Renskötselrätt bör inskrivas i fastighetsregistret1

 

Av fil. dr EIVIND TORP

Inom fastighetsrätten tillämpas i huvudsak principen om att rättigheter i en fastighet registreras i fastighetsregistret. Renskötselrätt innebär rätt till fastighet men rätten finns inte inskriven i fastighetsregistrets inskrivningsdel.
Detta innebär betydande osäkerhet vid den rättsliga hanteringen av ärenden enligt plan- och bygglagen i områden där rennäringen har rätt till fastighet.
Oklarheter kring rättsläget innebär rättsförluster och i vissa fall kostsamma rättsprocesser för rennäringen. I artikeln redovisas bakgrunden till dessa problem. Avslutningsvis presenteras ett förslag till möjliga lösningar av de problem som redovisats.

 

Frågan om samernas rättigheter till mark och vatten är politiskt omstritt och har återkommande utretts av olika offentliga kommittéer. Frågan har emellertid visat sig svår att lösa eller precisera genom politisk hantering. Bestående oklarheter kring renskötselrättens omfattning har följaktligen lett till ett antal rättsprocesser, där skattefjällsmålet och det nyligen avslutade sedvanerättsmålet i Härjedalen är de mest omfattande och förmodligen de mest kända. Sådana rättsprocesser har bland annat tydliggjort oklarheter och brist på stringens i rennäringslagen, vilket efterhand har kommenterats.2 I detta sammanhang skall uppmärksamheten fästas på regleringen av rennäringens rättigheter i annan lagstiftning, närmare bestämt i plan- och bygglagen. Bakgrunden till detta är att det tycks finnas betydande osäkerhet kring frågan om rennäringens ställning som part och sakägare i bygglovsärenden inom områden med renskötselrätt. En granskning av ett antal domstolsärenden som har sin bakgrund i samebyars överklagande av beviljade bygglov inom områden av riksintresse för rennäringen, visar att samebyarna ofta saknas i kommunernas lista över parter som skall ges tillfälle att yttra sig om ansökan.3 Ett avgörande i Regeringsrätten år 2000, där rennäringens ställning som sakägare i bygglovsärenden fastställdes, har inte inneburit ändring av en sådan prax-

 

1 Frågan har under senaste året återkommande diskuterats med Bertil Bengtsson. Han har själv i annat sammanhang berört frågan (se not 2, Bengtsson 2004) och dessutom lämnat viktiga synpunkter för min behandling av frågan. 2 Se härom Bertil Bengtsson, Renskötselrätten i rättssystemet, och, Om kollektiv renskötselrätt, i 21 uppsatser, Juristförlaget i Lund, 2003 samt Samerätt — En översikt, Norstedts 2004, och Mauritz Bäärnhielm, Svensk Juristtidning, 2004 s. 733–738. 3 Se exempelvis Åre kommun (bygg/1998.265-266), Länsstyrelsen i Jämtlands län (dnr 204-3604-99), Regeringen (M 1999/3427Ab 1), Krokoms kommun (prot. byggförvaltn. 2001-09-14, beslut Mn § 179), Kammarrätten i Sundsvall (mål 16462002, rotel 17).

is.4 Exempelvis upphävde regeringen nyligen ett beviljat bygglov med hänvisning till att rennäringen inte hade beretts tillfälle att yttra sig i ärendet.5 I många fall fattar kommunernas byggnadsnämnder således beslut om bygglov eller förhandsbesked utan att den sameby som berörs av beslutet har haft tillfälle att lämna synpunkter.6 Mot bakgrund av en ökande exploatering av fjällregionen kan man befara att denna typ av mål kan komma att öka framgent. I det följande skall bakgrunden för ovannämnda praxis diskuteras. Därnäst skall jag presentera förslag till en möjlig lösning varigenom oklarhet om renskötselrättens omfattning i detta sammanhang kan upphöra. Först skall jag mycket kort påpeka några viktiga aspekter kring renskötselrätten.

