Brottsligheten och dess bekämpande — en reflektion om verkliga hot och hotbilder

Av professor PER OLE TRÄSKMAN

1. Brottsligheten och de kriminella upplevs som ett hot

”En ny dag. Det är naturligtvis härligt med det fina valresultat som Nya Moderaterna och Alliansen fått. Tack till alla er som röstat blått, men också till er som under valrörelsen bidragit med kunskaper, erfarenheter och idéer om hur vi ska stärka rättsväsendet. In i en ny mandatperiod tar jag med mig erfarenheter från Sysslebäck, Torsby, Sunne, Linköping, Söder, Karlskrona, Gävle, Hofors, Funäsdalen, Sveg, Sundsvall, Härnösand, Sollefteå, Handen, Enskede, Södertälje, Arboga, Kristianstad, Borås, Bollebygd, Kisa, Söderköping, Tingsryd, Bagarmossen, Tomelilla, Örebro, Rinkeby, Karlskoga, Alfta, Sergels torg och en hel del andra ställen. Överallt finns en oro över brotten och känslan av att mer måste göras för att människor ska kunna känna trygghet och kunna lita på rättsväsendet.” (Beatrice Ask, Blog 2006-09-18)

Brottsligheten, människornas trygghet och samhällets säkerhet är frågor som på goda grunder upptar människornas intresse, massmedias uppmärksamhet och politikernas omsorg. Under de senaste decennierna har massmedias bevakning av frågor som gäller kriminalitet ökat starkt. Enskilda brott, och då särskilt enskilda fall med inslag av våld och sexuella kränkningar, får stor uppmärksamhet inte bara i kvällstidningar och kulörta tidskrifter utan också i rikstäckande radio och television. Brott attraherar, intresserar och skrämmer. Ofta anförs att brottsligheten, och då särskilt vissa former av brottsligheten, utgör ett ständigt ökande hot.1 Det finns en — eller åtminstone antas det finnas — en allt mer ökande oro bland vanliga människor över brottsligheten. Brottsligheten beskrivs ibland som en av de allvarligaste hotbilderna mot samhället och enskilda människors trygghet och välfärd.
    I verkligheten behöver emellertid inte allting vara så som man tror att det är, när tron grundas på ”gängse uppfattningar” eller beskrivningar i massmedia. Detta gäller också för brottsligheten. Den verkliga brottssituationen, ”kriminalitetsverkligheten”, kan mycket väl vara en annan än den hotbild av kriminaliteten som av många uppfattas som verklig och också människornas rädsla för brott kan se annorlunda ut än vad man ofta antar.
    Många människor är rädda för brottsligheten och denna rädsla påverkar deras liv och deras beteende. Men rädsla för brott är ett kom-

1 Apropå 2006/3, Media styr mångas uppfattning om brottsligheten.

plext begrepp med flera olika betydelser.2 Varifrån rädslan kommer och hur denna rädsla kan förklaras är därför betydligt mer komplicerat än ett enkelt påstående om att brottsligheten har ökat och därmed också den verkliga risken för att bli offer för brott. Rädslan behöver inte stå i proportion till en persons egna direkta eller indirekta erfarenheter av brott. Den kan vara abstrakt och referera till en allmän eller formlös rädsla. Och den kan vara konkret — när personen i fråga är rädd för något eller några specifika brott. Människors rädsla för brott formas ofta av samtal med andra och dessa samtal grundas ofta både på fakta och rykten. Också medierapportering av vissa brott skrämmer människorna och de brott som skrämmer dem mest är våldsbrott. Enligt undersökningar som SCB har gjort har andelen personer som avstått från att gå ut om kvällen av rädsla för våld ökat de senaste decennierna. Mest rädda för att bli offer för våld är äldre kvinnor. Rädslan har dock ökat mest bland yngre kvinnor. Men den största verkliga risken för att bli utsatt för våld eller hot om våld har unga män, medan risken är minst för de äldre kvinnorna.3 Jämfört med människorna i många andra länder känner sig svenskar och andra nordbor förhållandevis trygga. Enligt en dansk gallupundersökning, som kontinuerligt har genomförts under lång tid, har andelen människor som bekymrar sig för våld och kriminalitet minskat betydligt under de senaste tjugo åren. Medan andelen som bekymrade sig mycket över våld och kriminalitet under de flesta av åren under perioden 1985–1996 låg kring 60–70 procent av befolkningen hade denna andel fallit till 50–60 procent under slutet av 1990-talet. Sedan år 2000 har andelen bekymrade människor ytterligare minskat. Åren 2001 och 2002 var andelen 43 procent, för att därefter falla till under 40 procent. Vid slutet av år 2005 var andelen som bekymrade sig mycket för våld och kriminalitet helt nere på 28 procent. Vid denna tidpunkt var andelen som överhuvudtaget inte bekymrade sig för våld och kriminalitet nästan 15 procent av hela befolkningen.4 Trots denna — som det verkar — minskade rädsla för brott utgör brottsligheten, eller används eller uppfattas den som en bild av hot mot människornas trygghet och samhällets säkerhet. Den följande granskningen fokuseras framför allt mot två kriminalitetsområden som vanligen uppfattas som särskilt allvarliga och hotande (terrorismen och den gränsöverskridande organiserade kriminaliteten) och utvidgas därefter att gälla kriminaliteten mer allmänt. I granskningen beskrivs först rättsliga och empiriska fakta, och därefter den massmediala och politiska uppfattningen om kriminaliteten samt de brottsbekämpande åtgärder som har vidtagits, och det hela avlutas med en

2 Anita Heber: Var rädd om dig! En litteraturöversikt om rädslan för brott. Kriminologiska institutionen. Stockholms universitet. Rapport 2005:3. 3 Http://www.scb.se/templates/tableOr.Chart_48996.asp, respektive 139979.asp 4 Justitsministeriets forskningsenhed: Bekymring for vold og kriminalitet 2006. http://jm.dk/image.asp?page=image&objno=76676.

bedömning av var de verkliga hoten mot samhället och dess rättsväsen kan finnas. I detta bidrag analyseras bara en del av de olika aspekter som har betydelse för frågan om brottsligheten som ett hot. Brottsligheten — och då särskilt vissa former av brottsligheten — kan utgöra ett verkligt hot. Om detta är fallet kan vi bara avgöra genom att ha tillgång till tillräcklig information, alltså genom att tillräckligt sakkunnigt granska och analysera verkligheten. Brottsligheten kan också felaktigt uppfattas och beskrivas som ett hot genom att man tecknar en falsk hotbild. En sådan falsk hotbild kan bidra till en irrationell brottskontroll. Denna i sig kan i sin tur utvecklas till ett hot bland annat mot humanitära värderingar inklusive rättssäkerheten.

2. Terrorism — mänsklighetens värsta fiende?

”Terrorismen utgör ett av de mest allvarliga hoten mot demokratin, mot det fria utövandet av de mänskliga rättigheterna och mot den ekonomiska och sociala utvecklingen. Terrorismen kan aldrig rättfärdigas, oavsett mot vilket mål eller på vilken plats brottet förbereds eller begås. Detta har aldrig varit så tydligt som i de fruktansvärda spåren efter de oväntade, tragiska och mordiska terroristattackerna mot det amerikanska folket den 11 september 2001. Dessa fega attacker har belyst behovet av en verksam reaktion på terrorismen på EU-nivå.” (EU:s rambeslut om bekämpande av terrorism)

Terrorismen har en lång historia. I denna historia beskrivs mord på tyranner och systematiskt lönnmördande av politiska fiender som den äldsta formen.5 Skräckväldet under franska revolutionen (1793–1794) har betecknats som en terrorregim6, och från 1800-talet finner vi mängder av terroriströrelser som begick otaliga terroristdåd och anarkistiska attentat. Som exempel kan nämnas att det år 1892 förekom inte mindre än 500 attentat med sprängämnen bara i USA och fler än 1000 i Europa.7 Efter andra världskriget uppstod en våg av smågruppsterrorism som kulminerade under 1960- och 1970-talen. Denna terrorism bestod av en separationistisk-nationalistisk terrorism (t.ex. i Nordirland), en revolutionärt inspirerad befrielseterrorism (i flera latinamerikanska stater), en kommunistiskt, trotskistiskt eller anarkistiskt inspirerad terrorism (i flera europeiska stater). Därtill fanns det också vissa former av statsterrorism.8 Terrorism är således inte en ny form för brottslighet. ”Den nya terrorismen” kan sägas ha börjat kring år 2000. Terrorgärningarna i New York den 11 september 2001 anförs vanligen som den hittills allvarligaste händelsen, och överlag beskrivs den ”nya terrorismen” som annorlunda och mer farlig än all tidigare terrorism.

