om dess framtid. Jag är dock övertygad om att man i Europol skapat ett verktyg som kan komma att visa sig mycket effektivt i kampen mot organiserad brottslighet i framtiden. Europol har redan i vissa sammanhang visat sig vara mycket nyttig för medlemsstaterna, bl. a. genom den överblick och koordinationsmöjlighet via de nationella enheterna som öppnar sig genom de sambandsmän som är stationerade i Haag. Det verkar också som om medlemsstaterna mer och mer använder sig av Europol för informationsutbyte. Man kan nog räkna med att man bara är i början av en utveckling som kommer att få betydande konsekvenser i framtiden, bl. a. innehåller Amsterdamfördraget vissa perspektiv som förtjänar att studeras närmare. Jag är dock övertygad om att man måste lösa frågan om någon form av judiciell kontroll av Europol om man vill ytterligare utveckla dess roll i framtiden. Om inte, lär det nog bli svårt att använda sig av Europol t. ex. för koordination av polissamarbete inom någon större utsträckning.

 

51 EGT C 316, 27.11.95 s. 1

Körkortsåterkallelser
EU har inte enbart arbetat med frågor som berör allvarlig brottslighet och inbördes rättshjälp. Man har också arbetat med civilrättsligt samarbete — se nedan — och med andra frågor som berör medborgarna nära. En sådan fråga är Konventionen den 17 juni 1998 om återkallelse av körkort.52 Syftet med konventionen är att en förare som fått förbud att köra bil p. g. a. brott i en medlemsstat där föraren normalt sett inte bor inte skall undslippa effekterna av förbudet i övriga medlemsländer när föraren lämnar förbudsstaten och återvänder hem. En svensk turist har t. ex. kört för fort i Spanien och fått förbud att fortsättningsvis köra bil där under viss tid.
    Konventionen sätter upp ett system som förenklat innebär att staten där brottet begåtts underrättar staten där körkortsinnehavaren bor om förbudet att köra bil (i exemplet Sverige). Den staten tillerkänner då rättsverkan åt förbudet som fattats i den främmande staten på visst i konventionen angivet sätt. Detta kan ske genom att tillerkänna direkt rättsverkan åt förbudet eller genom konvertering av straffet.
    Konventionen tog ca 5 år att förhandla och utgör ett utmärkt exempel på hur svårt det är att komma överens även i frågor där man kan konstatera att allt egentligen är bättre än den nuvarande situationen (där ju ingen effekt av ett utländskt körförbud föreligger). Systemen är dock så olika, så inrotade i administrativa och rättsliga traditioner, att det är nästan omöjligt att göra dem förenliga, även om samtliga medger att det är viktigt att komma överens.

 

Civilrättsligt samarbete och asyl/immigrationssamarbete För att inte spränga ramarna för den redan för långa framställningen, tvingas jag att nästan helt förbigå det civilrättsliga samarbetet samt det asyl- och immigrationsrättsliga samarbetet. Det kan dock nämnas att två konventioner beträffande civilrätten numera avtalats, en som behandlar erkännande och verkställighet av domar i familjerättsliga mål (den s. k. Bryssel II konventionen) och en som behandlar delgiving utomlands av domstolsakter. Arbete pågår med att revidera Bryssel I konventionen om erkännande och verkställighet av domar i förmögenhetsmål och man står i begrepp att påbörja förhandlingar efter ett omfattande förberedelsearbete om den s. k. Rom II konventionen som handlar om utomkontraktuella mål. I asylrättsliga och immigrationsrättsliga frågor pågår en stor mängd aktiviteter och närmare hälften av de nuvarande tredjepelargrupperna omfattas av detta område. En fråga som för närvarande prioriteras är EU:s strategi inom området samt människosmuggling och dess samband med organiserad brottslighet.

