Harmonisering och ömsesidigt erkännande från ett praktiskt myndighetsperspektiv.

 

 

Av riksåklagaren FREDRIK WERSÄLL

Inledning
Det är svårt att komma överens på EU-nivå och alla instrument innehåller en mängd mer eller mindre lyckade kompromisser. Därefter ska lagstiftningen utformas och då krävs ytterligare — ofta inrikespolitiskt motiverade — kompromisser. Slutligen utformas ett antal förordningsföreskrifter varefter hela paketet hamnar i myndigheternas knä att tillämpa på bästa sätt. Det är inte sällan så att regler som ter sig elegant inmonterade i vårt regelsystem är svåra att tillämpa eftersom mycket ser annorlunda ut från den operativa nivån. Där vill man ofta ha en annan karta att navigera efter och det finns luckor i systemet som inte syns uppifrån — från förhandlarens och lagstiftarens horisont.
    Därför är det positivt med det system för beredning av nya förslag som läggs fram inom EU och det svenska remissförfarandet. Där har myndigheterna möjlighet att föra fram synpunkter från den operativa nivån. Vi har också ett stort ansvar att delta i det arbetet och att lägga ner tid och möda på att granska olika förslag som skickas ut för synpunkter från Regeringskansliet.
    Det finns således betydande kvalitetsproblem och problem vid implementeringen av EU-instrument. Dessa lämnas dock här därhän.

 

Ökat polis- och åklagarsamarbete över gränserna
Vi behöver ett ökat samarbete. Vi behöver också förbättra samarbetet. Inte nödvändigtvis genom nya regler utan framför allt genom att vi bättre och mer effektivt utnyttjar de möjligheter till samarbete som finns. Det handlar mycket om kunskap och attityder, om information och om utbildning. Att känna till vilka möjligheter som finns, att utnyttja dem, att våga och att inte vara rädd för det internationella samarbetet. Det handlar om att se det internationella samarbetet som en del av vardagen. Att det numera är lika naturligt för en åklagare i Jönköping att be om hjälp från en kollega i Bordeaux som från en kollega i Umeå.
    Här har EU gjort stora insatser. En milstolpe var genomförandet av direktkontakter: att en ansökan från åklagare om hjälp från ett annat land inte behöver formuleras av en mästare på diplomatiska formuleringar och skickas mellan ett antal olika instanser i de bägge länderna innan den nådde kollegan i det andra landet — den kollega som

skulle utföra den begärda åtgärden — utan att de två kollegerna i stället numera kan kontakta varandra direkt.
    Det var Schengenkonventionen som öppnade den dörren. Den har nu följts upp i en EU-konvention. Reformen var enklare att genomföra och mer betydelsefull än vad vi trodde, från svensk sida. Vi var länge av uppfattningen att effektiva centralmyndigheter var den bästa lösningen.
    Möjligheterna till direktkontakter har således varit mycket välgörande. Detta gäller inte bara från ett praktiskt perspektiv utan också för att reformen innebar att det internationella samarbetet placerades där det bör ligga — på den operativa nivån — och signalerade det viktiga budskapet att åklagare är varandras förlängda armar när landsgränserna lägger hinder i vägen.
    Reformen innebär också att det internationella samarbetet kan avdramatiseras — det är bara en vanlig åklagarkollega på den andra sidan gränsen jag ska kommunicera med — inte ministrar och diplomater som kräver att särskild etikett iakttas. Det internationella samarbetet blir därigenom lika naturligt och nödvändigt som allt annat åklagararbete.
    Brottsligheten ser inga landsgränser. Vi måste helt enkelt samarbeta över gränserna,

 

• därför att bevisningen finns utomlands — då kan vi begära rättslig hjälp,
• för att den misstänkte finns utomlands — då kan vi begära utlämning eller överförande av den misstänkte
• brottsligheten omfattar flera länder
• eller för att lagföringen kanske blir bättre i ett annat land — då kan vi begära att lagföringen förs över till det landet.

