Kvalitetssäkring av lagar — Lagrådets möjligheter och begränsningar

 

 

Av professor PETER WAHLGREN

Lagrådet har diskuterats ingående.1 Ett vanligt argument är att Lagrådets ställning bör stärkas. Flera skäl anförs. Den granskning som Lagrådet kan utföra är ofullständig,2 dess yttranden är inte bindande och det finns undantagsbestämmelser som medför att inte alla lagförslag granskas.3 I anslutning till detta har såväl grundlagsändringar som utökade kansliresurser föreslagits. Under rubriken normkontroll diskuteras Lagrådets betydelse för maktdelningsfrågor och möjliga reformers demokratiska implikationer. Bakgrunden är att granskningen skall avse hur lagförslag förhåller sig till grundlagarna och rättsordningen i övrigt, vilket innebär att kontrollen skall omfatta hur förslagen förhåller sig till EG-rätten och Europakonventionen om de mänskliga rättigheterna. Kritiken är här att Lagrådet saknar vetorätt och formell makt att påverka förslagens utformning, vilket uppfattas som otillfredsställande ur rättssäkerhetssynpunkt. Frågan är med andra ord om Lagrådet bör kunna hindra att riksdagen stiftar lagar som utmanar grundläggande fri- och rättigheter, d.v.s. gränsdragningen mellan rätt och politik.
    Beträffande normkontrollen har hävdats att Lagrådet bör ersättas av en författningsdomstol med makt att underkänna lagstiftning som inte uppfyller konstitutionella krav. Förebilder finns i flera länder, men också lämpligheten av att introducera en sådan lösning i svensk miljö är omdebatterad. Beroende på utgångspunkt kan en författningsdomstol uppfattas både som en garanti mot en alltför stark politisering av rätten, och som en urholkning av demokratin. Det har ock-

 

1 Se för aktuella förslag och för referenser till tidigare utredningar SOU 2008:125 En reformerad grundlag, Del 1 s. 357–382. För referenser till övrig litteratur om Lagrådet och laggranskning, se artiklar i SvJT 2007 Lagprövning och andra former av normkontroll: Ett temahäfte… s. 769–926 och Wahlgren, P. Lagstiftning: Problem, teknik, möjligheter, Norstedts juridik, Stockholm 2008. 2Enligt RF 8 kap. 18 § 3 st. skall Lagrådets granskning avse ”1 hur lagförslaget förhåller sig till grundlagarna och rättsordningen i övrigt, 2 hur förslagets föreskrifter förhåller sig till varandra, 3 hur förslaget förhåller sig till rättssäkerhetens krav, 4 om förslaget är så utformat att lagen kan antas tillgodose angivna syften, 5 vilka problem som kan uppstå vid tillämpningen”. Mer specifika granskningskriterier saknas. 3RF 8 kap. 18 § 2 st. anger att yttrande av Lagrådet bör inhämtas innan riksdagen beslutar om vissa grundlagsfrågor ”om lagen är viktig för enskilda eller från allmän synpunkt. [detta] gäller dock icke, om Lagrådets hörande skulle sakna betydelse på grund av frågans beskaffenhet eller skulle fördröja lagstiftningsfrågans behandling så att avsevärt men skulle uppkomma.”

också anförts att en författningsdomstol är obehövlig eftersom antalet vertikala lagkonflikter är få.4 Även Lagrådets sammansättning har kritiserats. Ledamöterna är i praktiken aktiva eller förutvarande domare från Högsta domstolen och Regeringsrätten,5 organ som traditionellt har haft regeringskansli och departement som främsta rekryteringsbas. Granskningen kan därför ske av personer som tidigare medverkat i lagberedningar på de aktuella rättsområdena, vilket antas kunna medföra risk för brister i objektivitet. Kritiserats har också att ledamöterna har varierande och ibland bristande kunskaper.
    En annan anmärkning är att Lagrådets ledamöter efter viss tids tjänstgöring i Lagrådet kan återgå till domarverksamheten. Argumentet är att också detta kan skapa olämpliga bindningar då granskade lagar kommer under de högsta instansernas prövning.6 Alla inlägg i debatten är inte kritiska. Tvärtom hävdar många att Lagrådet fungerar väl och i vissa frågor finns en tydlig strävan efter konsensus. Argumenten går delvis in i varandra men diskussionen kan ändå uppfattas som sönderfallande i två huvudsakliga frågor:

• Lagrådets formella ställning som lagprövningsinstans, d.v.s. frågan om hur en lämplig gränsdragning mellan juridik och politik kan försäkras (lagrådsinstruktionens p 1 och 3).