5 Yves Michaud: Våldet. Alhambras Pocket Encyklopedi/25., s. 29–30. 6 Ibidem, s 26–27. 7 Ibidem, s 30. 8 Walter Laquer: Smågruppsterrorism under 1960- och 70-talen. I Per Jönsson (red.); Politisk terrorism. Natur och Kultur 1978, s. 105–153.

Vid terrorgärningarna i New York 2001 dödades över 3 000 människor och ett ännu större antal personer skadades. De ekonomiska värden som gick till spillo var mycket stora. En konklusion som man har gjort just av dessa terrordåd är att våra dagars terrorism är särskilt farlig på grund av att de väpnade attackerna har blivit alltmer förödande och dödliga. Detta anses bero på att terroristerna själva har blivit mer utspekulerade och hänsynslösa, men också på möjligheterna av att använda modern teknik. Modern teknik kan relativt enkelt användas för terrorhandlingar, och det har också — framför allt som en följd av IT-utvecklingen — blivit lättare att få tillgång till information om den tekniska utvecklingen och hur den kan användas i brottsligt syfte.9 I officiella rapporter konstateras överlag att terroristbrottslighet under senare år har utvecklats till ett utomordentligt allvarligt internationellt problem. Detta beror på den ökande, eller i vart fall ständigt höga, frekvensen av terroraktioner och aktionernas geografiska spridning. I förslaget om nya tvångsmedel för att förebygga eller förhindra allvarlig brottslighet framlagt i en departementspromemoria 2005, ingår en lång lista med exempel på uppmärksammade terrorhändelser som inträffat under de senaste decennierna.10 Redan antalet terrordåd under de senaste decennierna och det ofta stora antalet offer per dåd ger anledning till att känna oro för terrorismen. Objektivt bedömt är det totala antalet offer för terror dock betydligt lägre än antalet offer för sådana våldsbrott som inte kan betecknas som terrorbrott. Även om antalet offer för våld, typ mord och dråp, idag proportionellt sett är betydligt lägre än vad det var under medeltiden och början av den moderna tiden är antalet offer för dessa brott mångfaldigt större än antalet offer för terror.11 Men terrorismen har vissa sådana karaktäristika som gör att den framstår som ett allvarligt hot. Terrorismen — och bekämpningen av terrorismen — medför att antalet indirekta brottsoffer och antalet sekundära brottsoffer är stort. Till detta kommer att offren för terrordåden ofta har en annan nationalitet och ett annat etniskt ursprung än gärningsmännen. Bilden av terrorismen är ofta den att fråga är om ett hot från ”dem” mot ”oss”. Både terrorgärningarna i sig, och den internationella bekämpningen av terror, medför en ökad risk för viktimisering inte bara av enskilda individer utan av hela grupper av människor. Terrorkontrollen innebär bland annat att enskilda människor inom sådana grupper som i offentligheten utpekas som potentiella terrorister löper risk för att blir orättfärdiga offer för kontroll. Oron för terror ökas också av att rättegångarna mot personer miss-

9 EU:s rambeslut om bekämpande av terrorism. 10 Tvångsmedel för att förebygga eller förhindra allvarlig brottslighet (Ds 2005:21), s. 110–113. 11 Michaud, s. 31–37.

tänkta för terrorbrott är juridiskt besvärliga och därigenom långdragna.
    I officiella rapporter betonas svårigheterna då det gäller att förebygga terrordåd, att rannsaka terrordåd och döma de ansvariga för dåden till straff.12 Vad som framhålls är terrorbrottslighetens internationella karaktär. Den internationella terrorismen har under senare år kommit att dra fördel av öppnare gränser. Inte sällan sträcker sig terrornätverk över flera stater. Ofta äger planeringen av ett terroristbrott rum i andra stater än i den stat där terroristbrottet ska utföras. Då det gäller själva sättet att utföra terrorgärningen hänvisas ofta till att de metoder som används vid planläggning och utförande av terroristbrottslighet, samt för att undgå upptäckt innan sådan brottslighet fullbordas, fortlöpande förändras och blir allt mer sofistikerade. Ett skäl till denna utveckling anses vara att den moderna tekniken, och de stora möjligheter som finns att få kunskap om denna teknik, erbjuder goda möjligheter till framgång för dem som verkligen vill använda våld i politiska syften. Förutom den avancerade utrustning och andra hjälpmedel som kommer till användning vid terrorverksamhet står dessutom stora ekonomiska och personella resurser till förfogande för dem som står bakom aktionerna.
    Å andra sidan konstateras det också att terrorgärningarna inte behöver vara särskilt sofistikerade för att få allvarliga följder. En simpel terrorhandling kan t.ex. utgöras av att en person eller en liten grupp av personer skaffar vapen, kanske bara några enstaka handvapen, en handgranat eller en hemmagjord bomb och med dessa vapen angriper ett oskyddat mål. En sådan handling kräver inte långvarig förberedelse eller någon omfattande kapacitet i form av finansiering, rekognosering, operations- och kommunikationssäkerhet, och inte heller avancerat kunnande om vapen eller sprängstoff. Men handlingen och dess konsekvenser kan bli mycket allvarliga.13 En särskild faktor som ofta framhävs då det gäller terrordåden är gärningsmännens särdrag. Det framhävs ofta att de är ”främmande” och ”fanatiska”. I första hand framhävs det terroristhot som kommer från islamistiska extremistgrupper. Det konstateras att den islamistiskt motiverade terrorismen decentraliserats efter terrordåden i New York 2001. Tidigare karaktäriserades den av en global och relativt sammanhängande nätverksstruktur, och nu består den till stor del av regionala och mer eller mindre självständiga nätverk. Vissa av dessa nätverk är också nationellt eller lokalt förankrade i Europa — förmodligen också i Norden.14 I den danska säkerhetspolisens, PET:s, årsberättelse för åren 2004– 2005 indelas de potentiella gärningsmännen till terrordåd med an-

12 Se promemorian Tvångsmedel för att förebygga eller förhindra allvarlig brottslighet (Ds 2005:21), Säkerhetspolisen 2005, s. 15–17, Politiets Efterretningstjenste (PET). Årsberetning 2004–2005, s. 20–39. 13 PET:s årsberetning, s. 8–15. 14 Ibidem, s. 2–3.

