Lagstiftningsprocessen i en internationaliserad värld — förarbetenas förändrade roll

Av rättschefen FREDRIK WERSÄLL

Lagstiftningsarbetet domineras alltmer av implementering av EU-instrument. Propositioner i sådana ärenden får en annan karaktär än ”vanliga” lagstiftningspropositioner. De kan göras kortare och mera tekniska, eftersom det politiska åtagandet redan är gjort i Rådet. Propositionens roll som rättskälla bli också svagare. Genom bindningen till instrumentet och de möjligheter till tolkning som EG-domstolen har blir utrymmet för den svenske lagstiftaren att ge egna tolkningsdata begränsat. Utvecklingen bidrar till den pågående maktförskjutningen från lagstiftaren till domstolarna. Den kan också bidra till utvecklingen mot ett Europeiskt rättsområde.


Förutsättningarna har ändrats
Göran Lambertz har i sin artikel på ett bra sätt belyst de förändringar som lagstiftningsarbetet genomgått till följd av internationaliseringen under de senaste decennierna. Hans iakttagelser är giltiga för de flesta rättsområden, inte bara civilrätten. I denna artikel vill jag dock något ytterligare beröra lagstiftningsprocessens utveckling inom det som är mitt specialområde, nämligen straffrätten och straffprocessrätten.
    Det internationella samarbetet på dessa områden är alltjämt mellanstatligt. Intensiteten och ambitionerna har dock ökat dramatiskt under senare år. Implementering av internationella instrument på dessa områden är förvisso inget nytt. Justitiedepartementet har lång erfarenhet av sådant arbete och även om lagstiftningsarbetet vid transformering av exempelvis en Europarådskonvention till svensk rätt skiljer sig från lagstiftningsprocessen i en fråga där initiativet är helt inhemskt har departementets tjänstemän relativt goda erfarenheter och rutiner att falla tillbaka på för den processen.
    EU-arbetet har dock infört en ny dimension i lagstiftningsprocessen inom straff- och straffprocessrätten, en dimension som ställer oss inför helt nya problem från lagstiftningssynpunkt. Några faktorer är därvid av särskild betydelse.

1. Det politiska åtagandet
Förhandlingarna inom EU bygger på enighet. Även om arbetet alltjämt är mellanstatligt, liknar det alltmer till sin natur det som förekommer inom första pelaren. Ett exempel på detta är de rambeslut som är ett resultat av Amsterdamfördraget. De är enligt fördraget

SvJT 2000 Lagstiftningsprocessen i en internationaliserad värld 251bindande för medlemsstaterna vad avser resultatet, även om formen överlåts på de nationella myndigheterna.
    Ett beslut i Rådet om ett instrument är vidare av en helt annan dignitet än ett beslut i exempelvis Europarådets ministerkommitté om att anta en konvention och öppna den för ratificering. Ett beslut i Rådet innebär i praktiken ett politiskt åtagande att också ratificera instrumentet. Reservationsmöjligheter saknas ofta. Även om riksdagens godkännande formellt givetvis är nödvändigt är riksdagens inflytande över den lagstiftning som blir följden av implementeringen i praktiken begränsat. Det politiska utrymmet att göra annat än en teknisk granskning av lagstiftningen blir relativt litet. Riksdagen torde således inte utan svåra politiska problem kunna avvika från de krav som åtagandet i Rådet innebär.
    Detta ställer stora krav på departementet under förhandlingsskedet. Det är nödvändigt att i så stor utsträckning som möjligt ha en öppenhet mot Justitieutskottet och EU-nämnden, för att under hand delge svenska positioner och i möjligaste mån förankra dessa politiskt. Någon riktigt bra form för detta finns dock inte för närvarande. Det skulle underlätta förhandlingsarbetet och ge riksdagen en roll som bättre svarar mot dess konstitutionella ställning om det fanns möjlighet för formell behandling i riksdagen av frågor i detta skede. Förhoppningsvis blir detta följden av den kommande grundlagsöversynen.
    Det bör också påpekas att även om instrumenten tas med enighet i Rådet behöver det inte betyda att förhandlingsresultatet svarar mot ett starkt svenskt behov. Många instrument speglar problem och förutsättningar som finns bara i ett begränsat antal medlemsländer. Om det finns ett påtagligt behov av reglering i vissa länder och vi inte anser oss ha några problem att ändå acceptera det som föreslås godtas i regel förslagen. Det ligger ju också i svenskt intresse att samtliga medlemsländer har en väl fungerande lagstiftning.

