Hur uppfattas Lagrådets roll av Lagrådet självt?

 

 

Av f.d. regeringsrådet RUNE LAVIN

Regler om Lagrådet finns i 8 kap. 18 § RF. Det betyder att Lagrådet statsrättsligt sett räknas som en del av lagstiftningsmaskineriet. Ibland kan man hos vissa författare märka att Lagrådet tilldelas rollen av ett konstitutionellt kontrollorgan, men detta är inte i överensstämmelse med det grundläggande synsättet i RF. Om så varit fallet, skulle Lagrådet ha upptagits tillsammans med konstitutionsutskottet, justitieombudsmännen och Riksrevisionen i 12 kap. RF.
    Lagrådet tycks av våra grundlagsfäder i viss mån ha uppfattats som ett slags serviceorgan som skall hjälpa regeringen att presentera så bra lagförslag som möjligt för riksdagen. Påfallande är det administrativa inflytande som regeringen har på Lagrådet. Regeringen beslutar hur många avdelningar Lagrådet skall bestå av och under vilka tidsperioder avdelningarna skall tjänstgöra. Regeringen beslutar också hur många ledamöter som Högsta domstolen och Regeringsrätten skall utse och om en avdelning skall bestå av fyra ledamöter vid behandlingen av ett ärende. Vidare utser regeringen ledamöter utanför domstolarnas personkrets. Även i det löpande arbetet har justitiedepartementet ett visst administrativt inflytande.
    Den serviceinriktade funktionen hos Lagrådet framträder också genom förfarandet med blåkriteanmärkningar. Härmed menas anmärkningar som inte kommer till uttryck i Lagrådets yttrande utan som meddelas endast vederbörande departement under hand. Beteckningen "blåkriteanmärkning" uppfattas så bokstavligt att i varje ledamots pennställ ligger en blåpenna. Redan som professor levererade jag kritiska synpunkter på detta system. I Lagrådet försöker jag hålla en restriktiv linje i fråga om dessa anmärkningars användande. Om det är fråga om stavfel eller andra språkliga fel, har jag väl inga direkta invändningar mot förfarandet. Men när det börjar bli omdisponeringar av lagtext, nya rubriker till paragrafer eller nya uttryck för grundläggande förutsättningar har jag mina dubier. Riksdagsutskott kan här komma att undanhållas information och dess ledamöter kan rentav, tro att regeringen har förelagt Lagrådet ett förslag och riksdagen ett annat. Även journalister som följer upp ett lagstiftningsärende kan ha svårt att förstå anledningen till att ett lagförslag får ett nytt innehåll "under resans gång". Det kan också påpekas att denna service endast tillhandahålls regeringen. Blåkriteanmärkningar används inte om ett riksdagsutskott skulle begära Lagrådets yttrande.