knytning till Danmark i fyra kategorier.15 Den första kategorin utgörs av personer som vanligen inte är födda eller uppvuxna i Danmark, men som kommit till Danmark som asylsökande eller genom familjesammanföring. Dessa personer kommer ofta från stater i Nordafrika och Mellanöstern och de sympatiserar med terrororganisationer som är involverade i konflikter i sina ursprungsländer. Flera av dem har uppehållit sig på träningsläger i Afghanistan, Tjetjenien och Bosnien. Den andra kategorin utgörs typiskt sett av personer som är andra eller tredje generationens invandrare i Danmark och som lever i ett kulturellt och politiskt vakuum i Danmark. De upplever att de är demoniserade, utstötta och avvisade av det omgivande samhället, av medierna, arbetsmarknaden etc. De upplever att de är offer för främlingshat och vardagschikan, som är en konsekvens av dålig integration i det danska samhället. Kännetecknande för den miljö som dessa personer kommer från är därtill att många av personerna har klarat sig dåligt i skolan, att de har varit i kontakt med de sociala myndigheterna, att de är långvarit arbetslösa och att flera av dem tidigare har dömts för kriminalitet.
    En tredje kategori utgörs av unga med en annan etnisk bakgrund som i jämförelse med sin omgivning framstår som välutbildade och välintegrerade, men som av olika orsaker tilldras av en radikal, militant tolkning av islam. Den fjärde kategorin utgörs av ett litet fåtal konvertiter som av skilda orsaker har blivit radikala islamister.
    Men terrordåd kan naturligtvis också begås av personer som saknar tidigare anknytning till det land där gärningen utförs. I underrättelse- och utredningsverksamheten uppfattas det vara en särskild svårighet att identifiera medlemmar av terroristorganisationer som kommer från utlandet. Skälet till detta är bl.a. att medlemmarna inte sällan tar sig från ett land till ett annat under täckmantel. De kan också uppträda under olika identiteter i olika länder vid olika tillfällen och resa runt utan identitetshandlingar eller med förfalskade sådana. En del medlemmar kan sändas utomlands för att upprätthålla kontakter med andra grenar av terrororganisationen eller för att genomgå särskild utbildning. Terrordåden kan sedan planeras i samverkan mellan medlemmar stationerade i olika länder. Även medlemmar som inte är direkt inblandade i terroristaktionerna kan understödja verksamheten ekonomiskt eller genom att ta emot och gömma personer som är engagerade i utförandet av aktionerna.16 Slutligen framhålls att en speciell faktor som påverkar terrorbrottsligheten är att de personer som är beredda att utföra terrordåd vanligen upplever sig själva föra en kamp för ideella mål, med en religiös övertygelse eller fanatism. De handlingar som utförs för att uppnå målen uppfattas inte som omoraliska. Den starka övertygelsen om att handlingarna är befogade gör gärningsmännen mer målmedvetna

15 Ibidem, s. 15–16. 16 Ds 2005:21, s. 117–119.

och mer hänsynslösa i sin brottsliga gärning. Det ligger ett särskilt egenvärde i att det fullbordade brottet väcker stor uppmärksamhet. Vid s.k. självmordsattentat ingår det som en del av brottsplanen att attentatsmannen ska offra sitt liv för att de mål som satts upp ska förverkligas.17 Terrordåden och bekämpandet av terrorismen är i grunden starkt politiska. Kampen mot terrorism förs i detta nu i stor utsträckning enligt riktlinjer som följer den politik som utarbetats av den nuvarande politiska regimen i USA. Efter terrordåden den 11 september 2001 har denna kamp betecknats som ”ett internationellt krig mot terrorism” och ett av målen med detta krig är att skydda USA och dess intressen från alla terrorhandlingar. En viktig del av denna krigsföring är att förhindra att terrorister påträffas inom USA bl.a. genom att förhindra att de reser in på det amerikanska territoriet. Den USA-ledda terrorismbekämpningen uppvisar ofta i sina försök att uppnå största möjliga effektivitet brutala drag med kränkningar av internationellt etablerade mänskliga rättigheter.
    Enligt den svenska säkerhetspolisens bedömning är hotbilden mot Sverige generellt sett låg.18 Det finns dock en förhöjd risk för terrorattentat, framför allt mot utländska intressen i Sverige. Hotet från inhemska politiskt extrema grupper bedöms som litet, men tendensen till ökad våldsanvändning är oroande. Trots denna låga hotbild har lagstiftningen och brottskontrollen skärpts mycket väsentligt under de senaste åren med hänvisning till behovet av att kontrollera terrorismen.
    Listan på internationella överenskommelser och andra författningar, som huvudsakligen utarbetats för kontrollen av terrorism, är lång. Bland dessa internationella antiterroristinstrument kan följande nämnas:

− 1970 års konvention för bekämpande av olovligt besittningstagande av luftfartyg, den s.k. Haagkonventionen (prop. 1971:92), − 1971 års konvention för bekämpande av brott mot den civila luftfartens säkerhet, den s.k. Montrealkonventionen, med dess tilläggsprotokoll om bekämpande av våldshandlingar som begås på flygplatser som används för internationell luftfart (prop. 1973:92 och prop. 1989/90:286), − 1973 års konvention om förebyggande och bestraffning av brott mot diplomater och andra internationellt skyddade personer, den s.k. Diplomatskyddskonventionen (prop. 1975:71), − 1977 års europeiska konvention om bekämpande av terrorism (prop. 1976/77:124), − 1979 års internationella konvention mot tagande av gisslan (prop. 1980/81:56), − 1979 års konvention om fysiskt skydd av kärnämne,

17 Ibidem, s. 118. 18 Säkerhetspolisen 2005, s. 15–16.

− 1988 års konvention om brott mot den fasta sjöfartens säkerhet, den s.k. Romkonventionen, och dess protokoll om brott mot säkerheten mot fasta plattformar, det s.k. Romprotokollet (prop. 1989/90:130), − 1997 års konvention om bekämpande av bombattentat av terrorister, den s.k. Terroristbombningskonventionen (prop. 2000/01:86), − 1999 års konvention om bekämpande av finansiering av terrorism, den s.k. Finansieringskonventionen (prop. 2001/02:149), och − Europeiska unionens rambeslut om bekämpande av terrorism (prop. 2001/02:135 och prop. 2002/02:38).

Den nationella svenska antiterrorlagstiftningen utgörs först och främst av lagen (2003:148) om straff för terroristbrott. I vissa avseenden kan denna lag betecknas som en tämligen udda specialstrafflag. Ett märkligt särdrag utgörs redan av den grundläggande konstruktionen av vad som avses med ett terroristbrott. Detta har skett genom en ”hattbestämmelse” som lägger avgörande betydelse vid gärningsmannens avsikt med brottet och vid den fara som brottet kan medföra. Avsikten med brottet skall vara attinjaga allvarlig fruktan hos en befolkning eller en befolkningsgrupp, att otillbörligen tvinga offentliga organ eller en mellanstatlig organisation att vidta eller att avstå från att vidta en åtgärd, eller att allvarligt destabilisera eller förstöra grundläggande politiska, konstitutionella, ekonomiska eller sociala strukturer i en stat eller i en mellanstatlig organisation. Faran som krävs är att gärningen allvarligt kan skada en stat eller en mellanstatlig organisation. Både det subjektiva rekvisitet (gärningsmannens avsikt) och farerekvisitet (fara för allvarlig skada) innehåller element som medför (om beviskraven verkligen tas på fullt allvar) stora bevissvårigheter i brottmålsrättegången. Och om beviskraven inte tas på allvar blir brottmålsrättegångens utfall beroende av oacceptabelt godtycke.
    Till lagens särdrag hör också att straffskalan för alla de cirka tjugo närmare beskrivna gärningarna som kan utgöra terroristbrott innehåller möjligheten till livstids fängelse. På grund av lagen om terroristbrott har antalet brott som kan medföra livstidsstraff mångdubblats; svensk strafflagstiftning har aldrig tidigare innehållit så många brottstyper för vilka livstidsstraff kan följa som i detta nu.
    Den nationella lagstiftningen innehåller också lagar med tämligen långtgående myndighetsbefogenheter som uttryckligen har tillkommit för att bedriva spaningsverksamhet på potentiella terrorister och för att förebygga terroristgärningar. En sådan lag är lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll. Lagen innehåller bestämmelser som ger utrymme att utvisa sådana utlänningar som med hänsyn till risken för terroristhandlingar bedöms som farliga. Lagen innehåller också bestämmelser om under vilka förutsättningar tvångsmedel får tillgripas i spaningssyfte när ett utvisningsbeslut inte kan verkställas. Intresset av att spana mot och förebygga terroristgärningar har också varit en starkt bidragande orsak till den omfattande utvidgning av myndigheternas befogenheter då det gäller underrättelseverksamhet