52 EGT C 216, 10.7.98, s. 2.

Organiserad brottslighet och narkotika
En mycket stor del av Ministerrådets arbete handlar om att diskutera frågor som sammanhänger med kamp mot organiserad brottslighet och narkotikabrottslighet. Två särskilda arbetsgrupper behandlar dessa frågor — den sektorövergripande arbetsgruppen mot organiserad brottslighet och den horisontella narkotikagruppen. I den sistnämnda gruppen diskuteras bl. a. frågor som sammanhänger med implementering av en gemensam åtgärd om tillnärmning av narkotikalagstiftning och praxis53 samt frågor som spänner över hela EU:s verksamhetsområde. Ett flertal gemensamma åtgärder har antagits av Rådet inom narkotikaområdet som har hög prioritet för EU.
    Beträffande kamp mot organiserad brottslighet kan nämnas följande.
    Under det Irländska ordförandeskapet 1996 beslutade det Europeiska Rådet att tillsätta en Högnivågrupp bestående bl. a. av ett antal rikspolischefer och andra högre tjänstemän från medlemsländerna för att ta ett samlat grepp om EU:s sätt att tackla organiserad brottslighet.
    Gruppen skrev en aktionsplan,54 som antogs av Europeiska Rådet i Amsterdam, som innehåller bl. a. 30 detaljerade Rekommendationer om vilka åtgärder som bör vidtas för att förstärka kampen mot organiserad brottslighet inom EU. Rekommendationerna är innefattade under sex rubriker som ger en god överblick av aktionsplanens innehåll:

 

1. fenomenet organiserad brottslighet 2. prevention 3. rättsliga instrument, implementering 4. praktiskt samarbete mellan polis, tull och rättsliga myndigheter 5. Europols utveckling 6. organiserad brottslighet och pengar.

 

Som en följd av aktionsplanen har en rad åtgärder antagits av Ministerrådet och ytterligare en hel del är under diskussion. Följande åtgärder kan nämnas:

 

1. Införande av en mekanism för att insamla och utvärdera data om organiserad brottslighet.

2. Antagandet av en ”föranslutningspakt” med kandidatländerna. Denna pakt är i realiteten ett handlingsprogram för hur de skall kunna arbeta närmare med EU innan de formellt inträder som medlemmar. Pakten, som är ett slags politisk deklaration, sätter upp en särskild kommitté som skall behandla de närmare åtgär-

53 EGT L 342, 31.12.96, s. 6. 54 EGT Nr C 251, 15.8.97, s. 1.

derna. Bl. a. förutses att kandidatländerna skall kunna stationera sambandsmän vid Europol, att det s. k. Europeiska rättsliga nätverket (se nedan) skall utvidgas att omfatta också kandidatländerna och att dessa åtar sig att ratificera och implementera vissa närmare konventioner.

3. Utvidgningen av den politiska dialogen med USA och Kanada — bl. a. avhålls regelbundna möten med dessa länder om datorbrottslighet och ömsesidig rättshjälp.

4. Utvidgning av samarbete mellan kommissionen och medlemsländerna för att bekämpa bedrägeri mot Gemenskapens finansiella intressen.

5. Antagandet av det ovan nämnda finansieringsprogrammet FALCONE, som nyss antog finansiering av program för detta år uppgående till 2 M EURO.

6. Politisk enighet om en gemensam åtgärd som bl. a. definierar begreppet ”kriminell organisation” och som syftar till att uppnå utökad ömsesidig rättshjälp för brott begångna inom ramen för dessa. Åtgärden har dock ännu inte antagits formellt då ett lands parlament fortsatt granskar denna.55

7. Diskussion om harmonisering och ömsesidigt erkännande av beslut.

8. Diskussion om preskription för organiserad brottslighet.

9. Uppsättandet av nationella kontaktpunkter för olika typer av brottslighet.

10. Antagandet av en gemensam åtgärd för att uppnå utökad överensstämmelse mellan förbrott till tvättningsbrott och beträffande förverkanderegler.

