Vad vi pratar om när vi pratar om lagstiftningens kvalitetsproblem i EU-sammanhang?

Av förvaltningsrådet NIILO JÄÄSKINEN

1. Lagstiftningens kvalitet — vems kvalitet och vad?
När man diskuterar lagstiftningens kvalitet kan man vara säker på två saker. För det första är alla ense om att lagstiftningens kvalitet inte är tillfredsställande och att på sistone dess kvalitet har snarare försämrats än förbättrats. För det andra blir det efter några repliker klart att diskussionens deltagare menar olika saker med lagstiftningens kvalitet. Somliga talar om lagstiftningsteknik, andra om samhällspolitiska värderingar, övriga kanske om rättssystematisk koherens eller regleringarnas effektivitet.
    Det fenomenet att åtminstone i Finland all diskussion om lagstiftningens kvalitet har över de senaste 120 åren behandlat problematiken från den synpunkt att kvaliteten är bristfällig är en i och för sig intressant iakttagelse, vilket behöver dock inte närmare analys i det här sammanhanget. Däremot kunde det vara nyttigt att försöka analysera olika tolkningar av begreppet lagstiftningens kvalitet.
    Det är uppenbart att lagstiftningens kvalitet kan ges en juridisk och en rättspolitisk tolkning. Den juridiska tolkningen syftar till lagar som rättskällor, den rättspolitiska som styrningsmedel. Båda dessa tolkningar kan ytterligare delas till två kategorier.
    Lagstiftningens juridiska kvalitet kan hänvisa till snäv lagstiftningsteknisk kvalitet eller till bredare rättslig kvalitet som består av sådana element som klar begreppsbildning, anpassning i rättssystemet och i dess kategorier, allmänna läror och doktrin som helhet, operativ fullständighet med mera.
    Lagstiftningens rättspolitiska kvalitet kan analyseras utgående från lagstiftningens träffsäkerhet eller förträfflighet som medel att uppnå de politiska mål som har ställts. En lagstiftningsakts värde som rättspolitiskt styrningsmedel beror alltså på det huruvida genom lagens stiftande kan förverkligas de mål som man har syftat till och dålig kvalitet sammanfaller från denna synpunkt med rättsaktens ineffektivitet som medel.
    En annan och i praktiken ganska ofta förekommande rättspolitisk tolkning av lagstiftningens kvalitet hänvisar emellertid till de mål som har inspirerat lagens stiftande. Att påstå att en lagstiftningsakt är av dålig kvalitet eller har beretts illa är i Finland ofta ett elegant sätt att uttrycka det att man ogillar de politiska mål som står bakom akten. Från den här synpunkten är lagstiftningen av dålig kvalitet om den

främjar sådana politiska, ekonomiska eller sociala syften som personen i fråga inte godkänner.
    Jag tror att det kunde vara nyttigt om vi kunde försöka precisera i vilken av de ovannämnda meningarna vi använder begreppet då vi diskuterar EU-lagstiftningens eller den nationella lagstiftningens kvalitetsaspekter.

2. 1993 och därefter — hur gick det till?
Jag höll ett föredrag vid det 33 nordiska juristmötet i Köpenhamn i augusti 1993 under rubriken ”EG-rättens inverkan på lagstiftningsmetodik och rättstillämpning i Norden”.
    Jag konstaterade till den del det gällde lagstiftningsmetodiken att det kunde antas att EG-rätten betraktas i den nationella lagberedningen som ett systemfrämmande element som ympas i de gällande regleringarna utan att det skulle vare sig förändra den nationella lagstiftningens grundläggande systematiska strukturer och begrepp eller de förfaranden som tillämpas i den nationella lagberedningen. EGrätten medför dock en nedgång av ambitionsnivå för den nationella lagstiftningen både som en berednings- och beslutsfattandeprocess och som en normativ produkt av denna process. Den viktigaste verkningen av EG-rätten på en längre sikt torde vara en minskning av koherensen och överskådligheten i den nationella lagstiftningen. På grund av vissa praktiska omständigheter medför EG-rättens implementering en tendens att i större utsträckning än på det rent nationella planet delegera lagstiftningsbefogenheter så lågt som möjligt. Tendensen innebär att en allt större del av regleringen sker utanför de koordinerings- och kontrollmekanismer som syftar till att bevara lagstiftningens karaktär som en enhetlig och överskådlig helhet (33 Nordiskt juristmöte Bd. II s. 566–567).
    Då jag läser ovannämnda tesen efteråt med ett årtiondes perspektiv som lagberedare, riksdagstjänsteman och förvaltningsdomare måste jag erkänna att mina dåtida tankar var litet överskridna i sin pessimism. Efter vissa anpassningssvårigheter torde de nordiska lagstiftarna ha kunnat skapa en tillfredsställande balans mellan europeiska krav och de nationella kvalitetstraditionerna fast alla de enskilda faktorer som jag nämnde har i och för sig i viss mån uppenbarligen förverkligat sig.
    Det är dock en sak som jag skulle vilja ta upp i det här sammanhanget. Jag anser nämligen att de rättsakter som symposiets arrangörer har valt som exempel är litet atypiska som EU-rättsakter. Både konsumentköpsdirektivet och rambeslutet om en europeisk arresteringsorder berör direkt sådana rättssystemets kärnområden som civilrätten, straffrätten och de grundläggande fri- och rättigheterna. Jag ansåg i Köpenhamn att i sådana där fallen blir det nationella rättssystemets motstånd mot ympning av systemfrämmande element större än i de fall när det gäller regleringar t.ex. på tullrättens, jordbruksrät-