och straffprocessuella tvångsmedel. Underrättelseverksamhet går ut på att avslöja om en viss (inte närmare specificerad) brottslighet har förekommit, pågår eller kan antas komma att inträffa. Brottsutredande myndigheter samlar då in, bearbetar eller analyserar uppgifter, som senare kan ha betydelse för att utreda eller förhindra brott. De straffprocessuella tvångsmedlen kommer främst till användning under förundersökningen av brott och under den egentliga brottmålsrättegången. Utvecklingen har dock medfört att gränsen mellan underrättelseverksamhet, förundersökningsverksamhet och det egentliga brottmålsförfarandet har tunnast ut betänkligt. Detta beror bland annat på att ”lagstiftaren har ansett det vara rimligt att det allmänna ska ha rätt att tillgripa även långt gående medel för att kunna försvara sig mot allvarliga brottstyper”. Bland de medel som brottsbekämpande myndigheter tillåts använda hör ingripande tvångsmedel som t.ex. hemlig teleavlyssning, hemlig teleövervakning och hemlig kameraövervakning.19 Utvecklingen har inneburit att medborgarnas integritet och rätt till ett skyddat privatliv har minskat. Utvecklingen har också lett till att brottmålsrättegångens idealmodell har förskjutits från en rättsskyddsmodell, där den åtalades rättsskydd tillskrivs en avgörande betydelse, mot en kontrollmodell som betonar att straffsystemets och straffprocessens viktigaste funktion är att skydda samhället och straffa brottsligt beteende. Enligt den ideologi som kontrollmodellen baseras på utgör brottsligheten ett allvarligt hot mot det organiserade samhällssystemet. Den brottskontrollerande verksamheten och straffprocessen som en del av denna verksamhet, med hjälp av vilken man håller brottsligheten i styr, utgör en garanti för den samhälleliga friheten.20 Man kan med fog fråga sig om den skärpta strafflagstiftningen och de starkt ökade myndighetsbefogenheterna då det gäller underrättelseverksamhet, brottsspaning och straffprocessuella tvångsmedel, med de integritetskränkningar som de har inneburit och den risk för övergrepp mot de mänskliga rättigheterna som de kan innebära, verkligen har varit nödvändiga för att försvara det organiserade samhällssystemet. De myndigheter som har de centrala uppgifterna och befogenheterna för den samhällsskyddande verksamheten (särskilt säkerhetspolisen) bedyrar att detta har varit fallet och att man bara på detta sätt kan förebygga, förhindra och utreda terrorgärningar. Men dessa myndigheters verksamhet kännetecknas i stor utsträckning av sekretess. Myndigheternas verksamhet och resultaten av den är därför svår att bedöma för alla utomstående. Säkerhetspolisen fungerar på sätt och vis som en klan av överstepräster som uppger att de sitter inne med sanningen och att det är deras särskilda uppgift att förvalta den

19 Se Ds 2005:21, s. 129–135. 20 Johanna Niemi-Kiesiläinen: Tomt prat, igen? Om straffprocessens modeller och funktioner. Festskrift till Per Henrik Lindblom, s. 523–538.

utan full öppenhet. ”Tro på oss och på vad vi säger, det är sant också om sanningen inte kan uppnås och ses av andra än oss”.

3. Den gränsöverskridande organiserade brottsligheten

”Under det gångna decenniet har organiserade kriminella grupper byggt upp omfattande internationella nätverk och skaffat sig stora vinster. De har byggt upp förmögenheter genom olaglig narkotikahandel, människohandel — särskilt med kvinnor och barn — olaglig handel med vapen och ammunition, förfalskning och illegal efterbildning, och även allmänt genom internationella bedrägerier. Enorma kapital som härrör sig från denna brottslighet tvättas och förs in i ekonomin igen. Den organiserade brottsligheten blomstrar således.” (Förslag framlagt av kommissionen 19.1.2005 till rådets rambeslut om bekämpande av organiserad brottslighet)

Den organiserade gränsöverskridande brottsligheten har under det senaste decenniet stått högt på Europeiska unionens agenda och också i många enskilda stater har just bekämpandet av den organiserade brottsligheten haft högsta prioritet. Som ett exempel på den vikt som man lägger just på bekämpandet av den organiserade brottsligheten kan förslaget till fördrag innehållande en konstitution för Europeiska unionen nämnas. En av konstitutionsbestämmelserna öppnar möjlighet till att utforma europeiska ramlagar med minimiregler om fastställande av brottsrekvisit och påföljder. Detta gäller generellt ”inom områden av särskilt allvarlig brottslighet med ett gränsöverskridande inslag till följd av brottets karaktär eller effekter eller av ett särskilt behov av att bekämpa dem på gemensamma grunder.” Uttryckligen nämns från första början ett antal områden, nämligen terrorism, människohandel och sexuellt utnyttjande av kvinnor och barn, olaglig narkotikahandel, olaglig handel med vapen, penningtvätt, korruption, förfalskning av betalningsmedel, IT-brottslighet och organiserad brottslighet.21 Den hotbild som man kan teckna av ”den organiserade gränsöverskridande brottsligheten” är emellertid vid en närmare granskning långtifrån tydlig. Detta beror för det första på själva begreppet ”organiserad brottslighet”. Begreppet antyder att det finns två klart avgränsbara former av kriminalitet, sådan som inte är organiserad och sådan som är organiserad. I verkligheten är det meningslöst att arbeta med en sådan dikotomi. Fråga är snarare om ett kontinuum: all brottslighet är mer eller mindre organiserad och med uttrycket ”organiserad brottslighet” kan man då snarast avse brottslighet som är mer eller mycket mer organiserad än brottsligheten i allmänhet.22 Men också om begreppet organiserad brottslighet reserveras för den mest organiserade kriminaliteten blir begreppet diffust och

21 Se också Per Ole Träskman: Vad gör vi med den europeiska kriminalpolitiken? SvJT 2005, s. 861–862. 22 Organiserad brottslighet — lösa maskor eller fasta nätverk. BRÅ-Rapport 2002:7. Forskning om ekonomisk brottslighet, s. 10–11.

komplext. Vad är det som gör att en viss form av brottslighet kan betecknas som mer organiserad än annan brottslighet:

Was Organisierte Kriminalität ”wirklich” ist, entzieht sich bislang weltweit einer einfachen Beschreibung, erst recht einer eindeutigen Definition. In wissenschaftlicher Pointierung eines auch sonst theoretisch und methodologisch belangvollen Themas kann man das dahingehend präzisieren: Die Rede von Organisierten Kriminalität bezieht sich auf ein komplexes, verzweigtes, um nicht zu sagen diffuses Feld von Strukturen, Personengemeinschaften und Handlungsvollzügen, das in viele Kriminalitätsberichte hineinrecht. Organisierte Kriminalität ist schon aus diesem Grund nicht einfach wie ein körperlicher Gegenstand für jedermann in gleicher weise evident gegeben. Sie muss wegen der genannten Diffusität vielmehr typischerweise auf dem Wege der Bildung eines Konstrukts (be-)greifbar gemacht werden, also durch eine in sich einigermassen gesschlossene gedankliche Vorstellung beziehungsweise, im anspruchvollsten Fall, als das Resultat einer auch auf Forschung gestützten präzise ausgearbeiteten theoretischen Konzeption.23