 

Dessa punkter utgör endast exempel på vad som diskuterats inom ramen för den sektorsövergripande gruppen sedan den började arbeta i juli 1997. Två ytterligare åtgärder förtjänar att särskilt nämnas. En gemensam åtgärd antogs av Rådet den 5 december 1997.56 Åtgärden sätter upp en mekanism för att utvärdera de internationella åtaganden som länderna ingått för att bl. a. bekämpa organiserad brottslighet. Som ovan påpekats har Luxemburgdomstolens kontrollmekanism endast ringa tillämpning inom ramen för tredje pelaren. Denna kontroll- och utvärderingsmekanism kan sägas till viss del ersätta en domstolsmekanism men den har helt andra procedurer och ”maktmedel”.

 

55 Den har numera antagits. 56 EGT L 344, 15.12.97, s. 7.

Utvärderingsmekanismen, som lånar sin förebild från den s. k. FATF-gruppen57 (kamp mot tvättningsbrott inom OECD:s ram), går ut på att medlemsländerna utser upp till tre experter inom ett visst ämnesområde som bestäms av den sektorsövergripande gruppen. Det första området som bestämdes var ömsesidig rättshjälp, uppspårande av egendom och beslag av bankkonton.
    Sedan antar den sektorsövergripande gruppen ett frågeformulär som behandlar det utvärderade ämnet, länderna svarar på frågorna och tre av de av medlemsländerna utsedda experterna åker till det utvalda landet för att på ort och ställe bilda sig en uppfattning om hur de internationella åtagandena uppfyllts. De skriver sedan, assisterade av Generalsekretariatet, en rapport som sedan diskuteras inom den sektorsövergripande gruppen. Förfarandet är hemligt58(för att garantera en öppen och frank diskussion) men sammanfattningar av rapporterna lämnas till Europaparlamentet. Sedan alla 15 medlemsländer utvärderats, skrivs en slutrapport till Rådet som har möjlighet att vidta de åtgärder befinnes nödvändiga. Rådet kan också rikta rekommendationer till medlemsstaterna i speciella frågor under utvärderingens gång.
    Det är ännu för tidigt att bedöma om utvärderingsmekanismen verkligen kommer att vara effektiv eller inte men de erfarenheter som vunnits inom FATF är goda. Det är helt klart att Rådet har beslutat ett instrument som har möjlighet att visa sig vara effektivt om det används på rätt sätt. Bl. a. innebär det ju att man har möjlighet att ta ett helhetsgrepp på ett problemkomplex, t. ex. ömsesidig rättshjälp, och att man inte behöver begränsa sig till punktvisa insatser.
    Den andra gemensamma åtgärden som förtjänar att nämnas särskilt är bildandet av det Europeiska rättsliga nätverket,59 som beslutades den 29 juni 1999.
    Nätverket har tillkommit framförallt för att effektivisera ömsesidig rättshjälp mellan staterna och att tjäna som mellanhand mellan åklagare, tjänstemän m. m. som, t. ex. p. g. a. språksvårigheter, inte kan reda ut frågorna. Det har sedan länge funnits en uppfattning bland medlemsländerna, hos den allmänna opinionen och, inte minst, hos Europaparlamentet, att ömsesidig rättshjälp fungerar för dåligt och går för långsamt. Som framgått har Rådet vidtagit ett stort antal åtgärder60 för att förbättra situationen, bl. a. den nya rättshjälpskonventionen som snart är färdig förhoppningsvis, utvärderingsmekanismen, gemensamma åtgärder m. m. Det Europeiska rättsliga nätverket kan ses som ett led i denna utveckling

57 Financial Action Task Force. 58 Medlemsstaterna har dock hittills offentliggjort rapporterna. 59 EGT L 191, 7.7.98, s. 4. 60 Det kan ytterligare nämnas EGT L 191, 7.7.98, s. 1 om ”good practice in mutual legal assistance in criminal matters”.

