Några ord om reformbehovet i den lagstiftning som rör tvångsmedel m.m.

Av f.d. generaldirektören ANDERS ERIKSSON

Utgångspunkterna för mitt anförande är följande:

•Brottsligheten har totalt sett inte ökat. •Däremot har brottsligheten delvis ändrat karaktär. Det finns ett ökat inslag av organiserad och ofta gränsöverskridande brottslighet som utnyttjar modern teknik och ibland systemhotande metoder. I hotbilden ingår ett ökat inslag av vissa typer av grövre brott. •Brottslighetens förändrade karaktär nödvändiggör en anpassning av de verktyg och metoder som de brottsbekämpande myndigheterna får använda.

Ett hot som kommit alltmer i fokus under senare år är hotet från den organiserade brottsligheten. Det finns flera skäl till det. Brottsligheten har utvecklats genom att kriminella kretsar har bildat mer eller mindre fast sammansatta strukturer eller organisationer. Det är visserligen så att individerna i dessa strukturer eller organisationer efter hand byts, men formerna tycks bestå. En annan faktor är att den organiserade brottsligheten i allt högre grad utnyttjar den tekniska utvecklingen. Man använder modern teknik som ett verktyg i sin brottsliga aktivitet eller utnyttjar de svagheter som användandet av modern teknik innehåller.
    Internationaliseringen har också medfört en bredare bas för organiserad kriminalitet i vårt land. Det finns idag oftare än förr kopplingar till brottslighet eller brottsaktiva kretsar i andra länder.
    En alltför stor del av brottsligheten beivras inte idag. Det finns många olika omständigheter som har bidragit till denna negativa situation. Jag skall nöja mig med att nämna tre. En är att rättsväsendets resurser inte räcker till, varken kvantitativt eller kvalitativt. En annan är att organisationen av arbetet inom t.ex. polisväsendet har brister. En tredje är att de metoder som rättsväsendet i Sverige idag får använda för att uppdaga och utreda brott inte är tillräckligt effektiva. I andra länder är situationen bättre i detta avseende.
    Utvecklingen av samhället, särskilt på det tekniska området men även i övrigt, har anammats av brottsligheten men inte av lagstiftaren. Det är en orsak till att de brottsutredande myndigheterna inte i

nämnvärd utsträckning kommer åt den brottslighet som utnyttjar modern teknik.
    Genom den låga uppklarningsprocenten, särskilt för vissa brottstyper, har det också spritt sig en känsla i samhället bland vanliga medborgare att det inte är någon mening med att anmäla brott.
    Enligt min mening krävs det en del åtgärder för att få rättssamhället i balans igen. Det gäller inte bara den grova och organiserade brottsligheten utan även det som brukar betecknas som vardagsbrottslighet.
    Samtidigt är det viktigt att inte gå så långt så att det skapas ett övervakningssamhälle eller en polisstat. Det krävs alltså noggranna överväganden rörande avvägning mellan effektivitet och skyddet för den personliga integriteten.
    Motiverar dagens brister i effektiviteten i brottsbekämpningen att man i vissa avseenden godtar ytterligare intrång i skyddet för den personliga integriteten? Finns det i så fall möjligheter att begränsa intrånget och kontrollera verksamheten? Hur skall rättssäkerhetsaspekter i så fall tillgodoses? Vem skall besluta i dessa frågor i de enskilda fallen? Hur skall intresset hos dem som blir utsatta för intrång bevakas? Av vem? Ja, detta är ett antal frågor som berörs. Jag skall försöka ge några synpunkter på en del av dessa.
    Min uppfattning är att vi skall ha ett starkt skydd för den personliga integriteten. Det skall krävas allvarliga hot för att göra intrång i åtminstone väsentliga integritetsintressen.
    Det är vidare enligt min mening inte lämpligt att införa generella övervakningsåtgärder i syfte att komma åt de trots allt relativt få som sysslar med kriminalitet. Jag känner därför stor tveksamhet inför det allt flitigare bruket av kameraövervakning där övervakningen inte är inriktad på en konkret misstanke om en bestämd brottslighet utan görs generellt mot en viss plats utan samband med misstanke om brott. Jag kan förstå att det känns tryggt för dem som reser med tunnelbanan att det finns övervakningskameror där, men sfären för var övervakningskameror skall sättas upp kommer successivt att utvidgas och snart har vi dem överallt på såväl gator och torg som i teatrar, restauranger, bensinstationer och livsmedelsbutiker m.m. om vi inte ser upp. Vi kan få en situation som i centrala London där man inte kan röra sig utan att bli fotograferad åtskilliga gånger av olika kameror, bilder som sedan kan sammanställas av myndigheterna i en kartläggning av Dig. Den omständigheten att polisen i ett antal väl kända fall med hjälp av filmer från sådana övervakningskameror har lyckats lösa några mycket allvarliga brott förändrar inte mitt principiella synsätt i detta avseende.
    En helt annan sak är om det finns en konkret misstanke om brott. Jag förutsätter då att det gäller allvarlig brottslighet. Enligt min mening blir en sådan mot en för ett konkret brott misstänkt person sär-