I de internationella rättsliga dokumenten kan man finna två betydelsefulla legala definitioner av vad som avses med organiserad (gränsöverskridande) brottslighet. Den ena finns i Förenta nationernas konvention mot gränsöverskridande organiserad brottslighet, den s.k. Palermokonventionen. Enligt de definitioner som ingår i konventionens artikel 2 avses med en ”organiserad brottslig sammanslutning” en strukturerad sammanslutning bestående av tre eller flera personer, som finns under en viss tid och som handlar i samförstånd i syfte att begå ett eller flera grova brott eller överträdelser som är straffbelagda i enlighet med denna konvention för att, direkt eller indirekt, uppnå ekonomisk eller annan materiell vinning. I konventionen finns också en definition av vad som avses med en ”strukturerad sammanslutning”. Med detta avses en sammanslutning som inte har bildats slumpvis för att omedelbart begå brott. Sammanslutningen behöver inte ha formellt definierade roller för sina medlemmar och heller inte kontinuitet i medlemskapet eller en utvecklad struktur.
    Palermokonventionen begränsas till vissa brott. Enligt artikel 3 i konventionen omfattar konventionen följande former av brottslighet: deltagande i en organiserad brottslig verksamhet (artikel 5), tvättning av vinning av brott (penningtvätt; artikel 6), korruption (artikel 8), hindrande (obstruktion) av rättvisan (artikel 23), samt slutligen mer allmänt, medverkan till ”grova brott” när brottet är gränsöverskridande till sin natur och en organiserad brottslig sammanslutning är delaktig. Med grova brott avses i detta fall ett brott för vilket föreskrivs en frihetsberövande påföljd om maximalt fyra år eller en strängare påföljd. I konventionen bestäms också vad som avses med ”gräns-

23 Erster Periodischer Sicherheitsbericht. Bundesministerium des Innern und Bundesministerium der Justiz. 2001, s. 235.

överskridande”. Det krävs att brottet begås i mer än en stat (alltså gärningsorten för brottet kan bestämmas till minst två stater), eller att brottet begås i en stat, men en betydande del av förberedelserna, planeringen, ledningen eller kontrollen har skett i en annan stat. Brottet anses också vara gränsöverskridande om brottet begås i en stat då en organiserad brottslig sammanslutning som bedriver kriminell verksamhet i mer än en stat är delaktig, samt då brottet begås i en stat men har betydande följder i en annan stat.
    I ett tilläggsprotokoll till Palermokonventionen (det s.k. Palermoprotokollet) utsträcks konventionens tillämpningsområde till att också omfatta handel med människor, särskilt kvinnor och barn.
    Den andra betydelsefulla legala definitionen av vad som avses med ”organiserad brottslighet” är mer operativ till sin funktion. Fråga är om de rekvisit som för närvarande används inom den Europeiska unionen för att definiera organiserad brottslighet.24. Definitionen består av en förteckning med ett antal kännetecken på organiserad brottslighet och den skall vara till hjälp för medlemsstaterna vid utarbetandet av nationella lägesrapporterna. För att fråga skall vara om organiserad brottslighet måste åtminstone sex av kännetecknen föreligga, bland dem de fyra med nummer 1, 3, 5 och 11. Förteckningen innehåller följande kännetecken:

1. Samarbete mellan fler än två personer. 2. Egna tilldelade uppgifter åt var och en. 3. Lång eller obegränsad utsträckning i tiden (kriteriet hänför sig till gruppens stabilitet och [potentiella] varaktighet). 4. Någon form av disciplin och kontroll. 5. Misstanke om allvarliga kriminella handlingar. 6. Verksamhet på internationell nivå. 7. Användande av våld eller andra metoder för hot. 8. Användande av kommersiella eller affärsmässiga strukturer. 9. Deltagande i penningtvätt. 10. Otillbörlig påverkan på politik, medier, offentlig förvaltning, rättsliga myndigheter eller ekonomin. 11. Strävan efter vinning och/eller makt.

För Sveriges del utarbetas den nationella lägesrapporten om den organiserade brottsligheten av Rikskriminalpolisen i samverkan med Tull- och Skatteverket samt Ekobrottsmyndigheten. Den senaste rapporten som gäller år 2005 tecknar en allvarlig bild. Den ”organiserade brottsligheten” beskrivs som ett tämligen eller t.o.m. mycket allvarligt hot mot samhället.
    I rapporten beskrivs först vissa grupperingar som medverkar i den organiserade brottsligheten. Vad som beskrivs är smugglingsgrupperingar (med en distinktion mellan grupperingar som specialiserar sig på smuggling av skrymmande varor och sådana som specialiserar sig på icke-skrymmande varor), ekobrottsgrupperingar, människohan-

24 Se dokumentet 6204/2/97 Enfopol 35 Rev 2 (ursprungligen i Enfopol 161).

delsgrupperingar, kriminella generalister, etniska multikulturella grupper eller gäng (med särskilt fokus på sådana som har sitt ursprung i det tidigare Sovjetunionen och sådana som kommer från Balkan, samt därtill MC-gängen), andra multikulturella grupper eller nätverk, förortsgäng och ungdomsgäng samt slutligen fängelsegäng.
    I beskrivningen av olika former för brottslighet konstateras antingen att ifrågavarande form av brottslighet ökar, blir mer elakartad, eller åtminstone inte minskar.
    Då det gäller den ”systemhotande brottsligheten” indelas den i tre typer av brott: påverkan på rättskedjan genom våld och hot mot tjänsteman, övergrepp i rättssak eller andra åtgärder för att avskräcka från rättsliga åtgärder, utpressning, frid och frihetsbrott samt korruption. Särskilt då det gäller de två förstnämnda typerna av brott antar man att det har skett en ökning.25 Beträffande narkotikabrotten konstaterar man att det inte finns några tecken på en minskning och det samma gäller för smuggling av alkohol och tobak. Beträffande penningtvätt konstateras att SCB gjort en uppskattning att brottsligheten i Sverige varje år har intäkter på ca 3,7 miljarder kronor och att det finns en uppsjö av metoder för att tvätta pengar. Detta kan ske med hjälp av finansiella institut (särskilt växlingskontor) med hjälp av företag och affärsrörelser (särskilt relaterat till svart arbetskraft), samt genom kontantköp främst av konst smycken eller antikviteter. Då det gäller den ekonomiska brottsligheten dominerar skattebrotten och bokföringsbrott. Också dessa är ofta relaterade till svart arbetskraft. Människohandeln uppskattas öka liksom också rånen av värdetransporter. Slutligen konstateras att det finns ett antal grupperingar som såsom huvudaktivitet har att exportera begagnade bilar till Mellanöstern och Västafrika och att denna transport ofta utgör miljöbrott.
    Om denna beskrivning är riktig utgör den organiserade brottsligheten onekligen ett allvarligt hot. Men en närmare läsning av rapporten ger anledning till en viss oro om rapportens tillförlitlighet då det gäller att beskriva den organiserade brottsligheten. I rapportens slutsatser konstateras t.ex. att det numera inom den grova kriminaliteten går att finna ungdomar i så låg ålder som 13 år, och att det i de s.k. förortsgängen finns 15-åringar som redan har en lång kriminell erfarenhet. Detta konstaterande kan knappast anses gälla den organiserade brottsligheten enligt de legala definitioner som finns, då de utpekade ännu inte ens har uppnått straffansvarsåldern.
    Det konstateras också att MC-gängen samt deras supporterklubbar börjar etablera sig på mindre orter i landet och att detta innebär en spridning av den brottslighet som klubbarna begår. Också andra typer av brottslighet, som begås i organiserad form (t.ex. människohandel), uppges sprida sig till mindre orter där de inte förekommit tidigare.