som för övrigt visar hur EU också genom att utveckla praktiskt samarbete söker nå resultat.
    Nätverket möttes första gången i Bryssel i september 1998. Avsikten är att det skall mötas åtminstone tre gånger per år. Tanken är att genom personer som ingår i nätverket (åklagare, nationella undersökningsdomare, personer representerande centrala myndigheter med ansvar för ömsesidig rättshjälp) man så småningom skall genom personliga kontakter skapa det ömsesidiga förtroende som ibland kan saknas för att få resultat. Vidare studerar man just nu om man skall knyta nätverket samman med en telekommunikations Intranet för att möjliggöra snabba och säkra kontakter mellan kontaktpunkterna. Tanken är också att man på telekommunikationsnätverket skall snabbt kunna söka och få uppgifter om hur ett medlemslands rättssystem ser ut och om det medger vissa typer av rättshjälp.61

 

Amsterdam62
Som ovan nämnts fanns det tidigt en vitt utbredd (miss)uppfattning att tredje pelaren inte fungerade, att saker och ting tog för lång tid och att inga resultat uppnåddes. Detta ledde till att reformering av tredje pelaren blev en prioritetsfråga för Regeringskonferensen och en stor del av konferensen ägnades åt dessa frågor. Som framskymtat anser jag att detta nog var något förhastat och att mycket av analysen byggde på en felaktig och översiktlig vrångbild. Alltnog företogs en hel del genomgripande förändringar varom det återstår att se om de kommer att ge önskat resultat. Det är t. ex. inte säkert att man uppnått något genom att ersätta de numera bekanta ”gemensamma åtgärderna” med ”rambeslut” som man inte vet om de är likadana som de gemensamma åtgärderna eller om de är annorlunda.
    Asyl- och immigrationsfrågor samt civilrättsligt samarbete (i den mån det berör den inre marknaden) fördes över till första pelaren, eller som man ibland säger en ”första pelare bis”. Man lät nämligen vissa procedurer vara kvar från tredje pelaren, t. ex.

 

61 Datorisering har numera börjat sitt inträde även inom detta område — i vart fall i ett medlemsland har man utvecklat ett datorprogram som medger att en polisman utan förkunskaper kan skriva en begäran om rättshjälp som sedan kan kontrolleras av en åklagare innan begäran skrivs under. 62 Mycket litteratur har redan utkommit om Amsterdamtraktaten. En initierad berättelse om förhandlingarna kan läsas i ”Original sin in a brave new world” — an account of the negotiation of the Treaty of Amsterdam, Bobby Mc Donagh, Institute of European Affairs, Dublin 1998. En annan värdefull bok är: ”Amsterdam, What the Treaty means”, Ben Tonra (ed), IEA, Dublin 1997. Ett antal artiklar kan också nämnas: Labayle, Rép communautaire Dalloz, maj 1998, Coopération dans les domaines de la justice et des affaires intérieures; samme förf i RTD eur 33 (4), oct–déc. 1997, Un espace de liberté, de sécurité et de justice; Monar, Justice and Home affairs in the Treaty of Amsterdam: Reform at the price of fragmentation, 1998 23 E.L. Rev; samme förf, Justice and Home Affairs, Journal of Common Market Studies, Vol 36, Sept 1998.