skilt inriktad övervakning med tekniska hjälpmedel totalt sett mindre integritetskränkande genom att inte en stor och obestämd krets av människor blir måltavla för åtgärden utan endast den misstänkte och sådana som har kontakter med eller befinner sig i anslutning till denne. Övervakningen är ju dessutom tidsbegränsad och underställd kontroll. Här menar jag att behovet av att kunna bekämpa den allvarliga brottsligheten ofta, men inte alltid, måste anses väga tyngre.
    För varje enskild person som berörs blir förstås intrånget lika integritetskränkande som annars. Vilket behov av tvångsmedel kan då finnas under de närmaste åren? Vi har redan idag en lagstiftning som tillåter bl.a. hemlig teleavlyssning, hemlig teleövervakning och hemlig kameraövervakning. Förutsättningarna för att använda dessa tvångsmedel är noggrant angivna i lag, gäller grövre brottslighet och kräver domstolstillstånd. Den misstänktes rätt tillvaratas i avlyssnings- och kameraövervakningsfallen av ett s.k. offentligt ombud. Enligt min mening är den lagstiftning som idag finns på detta område väl avvägd och tillgodoser i stora drag de behov som de brottsbekämpande myndigheterna nu har. Någon allmän utvidgning av den synes inte erforderlig.
    Däremot finns det vissa problem i detaljer i den nuvarande lagstiftningen som kan behöva justeras. Ett sådant är att det idag finns två lagsystem enligt vilka polisiära åtgärder av detta slag kan få sättas in. Det ena är rättegångsbalken, där det i princip krävs domstolstillstånd för åtgärderna. Det andra är lagen om elektronisk kommunikation som reglerar teleövervakningsåtgärder. I den senare lagen krävs inte domstolstillstånd för sådana åtgärder. Enligt min mening bör ingrepp av allvarligare typ alltid kräva domstolsprövning. Beredningen för rättsväsendets utveckling (BRU) har i ett av sina betänkanden (SOU 2005:38) lagt fram förslag om det.
    Om man gör så skulle man också som BRU har föreslagit kunna tilllåta att teleavlyssning och teleövervakning får användas i några ytterligare specifika fall där det visat sig att den nuvarande lagstiftningen inte räcker till för det praktiska arbetet med att utreda brott.
    Enligt nuvarande regler i rättegångsbalken är det t.ex. en förutsättning för att hemlig teleövervakning skall få användas att det går att peka ut en person som skäligen misstänkt för brott. Något sådant krav finns inte för att lämna ut uppgifter till polisen enligt lagen om elektronisk kommunikation. Enligt den lagen kan t.ex. uppgifter om var en mobiltelefon befann sig när den användes lämnas ut.
    När man nu bakar ihop reglerna måste man se till att effektiviteten i brottsbekämpningen inte försämras. Ofta är övervakningsuppgifter, kanske särskilt uppgifter om positionen hos mobiltelefoner, den absolut viktigaste nyckeln till att utredningar rörande grova brott kan föras framåt.
    Den hittillsvarande utlämningen av uppgifter om var en telefon befann sig har inte krävt domstolstillstånd. Av rättssäkerhetsskäl och

