Från förslag till beslut — några reflexioner från ett departementsperspektiv

Av rättschefen PER VIRDESTEN

1. Inledning
När Sverige den 1 januari 1995 blev medlem i Europeiska unionen (EU) var vi nog många inom Regeringskansliet som var både nyfikna och lite frågande inför hur lagstiftningsarbetet i praktiken skulle påverkas av medlemskapet. Hur skulle den interna beredningen inom Regeringskansliet påverkas? Skulle samma rutiner etc. kunna tillämpas? Hur skulle den externa beredningen med myndigheter, organisationer m.fl. påverkas? Och skulle kvaliteten i slutprodukterna förändras på något sätt? Det lades tidigt fast att varje departement skulle svara för sina EUfrågor och att Utrikesdepartementet skulle ha en samordnande roll. Senare har det också byggts upp en övergripande EU-samordning i Statsrådsberedningen. Utrikesdepartementet har utarbetat ett antal cirkulär med riktlinjer för EU-arbetet i Regeringskansliet. Och enligt min uppfattning ger dessa en god grund för EU-arbetet när det gäller hur t.ex. frågor om inflytande och kvalitet skall behandlas.

2. Samråd med myndigheter, organisationer etc.
En första fråga som jag ibland har ställt mig och som jag tycker att man bör ställa sig är hur man på bästa sätt fångar upp synpunkter från myndigheter och organisationer på ett förslag från kommissionen. Detta kan naturligtvis ske på olika sätt beroende på ärendets art och andra omständigheter. Men man måste ändå fråga sig om vi har hittat ändamålsenliga former för den här delen av beredningsprocessen.
    I Utrikesdepartementets riktlinjer sägs det att varje departement skall inrätta de beredningsgrupper som behövs för beredning av EU-frågor med övriga departement och myndigheter. Det åligger också varje departement att informera och samråda med de intresseorganisationer som finns inom sakområdet.
    Informationen från Regeringskansliet och samrådet med myndigheter och organisationer kan naturligtvis ske på olika sätt. Ett sätt är att använda det traditionella remissförfarandet för den här typen av samråd. Det är en form som alla känner till och som på ett bra sätt fångar upp synpunkter av skilda slag. Jag tror emellertid att detta förfarande, i vart fall inom vissa områden, används alltför sällan. Och vad är då anledningen till detta?

Som jag ser det passar kanske inte takten och formen för arbetet i rådsarbetsgrupperna särskilt väl in i ett system med ett formellt remissförfarande av ett förslag från kommissionen. För att ett riktigt remissförfarande skall vara meningsfullt krävs det att remissinstanserna får tillräckligt med tid till sitt förfogande. De riktlinjer som finns i Regeringskansliet på detta område talar om minst tre månaders remisstid. Och detta skall alltså ställas i relation till att Sveriges uppfattning ofta måste preciseras långt tidigare. Till detta kommer att det oftast händer så mycket i ärendet under förhandlingarnas gång att ett formellt remissförfarande i inledningsskedet kan te sig mindre meningsfullt.
    Trots detta tycker jag nog att det borde finnas ett betydligt större utrymme än vad som synes vara fallet att använda det traditionella remissförfarandet i EU-arbetet. Tiden är inte alltid så knapp. Och även när den till synes är det kan antagligen ett remissförfarande ofta användas med tanke på den tid som ofta förflyter till det att en rättsakt antas. Väl genomarbetade remissvar skulle säkert i många fall kunna bidra till både ökat inflytande och ökad kvalitet i de slutliga produkterna.
    Riksdagens revisorer rekommenderade redan 1997 en ökad användning av kommittéer i fråga om att förbereda svenska ståndpunkter som initierats av kommissionen (1997/98:RR3). Redan tidigare hade emellertid kommittéer av detta slag tillsatts. Att utnyttja kommittéväsendet för att lägga grunden till svenska initiativ var således inget nytt. Jag tror emellertid att man måste konstatera att utrymmet för att på detta sätt bereda och förankra svenska ståndpunkter i EU är begränsat. Detta förfaringssätt torde främst kunna användas i situationer då lång framförhållning är ett viktigt moment.
    Jag tror att det viktigaste samrådsinstrumentet i EU-arbetet är den verksamhet som bedrivs i de berednings- och referensgrupper som inrättats på olika områden. Varje departement bestämmer själv de närmare formerna för arbetet i sina berednings- och referensgrupper. Vid tidpunkten för Sveriges inträde i EU arbetade jag i Arbetsmarknadsdepartementet. Där inrättade vi direkt en samrådsgrupp med företrädare för arbetsmarknadens parter. Gruppen sammanträdde regelbundet och alla direktivförslag behandlades fortlöpande i gruppen under förhandlingarnas gång. Ibland bildades särskilda undergrupper eller expertgrupper som hade till uppgift att mer i detalj gå igenom och samråda om vissa förslag till rättsakter. Enligt min uppfattning är det här en arbetsform som lämpar sig mycket väl för arbetet med att förankra och samråda om svenska ståndpunkter. Rätt använt bör sådana här grupper kunna ge ett tillräckligt bra inflytande i beredningsprocessen.

