Laggranskning i Finland

 

 

Av överdirektören PEKKA NURMI

1 Dagens läge
Vi har i Finland för närvarande inget särskilt organ för laggranskning utanför justitieministeriet. Justitieministeriet har dock en central ställning när det gäller lagstiftningskvalitet. Enligt bestämmelser1 hör det till justitieministeriets uppgifter att utveckla lagberedningen i statsrådet och ge råd i EU-rättsliga ärenden. Ministeriet sköter den här uppgiften närmast på tre sätt, dvs. genom att:

• granska förslag till lag eller förordning
• ge utlåtanden i enskilda lagberedningsprojekten,
• utveckla lagberedning i statsrådet i allmänhet på olika sätt.

 

Enligt 30 § i reglementet för statsrådet ska ett förslag till lag eller förordning sändas till justitieministeriet för granskning, om inte något annat oundvikligen följer av att ärendet är brådskande. Ett förslag till förordning behöver dock inte sändas för granskning, om ärendet är av ringa allmän betydelse.
    För granskning finns det i justitieministeriets lagberedningsavdelning ett granskningsbyrå bestående av byråchef och åtta lagstiftningsråd som granskare. Granskning är närmast av lagteknisk natur. Enligt justitieministeriets arbetsordning2 ska uppmärksamhet i granskning fästas vid att gällande rätt och anvisningarna för utarbetande av lagförslag på ett behörigt sätt har beaktats i förslaget. Det ska också sörjas för att förslagets utformning är exakt och konsekvent samt att ordalydelsen är felfri och begriplig och att den finska och den svenska texten har samma innehåll. Om lagförslaget visar sig vara så bristfälligt att behövliga korrigeringar och anmärkningar inte på ett lämpligt sätt kan göras i samband med granskningen, ska förslaget återförvisas till den som har berett förslaget, som samtidigt underrättas om de brister och fel som har uppdagats. I sin ganska omfattande roll som givare av utlåtanden kan justitieministeriet — i praktiken lagberedningsavdelning — redan under beredning fästa uppmärksamhet — jämte lagtekniska frågor — vid sådana frågor som gäller lagstiftningens mera allmänna principer, överensstämmelse med grundlagen osv. Det är också vanligt att ministeriets tjänstemän deltar i beredning i andra ministeriers arbetsgrupper och motsvarande.

 

1 14 § i reglementet för statsrådet (262/2003) och 1 § i statsrådets förordning om justitieministeriet (543/2003). 2 43 § i justitieministeriets arbetsordning (670/2006).

För det tredje ankommer det alltså på justitieministeriet att allmänt utveckla lagberedningen i statsrådet. Det är fråga om upprättande och utgivning av instruktioner och handböcker, organisering av utbildning osv.
    När det gäller överensstämmelse med grundlagen har riksdagens grundlagsutskott en viktig roll i beslutsprocessen. Utskottet är ett av de permanenta fackutskotten i riksdagen. Enligt 74 § i Finlands grundlag3 ska grundlagsutskottet ge utlåtanden om grundlagsenligheten i fråga om lagförslag och andra ärenden som föreläggs utskottet samt om deras förhållande till internationella fördrag om mänskliga rättigheter.
    Beträffande laglighetskontrollen för domstolarnas del bestäms det i grundlagen (106 §) att om tillämpningen av en lagbestämmelse i ett ärende som behandlas av en domstol uppenbart skulle strida mot grundlagen, ska domstolen ge grundlagsbestämmelsen företräde.
    Vi har även haft ett speciellt laggranskningsråd i Finland, som dock upphävdes från och med början av året 1997. Hur har vi kommit till detta?

