Hur granskar Lagrådet?

Finns det ”olika skolor”?

 


Av f.d. justitierådet NINA PRIPP

Det har fallit på min lott att säga några ord om Lagrådets granskning.
Min redogörelse här grundar sig på de erfarenheter av arbetet som jag fått tidigare som föredragande i Lagrådet och numera som ordförande på en lagrådsavdelning.

 


Den praktiska hanteringen av en lagrådsremiss
De allra flesta remisser som överlämnas till Lagrådet kommer från regeringen, men som bekant kan även ett riksdagsutskott begära Lagrådets yttrande över ett lagförslag.
    När regeringen överlämnar en lagrådsremiss är till denna normalt fogad det bakomliggande utredningsbetänkandet, en sammanställning av remissyttrandena och kopia av samtliga dessa yttranden. I äldre tider förekom det att lagrådsremisserna inte alltid var slutligt utformade då de överlämnades. Med rätta, vill jag säga, ändrades dock denna ordning som kritiserades för att Lagrådet kom att medverka till att utforma remissernas slutliga innehåll. Sedan mitten av 1970-talet, om jag minns rätt, gäller dock att de lagrådsremisser som kommer från regeringen har fått sin slutliga utformning när de överlämnas. Lagrådet bestämmer självt i vilken ordning som remisserna ska granskas. Av betydelse för fördelningen av remisserna mellan avdelningarna kan vara avdelningens sammansättning och remissens inriktning eller t.ex. att en ledamot uttrycker särskilt intresse för en remiss. En jämn arbetsbelastning mellan avdelningarna eftersträvas. Normalt arbetar Lagrådet på två avdelningar, men vid behov kan Lagrådet förstärkas med ytterligare högst två avdelningar.
    På varje lagrådsavdelning tjänstgör tre ledamöter, men om det finns särskilda skäl kan antalet få uppgå till fyra. Ledamöterna i Lagrådet kommer normalt från de två högsta domstolarna, men det förekommer även att pensionerade justitie- och regeringsråd och ibland även andra lagfarna personer utses att tjänstgöra i Lagrådet. Att rekryteringsbasen till de högsta domstolarna kan förväntas bli än bredare med åren talar för att Lagrådet i framtiden kommer att i allt större utsträckning få ledamöter med erfarenheter från olika yrkesområden utöver domarens, t.ex. rättschefer från Regeringskansliet, professorer, advokater, åklagare och företrädare för exekutionsväsendet. Att Lagrådets ledamöter har en bredd i yrkeserfarenhet ser jag som mycket värdefullt. Propositions- och författningsskrivning utgör dock en särpräglad verksamhet. Enligt min mening är det därför värdefullt om det på varje avdelning även i framtiden kommer att finnas någon ledamot som har erfarenhet av sådant arbete från Regeringskansliet.

SvJT 2009 Hur granskar Lagrådet? 205 Efter det att en lagrådsremiss tilldelats en avdelning läser ledamöterna där in materialet och därpå följer föredragningen. Remissen föredras av den jurist som i Regeringskansliet arbetat med remissen, oftast en hovrätts- eller kammarrättsassessor. Är lagrådsremissen omfattande, från senare tid kan här nämnas remissen med förslag till ny socialförsäkringsbalk, kan det finnas flera föredragande. En lagrådsavdelning kan också vid behov förordna en sakkunnig att hjälpa avdelningen vid behandlingen av ett visst ärende. I de mindre vanliga fallen att ett riksdagsutskott begärt lagrådsgranskning av ett lagförslag ska utskottet ställa en föredragande till förfogande, men även i dessa fall brukar en jurist från Regeringskansliet delta.
    Föredraganden kan sägas fylla dubbla roller. Som tjänsteman i Regeringskansliet kan en föredragande antas vilja tjäna sin husse väl. Men samma person har också enligt lagrådslagen att hjälpa Lagrådet vid behandlingen av ett ärende. Min erfarenhet är att föredragandena fyller sina båda roller föredömligt. Lagrådets ledamöter och föredraganden har — eller bör i vart fall ha — ett gemensamt mål; det att arbeta för att den produkt som läggs fram för riksdagen från juridiskteknisk synpunkt blir så bra som möjligt. För en jurist bör det knappast vara särskilt svårt att anpassa sig till denna övergripande målsättning.
    Att det är en jurist från Regeringskansliet som svarar för föredragningen ser jag som positivt. Han eller hon är väl inläst på ämnet och kan därför snabbt och effektivt fylla uppgiften som föredragande. I lyckosamma fall kan det också förhålla sig så att det är samma person som i förekommande fall haft insyn i det EG-rättliga arbete som föregått en lagrådsremiss, något som kan vara särskilt värdefullt när skrivna förarbeten till exempelvis ett direktiv saknas. Oftast kan en föredragande direkt ge besked i olika frågor som Lagrådet ställer, men det händer också att föredraganden kan behöva återkomma för att få tillfälle att göra djupare efterforskningar eller stämma av med departementet. Lagrådet har inte själv tillgång till någon jurist som kan bistå med rättsutredningar. Förslag om en sådan förstärkning till Lagrådet har visserligen funnits, men förslaget har kommit att stanna vid att bli ett sådant. Lagrådets ledamöter får i stället själva ta sig an uppgiften när så behövs. Detta kan många gånger bli en krävande uppgift. Lagrådet har dock god hjälp bl.a. av datorer i sitt arbete, både för att kunna göra efterforskningar i olika databaser, men också för att färdigställa utkast och yttranden.
    Under föredragningen uppstår en dialog mellan ledamöterna och föredraganden. Tankar och frågor ventileras öppet. Inte sällan noteras s.k. blåkritor. Det rör sig om förslag från Lagrådets sida till en sådan språklig eller redaktionell omformulering av lagtext som departementet godtar under hand och som tas in i propositionen utan att förslaget formellt lagts fram och motiverats i Lagrådets yttrande över remissen. — Blåkritesystemet, som har en gammal tradition, har

