Erfarenheter från Lagråd och utredningar av genomförande av EU:s rättsakter

Av f.d. justitierådet STAFFAN VÄNGBY

De synpunkter som förs fram i uppsatsen grundar sig i huvudsak på erfarenheter som ligger några år tillbaka i tiden. Detta måste hållas i minnet vid läsningen.

1. Fördraget
EG-fördraget behöver naturligtvis inte som sådant genomföras i svensk lagstiftning. Det är emellertid viktigt att vid intern svensk lagstiftning beakta t.ex. likställighetskravet och de fyra friheterna, så att man inte utsätter sig för kritik från EU för monopol. Som exempel från lagrådsgranskning kan nämnas ett ärende om ändring i radiooch TV-lagen, där Lagrådet fann att mycket tydde på att ett krav på att den som sänder TV-program efter tillstånd av regeringen måste vara etablerad i Sverige, utgjorde ett sådant hinder för den fria rörligheten för tjänster som stod i strid med EG-fördraget (prop. 1997/98:184 s. 121 f.).
    Om och i den mån EG:s primärrätt byggs ut med fler konstitutionella rättigheter, så som kan tänkas bli resultatet av reformkonventets arbete, blir det ännu viktigare för den svenske lagstiftaren att vid utarbetande av nationell lagstiftning beakta EU:s konstitutionella rätt (jfr Pär Hallström i SvJT 2002 s. 753).
    Samtidigt måste erinras om Systembolagsdomen. Av den kan dras lärdomen att när det är osäkert vad EG-rätten innebär och det är fråga om viktiga nationella intressen, så är det lika bra att hålla på den svenska linjen till dess att frågan prövats av EG-domstolen. (Jfr beträffande personuppgiftslagen och offentlighetsprincipen Lagrådet i prop. 1997/98:44 s. 232 ff.)

2. Konventioner
När det gäller EG-konventioner uppkommer frågan om de bör införlivas med svensk rätt genom inkorporering eller genom transformering. Nästan alltid torde det vara lämpligt att införlivandet sker genom inkorporering, såsom exempelvis har skett i fråga om Luganooch Brysselkonventionerna. (Jfr beträffande Romkonventionen om tillämplig lag på avtalsförpliktelser Lagrådet i prop. 1997/98:14 s. 138.)

3. Förordningar
EG-förordningar får i princip inte återges i svensk lagtext, eftersom de är direkt tillämpliga. Samtidigt kan detta innebära att kompletterande svenska lagregler måste utformas utan sedvanliga krav på konsekvens och fullständighet. Man måste läsa den svenska författningen och EGförordningen sida vid sida för att få en bild av vad svensk rätt innehåller på området. Ett exempel på dessa komplikationer är reglerna i den numera ersatta lagen (1998:397) om strategiska varor (prop. 1997/98:68 s. 63 f.). En tröst är att dessa tillämpades av ett fåtal företag och myndigheter som var specialister. Senare kom lyckligtvis en ny förordning, varigenom utrymmet för och behovet av nationell särreglering minskade (prop. 2000/01:9 s. 23 f.).
    Exempel på bra lagar är lagarna med kompletterande bestämmelser till Bryssel II-förordningen respektive Bryssel I-förordningen m.fl. rättsakter.
    Om EG-förordningen saknar bestämmelse på en viss punkt kan frågan vara, om avsikten är att lämna fullständig frihet åt den enskilde eller att lämna en lucka åt den nationella lagstiftaren att fylla ut. Ett exempel är en fråga om en talefrist vid tillämpning av Bryssel IIförordningen, där Lagrådet efter ingående studier stannade för den förra lösningen och regeringen för den senare. Detta var onekligen mera praktiskt men kanske inte korrekt (prop. 2000/01:98 s. 39).