 

• Hur Lagrådets materiella granskning av nya lagförslag bör gå till (lagrådsinstruktionens p 2, 4 och 5).

 

Gränsdragningsfrågorna har hittills tilldragit sig mest intresse. Lagrådets materiella granskning av nya lagförslag uppmärksammas mindre och att detta arbete sker professionellt synes ofta tas för givet.7 Kritik saknas dock inte och sannolikt kan ett större intresse för den materiella granskningens utformning öka förståelsen för hur juridik och politik kan förenas. En annan hypotes är att diskussionen berikas om perspektivet breddas så att andra åtgärder än traditionell lagråds-

 

4 Heckscher, S. Normprövning — behov och metod. SvJT 2007 s. 794, t.ex. på s. 796 och 808. 5 Av 2 § i Lag (2003:333) om Lagrådet framgår att i Lagrådet kan tjänstgöra justitieråd och regeringsråd, justitieråd och regeringsråd som avgått med ålderspension samt andra lagfarna personer. 6 En möjlig illustration är NJA 1995 s. 84 där Högsta domstolen konstaterar att den bestämmelse som åberopats ”tillkommit på tillskyndan av Lagrådet” och därefter noggrant redovisar vad Lagrådet angett för skäl till att bestämmelsen föreslagits, och till sist underlåter att tillämpa bestämmelsen genom att utförligt referera vad Lagrådet anfört. Jfr Sterzel, F, Lagrådet och engångsskatten i Om våra rättigheter III, Stockholm, Allmänna förlaget [distr] 1987, (Rättsfondens skriftserie 18). 7 Ett exempel är Grundlagsutredningen (SOU 2008:125). Under rubriken ”Normkontrollen i framtiden” diskuteras normprövningssystemet och Lagrådets roll relativt ingående men utöver att ett par gånger notera att kontrollen utöver prövningen av lagars grundlagsenlighet också skall avse lagarnas ”kvalitet i övrigt” förbigås den materiella granskningen som stipuleras i RF 8:18 p. 2, 4 och 5.

granskning inkluderas.8 Frågan är framför allt om inte andra skeden av lagstiftningsprocessen liksom möjligheterna till systematisk uppbyggnad av lagstiftningskompetens bör ägnas mer uppmärksamhet. Argumentationsvis kan åtminstone fem skäl anföras för detta: 1. Lagrådsgranskningen är i praktiken en kvalitetssäkringsfunktion.9 Tydligt är också att det är fråga om en kontroll av färdiga eller nästan färdiga lagförslag. Lagberedningen skiljer sig i detta avseende från många andra verksamheter. I allmänna framställningar om kvalitetssäkring är det en huvudtes att kvalitet bör eftersträvas genom förberedande åtgärder och kontinuerliga insatser under hela arbetsprocessen.10 Att säkra kvalitet uteslutande genom kontroller i processers slutskede är ett föråldrat arbetssätt.11 2. Brister är enklare att åtgärda ju tidigare de uppmärksammas och granskning genom slutkontroll är ofta oekonomisk. Genom slutkontroller är det svårt att åstadkomma mer genomgripande förändringar, vilka kan vara tidskrävande och förutsätta att delar av arbetet görs om från grunden. I lagstiftningsarbete är detta något som kan vara ogörligt, vilket innebär en risk för att lagförslag måste accepteras trots att granskningen indikerar att kvaliteten är otillfredsställande.12 3. Att lagars kvalitet ensidigt granskas av domare är olämpligt. Det är naturligtvis riktigt att landets högsta domare kan antas ha en mycket god förståelse för hur lagar bör utformas för att fungera problemfritt. Många lagar och bestämmelser är emellertid av sådant slag att de

