Beslutsprocessen i EG-kommissionen

Av departementsrådet CHRISTER ASP

I det följande beskrivs utifrån mina egna erfarenheter kommissionens beredningsgång såsom den fungerar i praktiken samt möjligheterna till påverkan under denna process. För medlemsländerna, företag, intresseorganisationer och enskilda handlar det om att bekanta sig med de olika stegen i kommissionens beslutsprocess i syfte att påverka denna, att få kommissionen att agera och inte minst att tillföra kunskap om effekterna av ett visst initiativ i Unionens olika medlemsländer och regioner. Exempelvis är det inte uppenbart att de tjänstemän i kommissionen som handlägger regionalpolitiska frågor har full förståelse eller kunskap om hur ett visst initiativ förhåller sig till de relativt unika förhållandena i Sverige med dess långa avstånd, glesa befolkning och jämförelsevis bistra klimat.
    Det finns således god anledning att bevaka den europeiska beslutsprocessen redan när den initieras i kommissionen. Ett förslag från kommissionen skall visserligen i normalfallet behandlas i ministerrådet innan slutligt beslut fattas, med de möjligheter som detta ger för medlemsländerna att göra invändningar och lägga fram förslag om förbättringar, men det arbetet kan underlättas om förslaget redan på kommissionsstadiet får en utformning som passar det enskilda medlemslandets politik. En gyllene regel är att beslutsprocessen är lättast att påverka innan förslagets ramar och innehåll börjar stelna. För de intressenter som inte direkt deltar i ministerrådets överläggningar kan kontakterna med kommissionen visa sig av avgörande betydelse vad gäller ett förslags framtida utformning. Vikten av detta kan utläsas av den betydande aktivitet som olika intresseorganisationer i Bryssel utvecklar under kommissionens olika beredningsprocesser.
    Effektiv påverkan handlar således om ett tidigt engagemang samt om kunskap om kommissionens interna beslutsprocess. Hur stämmer detta med påståenden om att kommissionen kan liknas vid en supertanker som endast med stor möda kan förmås ändra kurs? Mina egna erfarenheter från fem år i kommissionen är att denna typ av karaktäristik är verklighetsfrämmande. Tvärtom har kommissionen en lång tradition när det gäller vilja och beredskap att ta till sig kunskaper utifrån. Därtill kommer att den interna beslutsprocessen rymmer en betydande flexibilitet ända fram till dess att kommissionskollegiet, dvs. de 20 kommissionsledamöterna fattar ett kollektivt beslut. Det finns åtskilliga exempel på detta. Ett sådant är beslutet från 1997 om vilka kandidatländer som uppfyllde de s.k. Köpenhamnskriterierna, dvs. de villkor som låg till grund för anslutningsförhandlingar. I det fallet omförhandlades beslutsunderlaget i

väsentliga delar under sittande kommissionsmöte. Kriterierna var visserligen styrande för beslutet, men det handlade om ett rörligt politiskt mål där externa faktorer kom att få ett avgörande inflytande i beslutsprocessens verkliga slutskede.
    Kommissionsledamöterna har givetvis ansvar för det tilldelade politikområdet med åtföljande initiativrätt. Innebörden av detta är att respektive kommissionsledamot och ytterst kommissionskollegiet skall vidta nödvändiga åtgärder för att säkerställa övervakningen av fördragen. Detta betyder emellertid inte att kommissionen nödvändigtvis för egen maskin initierar lagförslag, även om beslutet att lägga fram förslag åvilar kommissionen. Kommissionen reagerar på politiska förhållanden. Vanligt är att dessa förhållanden påtalas av medlemsländer eller andra intressenter — man försöker påvisa för kommissionen behovet att vidta åtgärder för att komma tillrätta med vad som uppfattas som ett missförhållande, eller uppdatera och förbättra existerande regelverk. En grundförutsättning för kommissionen att initiera en beredningsprocess är emellertid att ett ev. kommande lagförslag är förenligt med kommissionens roll som övervakare av fördragen. Det slutliga kommissionsbeslutet prövas också mer eller mindre tydligt mot detta villkor. Ett annat och mer tillspetsat sätt att uttrycka detta på är att det inte ligger i kommissionens natur att vidta åtgärder som undergräver dess ställning i den europeiska maktbalansen (kommissionen, ministerrådet, europaparlamentet).
    Öppenheten kan alltså beskrivas som ett karaktärsdrag i kommissionens beslutsprocess, inte minst på det beredande stadiet, men också i de senare beslutskedena, även om kommissionen och inte minst kollegiet ofta understryker att kollegiets beslut är en rent intern angelägenhet.
    När väl beslut om att inleda en beredning fattats, är det snarare regel än undantag att ansvarig kommissionär kallar till en s.k. hearing, till vilken utomstående experter inbjuds. Syftet är inte att bereda experter från medlemsländernas regeringskanslier möjlighet att delta i denna del av beslutsprocessen. Det är inte ovanligt att experter kommer från andra länder än medlemsländerna och de bjuds in i personlig kapacitet. (Olika europeiska intressegrupper ser det dock som angeläget att vara representerade vid dessa hearings). Ur kommissionens synvinkel är emellertid målsättningen få så brett beredningsunderlag som möjligt. Detta skede i beredningen är utomordentligt viktigt eftersom det är nu som ramarna till initiativet börjar fyllas med innehåll. Ett försteg till denna beredningsprocedur, som blivit allt vanligare när det gäller större och politiskt känsliga frågor, är att kommissionen publicerar grön- eller vitböcker med inbjudan till skriftliga kommentarer innan ett första utkast till lagförslag utarbetas av berörd tjänstegren, generaldirektorat, i kommissionen. Det är naturligt att dessa kommentarer kan få betydande genomslag i den