med hänsyn till att det ändå rör sig om ett intrång i personlig integritet bör enligt min och BRU:s uppfattning domstol pröva frågan. Att få domstols tillstånd kan dock ta tid. Det kan utgöra ett hinder i akuta lägen. Åklagare bör därför kunna fatta ett interimistiskt beslut i akuta fall.
    I nuvarande regler om teleavlyssning krävs att avlyssningsbeslutet av domstolen knyts till en viss teleadress. De kriminella kretsarna kringgår det genom att t.ex. byta telefoner med varandra eller använda anonyma telefonkort. Det har medfört en väsentligt försämrad möjlighet för polisen att uppdaga och utreda den grövre brottsligheten. Det är synnerligen otillfredsställande att den grova brottsligheten med så enkla medel kan undgå lagföring. BRU har i det ovan nämnda betänkandet därför föreslagit att domstolen i stället skall knyta avlyssningsbeslutet till den person som skall avlyssnas, oavsett vilken telefon han eller hon vid tillfället rent faktiskt råkar använda. För att det skall vara möjligt behöver de brottsutredande myndigheterna också ha möjlighet att ta reda på vilken telefon den misstänkte rent faktiskt använder. Därför bör det införas en möjlighet för dem att på teknisk väg ta reda på det. Jag tycker därför att det som BRU föreslagit bör införas en regel om att hemlig teleövervakning skall få omfatta även att identifiera vilken telefon eller vilket telefonnummer som den misstänkte använder.
    En annan fråga är om övergången från att kommunicera per telefon till att kommunicera per dator skall leda till en anpassning av teleavlyssnings- och teleövervakningsreglerna till denna utveckling av modern teknik. Övergången har skapat nya problem, t.ex. genom möjligheterna att vara anonym på Internet och därigenom kunna knyta anonyma kontakter med tilltänkta brottsoffer. Även kryptering förekommer.
    Redan idag kan polisen beslagta en dator och förundersökningsledaren kan ge tillstånd till att en husrannsakan av datorns innehåll sker. Det avser då att polisen i efterhand kan få tillgång till innehållet i datorn, dvs. den datakommunikation och den databehandling i övrigt som datorn använts för. Vidare kan polisen med hjälp av reglerna om hemlig teleavlyssning få tillgång till datakommunikation i realtid.
    För att komma till rätta med problemet med anonymitet på Internet och med kryptering som gör informationen oåtkomlig i en brottsutredning har man i flera länder, däribland Danmark, givit polisen rätt att använda s.k. hemlig dataavläsning. Då kan polisen hämta ut informationen ur datorn utan att informationen är krypterad och också få reda på vilken person som framställer och har framställt informationen. Enligt min mening bör ett liknande tvångsmedel införas i Sverige. BRU har föreslagit det. Förutsättningarna för tvångsmedlet bör i princip vara lika stränga som för hemlig teleavlyssning.
    Jag skall här inte behandla frågorna om buggning och preventiva tvångsmedel. Jag nöjer mig med att konstatera att förslag lagts fram i

riksdagen om sådan lagstiftning. Beträffande buggning kan jag dock inte underlåta att nämna att jag under min tid som SÄPO-chef fick en inblick i vilka resultat som buggningsåtgärder i andra länder gav i brottsutredningar. Denna inblick har gett mig underlag för att uttala att buggning är en mycket effektiv metod för att uppdaga och utreda brott. Jag har noterat att utvärderingar som gjorts i andra länder av buggningsverksamhet som använts i brottsbekämpningen där har visat att effektiviteten i buggning är mycket god och att buggningsoperationer i stor utsträckning har gett till resultat att bevisning som kunnat användas i domstol kommit fram.
    Min uppfattning är att det utöver de förändringar som jag nu berört inte behövs några ytterligare tvångsmedel eller några utvidgningar av möjligheterna att använda tvångsmedel. Det är i stället helt andra reformer som behövs för att förbättra möjligheterna att bekämpa brottsligheten, särskilt den grova och organiserade. Jag tänker då t.ex. på att det bör införas regler som ger polisen en utvidgad rätt att använda provokativa metoder för att få fram bevis om redan begångna brott. BRU har föreslagit det i ett av sina betänkanden (SOU 2003:74). En fördel med en reglering av de provokativa åtgärderna är också att gränsen mellan vad som är tillåtet och otillåtet klargörs. Idag är det ganska diffust och försvårar det brottsbekämpande arbetet. Det leder också till rättsosäkerhet för de polismän som arbetar inom området.
    En annan viktig fråga är enligt min mening att bredda och öka kompetensen hos dem som skall utreda brottslighet. BRU har i ett betänkande (SOU 2003:114) föreslagit att polisen för den brottsutredande verksamheten skall rekrytera en ny personalkategori, kriminalutredare, som inte skulle hämtas ur polisleden utan rekryteras från samhället i övrigt, t.ex. ekonomer, jurister, miljöexperter och skatteexperter. BRU förslog också förändringar av kriminalpolisutbildningen. Enligt min mening är det mycket angeläget att dessa förslag genomförs snarast.
    Jag vill avsluta med att säga några ord om rättssäkerheten i samband med tvångsmedelsanvändning. All tvångsmedelsanvändning innebär ett intrång i personlig integritet. Det är därför viktigt att se till att tvångsmedelsanvändning kommer till bara när det finns starka skäl för det. I den delen har lagstiftaren enligt min mening lyckats väl med att ställa upp restriktiva förutsättningar. Någon anledning att ändra det finns inte.
    Men det är också viktigt att se till att enskilda som drabbas av tvångsmedelsanvändning har möjlighet att få kontrollerat om den skett i enlighet med gällande rätt. I den delen känner jag inte samma förtroende för svensk lagstiftning. Det är visserligen så att offentligt ombud skall medverka i förfarandet i vissa fall för att ta tillvara rätten för den som drabbas av tvångsmedelsanvändningen. Men denna