 

2 Laggranskningsråd 1959–1996
Genom lag inrättades år 1959 ett laggranskningsråd för den sakliga, lagtekniska och språkliga granskningen av lag- och andra författningsförslag4. Rådet inledde sin verksamhet i september 1960. Målet var att höja nivån på lagberedningen genom en effektiverad granskning av författningsförslag. Genom inrättandet av ett särskilt organ syftade man också att underlätta de högsta domstolarnas arbetsmängd. Man ansåg det inte möjligt att utvidga högsta domstolarnas roll som utlåtandegivare, fastän stadgandena i den dåvarande regeringsformen om högsta domstolarnas skyldighet att avge begärda utlåtanden förblev i kraft.
    När laggranskningsrådet grundades hade man gjort jämförelse med det svenska lagrådet som hade grundats redan år 1909. På 1920talet gjorde man flera initiativ för att inrätta ett motsvarande organ i Finland. Också inom justitieministeriet planerade man att inrätta ett laggranskningsråd. Planerna ledde ingenvart men diskussionen fortsatte på 1940- och 1950-talen. I ett kommittébetänkande förslog man att ett laggranskningsråd skulle inrättas.5 Förslaget anknöt till reformen av lagberedningen överhuvudtaget. Diskussionen hängde ihop med vilken roll som justitieministeriet och de högsta domstolarna bör

 

3 Lag 731/1999. 4 Lag 518/1959, regeringens proposition 21/1959 rd. 5 KB 1955:6, Lainvalmistelutyön uudelleen järjestämistä suunnittelemaan asetetun komitean mietintö (Betänkandet av kommittén för nyorganisering av lagberedningsarbetet).

ha i lagberedning och laggranskning samt vilka specialorgan man utöver detta behövde6. Den fortsatta beredningen på grund av nämnda kommittébetänkande ledde slutligen till inrättandet av ett laggranskningsråd. Behovet motiverades av att

• höja nivån på lagberedningen,
• granskningen i justitieministeriet begränsade sig till närmast lagtekniska frågor och
• det på grund av de högsta domstolarnas arbetsmängd inte var möjligt att utvidga förfarandet enligt vilket deras utlåtande begärs om förslag till propositioner.

 

Laggranskningsrådet bestod av två justitieråd som förordnades av högsta domstolen och ett förvaltningsråd som förordnades av högsta förvaltningsdomstolen. Rådets medlemmar förordnades för två kalenderår. Laggranskningsrådet kunde höra sakkunniga och det kunde vid behov anställa en sekreterare för att bereda ett utlåtande. Den som hade berett ett författningsförslag kunde också förordnas att föredra förslaget för laggranskningsrådet.
    Bestämmelserna om laggranskningsrådet reformerades år 1989.7 Avsikten var att effektivisera granskningen. Enligt lagändringen var rådets uppgift att till statsrådet eller statsrådets kansli eller ett ministerium ge begärda utlåtanden om författningsförslag. Utlåtandet skulle begäras, om inte något annat följer av att ärendet brådskar eller av andra särskilda skäl, om författningsförslag, som innehåller stadganden som är väsentliga för

• statsförfattningen,
• de centrala principerna för rättsordningen eller medborgarnas rättsskydd samt
• om centrala författningsförslag på
 privaträttens,
 straff- och processrättens,
 förvaltningsrättens,
 den ekonomiska rättens och
 miljörättens område.

 

Utlåtande kunde begäras om hela författningsförslaget eller en del av det.
    Enligt lagen skulle vid granskningen särskild vikt läggas bl.a. vid om de föreslagna lagstiftningsåtgärderna är tillräckliga i förhållande till målsättningen, hur de föreslagna bestämmelserna kan fungera i praktiken, hur bestämmelserna förhåller sig till den övriga lagstiftningen,

 

6 Närmare Laintarkastus ja korkeimmat oikeudet (Laggranskning och de högsta domstolarna). Betänkadet av justitieministeriets arbetsgrupp 29.4.1996 och Markku Tyynilä, Lainvalmistelukunta (The Law Drafting Committee) 1884–1964. Vammala 1984. 7 Lag och förordning 1238–1239/1989, regeringens proposition 54/1989 rd.