tens, näringsrättens och på övriga mer eller mindre tekniska områden. Det är klart en annan fråga att implementera bestämmelser om utvisning av statens egna medborgare än att implementera direktiv om slaktning av gris.

3. EU-kvalitet och nationell kvalitet
Man har haft en ganska livlig europeisk debatt om EU-lagstiftningens kvalitetsproblem under de senaste åren. Som bekant har debatten lett till olika officiella ställningstaganden i samband med förhandlingar om Amsterdamfördraget och den process som ledde till utfärdande av EU-riktlinjer om förbättring av rådets och kommissionens lagberedningsarbete. I det här symposiet är det dock viktigt att observera att kvalitetsaspekter angående EU-rättsakter och angående den nationella implementerande lagstiftningen kan vara olika och uppkomma oberoende av varandra. En rättsakt som från EU:s inre marknads synpunkt är av klanderfri kvalitet kan ändå vålla viktiga implementeringsproblem utifrån det nationella rättssystemets synpunkt.
    Till exempel förefaller konsumentköpsdirektivet för en icke-expert som en relativt smidigt skriven lagtext. Oberoende av detta medförde direktivets implementering i Finland behovet att förändra en av de mest fundamentala systematiska distinktioner i konsumentskyddslagen dvs. definitioner om vad som anses som ett konsumentköp och vad som betraktas som konsumenttjänstavtal. Slutresultatet var att gränsdragningen mellan tillämpningsområdena av finska konsumentskyddslagens kap. 5 om konsumentköp och kap. 8 om konsumenttjänster blev lagstiftningstekniskt diffus och svårtillämplig.

4. Kvalitetsförbättring genom folkstyre?
I finska riksdagen tillämpas i behandling av EU-ärenden ett system som påminner om det danska eller det svenska systemet till den del att ett parlamentariskt organ, dvs. riksdagens stora utskott, informeras både på förhand och på efterhand av alla rådsmöten och har en möjlighet att ställa frågor till personligt närvarande regeringsmedlemmar om vilka ståndpunkter de kommer att representera eller har representerat i EU-rådet. Det finska systemet innehåller dock även ett annat element som inte åtminstone för några år sedan ingick i det svenska parlamentets arbete.
    Det här elementet är förhandsbehandling av alla EU:s lagstiftningsförslag som berör riksdagens lagstiftnings- eller budgetmakt (s.k. Uärenden). Regeringen är enligt grundlagen förpliktad att utan dröjsmål skicka sådana förslag till riksdagen för granskning. I praktiken innebär detta att regeringen skickar en skrivelse med förslaget som en bilaga inom några veckor efter att förslaget har blivit offentliggjort.
    I riksdagen bereds saken först av det eller de fackutskotten i vars ansvarsområde förslaget ingår. Fackutskottet hör experter och ger på grund av dessa hearings och sina egna debatter ett skriftligt utlåtande

för stora utskottet. Stora utskottet yttrar på riksdagens vägnar och på grund av fackutskottens utlåtanden huruvida regeringens förhandlingsmål tillfredsställer riksdagen eller om det är behövligt att förändra dem.
    Förslaget om konsumentköpsdirektivet var politiskt oproblematiskt och riksdagens ekonomieutskott gav i november 1996 sitt utlåtande som med vissa preciseringar omfattade regeringens förhandlingsmål. Under den efterföljande förhandlingsprocessen kunde största delen av de bestämmelser som riksdagen hade ansett som problematiska korrigeras. Förslaget om rambeslutet om en europeisk arresteringsorder ledde till en relativt hätsk debatt mellan riksdagen och regeringen. Kommissionens förslag samt det efterföljande belgiska förslaget behandlades både av lagutskottet och grundlagsutskottet. Enligt den information som jag har fått från Justitieministeriet kunde de krav som stora utskottet sist och slutligen ställde för regeringen förverkligas under förhandlingarna.
    Det finska systemet är enligt min mening nyttigt även för förbättring av lagstiftningens kvalitet. Det tvingar regeringen att analysera EU-förslagets lagstiftningsmässiga följder i ett skede där det ännu är möjligt att förhandla förändringar till förslaget. Behandling vid riksdagens fackutskott möjliggör en debatt mellan parlamentarikerna, berörda samhällsparterna och regeringen vilket ofta leder till att man fäster uppmärksamhet på de problem som kunde uppkomma under rättsaktens implementering.