medverkan avser själva tillståndsförfarandet och inget mer. Sverige har idag inget effektivt system för efterhandskontroll.
    I andra länder säkerställs efterhandskontrollen i huvudsak på två sätt. Det ena är att det i dessa länder finns ett system enligt vilket den som utsatts för i vart fall vissa hemliga tvångsmedel skall få en underrättelse om det i efterhand. Systemen är dock väldigt olika utformade. När det t.ex. gäller telefonavlyssning underrättas i något land bara den som är innehavare av den telefon som avlyssnas men inte den som är misstänkt för brottet och mot vilken avlyssningen riktats. I andra länder är det tvärtom. I samtliga länder finns en möjlighet att skjuta upp eller helt underlåta underrättelse om en underrättelse skulle bl.a. försvåra den aktuella brottsutredningen eller andra brottsutredningar eller avslöja de brottsbekämpande myndigheternas arbetsmetoder. Det har visat sig att dessa undantagsmöjligheter i praktiken tillämpas i så stor utsträckning att de i själva verket blivit huvudregel. Det anses emellertid i dessa länder att det är nödvändigt att tillåta så omfattande undantag, eftersom de brottsbekämpande myndigheternas verksamhet annars skulle bli ineffektiv.
    I dessa andra länder finns ett system med en kontrollmyndighet. Det har sagts att den vidsträckta tillämpningen av undantagen från underrättelseskyldighet förutsätter att det finns en myndighet som i efterhand kontrollerar den hemliga tvångsmedelsanvändningen, särskilt då de fall där underrättelse till den enskilde om användningen skjutits upp eller underlåtits. I vårt grannland Norge utgörs denna kontrollmyndighet att en nämnd som innehåller dels f.d. parlamentariker, dels experter av olika slag. Nämnden tar emot klagomål från enskilda och gör egna inspektioner och granskar tvångsmedelsanvändning i enskilda fall på eget initiativ.
    Enligt min mening bör rättssäkerheten på detta område förstärkas i Sverige genom införandet av en underrättelseskyldighet och en kontrollmyndighet av norsk modell. En sådan efterhandskontroll skulle väsentligt kunna förstärka förtroendet för att tvångsmedelsanvändning sker i enlighet med givna regler. Enligt vad som sagts från norsk sida har systemet där också medfört en preventiv effekt på så sätt att vetskapen om efterhandskontrollen har gjort de brottsbekämpande myndigheterna noggrannare med att klarlägga om det finns skäl till tvångsmedelsanvändningen.1

1 Sedan detta anförande hölls på symposiet har det lagts fram ett betänkande med förslag om vissa åtgärder för att öka rättssäkerheten för dem som utsätts för hemliga tvångsmedel (se SOU 2006:98). I betänkandet föreslås såväl en skyldighet att i efterhand underrätta den som varit utsatt för åtgärden och vissa andra personer som ett inrättande av en särskild kontrollnämnd som skall granska de brottsbekämpande myndigheternas användning av hemliga tvångsmedel. Kontrollnämnden föreslås få en stark parlamentarisk anknytning.