hur bestämmelserna förhåller sig till varandra samt att förslagets bestämmelser är begripliga.
    Avsikten var att alla vittsyftande eller annars viktiga författningsförslag skulle granskas av lagggranskningsrådet. Antalet begärda utlåtanden blev emellertid redan från början relativt litet. De reformåtgärder som företogs 1989 ändrade inte situationen märkbart. Under sin verksamhet hade rådet avgett sammanlagt 121 utlåtanden, årligen i medeltal tre–fyra utlåtanden. Ett stort antal betydelsefulla författningsförslag inom olika rättsområden hade inte blivit föremål för rådets granskningsverksamhet. Största delen av utlåtanden hade därtill gällt justitieministeriets förvaltningsområde. Den tid utlåtandena hade varit anhängiga vid laggranskningsrådet hade varierat från en knapp vecka till drygt tre år. Cirka hälften av utlåtandena hade getts inom högst tre månader från det att ärendet blev anhängigt vid rådet.
    Eftersom laggranskningsrådet inte hade haft en sådan höjande effekt på författningsberedningens nivå som man hade tänkt sig när rådet inrättades, avlät regeringen 1992 till riksdagen ett förslag om att laggranskningsrådet skulle dras in8. Riksdagen beslöt emellertid att temporärt dra in rådets verksamhet för åren 1993–959. Riksdagen förutsatte samtidigt att det skulle utredas hur högsta domstolarnas sakkunskap mera ändamålsenligt skulle kunna anlitas i principiellt viktiga lagstiftningsprojekt.
    Den temporära indragningen fortsattes ännu till utgången av 1996 för att den av justitieministeriet tillsatta arbetsgruppen som utredde laggranskningsrådets ställning skulle kunna utföra sitt arbete10. Under tiden hade högsta domstolarnas utlåtandeförfarande utvecklats i en flexiblare riktning, bl.a. genom att domstolarna själva kunde bedöma om vilka förslag de ansåg det nödvändigt att ge ett utlåtande.
    Arbetsgruppen utredde bl.a. arrangemangen med anknytning till laggranskningen i olika europeiska länder. Det fanns enligt arbetsgruppen tre olika sätt att organisera laggranskningen:

• granskning av ett särskilt självständigt organ som består av medlemmar i de högsta domstolarna (Sverige),
• ett system med ”statsråd” som finns Frankrike (Conseil d’Etat) och Nederländerna. Dessa organ har jämte gransknings- och rådgivningsuppgifter också uppgifter i anslutning till förvaltningsrättslig rättskipning (den högsta förvaltningsdomstolen),
• granskningssystem inom förvaltningen, närmast i justitieministeriet (Danmark, Norge, Tyskland). Granskningen har inte en likadan förankring i grundlagen som de ovan nämnda systemen har, och granskningen gäller närmast lagtekniska och språkliga frågor.

 

I Storbritannien finns det ett speciellt system där lagberedningen sker av ett sakkunnigorgan som står utanför ministerierna. Någon lagtek-

 

8 Regeringens proposition 123/1992 rd. 9 Lag 1693/1992. 10 Lag 1250/1995.

nisk granskning finns inte. Sammantaget kan man säga att laggranskningen t.ex. i Sverige, Frankrike och Nederländerna har betydligt större resurser och att granskningens täckning också därför är bättre.
    Arbetsgruppen kom till slutsatsen att laggranskningsrådet bör dras in och lagen om laggranskningsrådet upphävas11. Regeringen var enig med detta. I propositionen till riksdagen12 motiverades förslaget på följande sätt:

 

”I sin nuvarande form har laggranskningsrådet inte uppfyllt de förväntningar som ställdes på rådet som en instans som allmänt skulle höja nivån på författningsberedningen. På grund av det ringa antalet utlåtanden har laggranskningsrådets inverkan på författningsberedningens nivå blivit rätt begränsad. Å andra sidan skulle det nuvarande laggranskningsrådet resurser inte heller räcka till för en mer omfattande granskningsverksamhet. En utvidgning av granskningsverksamheten skulle förutsätta tilläggsresurser, något som inte förefaller möjligt med beaktande av statsfinansernas tillstånd. På ett mer allmänt plan kan författningsberedningens nivå säkerställas endast genom sakkunnig och omsorgsfull beredning.”