206 Nina Pripp SvJT 2009 ibland ifrågasatts. För egen del är jag dock enbart positiv till denna möjlighet att på ett enkelt sätt få fram ändringar som inte har någon betydelse i sak. Även om det inte alltid klart framgår av propositionen vilka ändringar som emanerat från en blåkrita, har den intresserade ändå alltid möjlighet att i propositionen jämföra det där framlagda lagförslaget med det som lades fram i lagrådsremissen.
    Min uppfattning är att föredragningarna nu är mer koncentrerade än tidigare. När jag i mitten av 1970-talet började föredra lagrådsremisser var det vanligt att föredragningen omfattade ett i det närmaste ordagrant återgivande av hela lagrådsremissen. Remissens allmänna motivering lästes upp avsnittsvis åtföljd av en uppläsning av den föreslagna lagtexten och specialmotiveringen till denna. I dag lämnar föredraganden inledningsvis en högst översiktlig bakgrund till förslagen i lagrådsremissen. Därefter övergår föredraganden direkt till att läsa lagtexterna ordagrant. De föreslagna lagtexterna läses normalt mot den tryckta versionen av Svensk författningssamling. Det förekommer ju som bekant ibland fel i de databaser där man annars kan ta del av författningstexterna. Paragraf för paragraf läses mot författningskommentaren och diskuteras. I anslutning till detta kommer man inte sällan in på vad som sagts i allmänmotiveringen. I de fall lagförslagen i någon mer väsentlig del avviker från utredningens kan det hända att Lagrådet under själva föredragningen också ser närmare på utredningens förslag och yttranden från remissinstanserna. Detta är annars material som Lagrådet tar till sig utanför föredragningen.
    Parallellt med föredragningen skriver Lagrådet på det kommande yttrandet. Vanligtvis är det de ledamöter som under föredragningen väckt en fråga som tar sig an uppgiften att i ”sin fråga” skriva ett utkast som sedan diskuteras. Lagrådets yttrande utformas slutligt vid sittande bord, där varje ledamot har tillgång till en dataskärm och på den kan läsa de texter som arbetats fram. Föredraganden är inte närvarande vid dessa övningar.
    Innan Lagrådet lämnar över yttrandet till regeringen skickas ett utkast till föredraganden för en kontroll av att inga missuppfattningar eller felskrivningar smugit sig in. Det har mig veterligt inte hänt att något departement gripit detta tillfälle för att söka förmå Lagrådet att dämpa kritik eller ändra skrivningar i sak för att stödja ett regeringsförslag. Båda sidor är väl medvetna om sina positioner och från departementens sida har jag vid dessa tillfällen aldrig mött annat än en högst professionell hantering.
    När remissyttrandet har expedierats till regeringen läggs det ut på Lagrådets hemsida.

