Lagrådet från en forskares perspektiv

 

 

Av universitetslektorn KARIN ÅHMAN

Inledning
Normprövningsrätten (eller lagprövningsrätten) tillkommer å den ena sidan domstolar och myndigheter enligt regeringsformen 11 kap. 14 § och å den andra sidan Lagrådet enligt regeringsformen 8 kap. 18 §. De första ägnar sig åt konkret prövning (i ett enskilt fall) av en ikraftträdd lag och den andra instansen ägnar sig åt abstrakt prövning av en föreslagen lag.
    Att Lagrådet uttalat sig negativt över ett förslag hindrar aldrig att lagen träder ikraft och inte heller att den sedan prövas av domstol (eller myndighet) i ett konkret fall. Och — om Lagrådet inte hörts — kan inte detta i sig innebära att lagen inte går att tillämpa. Dess roll är med andra ord begränsad med tanke på den praktiska effekten av en prövning. Lagrådets yttranden har emellertid betydelse på flera plan.
    Min uppgift idag är att ge forskarens synpunkt på Lagrådets verksamhet. Jag tänkte inleda med att utgå från två grundläggande principer för vårt statsskick; dem om demokrati och legalitet. Dessa principer är också betydelsefulla i Lagrådets granskande verksamhet. Efter detta talar jag något om vilken roll som jag menar är väsentlig i Lagrådets verksamhet. Jag säger sedan något om Lagrådets granskning gentemot en efterföljande prövning i domstolar, vartefter jag avslutar med några reflektioner om framtiden.

 

Statsskickets grunder
Av regeringsformen 1 kap. 1 § framgår vilka principer som gäller för det svenska statsskickets grunder. Av den första meningen framgår att all offentlig makt utgår från folket. Med tanke på denna menings placering får vi utgå från att demokratiprincipen är det primära för vårt statsskick. Men den offentliga makten — anges det i tredje stycket — utövas under lagarna. Genom detta stycke framgår att legalitetsprincipen — om än underordnad mening ett — är del av statsskicket.
    Demokratiprincipen innebär att det är riksdagen (”representativt och parlamentariskt statsskick”) som är den yttersta beslutsfattaren. Legalitetsprincipen innebär att det krävs författningsstöd för att utöva makt gentemot enskilda. Principen anses också ge uttryck för att Sverige är en rättsstat. Regering, riksdag, domstolar och myndigheter har att beakta legalitetsprincipen. Demokratiprincipen kan inte sägas ha någon motsvarande adressat.
    Förenklat kan sägas att Lagrådet har som uppgift att bevaka legalitetsprincipens genomslag. Regeringsformens 8 kap. 18 § ger dock Lagrådet ett något vidare mandat.

Hur förhåller sig då dessa principer som anger grunderna för statsskicket till varandra? Är någon av dem viktigare än den andra och finns det någon motsättning dem emellan? Eller kan de sägas komplettera varandra? När normprövning allmänt diskuteras tycks det som oftast vara motsättningen mellan dessa principer som ges störst utrymme. Detta gäller även när Lagrådets arbete och verksamhet diskuteras. Man talar t.ex. om att Lagrådet överskrider sin befogenhet, att det är politiskt i sina beslut eller att det är undfallande etc. Mer sällsynt förekommande är det att man betraktar beslut som man ogillar som utslag av legalitetsprincipens genomslag.
    Enligt mitt förmenande är denna motsättning (eller konflikt) kraftigt överdriven. Bara för att ett beslut får rättspolitiska konsekvenser innebär det inte att den prövande instansen har gått utöver sitt mandat eller har agerat politisk beslutsfattare. Det blir inte heller (men motsatsen är inte otänkbar) per automatik mindre politiskt utrymme för att det finns ett beslut fattat (eller ett yttrande av Lagrådet) som medför politiska konsekvenser. Av politiska beslut vet vi att det blir juridik så småningom. Varken politiken eller juridiken består dock av kärl som går att tömma. Snarare kan man betrakta dem som två system som idkar rundgång med varandra. Ibland har juristerna sista ordet och ibland politikerna.
    Det är däremot väsentligt att det finns en funktionsfördelning mellan dem som skapar och dem som tillämpar reglerna och att denna fördelning upprätthålls och bevakas. Gränsen kan ibland vara hårfin mellan rollerna men principen måste bibehållas. Domstolar eller Lagrådet bör inte fatta beslut som rätteligen skulle ligga på riksdagens bord. Deras rättsskapande verksamhet bör som utgångspunkt vara begränsad. Likaså — vilket säkert är en mer teoretisk fråga — riksdagen bör inte förekomma domstolarnas arbete. Häri ligger också förbudet mot att stifta lagar för ett enskilt fall. Behandlingen av de enskilda fallen ska ligga på domstolar och myndigheter.
    När en grupp högt uppsatta domare från Högsta domstolen och Regeringsrätten i Lagrådet uttalar sig över en lag som ännu inte förelagts riksdagen då går dessa roller något in i varandra. Detta kan komplicera bilden av Lagrådet som en juridisk expertkommitté.
    Motsättningen mellan demokrati och legalitet är alltså kraftigt överdriven enligt mig. Däremot finns det ett ömsesidigt beroende mellan principerna genom att demokrati inte kan förverkligas utan lagar — och lagarna kan inte anses som legitima om de inte har ett stöd i folkviljan. Detta beroende borde lyftas fram i högre grad än vad som är fallet idag.
    Sammantaget är konflikten mellan demokrati och legalitet kraftigt överdriven. Om juristernas makt skulle öka behöver det inte nödvändigtvis ske på politikens bekostnad.