 

Också statsrevisorerna hade i flera av sina berättelser behandlat laggranskningsrådets verksamhet och utvecklingsalternativ. I sin berättelse från år 1986 föreslog revisorerna att laggranskningsrådet skulle dras in. Statsrevisorerna ansåg — med hänvisning till erfarenheter — att inte heller med en effektivering av laggranskningsrådets verksamhet kunde man uppnå sådana resultat att kostnaderna vore motiverade.13 Laggranskningsrådet avskaffades följaktligen från och med början av året 1997. Enligt motiveringen ansåg man alltså att det inte var möjligt att utan betydande tilläggsresurser — vilka man inte kunde räkna med — få förväntad nytta av rådet. I det här hänseendet var det fråga om benefit/cost-analys vars resultat blev negativt. Klart är att laggranskningsrådet inte heller hade tillräckligt politiskt stöd bakom sig. Lagberedningens nivå borde försöka att höja på annat sätt.

 

3 Mot bättre lagstiftning och lagstiftningspolitik
Som sagt har justitieministeriet en central ställning när det gäller utvecklandet av lagberedning, inklusive laggranskning. Justitieministeriet deltar också aktivt i lagberedning i de andra ministerierna, t.ex. i form av att ministeriets tjänstemän fungerar som medlemmar eller sakkunniga i olika kommittéer och arbetsgrupper samt genom att ge utlåtanden. Därtill ger de högsta domstolarna alltjämt utlåtanden åt olika ministerier om författningsförslag. Tyngdpunkten ligger ändå vid att man — liksom citerat ovan — försöker att säkerställa författningsberedningens nivå genom sakkunnig och omsorgsfull beredning. Där bör varje ministerium bära sitt ansvar.

 

11 Betänkandet av justitieministeriets arbetsgrupp 29.4.1996. 12 Regeringens proposition 119/1996 rd, s. 3. 13 Statsrevisorernas berättelse för år 1986 s. 35–38.

Det är fråga om åtgärder för att åstadkomma ”bättre lagstiftning”. I regeringsprogrammet för statsminister Matti Vanhanens andra regering (statsrådet 19.4.2007) sägs, att

 

”Med hjälp av en bättre lagstiftningsmiljö och tydligare lagar främjas medborgarnas välfärd och företagens konkurrenskraft. Regeringen genomför åtgärdsprogrammet för en effektivare reglering och utarbetar en lagstiftningsplan som innehåller de viktigaste lagstiftningsprojekten under regeringsperioden.”

 

Regeringens strategidokument 200714 innehåller en lagstiftningsplan med ”författningspolitiska” åtgärder samt en lista över de 22 viktigaste lagstiftningsprojekt vars beredning kommer att följas upp av regeringen under dess verksamhetsperiod.
    För uppföljningen finns ett speciellt ministerutskott samt en bredare delegation för en bättre reglering. Både leds av justitieministern. Enligt lagstiftningsplan ska justitieministeriets granskningsbyrå kontrollera att de olika anvisningarna, speciellt de förnyade anvisningarna om konsekvensbedömningen, följs. Ministerierna har förbundit sig att sörja att deras lagförslag granskas vid justitieministeriets granskningsbyrå. Vid justitieministeriet har man stärkt kunskapen och rådgivning i grundlags- och människorättsfrågor.
    Allt detta hänger ihop med de strävanden som pågår i EU och OECD beträffande bättre reglering. Justitieministeriet, med lagberedningsavdelning och laggranskningsbyrå, har en betydande roll i det här arbetet, men det räcker inte. Man ska dock alltid sörja för bestämmelsernas goda lagtekniska och språkliga kvalitet, överensstämmelse med allmänna rättsprinciper osv. Men en bättre lagstiftning är ett mera omfattande problemfält. Frågan är i vilket utsträckning och på vilket sätt man ska använda lagstiftning så att man så effektivt som möjligt kan uppnå de samhälleliga mål som man i en demokratisk process ställer upp. Med andra ord, hur ska man använda normer som instrument för att uppnå politiska mål. Då är bättre lagstiftning inte bara juristernas och justitieministeriets sak utan står i nära förbindelse med andra samhälleliga strävanden.

 

14 Statsrådets kanslis publikationsserie 19/2007.