kommer det att råda delad initiativrätt för medlemsstaterna och Kommissionen under en övergångsperiod av 5 år inom dessa områden. Som bekant är det endast Kommissionen som har initiativrätt i första pelaren så det finns vissa som anser att man genom denna ordning ”polluerat” första pelaren och som fruktar att denna delade rätt till initiativ kommer att utvidgas även beträffande andra renodlade förstapelarfrågor.
    Beträffande resterande delar av tredje pelaren, dvs. polis- och straffrättsligt samarbete (inklusive brottsprevention) klargjordes målen för samarbetet på ett betydligt tydligare sätt och Kommissionen tillerkändes initiativrätt också i denna del. Vidare klargjordes och utökades väsentligt Domstolens roll samt gavs Europaparlamentet en obligatorisk rätt till konsultation beträffande alla bindande åtgärder med en tremånaders gräns för att avge utlåtande. De gemensamma åtgärderna avskaffades och ersattes med ”rambeslut” som definieras på samma sätt som direktiv inom första pelaren (men som inte skall ha direkt tillämpning).63 Allt detta kan antas medföra att den demokratiska legitimiteten kan anses utökad, att juridisk kontroll kan komma att ske på de rättsligt bindande instrument som framförhandlas inom tredje pelaren samt att — rätt använd — Kommissionens roll väsentligt förstärkts och att Kommissionen skall kunna spela en betydligt starkare och mer koordinerande roll inom ramen för tredje pelaren än tidigare. Denna förlorar då ytterligare litet av sin rena mellanstatliga karaktär och det framstår som helt klart numera att man inte längre kan jämföra tredje pelaren med organisationer typ Europarådet eller FN.64 Vidare infördes i tredje pelaren en utvidgad roll för Generalsekretariatet, som numera också formellt ingår i Troikan, infördes vissa möjligheter att ingå avtal mellan EU och tredje land,65 antogs bestämmelser som innebär att konventioner träder i kraft när endast hälften av medlemsländerna tillträtt dem samt infördes möjligheter till s. k. förstärkt samarbete i enlighet med ett speciellt förfarande.

 

 

63 Man kan därför fråga sig vilken egentlig skillnad som uppnåtts? 64 Detta är för övrigt redan idag tveksamt om det låter sig göra. 65 Kan man i framtiden tänka sig avtal mellan EU och t. ex. USA om telefonkonferens inom ramen för ömsesidig rättshjälp?

Schengen66
Det viktigaste exemplet på ett sådant s. k. förstärkt samarbete finns redan i form av Schengenavtalen. Schengen är en liten stad i Luxemburg där det träffades två avtal mellan vissa av EU:s medlemsländer, ett 1985 och ett 1990, som syftar till att förverkliga Romavtalets bestämmelser om fri rörlighet av personer genom avskaffande av de inre gränserna mellan EU:s medlemsländer och en utökad gränskontroll gentemot tredje land. Genom oenighet om tolkningen av tillämpligheten på icke-EU medborgare av Romavtalet mellan Storbritannien och Irland och övriga EU-länder har detta dock inte skett inom ramen för EU.
    För att kunna förverkliga fri rörlighet krävs enligt en teori att så kallade ”kompensatoriska åtgärder” vidtas, syftande till att förstärka samarbetet för immigrationskontroll, polissamarbete samt rättsligt samarbete.
    Detta samarbete påbörjades inom ramen för Schengen i vilket numera i princip 13 EU medlemsstater deltar i varierande grad — Sverige beräknas fullt ut kunna delta år 2000. Schengenkonventionen började tillämpas och gränskontrollerna upphörde den 26 mars 1995 för 7 länder. Samtidigt har i mellantiden Norge och Island inbjudits att delta som observatörer — med förbehåll från de övriga nordiska staterna att den nordiska passunionen skall kunna behållas — medan, som sagt, Storbritannien och Irland står utanför. Särbestämmelser gäller för Danmark.
    Denna komplicerade situation ledde i förhandlingarna inför Amsterdam, där det överenskoms att Schengen skulle integreras i EU, att ett flertal särlösningar fick överenskommas genom antagandet av särprotokoll som syftar till bevarandet av de lösningar som gällt inom Schengen samtidigt med att EU:s regelverk måste bevaras intakt. En närmare beskrivning av dessa lösningar och de konsekvenser de får — med ett Ministerråd som teoretiskt kommer att sammanträda i i vart fall 6 olika konstellationer med olika regler gällande — skulle vara värd en egen uppsats. Här kan det endast konstateras att priset för ökad demokratisk insyn i Schengen har blivit ett regelverk som även för den initierade medfört och kommer att medföra en enorm oöverskådlighet och många arbetstimmar för briljanta jurister. Det kan uttryckas den fromma förhoppningen att nästa Regeringskonferens eller något annat lämpligt forum kan komma att något förenkla frågorna.