 

Bakgrund
Samernas rätt till mark och vatten är grundat på urminnes hävd och har sedan långt tillbaka erkänts av den svenska statsmakten. Rätten har genom en särskild rennäringslag lagfästs sedan 1886 och kodifierats genom begreppet renskötselrätt. Renskötselrätten utgör en bruksrätt till fast egendom.7 Den omfattar stora markområden8 av, i viss grad, svårbestämd omfattning.9 I motsats till andra bruksrätter bygger rätten inte på avtal utan på bestämmelser i rennäringslagen (1971:437). Ytterst anses den vila på urminnes hävd (1 § RNL). Renskötselrätten är en civil rättighet som tillkommer medlem i sameby. Det är alltså inte i första hand fråga om en näringsrätt av offentligrättsligt slag, även om samernas exklusiva rätt till att bedriva renskötsel kan uppfattas på det viset.10 Bruksrätten gäller under obegränsad tid, kan ej sägas upp och har samma egendomsskydd som äganderätten.11 Avsaknaden av avtal som reglerar bruksrätten — mellan å ena sidan bärare av renskötselrätten och å andra sidan ägare av mark som omfattas av renskötsel — innebar att förvaltningsmyndigheter i stor utsträckning griper in i rättsförhållandet mellan parterna.12 Även om förvaltningsmyndigheternas förfarande sker för att tillgodose olika of-

 

4 RÅ 2000 not 7. 5 Regeringsbeslut 12, 2004-02-12 dnr. M2002/3336/F/P. 6 Bygglov krävs som känt också för andra åtgärder än uppförande av byggnader, exempelvis för att anlägga skidbackar med liftar, kabinbanor, campingplatser och friluftsbad (jfr 8 kap. 2 § 1 st. 1 p PBL) och även vid väsentliga ändringar i sådana anläggningar (8 kap. 2 § 1 st. 10 p PBL). 7 Huruvida samerna är att anse som ägare till fjällmarken i Sverige har återkommande diskuterats i den juridiska litteraturen. I detta sammanhang bortses från denna fråga. Se i övrigt NJA 1981, s. 1, Mauritz Bäärnhielm, Svensk Juristtidning
2000, s. 966 ff., och Bertil Bengtsson, Svensk Juristtidning 2001, s. 183 ff. 8 Renbetesmarkerna omfattar ungefär en tredjedel av Sveriges yta. 9 Vilket under senare åren har blivit särskilt tydligt genom en rad marktvister varav ett antal har förts, och för närvarande förs i domstol. 10 Jfr regeringsformen 2 kap. 20 §. För en vidare diskussion se SOU 2001:101, s. 108 ff. 11 Se NJA 1981, s. 1. 12 För en närmare redogörelse av renskötselrätten i allmänhet och denna aspekt i synnerhet, se Bertil Bengtsson, a.a. 2003.

fentliga intressen, kommer det samtidigt att reglera civilrättsliga förhållanden. Renskötselrätten är således komplex och innehåller många aspekter som kan vara svåra att överblicka i lagstiftningsprocessen. Som det kommer att framgå i det följande har det visat sig svårt att tillgodose de civilrättsliga aspekterna av renskötselrätten inom plan- och bygglagen.
    Enligt 8 kap. 22 § PBL skall vid beslut i fråga om bygglov, rivningslov och marklov följande grupper beredas tillfälle att yttra sig över ansökan:

 

• kända sakägare, • kända bostadsrättshavare, hyresgäster och boende som berörs av en eventuell åtgärd, • känd organisation eller förening som anges i plan- och bygglagen 5 kap. 25 § 1 st. 2 p.13

De två sista punkterna är utan intresse i detta sammanhang och kommer i det följande inte att kommenteras närmare. Bakgrunden till de redovisade problemen finns i förhållande till frågan om vem som omfattas av första kategorin; kända sakägare. Av förarbetena framgår följande:

 

”Som känd bör emellertid normalt räknas den vars rättighet är inskriven i fastighetsboken.”14

Utöver detta ger förarbetena ingen ledning för att klara ut vilka rättighetshavare som skall anses vara kända sakägare. Av formuleringen framgår dock att lagstiftaren förutsätter undantag från huvudprincipen — ”den vars rättighet är inskriven i fastighetsboken”.15 Skälet till att sakägare och övriga parter som omfattas av bestämmelsen skal vara kända, är att det har ansetts i det närmaste omöjligt för byggnadsnämnden att ta reda på varje rättighetshavare som berörs av ett visst ärende.16 Begränsningen i kommunernas underrättelseskyldighet innebär således att vissa, av lagstiftaren erkända, rättighetshavare inte får ta del av ärendet. För denna kategori av rättighetshavare har rätten att ta del av handlingar och att lämna synpunkter i utgångspunkten eliminerats och möjligheterna till att överklaga ett beslut man ej har delgetts är i de flesta fall ytterst begränsade.
    Ifall det föreligger renskötselrätt på en fastighet framgår inte detta av fastighetsregistret. Trots att renskötselrätten rättsligt sett är lika stark som andra nyttjanderätter som redovisas i fastighetsregistret, så