 

Brottsligheten är ofta organiserad och internationell. Vi kan inte stanna vid att lagföra den narkotikakurir vi råkar gripa i Sverige utan måste kunna samarbeta över gränserna och slå mot brottslighetens rot, narkotikafabriken, finansiärerna och de slutliga mottagarna.
    Inrättandet av Eurojust var en milstolpe i utvecklandet av åklagarsamarbetet över gränserna. Vid Eurojust i Haag sitter en åklagare från varje medlemsland i ett kollegium. De har till huvuduppgift att fungera som sambandscentral och förbindelselänk mellan medlemsländernas åklagarorganisationer. Samarbetet med polisorganisationen Europol är stort och utvecklas allt mer. Det är många knutar i det internationella samarbetet som har kunnat lösas upp genom en kontakt med vår man/kvinna i Haag som enkelt har kunnat knacka på hos sin utländska kollega i rummet intill som i sin tur har ringt ett telefonsamtal hem och så har frågan lösts. Vid veckomötena i Eurojust har man många gånger kunnat konstatera att brottsutredningar i ett land haft förgreningar till och samband med brottsutredningar i andra EU-

länder; något som man aldrig skulle ha kommit på spåren om inte Eurojust hade funnits. Exempel på fall där Eurojust spelat en roll är de två mycket uppmärksammade svenska kidnappningarna under senare år.
    Vi tror mycket på Eurojust. Enda faran — och den är tyvärr ganska stor — är att Eurojust inte förblir det lilla effektiva åklagarkontor som var tanken utan växer och brer ut sig och blir en stor byråkratisk koloss. Sverige håller emot där, både på myndighets- och departementsnivå, men det är starka krafter som verkar i motsatt riktning.
    Den europeiska arresteringsordern är ett annat viktigt steg för ett effektiviserat samarbete. Den är i och för sig sakligt sett inte så dramatisk som många vill göra gällande. Vägransmöjligheterna är faktiskt ungefär desamma som enligt de gamla utlämningskonventionerna, eftersom EU-staterna inte var beredda att helt avstå från en prövning i det överlämnande landet. Redan 1957 års utlämningskonvention innehöll också bestämmelser som innebär att ett utländskt häktningsbeslut i princip ska godtas och läggas till grund för prövningen i utlämningsärendet. Mervärdet med den europeiska arresteringsordern är enligt min mening inte principen om ömsesidigt erkännande utan direktkontakterna på operativ nivå och de korta tidsfristerna.
    Ett viktigt principiellt steg i arresteringsordern och i det rättsliga samarbetet i övrigt är dock lättnaderna i kravet på dubbel straffbarhet. Detta har kritiserats från många håll, men det är enligt min uppfattning en naturlig utveckling. I en union där länderna har förtroende för varandra bör som grundprincip de överväganden om kriminalisering som görs på grund av de speciella förhållandena i ett visst land accepteras av de övriga.

 

Det praktiska åklagarsamarbetet
Som ett led i att skapa en effektiv organisation för det gränsöverskridande samarbetet inrättades den 1 januari 2001 sex internationella åklagarkammare. Dessa har till uppgift att:

 

— arbeta aktivt mot den internationella organiserade brottsligheten (inte stanna vid att gripa kuriren utan söka brottslighetens upphov och avnämare)
— ta hand om alla inkommande ansökningar om rättslig hjälp, utlämning, överlämnande, lagföring
— bistå åklagare vid de allmänna åklagarkamrarna när de behöver hjälp från utlandet

 

Samtidigt inrättades en central internationell funktion hos RÅ med uppgift att:

 

— samordna det internationella samarbetet;
— ge rådgivning och vara bollplank åt åklagare som ska lämna hjälp åt utlandet eller själva behöver hjälp från utlandet;

— ge ut handböcker, checklistor; blanketter och se till att ständigt uppdaterad information finns på vårt intranät, — ge utbildning. Denna består av bl.a. fyra dagar internationellt samarbete i grundutbildningen, erfarenhetsseminarier, särskilda utbildningsinsatser vid ny lagstiftning. En halv dags utbildning om det internationella samarbetet gavs under 2004 års Åklagardagar, vilka var obligatoriska för alla åklagare. Vi kommer nu också att ordna utbildningstjänstgöring för svenska åklagare vid Eurojust. — följa det internationella förhandlingsarbetet och aktivt delta i lagstiftningsarbetet för att säkerställa att nya regler genomförs på bästa sätt från ett åklagarperspektiv.