 

Lagrådets roll
Med denna bakgrund vad kan då sägas om Lagrådets roll? Vilka uppgifter är viktiga? En primär uppgift är att det ska upprätthålla normhierarkin och/eller rättssystemets ordning (dvs. se till att systemet hänger ihop). Lagrådets prövning avser förslag på nya lagar och dessa får inte ”sticka ut” (eller strida mot) allt för mycket med hänsyn till bl.a. annan gällande rätt och överordnad rätt, såsom konstitutionen. Helheten måste betraktas. Lagrådet bör också se till att lagstiftaren har tänkt igenom förslag i tillräcklig grad. Har man verkligen beaktat vissa rättsliga förpliktelser, som t.ex. Europakonventionen, EG-rätten eller annat? Lagrådet kan i denna sin roll bevaka att lagförslag inte tas fram med allt för hög hastighet (den politiska prioriteringen till trots).
    Ordningsfrågan (eller hierarkin) tror jag blir mer och mer viktig med tanke på den allt stridare ström av regler som tillkommer på många olika nivåer. — Lagrådet granskar inte alla lägre regelnivåer utan det finns fler ”lagstiftare” än regering och riksdag vilket gör att risken ökar för att det finns en motsättning någonstans i systemet. Lägger man till den EG-rätt som gäller i landet utan föregående riksdagsbehandling, samt andra internationella förpliktelser, blir risken för oreda än större.
    Ett konkret exempel på när lagstiftaren tog med ena handen och gav med den andra rör fiskeripolitiken som omnämndes i media under hösten. Lagstiftaren gav bidrag för att upphöra med fiske i ett sammanhang i syfte att hindra utfiskning och den understödde fiskerinäringen ekonomiskt i ett annat i arbetsmarknadssyfte. De båda regelverken gick — inte att genomföra tillsammans. Sådana regler har ju med rättsordningens ordning att göra — och borde ifrågasatts i tidigt skede.
    En annan viktig uppgift som Lagrådet har är att utgöra kvalitetsgranskare. Är lagtexten tillämpbar och går den att använda för de syften som föranlett den? Är den begriplig språkligt sett? Som den är utformad kan den uppfylla sitt syfte? Denna roll är också alltmer väsentlig genom att det oftast är bråttom vid genomförandet att nya regler. Ska Lagrådets arbete tas på allvar måste man acceptera att det finns en viss tröghet i systemet.
    Att Lagrådet skulle ha en viktig politisk roll — given sig eller inte — tror jag är som jag sa, överdrivet. Andra uppgifter, vilka jag exemplifierat ovan, är mer betydelsefulla och borde mer betonas i debatten.
    I vissa sammanhang kan inte Lagrådet undvika politiken, men det beror nog inte på dess önskan om att ge sig i kast med denna, utan snarare att lagstiftaren emellanåt föreslår kontroversiella lagar som Lagrådet därmed har att ta ställning till. Allt som då sägs vägs in i den ofta redan polemiska diskussionen.

 

Lagrådet och domstolarna
Lagrådets granskning innebär inte att en senare kontroll i domstolar omintetgörs eller blir betydelselös. Ibland har det framskymtat att en lag inte de facto kan underkännas om Lagrådet en gång har godkänt den. Det finns flera skäl till att så inte är fallet. För det första, en kontroll av ett konkret fall blir alltid annorlunda. Det finns många omständigheter som tillkommer i en domstolsprövning. För det andra har det i regel gått tid emellan kontrollerna vilket kan göra att en ny, senare prövning blir annorlunda. För det tredje — en domstolskontroll innebär att ytterligare granskning görs vilket på sikt kan stärka kvaliteten på lagar. Slutligen, som rättsläget är idag ges de olika organen — domstolar och myndigheter gentemot Lagrådet — olika kontrollbefogenheter genom lag och grundlag vilket medför att deras granskning ska vara och är artskiljd.

 

Framtida Lagråd
Innan jag avslutar tänkte jag ge några reflektioner kring ett framtida Lagråd. Vi inväntar ju snart förslag från Grundlagsutredningen där också eventuella reformer om Lagrådet kommer att finnas med.
    1) I regeringsformens 8 kap. 18 § bör det framgå att Europakonventionen och EG-rätten har en alltmer ökad betydelse för det svenska rättssystemets ordning. En lydelse om att Lagrådet ska utföra sin granskning även gentemot dessa regelverk skulle tydliggöra europarättens betydelse i lagstiftningsärendena.
    2) Lagrådets möjligheter att uttala sig och konkret påverka lagars kvalitet bör stärkas.
    3) Vissa synpunkter som Lagrådet ger bör innebära att lagstiftaren måste göra en omarbetning som förevisas Lagrådet på nytt innan förslaget avges till riksdagen.