4. Direktiv
I princip förhåller det sig som bekant så att ett EG-direktiv anger vissa mål eller resultat som skall uppnås eller förverkligas i samtliga EU-länder och att varje stat själv får välja hur detta skall genomföras. I praktiken är emellertid detta en sanning med modifikation. EGdomstolen kräver att den form som en medlemsstat väljer för genomförande effektivt säkerställer en fullständig tillämpning av direktivet på ett tillräckligt klart och precist sätt. I de fall då direktivet syftar till att skapa rättigheter för enskilda skall de berättigade kunna få full kännedom om sina rättigheter och kunna vid behov utnyttja dem inför de nationella myndigheterna.
    Till följd av den lojalitetsförpliktelse som åvilar svenska domstolar mot gemenskapen måste dessa, om svensk lagstiftning och EG-rätt är oförenliga så att det inte ens går att tolka den svenska lagen i ljuset av EG-rätten, åsidosätta den svenska lagen och tillämpa EG-rätten. EGdirektiv med direkt effekt kan läggas till grund av svenska domstolar för skadeståndsanspråk mot staten om de inte genomförs. Rättsläget blir bara mera oklart om inte direktivet överförs till svensk författningstext.
    Ett exempel är personuppgiftsdirektivet. Direktivets bestämmelser var mycket klara. De kunde läggas till grund för skadeståndstalan och det var inte heller osannolikt att skador kunde uppstå vid hantering av personuppgifter i strid med direktivet. Datalagskommittén såg det

så att det var nödvändigt att hålla sig strikt till direktivet. Jag vill påstå att med hänsyn till den tid kommittén hade till sitt förfogande var detta också det enda möjliga. Kommittén hade kontakter med övriga nordiska länder under arbetet, men i övrigt inte så god inblick i andra EU-medlemmars agerande.
    Personuppgiftslagen har blivit föremål för översyn. Nu senast enligt kommittédirektiv 2002:31. Uppgiften är att se över personuppgiftslagen i syfte att, inom ramen för EG-direktivet, åstadkomma ett regelverk som mera tar sikte på missbruk av personuppgifter. Kanske hade det varit bättre att Sverige hade tagit mer tid på sig. Dels hade vi kunnat få erfarenheter av en tids medlemskap i EU, om hur olika stater hanterar problemen. Dels hade vi kunnat dra lärdom av hur andra länder genomfört direktivet. EG-kommissionen tog i EG-domstolen upp frågan om att direktivet inte genomförts av Tyskland, Frankrike, Luxemburg och Irland. Talan bifölls såvitt angår Luxemburg och är fortfarande anhängig mot Irland, men har återkallats beträffande Tyskland, uppenbarligen därför att lagstiftning numera genomförts där, och beträffande Frankrike, av okänt skäl. För närvarande synes Sverige vara det land som har det minsta antalet klagomål mot sig i domstolen. Det bör övervägas om vi inte i framtiden skall avstå från att vara bäst i klassen och i stället ta lärdom av andra länder. Naturligtvis får vi inte bli fällda, men vi kunde kanske hålla oss med något smalare marginaler.
    Problemet med personuppgiftsdirektivet var särskilt att det var ett harmoniseringsdirektiv. Konsumentköpsdirektivet var ju på det sättet enklare att genomföra. Med den konsumentvänliga inställning som svensk rätt intar kan man vid tvekan angående den rätta tolkningen av ett sådant direktiv välja en försiktig linje, som innebär att det mest konsumentvänliga alternativet väljs. Från EU-synpunkt spelar det ingen roll, på vilken intern konstitutionell nivå som EU:s rättsakter genomförs. Om det skall ske genom lag, förordning eller myndighetsföreskrifter blir alltså helt beroende av den svenska konstitutionella regleringen. Det betyder också att ett direktiv kan genomföras genom föreskrifter på skilda nivåer, så att de grundläggande bestämmelserna tas upp i en lag, andra bestämmelser — om så behövs efter bemyndiganden i lagen — genom förordning av regeringen och åter andra genom myndighetsföreskrifter. Vid arbetet med miljöbalken — som jag tror blev det sista verkligt stora nationella lagverket innan EG-rätten tog över det mesta — var det en fördel att få ägna sig åt de övergripande principerna och utgå från att alla de tråkiga EG-direktiven kunde tillgodoses genom myndighetsföreskrifter.