25 En mer ingående granskning av otillåten påverkan av myndighetspersoner finns i BRÅ-Rapport 2005:18, Otillåten påverkan riktad mot myndighetspersoner. Från trakasserier, hot och våld till amorös infiltration.

Det anförda kan förmodas vara riktigt, men i rapporten lämnas inte någon relevant information om hur brottslighetens volym eller karaktär har förändrats. Då det gäller utpressning anförs att brottsligheten ökat, men denna information verifieras inte på annat sätt än genom att konstatera att det ”finns uppgifter som tyder på att ett stort antal näringsidkare i Sverige är drabbade av denna typ av brottslighet”.
    Också då det gäller smugglingsbrotten bygger rapporten på ”hypoteser”. Det konstateras att åldern för en kriminell som är verksam inom smugglingsbrottslighet, och till viss del även ekonomisk brottslighet, ofta ligger runt 30 år eller däröver. Någon entydig förklaring till detta finns inte, men en hypotes är att kraven på kunskap, organisation och ekonomiska resurser som behövs för att bedriva smuggling medför att de som rekryteras måste ha visat att de är kapabla att genomföra mer komplicerade och omfattande brott. De är därmed äldre när de börjar med smugglingsbrottslighet. Enligt rapporten styrks detta resonemang av hur de olika gängen är uppbyggda och hur kontakterna fungerar mellan dem. I del gäng finns tydliga kopplingar till äldre släktingar som är grova kriminella och i andra går det att urskilja en typ av ”karriärväg” genom att den kriminelle begår olika brott för att ”stiga i graderna”.
    Man kan tvivla på att lägesrapporten verkligen bara beskriver allvarlig brottslighet som begås av en ”organiserad brottslig sammanslutning” så som detta definieras i internationella instrument. I rapporten används inte den internationella legala definitionen av vad som avses med en organiserad brottslig sammanslutning, utan i stället görs en distinktion mellan brottsliga nätverk (”ett antal noder som är länkade till varandra, och består av en eller flera grupper och till dem länkade enskilda individer — de styrande funktionerna utgörs av ett eller flera nav”), grupper och grupperingar (”föränderliga sammanslutningar där varje individ har en särskild roll eller status och som styrs av en eller flera ledande personer) samt gäng (”grupper som ofta har ett säreget ”varumärke” (namn, symbol, titlar eller dyl.) och som regleras av en intern hierarki”).
    En ytterligare orsak till en viss misstänksamhet över beskrivningen i lägesrapporten är att den officiella brottsstatistiken inte fullt ut stöder de antaganden som finns om en ökad brottsvolym och en förvärrad brottssituation.

4. Brottsligheten ökar och blir värre medan åtgärderna mot brottsligheten försvagas?

”Polisen fortsätter att dras med betydande effektivitetsproblem. Endast 16 procent av de polisanmälda brotten klarades upp år 2004. Polisen skriver av 75 procent av de anmälda brotten samtidigt som våldsbrotten ökat med 20 procent de senaste tio åren. Polisens synlighet minskar. Den lokala närvaron rullas tillbaka med hundratals stängda polisstationer och nedlagda närpolisområden. Det politiska ledarskapet lyser med sin frånvaro. Ett flertal

undersökningar redovisar en risk för att medborgarnas förtroende för polisen är på väg att sjunka ännu lägre. Åklagarnas pressade situation fortsätter.[...] Domstolarnas handläggningstider ökar till följd av hög måltillströmning men fortsatt knappa resurser. När rättsväsendets förmåga att utreda och lagföra brottslighet sviktar, blir följden ökad otrygghet i samhället. Kriminalvården dras med fortsatta kvalitetsproblem. Detta gäller såväl säkerhet som innehåll. Regeringens stötvisa engångstillskott utgör endast fyllnadsmassa i en verksamhet som, enligt kriminalvårdens egen ledning, för länge sedan hade begärts i konkurs om det inte hade varit en myndighet.” (Motion till riksdagen 2005/06:fp138 mb av Johan Pehrson m.fl. (fp) Liberala satsningar på rättsväsendet).

I BRÅ:s senaste rapport om brottsutvecklingen i Sverige, den som gäller åren 2001–2003,26 konstateras att utvecklingen av de anmälda brotten i stort kan indelas i tre tidsperioder. Den första omfattar tiden fram till och med år 1964. Denna period karaktäriseras av en jämn och förhållandevis svag ökning av antalet polisanmälda brott. I genomsnitt registrerades 13 000 fler brott varje år. Den andra perioden utgörs av tiden från 1965 och fram till 1990-talets början. Denna period präglas av en snabbare ökning än den föregående — tillväxten var ungefär dubbelt så många brott per år som tidigare — och de årsvisa fluktuationerna blev större. Under 1990-talet ersattes den tidigare konstanta ökningen av fluktuationer kring en konstant nivå. Den anmälda brottsligheten slutade öka under 1990-talet. Visserligen har det skett en ökning under 2003, men den aktuella nivån var detta år endast något högre än vid början av 1990-talet. Enligt den officiella brottsstatistiken har situationen inte förändrats nämnvärt efter år 2003. Enligt den senaste statistiken (Kriminalstatistik 2005) anmäldes 2005 nästan 1 242 000 brott till polis, tull eller åklagare. Det konstateras att det är för andra året i rad som det sker en minskning av de anmälda brotten med 1 procent jämfört med föregående år.
    Då det gäller enskilda brottstyper är bilden mer brokig. Vissa brott ökar, andra minskar medan brottsnivån i vissa fall är tämligen oförändrad. Bland de brott där det har skett en ökning av de anmälda brotten kan brotten mot liv och hälsa samt sexualbrotten nämnas. Brotten mot liv och hälsa ökade med 8 procent. De anmälda våldsbrotten (som också innefattar brott som rån) domineras av misshandel. Samtliga anmälda misshandelsbrott har ökat sedan år 1975 och är i dag mer än tre gånger så många som då. Den största ökningen skedde under 1990-talet då misshandelsbrotten ökade med 47 procent. Också ökningen av de anmälda sexualbrotten har varit markant. Antalet anmälda sexualbrott ökade 2005 med 12 procent. Den största ökningen uppvisar de anmälda våldtäkterna. Under året anmäldes närmare 3 800 våldtäkter, vilket är en ökning med 44 procent jämfört med år 2004. De anmälda våldtäkterna var under året mer än dubbelt