3. Samrådet med riksdagen
Regeringen skall fortlöpande informera riksdagen om vad som sker inom ramen för samarbetet i EU. Utskotten och EU-nämnden skall på ett tidigt stadium av beslutsprocessen inom EU ges möjligheter att identifiera och bevaka för Sverige angelägna frågor. Inom Regeringskansliet har det därför utarbetats riktlinjer för hur samrådet och informationen mellan regeringen och riksdagen skall gå till.
    I riktlinjerna betonas till att börja med vikten av att det lämnas tidig information till utskotten och EU-nämnden. Det innebär bl.a. att det ansvariga departementet skriver en faktapromemoria om kommissionens förslag till rättsakt som överlämnas till riksdagen. Faktapromemoriorna ger enligt min uppfattning en bra bild av förslagets innehåll och hur det förhåller sig till de svenska reglerna på området. Som jag ser det utgör dessa promemorior en god grund för riksdagens medverkan i den fortsatta berednings- och förhandlingsprocessen. Promemoriorna borde t.ex. kunna leda till frågor till det ansvariga departementet med begäran om förtydliganden, diskussioner etc.
    Såvitt jag kan bedöma har informationen till och samrådet med riksdagens fackutskott utvecklats under den tid Sverige varit medlem i EU. Sådan information lämnas numera regelbundet och påbörjas oftast redan på ett tidigt stadium i beslutsprocessen.
    Även när det gäller informationen och samrådet med riksdagens EU-nämnd inför ställningstaganden i ministerrådet finns det tydliga riktlinjer inom Regeringskansliet.
    Frågan blir då om riksdagens roll i berednings-, förhandlings- och beslutsprocessen behöver förstärkas och hur det i sådana fall lämpligen bör ske.
    Riksdagens arbete med EU-frågorna har ju relativt nyligen utretts av Riksdagskommittén (2000/01:RS1) och riksdagen har fattat beslut i enlighet med kommitténs förslag. Kommittén konstaterar att EUfrågorna under den tid som Sverige varit medlem i unionen har kommit att bli en integrerad del av riksdagens arbete, och att det finns ett utbrett intresse i riksdagen för att finna bra former för hanteringen av EU-frågorna. Vikten av att riksdagen kommer in tidigt i processen, för att därigenom kunna utöva ett reellt inflytande, betonas också av kommittén.
    När man tar del av beskrivningarna av riksdagens roll i EU-arbetet får man närmast intrycket av att verksamheten har hittat sina former och nu fungerar bra. Sålunda konstaterar t.ex. riksdagskommittén att den skriftliga informationen från regeringen till EU-nämnden har blivit bättre med tiden och nu är i stort sett bra och följer de riktlinjer som finns. Riksdagskommittén betonar starkt utskottens centrala roll i riksdagens arbete med EU-frågorna. EU-frågorna bör ingå som en integrerad del av utskottens ärendehantering. Och just fackutskottens aktiva

medverkan i EU-frågorna tror jag är av mycket stor betydelse för riksdagens inflytande i beslutsprocessen.
    I en nyligen avlämnad expertrapport inom ramen för EU 2004kommitténs arbete har riksdagens roll i och inflytande över EU-politiken analyserats (SOU 2002:81). I rapporten har man undersökt den svenska och finländska riksdagens självbilder av den makt de har över EU-politikens utformning. De svenska riksdagsledamöterna anger därvid t.ex. att regeringen, Utrikesdepartementet och EU-representationen i Bryssel har ett avsevärt maktförsprång före riksdagen.
    När man läser rapporten slås man av hur lite makt, i förhållande till andra institutioner och aktörer, som de svenska fackutskotten anser sig ha. Den ligger i undersökningen klart under den makt som riksdagsmännen anser att t.ex. EU-nämnden har, men även under vad man anser att bl.a. det privata näringslivet, SAF och LO har.
    En av rapportens slutsatser är att det föreligger en avsevärd skillnad i riksdagsledamöternas upplevda maktinnehav i Finland och i Sverige. De finländska ledamöterna känner sig mer jämstarka med regeringen och dess kansli än vad de svenska ledamöterna gör. I Sverige är det, enligt rapporten, dessutom påtagligt att ledamöter utanför EUnämnden känner sig ”offside”. Rapporten menar att den sannolika förklaringen till skillnaden mellan Sverige och Finland är institutionell, dvs. beror på hur man internt har organiserat EU-frågornas hantering inom respektive parlament. Och skillnaden skulle då vara i vilken mån man reglerat den interna arbetsordningen. I Finland är fackutskottens medverkan i parlamentets samrådsförfarande med regeringen inskriven i grundlagen. I Sverige har vi, som man säger i rapporten, nöjt oss med att uttala en ambition om fackutskottens frivilliga engagemang i EU-frågorna.
    Mot den här bakgrunden bör man kanske ställa sig frågan om de svenska fackutskottens roll i EU-arbetet behöver förstärkas. Själv har jag, som jag tidigare nämnt, ett starkt intryck av att utskottens engagemang och möjligheter att utöva inflytande i EU-frågorna har ökat och utvecklats under den tid som Sverige har varit medlem i EU. Jag känner mig också något tveksam till 2004-kommitténs expertrapports slutsats att regleringen av den interna arbetsordningen i riksdagen skulle vara så avgörande. Den reglering som vi har borde enligt min uppfattning i och för sig vara tillfyllest för att tillgodose fackutskottens inflytande. Men kanske finns det på den här punkten ett utrymme för förbättringar.
    Sammanfattningsvis tycker jag allmänt sett att vi i dag har de instrument som krävs för att informationen till och samrådet med riksdagen skall kunna fungera väl. Trots det uppkommer det emellanåt diskussioner om att informationen vid något tillfälle inte varit tillräcklig eller att samrådet inte har fungerat som det är tänkt. Jag tror emellertid att detta mer gäller enskilda situationer än systemet som sådant.