 

8 Föreliggande text tillkom i anslutning till 2008 års rättssymposium på Häringe slott. Symposiets övergripande målsättning var bland annat att ge tillfälle till en ”bred och allsidig diskussion i frågor som rör Lagrådets roll i normgivningsprocessen” och i inbjudan angavs att ”anslaget bör vara tvärdisciplinärt”. 9Att beskriva lagrådsgranskningen som kvalitetssäkring är inte bara en terminologisk fråga. Eftersom kvalitetsarbete är ett välkänt inslag i många praktiska verksamheter blir det naturligt att undersöka hur kvalitetssäkring sker på andra områden. Beaktande att organisatoriska lösningar liknande det svenska Lagrådet är få kan också antas att ett sådant angreppssätt gör det enklare att hämta inspiration på ett något mer förutsättningslöst sätt än vad det traditionellt rättsliga perspektivet medger. Värt att notera är också att kvalitetssäkring i olika sammanhang analyserats vetenskapligt. Litteraturen är omfattande, se för introduktioner, Edvardsson, B., Gustafsson, A. (eds) The Nordic School of Quality Management, Studentlitteratur, Lund 1999, Sandholm, Lennart, Total Quality Management, Studentlitteratur, Lund 2000, Kanji, G. K. & Asher, M. 100 Methods for Total Quality Management, Sage Publications, London 1996. Systematiskt kvalitetsarbete har på senare tid även uppmärksammats inom rättsväsendet, se SOU 2008:106 Ökat förtroende för domstolarna — strategier och förslag — framför allt kap 3 Systematiskt kvalitetsarbete i domstol s. 83– 116. 10 Se t.ex. SOU 2008:106 s. 89 med vidare hänvisning till SOU 2004:65 En statsförvaltning i utveckling och förnyelse som anger processorientering som en bas i modern verksamhetsutveckling. ”Alla verksamheter består av olika aktiviteter som följer efter varandra och som upprepas i tiden. Det som görs i processen skiljer sig från gång till gång, men sättet som man gör det på är ofta lika. Ett processynsätt innebär helt enkelt att man söker identifiera och beskriva vilket tillvägagångssätt man har inom verksamheten för att nå sina slutresultat”. 11 Se t.ex. Lund, K., Thomsen, C., Broby, S. Quality management i tjänsteföretag — en introduktion. Studentlitteratur, Lund 1990 (2 u. 1996) s. 30 och passim. 12 Om att förslagen ibland uppvisar brister, se Heckscher a.a. not 4 s. 797 ”det förekommer slarv”, ”ibland saknas grundläggande analyser” och Abrahamsson, O, Att sila mygg och svälja kameler, SvJT 2007 s. 127.

aldrig kommer att underställas domstolsprövning. De primära mottagarna och tilltänkta handläggarna av regelverken är personer med annan bakgrund och andra behov. Då nya lagförslag skall granskas är det därför ofta relevant att ta hänsyn också till andra aspekter än vad ett mer eller mindre implicit rättstillämpningsperspektiv indikerar.13 4. Det är omtalat att Lagrådets kompetens varierar,14 bland annat beroende på att ledamöterna har erfarenheter från olika rättsområden och för att kunskapen om europarätten är ofullständig. På goda grunder synes det emellertid också relevant att ifrågasätta det rimliga i att lagrådsledamöterna förutsätts behärska alla moment en kvalitetsgranskning måste omfatta. Då det gäller att kontrollera hur lagförslag förhåller sig till rättsordningen i övrigt, till varandra, om förslaget är så utformat att lagen kan antas tillgodose angivna syften, respektive beakta vilka problem som kan uppstå vid tillämpningen förefaller en saklig genomgång av varje delmoment förutsätta specifika kunskaper, företrädesvis om sådant som inte är traditionell juridik.15 Tvivel om den nuvarande ordningens effektivitet kan även baseras på påståendet att verksamheten (såväl lagberedningsarbetet som granskningen) bedrivs av personer som inte genomgått någon speciell utbildning för att hantera uppgiften,16 eller ens behöver ha någon erfarenhet av liknande uppdrag. Till detta kommer att en stor del av beredningsarbetet förefaller ske utan tillgång till detaljerade instruktioner.17