De nära kontakterna mellan regeringen och Lagrådet förekommer också på så sätt att Lagrådets förslag till yttrande sänds över till departementet och att regeringens representanter vid ett efterföljande sammanträde får komma med sina synpunkter på förslaget. Ur Lagrådets synvinkel är det naturligtvis tryggt att få bekräftat att man uppfattat allt på rätt sätt. Jag skall dock inte sticka under stol med att det finns tjänstemän som gör sitt bästa för att få oss att ändra i eller stryka kritiska partier i våra förslag till yttranden.
    En omdiskuterad fråga, särskilt bland lagrådsledamöter, är vilken roll Lagrådet skall spela i själva lagstiftningsarbetet. På ett tidigt stadium fick jag höra att Lagrådet kunde liknas vid AB Svensk Bilprovning. Liksom Bilprovningen skulle Lagrådet peka ut felen men inte dessutom reparera dem. Det finns emellertid lagrådsledamöter som pläderar för en annan ordning. De brukar säga att en kritik har större möjlighet att vinna gehör om den är kombinerad med ett alternativt förslag till lösning. På de avdelningar, där jag tjänstgjort, har vi nog varit ganska generösa med att lägga fram lösningsförslag. Om Lagrådet skall involveras mera aktivt i lagstiftningsarbetet, måste förutsättningarna för Lagrådets granskning väsentligen förbättras. För närvarande finns ingen juridisk hjälp att tillgå. Varje ledamot får vara sin egen sekreterare, göra alla efterforskningar på egen hand och skriva sina förslag utan några förberedande utkast från annat håll. För egen del tror jag att jag har stor nytta av att jag under 22 år var professor och docent i offentligrättsliga ämnen och då som forskare blev bekant med litteratur och viktigare lagförarbeten på området. Det är egentligen inte en orimlig tanke att några revisionssekreterare eller regeringsrättssekreterare avdelades till att hjälpa till i Lagrådet.
    Om Lagrådet övergår till att utarbeta mera konstruktiva förslag till lösningar, får man nog räkna med att granskningen kommer att ta väsentligt längre tid än vad som sker idag. Lagrådet håller ett mycket högt arbetstempo, vilket ställer stora krav på ledamöterna. En avdelning kan i allmänhet senast två eller tre dagar efter avslutad föredragning expediera ett färdigt yttrande.
    Vidare är föredragandena i Lagrådet som regel tjänstemän i departementen. De har i allmänhet själva utarbetat lagförslaget och även i övrigt författat remissen. Mot denna bakgrund är det naturligtvis svårt för en föredragande att se några felaktigheter eller svagheter i det egna förslaget. Vad som serveras Lagrådet är således främst departementets uppfattning och syn på lagstiftningsärendet. Som lagrådsledamot kan man alltså inte räkna med att få en föredragning av det slag som förekommer i de högsta instanserna, dvs. en föredragning som ger en objektiv bild av fallet med kritiska inslag och alternativa förslag till lösningar. Det ankommer på lagrådsledamöterna själva att upptäcka problemen med och svårigheterna i ett lagförslag.

Vad jag nu sagt mynnar ut i frågan: Är kopplingen mellan regeringen och Lagrådet önskvärd eller rentav nödvändig, eller försvagar den Lagrådets ställning? Den omständigheten att både regeringen och riksdagsutskott kan hänskjuta lagstiftningsärenden till Lagrådet har den fördelen att om regeringen skulle underlåta att höra Lagrådet en minoritet om minst fem ledamöter i ett riksdagsutskott kan få till stånd en lagrådsgranskning. Problemet från Lagrådets synpunkt är att ett riksdagsutskott kan hänskjuta ärendet dit, även om Lagrådet redan skulle ha granskat lagförslaget med anledning av regeringens begäran. Lagrådet riskerar här att bli indraget i politiska stridigheter i riksdagen, eftersom det öppnar sig en möjlighet för oppositionen att visa sitt missnöje med regeringens förslag genom att begära återremiss till Lagrådet. Den tanken har t.o.m. framskymtat att en annan avdelning än den som granskade ärendet första gången bör ta sig an ärendet den andra gången. Hittills har Lagrådet värjt sig från sådana politiska utspel genom att avstå från att underkasta lagförslaget en förnyad granskning.
    Enligt 8 kap. 18 § första stycket RF skall ett lagråd avge yttrande över lagförslag. Men om ett dokument i en juridisk fråga inte innehåller något lagförslag, kan Lagrådet då vara behörigt eller rentav skyldigt att uttala sig i frågan? Problemet kan aktualiseras om ett riksdagsutskott hänskjuter till Lagrådet för yttrande ett i en proposition intaget utkast till rambeslut. Enligt 4 kap. 11 § första stycket första meningen RO skall en statlig myndighet lämna upplysningar och avge yttrande, då ett utskott begär det. Lagrådet är otvivelaktigt att räkna till de statliga myndigheterna. Min lagrådsavdelning kom i ett ärende våren 2008 (utdrag ur Lagrådets protokoll vid sammanträde 2008-0526) på grund av nämnda bestämmelse i RO till den slutsatsen att en skyldighet i princip föreligger för Lagrådet att avge ett yttrande. Det vore önskvärt om frågan huruvida Lagrådet bör ha åligganden utanför RF:s ram kom att uppmärksammas i det fortsatta grundlagsarbetet.
    Lagrådets verksamhet präglas till stor del av att dess yttranden endast har en rådgivande funktion. Lagrådet måste genom sina skrivningar övertyga i första hand regeringen men också riksdagen om att den av Lagrådet förordade lösningen är den bästa och ibland till och med den enda möjliga. Av denna anledning använder Lagrådets ledamöter oftast ett mera tillspetsat språk än det som eljest förekommer inom domstolsvärlden. Om man inte i klartext skriver "avstyrker", är det lätt att yttrandets innebörd inte når fram på rätt sätt. Det finns en klar skillnad mellan departementen vad gäller deras benägenhet att vilja rätta sig efter Lagrådets yttranden. Mest följsamma är Justitiedepartementet och Finansdepartementet. I många fackdepartement tycks ambitionen framför allt vara att genomföra så effektiva politiska lösningar som möjligt utan hänsyn till om detta skulle strida mot