 

Lagrådets granskning
Lagrådets arbete utgår från uppräkningen i 8 kap. 18 § första stycket regeringsformen, RF, av vad Lagrådets granskning ska avse. Grundbulten i arbetet utgörs enligt min mening av bestämmelserna i första

SvJT 2009 Hur granskar Lagrådet? 207 punkten i paragrafens första stycke, där det sägs att granskningen ska avse hur lagförslaget förhåller sig till grundlagarna och rättsordningen i övrigt. Under denna punkt faller en granskning bl.a. av lagförslagets konstitutionella aspekter och inte minst följsamhet till normgivningsbestämmelserna i 8 kap.
    Förbudet i 2 kap. 10 § andra stycket RF mot lagstiftning om retroaktiv skatt är kanske ett av de mer kända exemplen på en lagstiftning som inte är förenlig med grundlagen. Det är dock enligt min erfarenhet mindre vanligt att Lagrådet vid sin granskning finner lagförslag som står i strid mot bestämmelserna i 2 kap. RF om de grundläggande fri- och rättigheterna. Som ett exempel kan dock här nämnas det förslag till lag som innefattade förbud mot maskering vid demonstrationer m.m. och som granskades av Lagrådet i september 2004 (se prop. 2005/06:11, s. 71 ff.). Det utredningsförslag som låg till grund för lagrådsremissens lagförslag hade delat upp remissinstanserna i två läger; en del ansåg att förslaget var förenligt med RF, andra hade motsatt uppfattning. Före lagrådsremissen arbetades utredningsförslaget om, men Lagrådet ansåg i ett förhållandevis långt yttrande att det remitterade förslaget i viss del ändå inte var förenligt med skyddet för demonstrations- och mötesfriheterna. Lagförslaget kom att arbetas om ytterligare under det efterföljande departementsarbetet och lagen har nu den lydelse som är ett resultat av det arbetet.
    När man talar om 2 kap. RF finns det givetvis också anledning att nämna Europarådskonventionen om de mänskliga rättigheterna. Denna konvention hade, som jag uppfattade det, en mindre framträdande betydelse under lagrådsarbetet i äldre tider. På 1980-talet kom konventionen dock att få allt större uppmärksamhet i Sverige. Här kan nämnas Sporrong-Lönnrothfallet, som gällde den förlamande hand som långa expropriationsförfaranden lade över en fastighetsägares möjligheter att förfoga över sin fastighet, Pudas kamp för sitt tillstånd till yrkesmässig trafik och det första av kommande flera mål gällande omhändertagande av barn. Sverige fick klart för sig att vår tolkning av konventionen inte alltid var densamma som den som Europadomstolen gjorde eller, ska man kanske säga, majoriteten i domstolen (i t.ex. Sporrong-Lönnrothdomen var ju majoriteten knapp, 10 röster mot 9). Och med Sveriges inträde på det europeiska samarbetsområdet och följande medlemskap i EU har även för Lagrådets del inträtt en ny era. Den omfattande EG-rätten ska hanteras och EGdomstolens avgöranden måste läsas och begrundas. Granskningen av förslag till lagar som införlivar EG-direktiv är oftast mycket tidskrävande. Ibland kan lagförslaget innehålla en helt ny lag som förhållandevis nära följer direktivets bestämmelser. Granskningen blir då oftast mindre tung än i de fall de gäller lagförslag där man fogar in direktivets reglering i en redan gällande lag. Framför allt gäller detta när man i lagen vill använda andra uttryckssätt än de