 

13 Ett synsätt som återspeglas i etablerande av Regelrådet som ska granska utformningen av förslag till nya och ändrade regler som kan få effekter av betydelse för företagen. Arbetet inleds våren 2009. Se Dir. 2008:57 Regelrådet — ett råd för granskning av nya och ändrade regler som påverkar företagens regelbörda och förordning (2008:530) om myndigheters inhämtande av yttrande från Regelrådet. 14 Heckscher, a.a. not 4 s. 799. “Alla vet … att kvaliteten skiljer sig åt mellan olika lagråd, även om nästan ingen säger det högt”. 15 Vid sidan av domänkunskap rörande olika områdens förutsättningar synes åtminstone viss kunskap om informations- och kommunikationsteori, logik, systemvetenskap och kvalitetsarbete oundgänglig. Beaktande lagstiftningens stundtals avsevärda komplexitet förefaller arbetet därtill förutsätta ett omfattande teknikstöd. 16 Westerlund, S. Världsbilder, rättsvetenskap, juridik och hållbar utveckling. SvJT 2006 s. 309–344. ”I svensk juristutbildning förekommer egentligen ingen lagstiftningsteknik alls. Det är över huvud taget inte ett utbildningsämne. — Det betyder att i princip inga kunskapskrav är uppställda (och kunskaper kontrollerade) vad gäller lagstiftningsteknik i Sverige. Det betyder också att det inte finns några väl beprövade kriterier för kvalitetskontroll av lagkonstruktioner och lagutformningar.” 17 Danelius, H. En lagrådsledamots tankar om lagstiftningen. SvJT 2004 s. 25. ”Ofta har vi inom Lagrådet tyckt att brister som vi funnit har varit så tydliga och elementära att de borde ha rättats till av rättschefer eller andra som granskat opuset i departementet. När det gäller lagar av mer teknisk eller speciell art fick vi ibland intrycket att den tjänsteman som svarat för utformningen i stort sett lämnats åt sitt öde under sitt arbete … och inte fått tillräckligt med stöd från sina överordnade.” Lavin, R. Lagrådet och den offentliga rätten 1999–2001, Juristförlaget i Lund 2001 s. 30–31. ”De flesta föredraganden är relativt unga och är med sin assessorsutbildning som främsta merit utan större erfarenhet och borde således erhålla stor hjälp och mycket vägledning. Inom vårt lagråd tyckte vi ibland att unga föredragande fått en alltför svår uppgift och att lagförslagen borde ha överarbetats och gåtts igenom bättre i departementen, innan förslagen överlämnats till oss.”

5. Av att laggranskningen utförs av personer som har uppdraget under en begränsad tid följer att det att svårt att kontinuerligt bygga upp kunskap om hur kvalitetsarbetet bör utvecklas.

 

***

 

Avslutningsvis skall framhållas att ett mer uttalat kvalitetssäkringsperspektiv och en större fokusering på kunskapsuppbyggnad inte behöver ses som alternativ till en mer traditionell granskning. Lagrådet tillhandahåller i sin nuvarande form en beprövad mekanism med upparbetade rutiner. I stora delar finns också en acceptans för den etablerade ordningen. Lagrådsinstruktionen i de delar som rör den materiella granskningen är i och för sig vag, men kan preciseras inom befintlig organisation. Reformer och resursförstärkningar kan ske i små steg. Den nuvarande lösningen har även andra fördelar, t.ex. uppfattas Lagrådet ofta som en rättskälla och många menar att lagrådsyttranden i traditionell form berikar rätten.
    En entydig slutsats av denna korta genomgång är dock att kompletterande perspektiv avsevärt kan berika diskussionen om hur lagar kan kvalitetssäkras. Lagrådet har inget egenvärde, det finns till för att fylla vissa funktioner, men dessa funktioner kan även tillgodoses på andra sätt. Frågorna om lagarnas kvalitet och lagstiftningstekniken som sådan bör därför utredas ytterligare. Perspektivet kan breddas. En internationell utblick visar att ett sådant arbete ligger i tiden.