5. Lagförarbeten m.m.
Som bekant finns det bara i begränsad omfattning dokumenterade förarbeten till EU:s rättsakter av sådan utformning att de kan ge dom-

stolarna ledning. I persondatakommittén sade vi oss att det är bättre att vi som under ett drygt år arbetat med tolkningen av direktivtexten talar om våra åsikter om hur den skall tolkas än att alla svenska domstolar, andra myndigheter, företag och enskilda skall börja fundera på frågan från scratch. Men detta är ju inte förarbeten i egentlig mening utan någon sorts halvofficiell kommentar. En sådan kan inte ha särskilt stark ställning i rättstillämpningen.
    Mina tidigare erfarenheter i Lagrådet tydde på att regeringen ansåg sig böra avstå från att lämna några mer ingående kommentarer till föreslagen lagstiftning med hänsyn till att frågor om rättstillämpningen ytterst prövas av EG-domstolen. Emellertid synes detta ha ändrats och kan möjligen påverkas av EG-domstolens dom i målet om genomförandet av direktivet om oskäliga villkor i konsumentavtal. Sveriges regering förklarade att förfarandet att i förarbeten föra in de omtvistade exemplen var i god överensstämmelse med den starka ställning förarbeten har i svensk rättstillämpning. Eftersom det finns många domare som har annan uppfattning i denna fråga var det möjligen litet för mycket lovat. För att inte tala om vad som sades om förarbetenas lättillgänglighet. Man ser framför sig de svenska konsumenterna strömma till närmaste stadsbibliotek för att läsa propositioner. Utgången i målet kan ändå tyckas ganska naturlig. (Kommissionen mot Sverige, dom 2002-05-07, mål C-478/99, se Olle Abrahamsson i SvJT 2002 s. 720.) En teknisk fråga som låg oss varmt om hjärtat i Lagrådet var att om möjligt kontrollera direktivens svenska text mot texten på engelska och franska. Inte minst den franska texten visade sig ofta värdefull. Detta är något som jag hoppas beaktas även i Regeringskansliet. I förarbetena till ändringarna i konsumentköplagen användes andra språkversioner av direktivet vid valet mellan ”inte ringa fel” och ”väsentligt fel”. Även om resultatet möjligen kan ifrågasättas var i alla fall metoden lovvärd.

6. Rambeslut
Samarbetet i tredje pelaren är mellanstatligt. Amsterdamfördraget innebar dock att beslutsformerna förenklades och besluten blev mer bindande än tidigare.
    Under riksdagsbehandlingen av propositionen rörande Sveriges anslutning till Amsterdamfördraget inhämtade konstitutionsutskottet yttrande från Lagrådet. Lagrådet konstaterade att rambesluten inom den tredje pelaren inte medför annan verkan än andra folkrättsliga förpliktelser. Enligt Lagrådets mening kunde regeringen inte delta i ett sådant rambeslut om det behandlade riksdagsbundna frågor annat än om det redan fanns en svensk lag som täckte beslutet. Lagrådet anförde att på så sätt kunde inte genom föreskrifterna om rambeslut någon beslutanderätt anses vara överlåten åt Europeiska unionen. (Bet. 1997/98:UU13 s. 147 f.)