 

13 Plan- och bygglag (1987:10) 8 kap. 22 §. 14 Prop. 1985/86:1, s. 731. 15 Sedan år 2000 ingår de tidigare fastighets- och inskrivningsregistren som skilda delar, allmänna delen och inskrivningsdelen, i det nya gemensamma fastighetsregistret. Jfr lag (2000:224) om fastighetsregister. 16 Prop. 1985/86:1, s. 731. Se även Didón med flera, Plan- och bygglagen — En kommentar, 1987, s. 493.

har renskötselrätt aldrig kommit att införas i registret. Häri ligger förmodligen bakgrunden till att vissa kommuner — exempelvis kommuner med ett stort intresse av nya företagsetableringar som innebär markexploatering — tillämpar en praxis där rennäringen utesluts från gruppen kända sakägare. En sådan praxis kan också sägas ha visst stöd i Boverkets handböcker i serien Allmänna råd inom PBLområdet.17 Mot bakgrund av rennäringslagens fastställande av renskötselrättens karaktär är det av intresse att klargöra bakgrunden för den nuvarande utformningen av plan- och bygglagen på denna punkt, och i det sammanhang utröna ifall rennäringen har beaktats i ett sakägarperspektiv.

 

Renskötselrättens behandling inom plan- och bygglagen
Ett genomgripande drag i den reform som plan- och bygglagen innebar, var en förenkling av regelsystemet och en decentralisering av beslutsfattandet. Ett viktigt syfte med lagen var att förbättra medborgarinflytandet. För att åstadkomma detta ålades kommunerna en mera omfattande informationsskyldighet mot kommuninvånarna. Bland annat vidgades kretsen av parter som kommunerna är skyldiga att kommunicera med i olika plan- och byggärenden. Den utökade intressekretsen skall, enligt förarbetena, ha samma ställning som sakägarna i fråga om besvärsrätt.18 Kretsen av besvärsberättigade kommer således i huvudsak att sammanfalla med de parter som kommunerna har underrättelseskyldighet i förhållande till.19 En närmare granskning av förarbetena till plan- och bygglagen visar att frågan om kretsen av sakägare och besvärsberättigade i bygglovsärenden var omdiskuterad. Utredningen för en ny plan- och bygglag tillkom i huvudsak utifrån behovet av modernisering av regelsystemet där förutsättningar för att decentralisera beslutsfattandet och öka medborgarinflytandet särskilt skulle beaktas.20 Ett viktigt mål var, enligt utredningen, att ”lägga fast ett rationellt system för hur beslut skall fattas om förändringar av miljön med möjlighet för berörde intressenter att lämna sina synpunkter på beslutets utformning”.21 Principerna enligt vilka medborgarna skulle ges inflytande borde emellertid tydliggöras enligt följande resonemang:

 

 

17 Boverket anför dels om annan särskild rätt i fastighet att denna ”är ofta inskriven i fastighetsregistret” (Boken om lov, tillsyn och kontroll, 1995:3, s. 4:5) och dels att ”kända sakägare är de som ingår i fastighetsförteckningen” (Boken om detaljplan och områdesbestämmelser, Boverket 1993:3, 1996:1 och 2002:1, s. 25 respektive s. 28). 18 Prop. 1985/86:1, s. 79–80. 19 Se RÅ 1992 ref. 83 för att fall av ”vidgad besvärsrätt” i förhållande till plan- och bygglagens bestämmelser. 20 SOU 1979:65, s. 137 ff. 21 SOU 1979:65, s. 137.

”Den enskilda människan, vare sig hon uppträder som medborgare i en kommun eller som sakägare, måste kunna överblicka sina rättigheter och skyldigheter och veta var gränserna för olika parters inflytande går.”22

Utredningen föreslog mot bakgrund av sådana överväganden en legaldefinition av sakägarbegreppet. I de inledande bestämmelserna (1 kap. 4 §) i utredningens förslag lämnades följande förslag till definition:

 

”Med sakägare förstås i denna lag ägare och innehavare av särskild rätt till fastighet. Med särskild rätt till fastighet avses nyttjanderätt, servitut, bostadsrätt, vägrätt, gruvrätt, fiskerätt, renskötselrätt, rätt till elektrisk kraft och vattenfallsrätt.”23