2. Instrumentens utformning
Ambitionen inom EU är på ett helt annat sätt än i andra internationella organisationer att lägga en mall över medlemsstaternas lagstiftning. Harmoniseringsambitionerna är tämligen omfattande. Avsikten med instrumenten är i stor utsträckning att lagstiftningen skall tillnärmas på de områden som instrumenten omfattar. Utrymmet för att medge reservationer blir därigenom begränsat.
    Å andra sidan förhandlas instrumenten ofta under stor tidspress. Förhandlingarna präglas inte sällan av ett starkt önskemål från det land som just då är ordförande att slutföra arbetet under sin egen period, för att därigenom kunna visa politiska resultat. Det gör att instrumenten ofta präglas av glidningar, inexaktheter och kompromisser. Deras operativa nytta begränsas inte sällan av detta. Såväl bråds-

252 Fredrik Wersäll SvJT 2000kan som instrumentens utformning försvårar det förankringsarbete som ovan berörts.

3. Domstolens roll
I de instrument som förhandlas fram ges normalt EG-domstolen en roll som uttolkare. Det innebär att innebörden av de begrepp som instrumenten innehåller och som implementeras i den svenska rätten kan komma att fastställas, inte av riksdagen eller av svensk domstol, utan av EG-domstolen.
    EG-domstolen har dessutom en ambition att utveckla EG-rätten och anser sig, i förhållande till svenska domstolar, relativt fri att tolka bestämmelser utifrån deras syfte och bakgrund.

Effekter på lagstiftningsarbetet
Som tydliga exempel på lagstiftningsprojekt där de faktorer som nämnts ovan spelar in kan nämnas Sveriges tillträde till bedrägerikonventionen och ratifikationen av olika korruptionsinstrument inom EU.
    Dessa instrument har från svenska utgångspunkter begränsad betydelse för komplettering av den svenska rätten. Den svenska lagstiftningen på dessa områden har haft en i stort sett tillfredsställande utformning. Något starkt rättspolitiskt behov av lagändringarna från svenska utgångspunkter är det väl tveksamt om man kan hävda. För andra länder har dock de nya åtagandena haft stor betydelse. Grunderna för dessa åtaganden ligger vidare i stor utsträckning på det politiska planet. De speglar behovet av att visa att man tar vissa problem, korruption och bedrägerier mot EU:s budget, på allvar.
    Vad ställer då denna typ av lagstiftningsprojekt för nya krav på lagstiftaren och vad innebär det för vår interna process? Som Göran Lambertz i sin artikel understryker innebär internationaliseringen att de första stegen i processen äger rum vid förhandlingsbordet och inte inom det svenska utredningsväsendet. Med hänsyn till det som sägs ovan om det politiska åtagandet gäller det i alldeles särskilt stor utsträckning för EU-instrument.
    Detta får också återverkningar på själva lagstiftningsprocessen. Den behöver normalt inte teckna den rättspolitiska bakgrunden till lagförslagen. Propositionen behöver inte innehålla någon utförligare argumentation avseende behovet av och fördelarna med de förslag som läggs fram. Den frågan är ju, som tidigare sagts, i stor utsträckning redan avklarad i och med antagandet av instrumentet i Rådet. Den politiska förankringen i riksdagen av förslagens materiella innehåll har — förhoppningsvis — redan ägt rum genom de avstämningar som skett i utskottet och EU-nämnden.
    Det innebär att förarbetenas traditionella roll för att presentera motiven bakom lagstiftningen tunnas ut.

SvJT 2000 Lagstiftningsprocessen i en internationaliserad värld 253Också förarbetenas roll som uttolkare av lagstiftningen blir mindre. Eftersom avsikten är att lagen skall spegla innebörden av det internationella åtagandet, kan lagens utformning inte ses isolerat från instrumentets utformning. Någon mer vidlyftig kommentar till dessa instrument brukar inte finnas. På sin höjd antas en förklarande rapport, som ofta är allmänt hållen och som inte alls har den roll som uttolkare av lagstiftarens motiv som svenska förarbeten traditionellt anses ha.
    Utrymmet för den svenska lagstiftaren att ge egna tolkningsdata till de lagregler som är en följd av implementeringen blir härigenom begränsat. När de svenska domstolarna skall tolka en sådan regel är det ju i första hand den internationella överenskommelsen man får gå till. Det kan ju också vara så att EG-domstolens tolkning kan ha gjorts eller behövas. En proposition i denna typ av lagstiftningsärende bör mot denna bakgrund, förutom en bakgrundsbeskrivning, i första hand innehålla en teknisk genomgång och analys, för att undersöka vilka förändringar som erfordras till följd av instrumentet i den svenska rätten. Därutöver bör göras en lagteknisk och systematisk analys för att implementering skall så långt det är möjligt anpassas till svenska rättstraditioner och svensk lagstiftningsteknik.
    Som ett åskådningsexempel kan användas lagstiftningsärendet om Sveriges tillträde till EU:s bedrägerikonvention. En av huvudpunkterna i konventionen var att medlemsstaterna ålades att kriminalisera användning av bidragsmedel inom EU-systemet för andra ändamål än de som de ursprungligen beviljats för. I svensk rätt var detta inte kriminaliserat, om inte bedrägeriuppsåt förelegat vid bidragens utbetalning.
    De rättspolitiska skälen för Sverige att införa en sådan kriminalisering innan detta krav ställdes på oss genom EU-instrumentet kan inte sägas ha varit särskilt framträdande. När beredningsunderlag för implementeringen skulle tas fram gjordes dock i departementet bedömningen att det borde övervägas att låta kriminaliseringen omfatta också svenska bidrag, för att få en likformighet i lagstiftningen. Ett sådant förslag las också fram i en departementspromemoria (Ds 1998:1).
    Förslaget blev kraftigt kritiserat, bl.a. på rättspolitiska grunder. Behovet ansågs t.ex. inte tillräckligt analyserat. I propositionen (1998/99:32) valde regeringen, bl.a. mot denna bakgrund, att föreslå kriminalisering endast av de förfaranden som Sverige var ålagt att straffbelägga enligt konventionen. Kriminalisering omfattar därför endast felaktig användning av EU-bidrag.
    I den delen kunde å andra sidan motiven göras tämligen kortfattade. Straffbestämmelsen var ju en direkt följd av konventionsåtagandet. Även författningskommentaren kunde göras rätt kort, särskilt i jämförelse med vad som skulle ha skrivits om bestämmelsen haft ett vidare tillämpningsområde. Det kan anmärkas vissa rekvisit i bestäm-