grundlag eller inte uppfylla grundläggande rättssäkerhetskrav eller baseras på ett undermåligt lagtextförslag.
    När Lagrådet avstyrker ett förslag på grund av dess undermåliga beskaffenhet, brukar detta kunna avhjälpas genom om- eller överarbetningar, varvid Lagrådets anvisningar kan vara till stor hjälp. Verkligt bekymmersamt blir det när Lagrådets avstyrkande baseras på det faktum att lagförslaget är grundlagsstridigt. Här kan den svenska modellen utsättas för svåra påfrestningar. Svagheten med det svenska systemet uppkommer, när regeringen ignorerar de tre domarnas i Lagrådet gemensamma åsikt att lagförslaget är grundlagsstridigt. Huruvida en fråga härom senare kan komma under domstols prövning i form av lagprövning är tillfälligheternas spel, och felet måste då för övrigt också vara uppenbart för att leda någon vart. Vissa frågor om lagreglers grundlagsenlighet är också sådana att de svårligen kan komma under domstols prövning.
    Om regeringen i strid med Lagrådets uttalanden vidhåller sin åsikt i grundlagsfrågan i propositionen, kommer frågan med all sannolikhet att hamna på KU:s bord. På sjuttiotalet ansågs detta vara en välbetänkt lösning på ett problem om grundlagstolkning. Man kan från denna tid finna uttalanden av bl.a. justitieministern att det var naturligt att det var riksdagen eller regeringen som i första hand avgjorde om en föreskrift stod i överensstämmelse med föreskrifter på högre nivå. (Prop. 1978/79:195 s. 41 f. Se härtill min artikel i Festskrift till Hans-Heinrich Vogel, 2008, s. 203.) Numera tillhör det sällsyntheterna att en ledamot av KU har domarerfarenhet eller ens genomgått juristutbildning. Det finns exempel på att viktiga grundlagsfrågor har avgjorts efter omröstning varvid ledamöternas partitillhörighet kommit att fälla utslaget, t.ex. nio röster för regeringens förslag och åtta röster för Lagrådets. (Se min bok om Lagrådet och den offentliga rätten, 2001, s. 40 f., 45–49, 156 och min artikel i FT 2003 s. 64.) Om ledamöterna inte anser sig själva kunna ta ställning i en tolkningsfråga, kan tjänstemännens förslag eller rekommendationer bli av avgörande betydelse. Detta är naturligtvis inte heller en bra lösning att KU:s tjänstemän blir våra främsta uttolkare av grundlagarna. Från rättsstatlig synvinkel kan allvarliga invändningar riktas mot KU:s suveräna ställning i fråga om grundlagarnas tillämpning och uttolkning. Låt mig spetsa till mina åsikter genom att ställa följande frågor: Skall tolkningen av viktiga principer i grundlagen styras av politikers önskan att uppnå politiska mål och syften? Är de åsikter som de tre domarna i högsta instans såsom ledamöter av Lagrådet gett till känna inte värda något? Men framför allt kan man ställa frågan: Uppfyller Sverige verkligen de grundläggande kraven på en rättsstat?