I förslaget var rennäringens företrädare alltså säkrad status som sakägare i förhållande till alla övriga bestämmelser i lagförslaget där sakägare åberopas. Utgångspunkten för utredningens definition av sakägare var den inom expropriationsrättens gängse indelning mellan sakrätter och obligatoriska rättigheter där endast den som är innehavare av ett anspråk av sakrättslig natur är att anse som sakägare. För fastställande av vilka rättigheter som skulle utgöra särskild rätt till fastighet tog utredningen utgångspunkt i 7 kap. jordabalken. Där finns bestämmelser om bland annat arrende, hyra, tomträtt och annan nyttjanderätt samt servitut och rätt till elektrisk kraft. Utredningen går inte närmare in på de civila rättigheter som tillkommer personer med renskötselrätt, utan konstaterar att sameby är sakägare enligt förslaget.24 Regeringen behöll förslaget om en legaldefinition av sakägarbegreppet, men ändrade själva definitionen av sakägare enligt följande:

 

”Med sakägare avses i denna lag den vars rätt berörs eller vars intressen i övrigt påverkas av ett ärende enligt lagen, om han antingen äger, innehar särskild rätt till eller är bosatt på en fastighet som berörs av ärendet.”25

Uppräkningen av rättighetshavare hade i regeringens förslag utelämnats. Även om renskötselrätten inte explicit refererades i förslaget är det ingen tvekan om att rennäringens företrädare enligt förslagets utformning skulle räknas tillhöra kretsen av sakägare. Den som innehar renskötselrätt faller in under kategorin ”särskild rätt till fastighet” samtidigt som formuleringen ”den vars rätt berörs” och formuleringen ”den [ ] vars intressen i övrigt påverkas” har aktualitet i förhållande till renskötsel. I bygglovsärenden skulle enligt förslaget ”kända sakägare [lämnas] tillfälle att yttra sig.”26

 

22 SOU 1979:65, s. 131. 23 Förslag till plan- och bygglag 1 kap. 4 § 1 och 2 st., SOU 1979:65, s. 21. 24 SOU 1979:66, s. 708. 25 1 kap. 8 § 1 st. i lagrådsremissen, prop. 1985/86:1, band B 2, bilaga 6, s. 126. 26 8 kap. 22 § 1 st. i lagrådsremissen, prop. 1985/86:1, band B 2, bilaga 6, s. 153.

Förslaget om en legaldefinition av begreppet sakägare avvisades emellertid av lagrådet. Som skäl för sitt ställningstagande anförde lagrådet med hänvisning till ett antal befintliga lagar att innebörden av begreppet sakägare vanligen inte fastställs i lag.27 Lagrådet ansåg att såväl sakliga som systematiska skäl talade mot att i plan- och bygglagen ta upp en precisering av sakägarbegreppets innebörd. Mot denna bakgrund valde regeringen i stället en lösning där det i respektive förfaranderegel skulle anges vilken ställning olika kategorier av intressen skall ha.28 Trots olika uppfattningar beträffande frågan om sakägarstatus kan det sammanfattningsvis konstateras att rennäringen enligt vad som framgår av förarbetena skall ha ställning som sakägare i bygglovsärenden som berör näringen. Alldeles oberoende av plan- och bygglagens bestämmelser så följer både av rennäringslagens regler och av HD:s dom i skattefjällsmålet, att rennäringens bruksrätt är av sådan karaktär att näringen hur som helst inte kan exkluderas från kretsen av sakägare. Likafullt visar det sig alltså att detta återkommande sker i praxis, vilket i vissa fall leder till kostsamma rättsprocesser och i övriga fall till rättsförluster för rennäringen.

 

Renskötselrätten behöver synliggöras
De rättsliga problem som anknyter till samernas renskötselrätt har emellertid kommit att uppmärksammas allt mer under de senaste åren. Dels genom det så kallade sedvanerättsmålet i Härjedalen och dels som ett resultat av utredningen kring frågan om Sveriges eventuella anslutning till ILO-konvention nr 169.29 Som en direkt följd av förslagen från utredningen har regeringen utsett en gränsdragningskommission för att klargöra renskötselsrättens geografiska omfattning.30 Ett explicit syfte med kommissionen har varit att minimera behovet av domstolsprocesser mot bakgrund av oklarheter kring renskötselrätten.31 Rennäringspolitiska kommittén, som bland annat hade i uppdrag att granska förhållandet mellan rennäringen och andra areella näringar för att ”minimera konflikterna mellan rennäringen och andra markanvändare i renskötselområdet”32, preciserade i sitt betänkande behovet av tydlig reglering i förhållandet mellan renskötselrätten och äganderätten. Kommittén anförde bland annat följande:

 

 

27 Jfr miljöskyddslagen (1969:387), fastighetsbildningslagen (1970:988), expropriationslagen (1972:719) och anläggningslagen (1973:1149). 28 Av en dom från Regeringsrätten framgår att reglerna i plan- och bygglagen uttömmande reglerar frågan om vem som skall anses ha besvärsrätt, jfr RÅ 1991 ref 80. 29 SOU 1999:25. 30 Kommissionen är fortfarande verksam och beräknas lämna sitt betänkande i dec. 2005. http://www.regeringen.se/sb/d/1275/a/35083 (2005-01-03). 31 Dir. 2002:7. 32 Dir. 1997:102, s. 7.