208 Nina Pripp SvJT 2009 som används i direktivet. Det är inte alltid Lagrådet anser att valda uttryck svarar mot de som direktivet åsyftar. Det förekommer också lagförslag som inte helt följer upp vad direktivet kräver. Korta, men väl så betydelsefulla meningar i en artikel kan ha missats. Ett särskilt problem som Lagrådet kan få ta ställning till under sitt granskningsarbete är när den svenska översättningen uppenbarligen blivit fel. Lagrådet har även då att ge till känna sin uppfattning.
    En ofta återkommande uppgift för Lagrådet är att granska föreslagna normgivningsbemyndiganden. Det kan gälla frågan om det över huvud taget är möjligt för riksdagen att lämna ett föreslaget bemyndigande. Oftast är det dock fråga om bemyndiganden att meddela offentligrättsligt betungande föreskrifter. Regleringen i 8 kap. 7 § RF ger inte alltid enligt Lagrådet det stöd för ett bemyndigande som RF kräver. Men det ska också sägas att Lagrådet och regeringen inte alltid är överens i frågor som gäller normgivningsbemyndiganden. Olika uppfattningar kan förstås förekomma även i andra frågor.
    Det är inte heller ovanligt att Lagrådet anser att bemyndigandena inte är tillräckligt tydliga eller tillräckligt avgränsade. En särskild fråga kan vara hur regeringen avser att använda ett bemyndigande. Ofta har arbetet med utformningen av regeringens förordning inte påbörjats när de remitterade lagförslagen granskas, men föredraganden uppger att man har för avsikt att i en förordning föra in bestämmelser av det ena eller andra slaget. Lagrådet har inte i uppgift att granska förordningar, men det förekommer att Lagrådet någon gång får tillgång till det utkast till förordning som departementet har arbetat fram. Det kan visserligen sägas att Lagrådet ska granska vilka problem som kan uppstå vid tillämpningen ett remitterat lagförslag (8 kap. 18 § första stycket 5 RF). De efterföljande författningarna kan därför givetvis vara av intresse. Ett utkast till förordning, ja t.o.m. ett utkast till myndighetsföreskrifter, kan givetvis bidra till att Lagrådet får upp ögonen för problem som kan uppstå. Men någon granskning av föreskrifterna där blir det givetvis inte fråga om.
    Det är av vikt att såväl lagar som förordningar och myndighetsföreskrifter finns på plats i god tid innan en ny lag träder ikraft. Ibland uttalar Lagrådet oro för att en föreslagen ikraftträdandetid ligger alltför nära. Från departementets sida framhålls då ofta hur angeläget det är att få fram lagförslaget till riksdagen ”i tid”. Enligt min mening är det av vikt att Lagrådet reagerar kraftfullt om de myndigheter som har att meddela kompletterande föreskrifter och utbilda sin personal ges alltför snäva tidsramar. Fungerar inte den uppföljande regelgivningen kan det bästa lagstiftningsprojekt skadas. Lagrådet har ofta synpunkter på hur lagförslagets föreskrifter förhåller sig till varandra (8 kap. 18 § första stycket punkten 2 RF). Många gånger vill Lagrådet möblera om i de föreslagna texterna och det händer att Lagrådet kan lägga förslag till en redaktionellt helt omgjord text. Språkliga diskussioner förekommer i det närmaste un-

SvJT 2009 Hur granskar Lagrådet? 209 dantagslöst. De nyssnämnda blåkritorna är endast ett exempel på det stora intresse som Lagrådet ägnar lagtextens utformning.
    Lagrådet har även att granska om ett förslag ”är så utformat att lagen kan antagas tillgodose angivna syften” (8 kap. 18 § första stycket 4). Denna bestämmelse kan bli aktuell att tillämpa i fall då ett förslag som presenteras i lagrådsremissen inte svarar mot det framlagda lagförslaget (se t.ex. Lagrådets yttrande över remissen om ledighetsrätt för personer som arbetar med stöd av särskilda regler om sjukersättning, intaget i prop. 2008/09:6). Det kan även förekomma att specialmotiveringen till en paragraf ger uttryck för en tolkning som inte låter sig inordnas under lagtexten. Ett annat exempel på en tillämpning av punkten 4 är Lagrådets yttrande i den här tidigare nämnda remissen med förslag till lag om förbud mot maskering vid demonstrationer m.m. Lagrådet uttalade där bl.a. att det föreföll mindre troligt att sådana våldsbenägna personer som i dag maskerar sig för att inte bli identifierade skulle följa ett maskeringsförbud och därmed underlätta en identifiering (prop. 2005/06:11 s. 74). Regeringen höll dock inte med.
    Uppräkningen i 8 kap. 18 § första stycket RF ålägger Lagrådet att granska också hur ett remitterat lagförslag förhåller sig till rättssäkerhetens krav (punkten 3) och vilka problem som kan uppstå vid tilllämpningen (punkten 5). Även här finns givetvis exempel på yttranden där dessa aspekter särskilt belysts. Till Lagrådets uppgifter hör även att granska det remissförfarande som föregått en lagrådsremiss (se 7 kap. 2 § RF). När Lagrådet uttalat kritik har det oftast varit fråga om för kort remisstid, men det finns också fall där Lagrådet ansett att alltför få remissinstanser har fått tillfälle att yttra sig.
    Avslutningsvis bör frågan besvaras huruvida det finns olika ”skolor” i Lagrådet. Jag känner inte till några sådana. Min uppfattning är att varje Lagråd präglas under sin period av de ledamöter som för tillfället tjänstgör där. Någon eller några av ledamöterna kan nog i sin yrkesutövande funktion knytas till en eller annan ”skola”, men jag har personligen aldrig tagit del av diskussioner om skoltillhörighet.