26 BRÅ Rapport 2004:3 Brottsutvecklingen i Sverige 2001–2003, s. 13–14

så vanliga som för tio år sedan. Antalet anmälda brott avseende sexuellt tvång och utnyttjande minskade däremot år 2005 med 18 procent jämfört med år 2004. Däremot har t.ex. de anmälda stöldbrotten minskat. Den generella utvecklingen under de senaste åren har också varit att antalet anmälda vålds- och sexualbrott har ökat medan antalet anmälda egendoms- och förmögenhetsbrott har minskat.
    Orsakerna till dessa förändringar av antalet anmälda brott varierar. Orsakerna kan vara tekniska (ändrade rutiner för statistikföring), konsekvenser av ändrad lagstiftning (t.ex. den förändring i lagstiftningen av bestämmelserna om sexualbrott som genomfördes under 2005 och som inneburit att en del gärningar som tidigare rubricerades som sexuellt utnyttjande, istället skall bedömas som våldtäkt), eller rent tillfälliga. En tredjedel av ökningen av antalet anmälda våldtäkter under 2005 förklaras t.ex. av ett enda ärende där en man begått 299 våldtäkter mot en person i sin närhet.
    Ibland beskrivs ökningen av brottsligheten som mer dramatisk än vad uppgifterna i den officiella statistiken över anmälda brott anger. Man antar eller utgår från att förändringarna av den faktiska brottsligheten ser annorlunda ut än förändringarna av den registrerade brottsligheten. Svårigheterna att jämföra utvecklingen av den faktiska brottsligheten och den registrerade brottsligheten accentueras vid brottstyper där mörkertalet är stort och där man kan anta att ändrade attityder medfört en ändrad rapportbenägenhet. Slutsatser både beträffande den faktiska våldsutvecklingen och utvecklingen ifråga om sexualbrottsligheten präglas av denna osäkerhet. Mörkertalet uppskattas vara högt och dessutom varierande över tid.27 Ofta antar man att den faktiska brottsligheten alltid ökar mer än vad den registrerade brottsligheten indikerar. Ett sådant antagande är dock felaktigt. Undersökningar från USA har t.ex. visat att medan antalet våldsbrott som registrerades av polisen mellan åren 1973 och 1999 ökade med 58 %, minskade den faktiska våldsbrottsligheten med cirka 30 %.28 En fullständig bedömning av brottsligheten och dess konsekvenser bör också innehålla information om brottslighetens skadeverkningar. På grund av att skilda brottstyper har så varierande karaktär, och på grund av att den skada som brotten medför varierar så klart både med avseende på skadans kvalitet och kvantitet, är skadeverkningarna svåra att bedöma och ange. Det är dock uppenbart att de brott som begås mest och som därför toppar statistiken över anmälda brott inte är de som också har de största skadeverkningarna. Enligt en bedömning som gäller Tyskland utgör t.ex. den ekonomiska brottsligheten bara

27 Ibidem, s. 43 och 86. 28 Erster Periodischer Sicherheitsbericht. Bundesministerium des Innern und Bundesministerium der Justiz. 2001, s. 11.

cirka 2,5 % av alla brottsliga gärningar, men de svarar för mer än 60 % av de totala skadeverkningarna förorsakade av brott.29 Motsvarande tillräckligt väl underbygga och precisa information finns inte att tillgå då det gäller den svenska kriminaliteten. En berättigad konklusion av den information som finns är att brottsligheten i Sverige inte är ett så stort hot som den hotbild som ofta tecknas ger anledning att förmoda. Med hänvisning till hotbilden krävs det både i massmedia och i politiska åtgärdsprogram att ökade resurser och andra kraftansträngningar sätts in för att bekämpa brottsligheten. Vad som krävs är bl.a. ökat antal poliser, ökade ekonomiska resurser för polisen och de andra brottskontrollerande myndigheterna samt ökade befogenheter.
    Det är möjligt att antalet polismän i Sverige skall ökas och att vissa omorganiseringar av polisen bör göras. Det är också möjligt att åklagarmyndigheten och domstolarna behöver mer resurser för att kunna genomföra sina uppgifter på ett sätt som både garanterar tillräcklig effektivitet och tillräckliga garantier för rättssäkerheten. Det är olyckligt om den svenska brottmålsrättegångens förändras från den idealmodell som rättsskyddsmodellen utgör till en kontrollmodell som alltför ensidigt betonar kravet på effektivitet och processekonomi.
    Men i internationella jämförelser klarar sig den svenska polisen tämligen väl när det gäller allmänhetens tilltro till den och dess effektivitet. I den internationella offerundersökningen ”Criminal Victimisation in Seventeen Industrialised Countries” som publicerades år 2000 anger ungefär tre fjärdedelar av respondenterna att de är tillfredställda med det bemötande som de har fått av polisen efter en brottsanmälan och en ungefär lika stor andel uppger att de tycker att polisen gör ett gott jobb då den kontrollerar brottsligheten inom deras eget område. Andelen som är nöjd med polisen och dess agerande har visserligen något minskat, men minskningen är inte dramatisk.
    Polisens (och de andra brottskontrollerande myndigheternas) befogenheter särskilt då det gäller rätt att utföra underrättelseåtgärder och att vidta olika former av straffprocessuella tvångsåtgärder har ökat väsentligt under de senaste åren. I ett rättshistoriskt perspektiv kommer förmodligen just denna markanta utveckling av de brottskontrollerande myndigheternas befogenheter att vidta åtgärder som innebär intrång i den personliga integriteten att framhävas som någonting särpräglat för utvecklingen kring millenieskiftet.
    Vad som bör tilldra sig uppmärksamhet är samspelet mellan brottsbekämpningsfunktionen och rättsskyddsfunktionen. Många av de reformer som har genomförts kan sägas ha varit påtvingade av teknikens utveckling och de har också motiverats med hänvisning till denna utveckling. Också svårigheterna att utreda modern, organi-

29 Ibidem, s. 23.

serad och gränsöverskridande brottslighet har framställts som viktiga skäl för reformerna. Brottslingarna använder ny teknik, mobiltelefoner, elektronisk post, internet etc. och polisen bör ha motsvarande teknik och färdigheter att använda den. Det har framhållits att fråga är om en kapplöpning mellan polisen och brottslingarna och att en rigid lagstiftning innebär en betydande risk för att polisen hamnar på efterkälken. Som exempel kan nämnas att teknisk rumsavlyssning bör vara möjlig också i hemmet på grund av att bl.a. narkotikahandeln har flyttat inomhus och brottslingarna har lärt sig att undvika telefon eftersom de vet att polisen då kan lyssna på dem.30 Det har också anförts att all kriminalitet hela tiden blir mer organiserad, mer professionell och mer internationell.31 Trots detta bör man med fullt fog fråga sig om denna utveckling verkligen har varit nödvändig och om den också bör styrkas fram över. Som Johanna Niemi-Kiesiläinen har framhållit är alla anförda argument relevanta. Det är ett legitimt samhällsintresse att alla allvarliga brott utreds på ett effektivt sätt, och det finns inte anledning att av naivitet underskatta det hot som den organiserade gränsöverskridande brottslighet utgör. Men det är allvarligt att ”brottsbekämpningsresonemanget [har blivit] så pass inträngande att man blir liksom dragen in i det. Rättsskyddsargument har inte en likadan slagkraft och blir helt marginaliserat i sammanhanget.”32 Fråga är i själva verket om ett mycket markant byte av grundläggande ideologi för hela brottmålsrättegången och brottskontrollen i allmänhet. Den ideologi som framför allt med hänvisning till humanitära värderingar har varit den förhärskande och som grundas på en rättsskyddsmodell byts ut mot en ideologi som starkt betonar effektiv kontroll.
    Det är uppenbart att kriminalvården lider under resursbrist och att kriminalvårdsmyndigheterna inte i dagens läge kan sköta sina uppgifter på ett rationellt och humant sätt. Den främsta orsaken till detta är det ökade fångtalet, som i sin tur är en följd av en markant skärpning av straffen. Alla undersökningar visar att straffnivån i Sverige har ökat betydligt under de senaste åren. I den senaste kriminalstatistiken (för år 2005) som BRÅ publicerat, fastslås tydligt att fängelsedomarna har ökat, både till antalet och som andel av det totala antalet lagföringar mellan åren 1996 och 2005. Också den utdömda genomsnittstiden för fängelsestraffen har gått upp. Det totala antalet lagföringar har minskat samtidigt som antalet fängelsestraff har blivit fler. Eller kort sagt: allt fler döms till fängelse i stället för andra typer av straff. Mellan åren 1990 och 2005 ökade fångtalet i Sverige från 58 till 82. Det är en större ökning än i de flesta andra europeiska länder.

30 Se Departementspromemoria 2005:7, Hemlig rumsavlyssning, särskilt s. 31–40. 31 Se också Niemi-Kiesiläinen (i fotnot 20 a.a.) s. 227. 32 Ibidem, s. 527.