”Ju tydligare den rättsliga regleringen av förhållandet mellan renskötselrätten och äganderätten är, desto tydligare blir ”spelreglerna” för sambruket av marken.”33

Det överordnade perspektivet i sådana sammanhang har varit behovet av att avklara vissa principiella frågor i förhållandet mellan äganderätt och renskötselrätt. Som det framgår av vad som ovan anförts finns det goda grunder för att även uppmärksamma frågan om tillämpningen av renskötselrätten i konkreta ärenden. Problem kring tillämpningen av renskötselrätten har påpekats tidigare men sådana problem tycks alltid få bero i väntan på besluten rörande ”de stora frågorna” kring renskötselrätten. Exempelvis har samtliga — under de senaste fyrtio åren verksamma — offentliga utredningar med uppdrag att utreda frågor kring rennäringen, påpekat betydande brister vad gäller samebyarnas besvärsrätt vid nyttjanderättsupplåtelser inom renbetesmarkerna.34 Ett problem som man återkommande har uppmärksammat i dessa sammanhang är att renskötselrätten inte fullt ut har identifierats i olika förvaltningsärenden.
    Inom fastighetsrätten har under lång tid tillämpats en princip om att rättighet i fastighet dokumenteras och redovisas i skriftliga handlingar. Sådana rättigheter registreras i fastighetsregistrets inskrivningsdel.35 Syftet med registret är att ge offentlighet åt den fastighetsanknutna information som ingår i registret. I fastighetsregistret saknas idag uppgifter om renskötselrätt. Som redan nämnts innebär detta onödiga rättsprocesser och rättsförluster för samerna. Det saknas skäl för att renskötselrätt inte skall ingå fastighetsregistret. Det brott mot fastighetsregistrets logiska struktur som det innebär att vissa rättighetshavare inte har skrivits in i registret, bör upphöra. Detta kan ske utan större kostnader36 och utan avsevärda lagtekniska bekymmer genom att det skrivs in i fastighetsregistrets inskrivningsdel i fall en fastighet belastas av renskötselrätt.37 Att det framgår av fastighetsregistret ifall en fastighet belastats med renskötselrätt är dessutom en viktig sakuppgift i samband med försäljning eller överlåtelse av en fastighet.38 Regeringen och riksdagen har tidigare övervägt ett liknande förslag39 men valde vid det tillfället en annan lösning.40

 

33 SOU 2001:101, s. 217. 34 Se SOU 1968:16 s. 65–74, SOU 1983:67 s. 167, SOU 1989:41 s. 293–303. 35 Jfr 3 § 2 p lag (2000:224) om fastighetsregister. 36 Någon beräkning av kostnaderna för detta har inte gjorts men de kan knappast överstiga samhällskostnaderna för återkommande rättsprocesser. 37 Ett tillägg i rennäringslagen om att renskötselrätt får antecknas i fastighetsregistret lär behövas för att 19 kap. 29 § 10 p Jordabalken skall kunna tillämpas. Jfr Bengtsson, a.a. 2004, not 32, s. 57. 38 Jfr Bengtsson, a.a. 2004, s. 56. 39 1991/92:NU33 s. 13–14, 29 och 70–77. 40 Se prop. 1992/93:32 s. 91. Samerättsutredningen gjorde överväganden om att lämna förslag om att införa renskötselrätt i jordabalken, jfr SOU 1989:41, s. 298. Se även rennäringspolitiska kommitténs förslag om renskötselavtal (mellan markägare och staten) med referens till 7 kap. 3 § 2 st. jordabalken, SOU 2001:101, s. 257.

Ett problem uppstår dock genom förslaget. Det rör frågan om vilka fastigheter, utanför åretruntmarkerna, som besväras med renskötselrätt. Det är emellertid just den frågan som Gränsdragningskommissionen har i uppdrag att besvara. Kommissionens rapport bildar därför en naturlig utgångspunkt för överväganden kring vad som här har framförts.