254 Fredrik Wersäll SvJT 2000melsen torde vara direkt avhängiga av en tolkning av konventionen, vilken alltså kan göras av bl.a. EG-domstolen.
    Alltmer av lagstiftningsarbetet är av detta slag. Justitiedepartementets straffrättsenhets arbete domineras nu av internationella frågor och antalet implementeringsprojekt är större än de inhemska lagstiftningsprojekten. Detta sätter oundvikligen sin prägel på allt lagstiftningsarbete. Implementeringsprojekten domineras av en ofta tidsödande teknisk genomgång och analys. Skivsättet blir, mot bakgrund av förhållandena, rätt korthugget och tekniskt. Brådskan — ofta finns av EU uppsatta tidsfrister för implementeringen — bidrar ytterligare till att texterna inskränks till det nödvändiga.

Slutsatser
En effekt av den ökande dominansen av internationella lagstiftningsprojekt är att regeringen får alltmer begränsade möjligheter att prioritera i lagstiftningsarbetet. Om inte departementet förstärks kan utrymmet för rent nationella projekt minskas. Ett litet land med förhållandevis liten lagstiftningsapparat blir givetvis mer påverkad av detta än de större länderna. En följd härav kan bli att straff- och straffprocessrätten internationaliseras, på samma sätt som skett inom civilrätten.
    Det är vidare förmodligen på sikt oundvikligt att tekniken som används vid implementeringspropositioner kommer att färga av sig på de rent inhemska ärendena. Den tid då man i propositioner kunde skriva ingående redovisningar av gällande rätt, teckna fullständig bild av den rättspolitiska bakgrunden och ge utförliga — internationellt sett anmärkningsvärt utförliga — anvisningar för tillämpningen, kan snart vara förbi.
    Propositionerna kommer med all sannolikhet att bli kortare. De kommer förmodligen mer att inriktas på sådant som är nödvändigt för riksdagens behandling. Deras värde som rättskälla för framtiden kommer att tunnas ut.
    Till detta kommer att domstolarna, under inflytande av en kontinental tradition, alltmer kommer att frigöra sig från lagstiftarens mer eller mindre tydligt angivna anvisningar för tillämpningen. Domstolarna kommer att tolka lagstiftningen i ett större rättspolitiskt sammanhang. Även om departementet skulle ha ambitionen kvar att skriva mycket utförliga förarbeten är det alltså inte ens säkert att domstolarna kommer att bry sig om dem. Som påpekats bl.a. i en artikel nyligen i SvJT av rättschefen Olle Abrahamsson förskjuts makten från lagstiftaren till domstolarna.
    Som jurist kan man se med visst vemod på denna utveckling. Den stolta svenska beredningstraditionen kanske är på väg att gå i graven. Men utvecklingen är å andra sidan spännande. Den kan ge domstolarna den självständighet och det inflytande och den vikt som är självklar i många länder. Den kan också göra lagstiftningsarbetet mer ef-

SvJT 2000 Lagstiftningsprocessen i en internationaliserad värld 255fektivt. Den kan vidare öppna nya fält för rättsvetenskapen. Utformningen av lagtexten kommer också att få allt större vikt. Allt viktigt måste sägas i lagen, vilket kanske inte är negativt.
    Genom att lagstiftningen såväl materiellt som formellt i allt större utsträckning internationaliseras ökar också rättslikheten i vårt närområde. Härigenom ökar också förutsättningarna för förtroende och förståelse för våra respektive rättssystem. Detta kan ha stor betydelse för förutsättningarna för det rättsliga samarbetet i framtiden.