 

66 Litteraturen om Schengen är riklig. Det bästa har gjorts som samlingar efter seminarier hållna inom ramen för Institut Européen d'Administration Publique i Maastricht. Se, t. ex., Pauly: Les accords de Schengen: Abolition des frontières intérieures ou menace pour les libertés publiques, EIPA 1993; Pauly: Schengen en panne, EIPA 1994; den Boer: The Implementation of Schengen: First the Widening, now the deepening, EIPA 1997 och den Boer: Schengen, Judicial Cooperation and Policy Coordination, EIPA 1997. Beträffande Sveriges tillträde till Schengen, se prop. 1997/98: 42 om Schengensamarbetet.

Framtiden/utvidgning av EU
Vi står nu inför ett flertal stora och omvälvande händelser som kommer att påverka rättsligt samarbete inom Europa på ett omfattande sätt, ikraftträdandet av Amsterdam, integrationen av Schengen m. m. Den största frågan är dock utvidgningen av EU till de 11/12/1367 kandidatländerna som knackar på porten. Tredje pelaren och rättsligt och inrikes samarbete kommer att spela en väsentlig roll i de diskussioner som förs, inte minst med sikte på kärnfrågan om ett land kan anses vara moget att få inträde i EU.
    Att detta kommer att vara viktigt har kunnat observeras i Bryssel redan. Bl. a. har — till skillnad mot övriga EU — en särskild utvärderingsgrupp68 tillsatts som kommer att ha som uppgift att vara Ministerrådets rådgivare i frågan om kandidatländerna kan anses uppfylla kraven på en verklig rättsstat, ha de institutioner som behövs och kan säkra t. ex. att den inre marknaden verkligen fungerar via ett effektivt fungerande domstolsväsen, juridiska institutioner och att inte korruptionen är utbredd. Detta är unikt inom EU, någon sådan speciell grupp finns inte för t. ex. telekommunikationer eller för utrikes- och säkerhetspolitik.
    Vidare har den tidigare nämnda ”föranslutningspakten” slutits som syftar till utökat samarbete om organiserad brottslighet. Förutom detta speciella tredje pelarinstrument pågår naturligtvis ett omfattande arbete av Kommissionen beträffande de s. k. Accession partnerships och via PHARE programmet som har en budget om 1,5 biljoner EURO för att bidra till att bygga upp demokratiska institutioner i kandidatländerna.
    Jag har i andra sammanhang uttryckt om inte skepsis så i varje fall en viss fruktan över att det inte kommer att bli så lätt att införliva somliga av kandidatländerna i det rättsliga samarbetet i EU. Redan för de nuvarande länderna kan det hävdas att det inte alltid finns det förtroende och friktionsfria umgänge som krävs för att åstadkomma resultat inom detta känsliga område. Hur skall det då inte vara i konkreta fall beträffande samarbete med ett f. d. kommunistland där 40–70 år av demokratisk tradition och rättsstatsutbildning spolierats när en domare står inför ett konkret spörsmål? Kan detta beslut godtas? Är detta beslut verkställbart och har inte påverkats av utomstående hänsyn? Är beslutet objektivt, lagligt, rättsenligt? Vid samtal med personer som har erfarenhet av praktiskt samarbete med kandidatländerna påpekas ofta att viljan är god men att man har en mycket lång väg att vandra innan man kommer att komma upp till de kompetens- och kunskapsnivåer som man är van vid inom EU.

 

67 Skall här räknas in Malta och Turkiet? 68 Gemensam åtgärd om gemensam utvärdering av EU:s acquis inom rättsligt- och inrikes samarbete, EGT L 191, 7.7.98, s. 8.