Kriminalpolitiken har blivit betydligt mer restriktiv och detta gäller särskilt vissa utvalda brottstyper. En stor del av ökningen av genomsnittstiden för fängelsestraffen kan förklaras av att straffen för brott mot liv och hälsa (mord, dråp, misshandel, grov misshandel och vållande till annans död) blivit längre sedan 1997. Också när det gäller sexualbrott och smuggling har strafftiden ökat. För sexualbrott från 20,3 månader år 1997 till 24,5 månader år 2005. För varusmuggling från 17,9 månader år 2001 till 28,9 månader år 2005. Denna tendens med fler och längre fängelsestraff har man kunnat följa under hela 2000-talet. Den är också tydlig när det gäller livstidsdomarna. Under hela 1980-talet utdömdes sammanlagt 47 livstidsstraff, jämfört med 99 stycken under 1990-talet och 94 mellan år 2000 och 2005.
    Det är nödvändigt att ställa frågan om det finns några rationella skäl för den generella straffskärpning som har skett och att försöka finna en god förklaring till denna utveckling. Det är uppenbart att förklaringen inte ligger i att brottsligheten har ökat eller i att den nämnvärt har ändrat karaktär. Förklaringen ligger således i en ändrad inställning till brott och straff.
    Den politiska viljan är att brott — och då särskilt gärningar inom vissa brottstyper — skall straffas strängare. I vissa av de politiska deklarationerna tillkännages det tydligt att brott i framtiden skall leda till strängare straff.33 Det konstateras att man redan tillräckligt har testat detta med att inte ha långa straffpåföljder i Sverige och att resultaten har varit begränsade. Vad som krävs är straffskärpningar.
    Det finns inte någon enhetlig eller klart genomtänkt kriminologiskt eller ideologiskt grundad motivering för straffskärpningarna. Kravet på straffskärpningar flyter på ett hopkok av flera straffteorier. Det hänvisas till allmänpreventiva synpunkter (strängare straff avhåller människor från att begå brott), till ideologier som bygger på krav på en rättvis proportionalitet mellan brott och straff (påföljderna skall vara sådana att brottslingen verkligen sonar sitt brott), till inkapacitering och samhällsskydd (att låsa in vissa brottslingar minskar brottsligheten klart) och till individualpreventiva teorier (längre påföljder möjliggöra bättre vård och behandling).
    Det är trist att konstatera att nyttan av straffskärpningar av detta slag inte finner något stöd i den kriminalvetenskapliga forskningen.34 Fråga är alltså om åtgärder som bygger på politiska överväganden utan stöd av tillgänglig forskning.

33 Beatrice Ask. Blog ”Fängelse har mer än en uppgift” 2006-09-03 och Blog ”Visst är det skillnad” 2006-09-03. 34 För en mer utförlig analys och diskussion om kriminalpolitiken, se Nils Jareborgs numera klassiska artikel: Vilken sorts straffrätt vill vi ha? — Om defensiv och offensiv straffrättspolitik. I Dag Victor (red.): Varning för straff. Om vådan av den nyttiga straffrätten. Stockholm 1995, s. 19–37.

5. Hot och hotbilder — en avslutande diskussion
Vilken konklusion skall man då dra? Hur ser de verkliga hoten ut och vilka av hotbilderna är falska. Terrorismen är verklig och det är fullt befogat att framställa den internationella terrorismen som ett allvarligt hot mot människornas trygghet och statens säkerhet. I ett internationellt perspektiv är också den organiserade gränsöverskridande brottsligheten ett hot. Det är ett legitimt samhällsintresse att alla allvarliga brott utreds på ett effektivt sätt, och det är riktigt att det inte finns anledning att av naivitet underskatta det hot som organiserad gränsöverskridande brottslighet utgör. Men samtidigt är den hotbild som tecknas av den organiserade brottsligheten tämligen diffus på grund av en otydlig begreppsbildning och tämligen osäker empirisk information om brottslighetens karaktär och omfattning. För att kunna bedöma hotet och för att kunna vidta rationella motåtgärder krävs bättre forskning utförd utan politiska baktankar.
    Däremot är det är knappast befogat att beskriva brottsligheten i allmänhet i Sverige som ett stort hot mot människornas trygghet och samhällets säkerhet. Brottsligheten har inte nämnvärt ökat under de senaste decennierna och det finns inte belägg för att den överlag har blivit allvarligare. Trots detta har flera åtgärder vidtagits för att öka de brottskontrollerande myndigheternas befogenheter och för att realisera en mer repressiv och mindre humanitär kriminalpolitik. Vissa av de åtgärder som har vidtagits i brottskontrollerande syfte eller som föreslås bli genomförda, innebär uppenbara risker för att uppfattningen om vad som skiljer en rättsstat från en polisstat förändras. Särskilt myndigheternas ökade befogenheter att bedriva underrättelseverksamhet och mer ingripande former för efterforskning och rannsakning har inneburit en minskning av den personliga integriteten. Rättegången har fjärmats från en rättssäkerhetsmodell mot en kontrollmodell. Det är allvarligt att brottsbekämpningsresonemanget har blivit så dominerande och att rättsskyddsargument inte längre har samma slagkraft som tidigare.
    Detta är särskilt tydligt när det gäller kontrollen av — eller ”kriget” mot — terrorismen. Denna kontroll har fått flera drag som underminerar den klassiska rättsstaten. Tidigare har man varnat för att vissa åtgärder mot terrorismen kan underminera rättsstaten.35 Följande hotbild tecknades för cirka 20 år sedan av den dåvarande, långvariga, justitieministern i Finland, Christoffer Taxell.36 Han frågade vilka de

35 Själv har jag gjort det i en artikel ”Skräckbrottslingar och brottsskräck” (Nordisk Tidskrift for kriminalvidenskab 1986, s. 452–464) genom att konstatera: Det finns inte några garantier för att Finland förblir en stat utan terrorism. Erfarenheterna av det senaste decenniets terrorgärningar visar att sådana garantier inte heller kan skapas genom skärpt kontrollpolitik och rigorös skyddslagstiftning. Terrorismen kan inte lagstiftas bort. Däremot kan det som kallats rättsstaten mycket lätt förintas genom ny lagstiftning. 36 Christoffer Taxell: Vaarantaako terrorismi oikeusvaltion perusteita? [Hotar terrorismen rättsstatens grundvalar?] Rikosoikeudellisia kirjoitelmia V. Sylvi Inkeri Anttilalle 29.11.1986 omistettu. Helsinki 1986, s. 303–314).

åtgärder för att motverka terrorismen kunde vara som samtidigt innebär ett hot mot rättsstatens grundvalar. Vad han svarade var att man kan tänka sig åtminstone följande situationer: Terrorismpreventionen och olika slags säkerhetsordningar för att upptäcka terrorism utformas så effektivt att de försvårar det öppna samhällets funktion. De leder till en intensiv övervakning av medborgarna och därigenom till att medborgarnas frihet och fria rörlighet begränsas eller åtminstone till att landets ledare isoleras från folket. Efterforskningen av terrorismgärningar utvecklas i en okonventionell riktning genom att man tillåter efterforsknings- och rannsakningsmetoder, som inte annars används och som inte kan anses vara förenliga med rättsstatens grundprinciper. Rättegångarna gällande terrorismbrott utformas så att de ifråga om t.ex. offentlighet och bevakning, samt kanske också ifråga om de regler som gäller för försvar och bevisning, avviker från vad som är normalt. Vid verkställigheten av straffpåföljderna vidtar man ifråga om dömda terrorister speciella åtgärder.
    Det är anmärkningsvärt att alla de åtgärder som Christoffer Taxell varnade för numera har realiserats. Detta är en god anledning till att överväga om inte de metoder som numera används för brottskontroll (eller ”brottsbekämpning”) utgör ett större hot än vad den bild som tecknas av denna vanligen tillåts visa.