 

Våra åklagare samarbetar numera ganska otvunget över gränserna, ringer, faxar och mejlar till åklagare i andra länder. Om det trasslar till sig finns det alltid en åklagare inom EJN (europeiska rättsliga nätverket) eller Eurojust som kan ställa upp och lotsa rätt.
    Svenska åklagare deltar numera ganska ofta i operativa samordningsmöten som Eurojust arrangerar — där alltså åklagare från flera länder sammanträffar och lägger upp planerna för hur man ska gå vidare i brottsutredningar som berör flera länder.
    Våra åklagares vardag påverkas i stor utsträckning av det internationella samarbetet. Det gäller inte bara åklagarna på de internationella åklagarkamrarna utan alla åklagare. Det är väldigt ofta så att det krävs internationellt samarbete för att komma vidare i svenska brottsutredningar och åklagarna vet numera att det är möjligt att komma vidare, att det finns en rad olika redskap att utnyttja. Förr var det nog ganska vanligt att utredningen lades ner när man fick klart för sig att bevisningen i målet eller den misstänkte fanns utomlands. Så gör man inte i dag.
    Samtidigt är det internationella regelverket inte alldeles lätt att ta till sig. Många bestämmelser hänvisar också till internationella överenskommelser — t.ex. att en viss regel får tillämpas bara om den har stöd att en internationell överenskommelse. Detta ställer krav på oss att se till att denna slags information är lättillgänglig, bl.a. genom Åklagarmyndighetens intranät. Detta är viktigt inte minst för åklagare som har jour och snabbt måste kunna ta ställning i en viss fråga.

 

Ömsesidigt erkännande eller harmonisering
Ömsesidigt erkännande som grund för det internationella samarbetet är i och för sig en god princip. Att erkänna och respektera varandras rättsystem är den bästa tänkbara utgångspunkten för ett förtroendefullt samarbete. Att vi också ska erkänna varandras rättsliga avgöranden och verkställa dessa över gränserna är en annan sak men likväl också en bra utgångspunkt för ett gott samarbete. Men då ställs också principen på sin spets — då ställs det verkliga krav på förtroende.

Jag ser här en viss risk med att gå för fort fram. Om vi inte verkligen i grunden kan lita på varandras avgöranden så kan vi heller inte genomföra principen fullt ut. Då hamnar vi i dubbla prövningar — en prövning i det land som fattar beslutet och en i det land som verkställer. Vi riskerar härigenom att samarbetet kompliceras och försämras jämfört med dagens system för t.ex. rättslig hjälp. Idag ansöker åklagaren i land 1 om att en viss åtgärd, t.ex. hemlig teleavlyssning, ska genomföras i land 2. Myndigheterna i land 2 prövar, beslutar och verkställer denna åtgärd. Det sker alltså bara en prövning — i land 2.
    Om vi i stället väljer att genomföra principen om ömsesidigt erkännande på denna form av samarbete — dvs. att beslutet om hemlig teleavlyssning fattas i land 1 och detta beslut skall erkännas och verkställas i land 2 — då riskerar vi att det blir två prövningar om vi inte fullt ut är bereda att erkänna och verkställa detta beslut: en prövning och beslut i land 1 och därefter en ny prövning och beslut i land 2 innan beslutet kan verkställas. Enligt min mening är det nödvändigt att stanna upp och tänka efter hur principen om ömsesidigt erkännande skall ge något reellt mervärde innan man beslutar nya instrument som bygger på den principen. Principens genomförande får inte bli viktigare än slutresultatet. Vi måste se till den operativa nyttan av nya regler och hellre avstå om man inte tror sig veta att resultatet blir bättre än dagens system.
    Utgångspunkten måste rimligen vara att det ska vara en prövning — antingen i land 1 eller i land 2 — inte i båda länderna. Så länge man inte fullt ut kan lita på varandras beslut och fullt ut erkänna och verkställa dem över gränserna kanske man ska vara återhållsam med denna metod. Då är det kanske bättre att behålla dagens system där land 1 ansöker och land 2 prövar, beslutar och verkställer.
    Principen om ömsesidigt erkännande lanserades en gång som ett alternativ till harmonisering, även om man samtidigt erkände att ett visst mått av harmonisering nog var en förutsättning för ömsesidigt erkännande. Många hävdar att ett fullt genomförande av principen om ömsesidigt erkännande förutsätter en rejäl harmonisering; det är först om vi säkert vet att prövningen i land 1 gått rätt till — enligt våra mått mätt — som vi fullt ut är beredda att erkänna och verkställa beslutet.
    Det ligger kanske en del i det. Det är inte alltid så enkelt att docka samman olika rättssystem och låta ett annat rättssystem ta vid mitt under förfarandet. Våra regler är ju utformade mot bakgrund och i belysning av hur resten av systemet är utformat; att då låta ett annat rättssystem ta över mellan beslut och verkställighet är inte alltid så lätt gjort.
    Ett exempel är regler om begränsningar i möjligheterna att göra husrannsakan hos en advokat. Vad händer om denna regel i ett EUland är en materiell regel och i ett annat land är en begränsning som