Endast tiden kan utvisa om dessa mina farhågor blir besannade eller om jag lyckligtvis kommer att ha fel. Under tiden mal EU:s kvarnar på med multilateral ”screening” och bilateral ”screening” (i februari–maj 1999) i syfte att finna ut hur kandidatländerna har omvandlat EU:s acquis i nationell lagstiftning. Sedan startar förhandlingarna med de länder som i princip befunnits värdiga, i skrivande stund 6 stycken inklusive Cypern. De som är optimister för östländerna hoppas att det första landet kan bli fullvärdig medlem år 2005, pessimisterna förutser en betydligt längre tid innan man kan förutse fullt medlemskap. Innan dess måste inte bara tredjepelarfrågor bestämmas slutligen utan också generella frågor såsom reform av jordbrukspolitiken, budgeten, röstvikten i Ministerrådet och antalet kommissionärer m. fl. institutionella frågor. Innan dess kommer många Regeringskonferenser och Europeiska råd att behövas.

 

Avslutande anmärkningar
Det är sannolikt att den utveckling som för närvarande pågår inom ramen för den nuvarande tredje pelaren (dvs. området för rättsligt och inrikes samarbete) kommer att få stor betydelse för hur svensk rättsutveckling inom vissa områden kommer att gestalta sig i framtiden. Det är ingen överdrift att påstå att redan i nuläget har vissa betydelsefulla förändringar skett — eller håller på att ske — i svensk lagstiftning som i vart fall delvis är att tillskriva inflytande från Europa.69 Man kan naturligtvis ställa sig den frågan om detta är något önskvärt eller bra? Låt oss ta ett fiktivt exempel för att därmed illustrera den typ av argumentation man kan föra inom EU och på kontinenten! Varför ska t. ex. vi i Sverige behöva införa straffrättsligt ansvar för deltagande i kriminella organisationer bara därför att Italien har problem med maffian? Sverige har ju egentligen inte någonting som tillnärmelsevis liknar organiserad brottslighet som den som finns i Italien? Och vi är ju beredda att samarbeta med Italien, kanske t. o. m. att efterge kravet på dubbel straffbarhet för utlämning eller rättshjälp om nödvändigt? En kontinental jurist (om vi förutsätter att denne tror på EU idén — och det gör de flesta) skulle säkert hitta många argument, mer eller mindre goda. Han skulle säkert anföra att Sverige har problem med deltagande i kriminella organisationer och att den straffrättsliga arsenalen skulle vinna i effektivitet om man införde ett särskilt brott, där man inte behöver bevisa faktiskt kriminellt handlande i det konkreta fallet men enbart kännedom om att handlandet bidrar till den kriminella organisationens mål. Vidare,

69 Förbud mot innehav av videokassetter med barnpornografiskt innehåll, deltagande i kriminella organisationers aktiviteter...