kommande beredningsprocessen och det finns därför anledning att bevaka dessa utgåvor.
    När ansvarig kommissionär beslutar, vanligtvis i samråd med sin tjänstegren, att ett förslag har den utformning som uppfyller ställda politiska krav, anmäls förslaget till kommissionskollegiet. Dessförinnan och under beredningstiden föreligger vanligtvis en öppenhet från handläggarnas sida för externa kommentarer och synpunkter. Min erfarenhet är att det under beredningsskedet är mer effektivt att ha löpande kontakt med ansvariga handläggare, än med kommissionären eller hennes/hans kabinett. Ofta visar det sig att kontakter med den politiska ledningen är mest värdefulla när tjänstegrenen/generaldirektoratet färdigbehandlar förslaget.
    När ett förslag överlämnas till kommissionskollegiet är det normalt två veckor kvar till slutligt kommissionsbeslut. Slutskedet i beslutsprocessen sker som regel i tre steg. Det första steget innebär att handläggare från samtliga kommissionsledamöters kabinett sammanträder för att diskutera förslaget. Detta är första gången som kommissionärerna, via sin personliga stab, får tillfälle att kommentera förslaget. Formellt är beredningsprocessen sluten i detta skede, dvs. det är en intern kommissionsangelägenhet, men i praktiken har förslaget med stor sannolikhet tillställts medlemsländernas Brysselrepresentationer och/eller huvudstäderna för kommentar. Även om det aldrig nämns öppet, är det ibland mer eller mindre tydligt att enskilda kommissionärers kommentarer ibland är färgade av nationella ståndpunkter. Min egen uppfattning är att detta inte nödvändigtvis är till nackdel för det slutliga beslutet. Det handlar om ett kollegium med politiker som ofta har lång erfarenhet om förhållandena i sina egna hemländer, vilket inte är oväsentligt med tanke på att förslaget faktiskt skall tillämpas och fungera i alla delar av Unionen. Viktigare i detta sammanhang och sett ur påverkanssynvinkel är att detta sker fortlöpande och att det finns möjligheter att i större eller mindre utsträckning påverka beslut även i detta sena skede av processen.
    Efter en första diskussionsomgång mellan kabinetten går förslaget vidare till kabinettscheferna, som möts på måndagar. Diskussionen fortsätter i syfte att minska åsiktsskillnaderna mellan kommissionärerna. I praktiken kan kabinettschefernas möte utgöra slutskedet i kommissionens beslutsprocess så till vida att om enighet uppnås, går förslaget vidare till kollegiet för beslut utan föregående diskussion. Kvarstår meningsskiljaktigheter diskuterar kollegiet förslaget i syfte att nå ett enhälligt kollektivt beslut. Denna diskussion äger rum vid kollegiets onsdagsmöten, dvs. två dagar efter kabinettschefernas möte. I avsaknad av enhälligt beslut blir förslaget föremål för omröstning, varvid enkel majoritet av antalet närvarande kommissionärer gäller för kollektivt beslut. Därtill skall mer än hälften av kommissionärerna vara närvarande. I sammanhanget förtjänar nämnas att närvarofrekvensen i kollegiet som regel är mycket hög, vilket bl.a. återspeglar

det faktum att beslutsinriktningen kan ändras i relativt betydande omfattning i kollegiet och att den enskilda kommissionsledamoten således uppfattar diskussionen som en reell möjlighet till påverkan.
    Avslutningsvis kan man sammanfatta i punkform de viktigaste stegen i beslutsprocessen hos kommissionen samt de nyckelpersoner, som kan spela en roll i ärendenas beredning.

Viktiga steg i beslutsprocessen:
— Hearings, grön- och vitböcker;
— Löpande kontakter med ansvariga tjänstemän i kommissionen;
— Kommissionsledamöterna och deras resp. kabinett.

Nyckelpersoner:
— Nationella kommissionsledamoten samt kabinettet;
 — Svenska tjänstemän i kommissionen (även om dessa inte direkt berörs av en viss fråga kan de ofta vara behjälpliga med kontakter);
— Tjänstemän i kommissionen som handlägger frågor inom egna intresseområdet (bygg nätverk);
— Sveriges Brysselrepresentation;
— Svenska europaparlamentariker;
— Lobbyorganisationer i Bryssel.