Mot bakgrund av Lagrådets uttalande under riksdagsbehandlingen av Amsterdamfördraget har det i riksdagen vid olika tillfällen blivit fråga om det var möjligt att godkänna ett utkast till rambeslut och först därefter fatta beslut om den lagstiftning som nödvändiggörs av beslutet. Detta har godtagits av riksdagen (se redogörelsen i 2001/02:KU18 s. 22 f.). De konstitutionella problem som var förenade med förfarandet är dock numera lösta genom den nyligen genomförda ändringen av 10 kap. 2 § regeringsformen.
    Förfarandet förefaller mig ändå vara högst äventyrligt utifrån lagtekniska kvalitetssynpunkter, även om det antagligen är nödvändigt för att EU-samarbetet inom den tredje pelaren skall kunna fungera. All erfarenhet visar att innan man lägger fram en proposition för riksdagen bör man ha skrivit t.o.m. tillämpningsförfattningarna för att vara säker på att man inte i brödtexten lovar riksdagen något om tilllämpningen som man sedan inte kan hålla. Man får hoppas att rättscheferna redan i samband med att rambeslutet presenteras för riksdagen i sina byrålådor stoppar ner färdigskrivna utkast till den lagtext som så småningom skall föreläggas riksdagen (jfr t.ex. prop. 2001/02: 135 s. 24 f., 29 f. och 31 f.). Det är nödvändigt att man övertygar åtminstone sig själv om att den tilltänkta lagtexten är möjlig att formulera. När det gällde det första fallet där ett utkast till rambeslut godkändes, nämligen det om penningförfalskning, gick det dock bra. Lagrådet hade inga erinringar mot lagförslaget (prop. 2000/01:40 s. 56) och utskottet konstaterade att föreslagna lagändringar i huvudsak överensstämde med dem som tidigare aviserats (2000/01:JuU9 s. 7). Lagändringarna var dock tämligen okomplicerade. (Att det kan bli svårigheter illustreras numera av Lagrådets yttrande över förslaget till lagstiftning med anledning av rambeslutet om bekämpande av terrorism.)

7. Konstitutionella frågor
En sista fråga är hur man skall se på det fallet att den svenska grundlagen och EG-rätten befinner sig på kollisionskurs. Enligt EGdomstolens praxis tar en EG-bestämmelse över även svensk grundlag. Lagrådet fann i sitt yttrande över frågan om riksbankens ställning i EMU att de bestämmelser i Maastricht-fördraget och stadgan om den europeiska centralbanken som rör den svenska riksbankens ställning måste uppfattas som en del av den svenska rätten och överordnade även regeringsformens bestämmelser i samma ämne (prop. 1997/98: 40 s. 151).
    Frågan om förhållandet mellan EG-rätten och den svenska grundlagen är dock inte till alla delar löst. T.ex. bör den svenska offentlighetsprincipen upprätthållas även om EG-domstolen tilläventyrs skulle finna att den i något hänseende strider mot EG-rätten, t.ex. i fråga om det förbehåll som i personuppgiftslagen gjorts till förmån för samma princip.

I sitt betänkande 1993/94:KU21 över förslag till grundlagsändringar inför ett svenskt medlemskap i Europeiska unionen uttalade konstitutionsutskottet bl.a. (s. 27 ff.) att överlåtelse av beslutsbefogenheter med stöd av 10 kap. 5 § regeringsformen inte kunde ske i sådan utsträckning att regeringsformens bestämmelser om statsskickets grunder upphörde att vara giltiga. Detsamma gällde andra bestämmelser som bar upp grundläggande principer i vårt konstitutionella system. Om en regel i en förordning eller ett direktiv från svensk sida framstod som oacceptabel gällde frågan om EG-organet haft rätt att med verkan för Sverige fatta ett sådant beslut som det fattat. Motsvarande tankegångar tillgodoses genom den nyligen antagna ändringen av 10 kap. 5 § första stycket RF (prop. 2001/02:72, 2001/02:KU18, 2002/03:KU6).
    Vad som är viktigt att komma ihåg vid lagstiftning på grundval av EU-rätt är att det finns gränser för även EU-rättens supremati. Den erkänns av Sverige bara inom ramen för medborgerliga fri- och rättigheter och det svenska statsskickets grunder, inbegripet yttrandefriheten och offentlighetsprincipen. Går den därutöver skall inte lagstiftaren — och för den delen inte heller domstolarna — medverka till att genomföra den.