först slår till på verkställighetsstadiet? EU-länderna har ju valt att reglera en och samma fråga på olika sätt: i ett land är frågan en materiell fråga, i ett annat land en processuell fråga och i ett tredje land en verkställighetsfråga. Det finns alltså en risk att vissa frågor faller mellan systemen och aldrig tas om hand när man försöker docka samman systemen genom principen om ömsesidigt erkännande. Det finns också en risk att samma fråga prövas två gånger, i båda länderna, med olika resultat, eller att villkor som gäller i land 1 kumuleras med villkor som gäller i land 2 och att resultatet blir att vi kan hjälpa till i mindre utsträckning än dagens system tillåter.
    Mot den bakgrunden kan harmonisering och tillnärmning av lagstiftningen inom EU vara en visserligen mer besvärlig men i längden mer framkomlig väg. Från ett samarbetsperspektiv finns argument som talar för att vi har så lika regler som möjligt inom hela unionen. Det gäller såväl den materiella straffrätten som processrätten och vare sig vi genomför principen om ömsesidigt erkännande eller inte. Det underlättar naturligtvis det praktiska samarbetet om en svensk och fransk åklagare precis vet vad som gäller i båda länder när man planerar att genomföra en husrannsakan i ett av länderna, eller kanske båda samtidigt, eller att förutsättningarna för hemlig teleavlyssning eller att brottsrekvisiten är desamma i båda länderna.
    Men detta är en process på lång sikt — det måste få gå långsamt och det kommer att ta tid. Vi måste också vara uppmärksamma på de kriminalpolitiska faror som en harmonisering kan innebära, vilket bl.a. professor P-O Träskman pekat på.
    Det är också så att det som är bra för det internationella samarbetet inte nödvändigtvis leder till nationella fördelar. Från ett praktiskt myndighetsperspektiv är således harmonisering inte nödvändigtvis den bästa medicinen eftersom harmonisering riskerar att göra de nationella reglerna svåröverskådliga. Våra åklagare hanterar ju straff- och processrätten i främst ett nationellt perspektiv.
    Genomförandet av gemensamma harmoniserade regler är också problematiskt från ett praktiskt myndighetsperspektiv eftersom sådana regler oftast kräver speciallagstiftning. Reglerna är ofta väldigt detaljerade och har sin egen systematik och skär tvärs igenom brottsbalken, specialstraffrätten och processrätten. För en svensk åklagare är det naturligtvis bäst om all relevant lagstiftning som han eller hon ska tillämpa är sammanhållen i brottsbalken, i rättegångsbalken osv. och inte i olika speciallagar som snart bara specialister på området känner till.