skulle vår kontinentale jurist argumentera, är det ett intresse för Unionen som sådan att ha en gemensam definition på deltagande i maffiaorganisationer. Maffian har en tendens att sprida sig och om man inte sätter stopp på den i ett land sprider den sig till ett annat land — oftast där den kan känna sig säker på att inte bli förföljd. Vidare har i vart fall 10 av de 15 staterna i EU funnit skäl att införa denna typ av lagstiftning, och Storbritannien och Irland klarar sig med ”conspiracy”. Sverige är ett av de få länder som inte har en effektiv lagstiftning. Och, skulle det anföras, om man harmoniserar strafflagstiftningen kommer det att bli mycket lättare också att harmonisera procedurer och praktisk tillämpning och att samarbeta, t. ex. genom Europol.
    Vår kontinentale jurist skulle dessutom förmodligen argumentera mer filosofiskt och säga att det denna gång är Sverige som har problem att införa en lag på begäran av sina partners men att nästa gång är det Sverige som begär någonting i sin tur av sina partners som dessa kanske inte upplever som särskilt angelägna — t. ex. mer effektiva regler om jämlikhet mellan könen, öppenhet inom statsförvaltningen eller utökade åtgärder mot ungdomsarbetslöshet. Eller varför inte krafttag (strafflagstiftning) mot rasism eller mot pedofiler? Vår kontinentale jurist skulle säkert argumentera att när man har gått in i en klubb måste man följa vissa grundläggande spelregler och att detta ibland medför att man måste gå med på att vidta vissa åtgärder utan att man är helt övertygad om det lämpliga i dessa, eller i vart fall inte att det är en prioritet i nuläget. Han skulle till och med tänka sig att citera artikel 5 i EG-fördraget (som visserligen inte är direkt tillämplig inom tredje pelaren men som ändå uttrycker vissa grundläggande tankar som varje kontinental jurist tycks ha vuxit upp med).
    I sista hand skulle vår kontinentale jurist kanske tycka att vi svenskar nog är allmänt besvärliga — nästan som danskar! — och undra varför vi gick med i EU när vi ändå inte vill medverka till att föra Europa framåt (det är alltid framåt om man harmoniserar lagstiftning enligt vår jurists uppfattning)? Han skulle förmodligen tänka (men inte högt utsäga — det är han för artig att göra) att dessa svenskar är väl besvärliga och att de borde nog hålla en lägre profil då de är nya medlemmar i EU, åtminstone innan de haft ordförandeskapet i Ministerrådet en gång — först då har de blivit fullvärdiga medlemmar! Jag vill med detta lilla exempel peka på de diskussioner som kan föras och höras inom ramen för tredje pelaren och på det dilemma som en svensk tjänsteman eller minister kan befinna sig i när man diskuterar konkreta frågor i Bryssel. Samtidigt måste jag dock påpeka att det inte enbart är Sverige och svenska tjänstemän som ställs inför liknande situationer. Samtliga länder har från tid till annan problem i konkreta frågor (med problem menas här att de

har avvikande lagstiftning) och tvingas ta ställning till om man skall ändra sin lagstiftning, ibland på vissa avgörande eller principiellt viktiga frågor.
    Sanningen är väl den att samarbetet inom EU:s tredje pelare har blivit så intensivt, som denna uppsats sökt visa, och så krävande att man kan ställa sig frågan om vi i Sverige kan följa med utvecklingen i alla delar eller ens om vi vill göra det. Och om vi inte vill gå med på denna utveckling, vilket är alternativet? Skall vi i Sverige bejaka denna utveckling, aktivt bidra till den och försöka påverka den i för oss önskvärd riktning eller skall vi tillhöra dem som bromsar denna (negativa/positiva?) utveckling och delvis ställa oss utanför? Detta är inte lätta frågor att besvara på någon nivå, men det är helt klart att det kommer att bli spännande att följa debatten i framtiden. För mitt vidkommande tror jag att vi bara befinner oss i början på vad som jag tror kommer att bli en ”Europarättslig explosion” i framtiden. Många tecken tyder på det.
    Ministerrådet håller för närvarande på att utarbeta en aktionsplan för att genomföra Amsterdamfördragets bestämmelser om ett ”område med frihet, säkerhet och rättvisa”.70 Denna aktionsplan kommer med stor säkerhet att innehålla en stor mängd förslag om arbete som kommer att påverka svensk lagstiftning och praktiskt samarbete i framtiden. Vidare är det sannolikt att det särskilda Europeiska Rådet som kommer att hållas under finskt ordförandeskap kommer att producera mycket mer arbete i framtiden och sätta politisk tyngd bakom vissa reformförslag. Sannolikt kommer Kommissionens roll att utökas inom den närmaste framtiden och inte minst Europaparlamentet lär nog ta nya initiativ som kommer att påverka oss. Det är att hoppas att vi i Sverige följer med i dessa händelser och driver på utvecklingen i önskvärd riktning.

70 Artikel 29 i fördraget. Planen har numera antagits.