Integritetsskyddet i regeringsformen

 

 

Av kammarrättsrådet ELISABET REIMERS1

I artikeln redogör författaren för i vilken utsträckning det i dag finns ett skydd i regeringsformen som skyddar den personliga integriteten. Det görs också en jämförelse mellan det svenska grundlagsskyddet och det skydd som finns i Europakonventionen. I detta sammanhang behandlas inte bara de i materiell mening konkreta skyddsbestämmelserna, utan något belyses också de i den enskildes perspektiv viktiga momenten som rör möjligheterna att föra talan och att få gottgörelse vid kränkningar. Ett resonemang förs därefter om skillnaderna mellan grundlagens och Europakonventionens skydd är av sådant slag att det finns ett behov av att ändra grundlagen. Avslutningsvis behandlas frågan om det finns andra skäl som motiverar ett stärkt integritetsskydd i regeringsformen. Härvid redogörs också kortfattat för Integritetsskyddskommitténs förslag till ny grundlagsbestämmelse.

 

Grundlagsskyddet i dag
Målsättningsstadgandet
Svensk grundlag innehåller inte någon rättsligt bindande regel som innebär ett allmänt integritetsskydd. Däremot finns i 1 kap. 2 § fjärde stycket regeringsformen (RF) ett målsättningsstadgande som anger att ”[d]et allmänna skall verka för att demokratins idéer blir vägledande inom samhällets alla områden samt värna den enskildes privatliv och familjeliv”.
    Ett uttalat mål för den samhälleliga verksamheten är således enligt 1 kap. 2 § RF att värna den enskildes privatliv. Bestämmelsen kan härigenom få politisk betydelse och frågan om dess effekt kan bli föremål för politisk kontroll.2 Till viss del överlappas bestämmelsen av de rättsligt bindande fri- och rättigheterna i 2 kap. RF. Fri- och rättighetsutredningen framhöll att dessa ålägger det allmänna att avhålla sig från vissa ingripanden.3 Utredningen påpekade vidare att ”[e]tt avstående från att obehörigen ingripa i den ifrågavarande rättigheten ligger naturligtvis — programmatiskt — också inom ramen för 1 kap. 2 §, men den mest väsentliga funktionen för detta stadgande är att ålägga det allmänna att positivt verka för att den ifrågavarande rättigheten skyddas, främjas, och i största möjliga utsträckning förverkligas”.

 

 

1 Artikelförfattaren var sekreterare i Integritetsskyddskommittén, som verkade under åren 2004–2008. 2 Holmberg/Stjernquist m.fl, Grundlagarna, 2. uppl. s. 55 f, härefter Holmberg/Stjernquist. 3 SOU 1975:75 s. 184.

Materiellt grundlagsskydd i vissa delar
Förutom målsättningsstadgandet i 1 kap. 2 § RF finns inom ramen för bestämmelserna om fri- och rättigheter i 2 kap. RF ett materiellt grundlagsskydd som tar sikte på vissa delar av den enskildes integritet. Kännetecknande för detta skydd är att det, liksom fri- och rättighetsskyddet som huvudregel i övrigt, enbart tar sikte på den enskildes skydd mot det allmänna. Närmare bestämt syftar reglerna till att — i förhållande till 8 kap. RF — begränsa riksdagens makt att stifta lag i vissa fall. Det är alltså på detta sätt som reglerna utgör en rätt till skydd för den enskilde.
    I 2 kap. 3 § första stycket RF sägs att anteckning om medborgare i allmänt register inte utan hans samtycke får grundas enbart på hans politiska åskådning. Skyddet mot åsiktsregistrering är absolut i den meningen att den inte kan inskränkas på annat sätt än genom ändring av grundlag. Detsamma gäller skydden i 4 och 5 §§ mot dödsstraff samt mot kroppsstraff, tortyr och medicinsk påverkan i syfte att framtvinga eller hindra yttranden.
    Även i annat fall än som avses i 2 kap. 4 och 5 §§ RF är varje medborgare skyddad mot påtvingat kroppsligt ingrepp. Detta skydd ges i 6 §, tillsammans med skydd mot kroppsvisitation, husrannsakan och liknande intrång samt mot undersökning av brev eller annan förtrolig försändelse och mot hemlig avlyssning eller upptagning av telefonsamtal eller annat förtroligt meddelande. Gemensamt för rättigheterna enligt denna paragraf är att de inte innebär någon absolut rätt till skydd utan kan begränsas enligt reglerna i 12 §.
    Av 2 kap. 12 § första stycket RF följer att de rättigheter som avses i bl.a. 6 § får begränsas, men endast i form av lag. Från kravet på lagform finns ett fåtal uttryckligen angivna undantag av mindre omfattning. Rättighetsbegränsningar av nu nämnt slag ska också vara förenliga med de särskilda begränsningar som anges i 13–16 §§, som tar sikte på de s.k. opinionsfriheterna och förbud mot diskriminering. Allmänt gäller vidare enligt 12 § andra stycket att begränsning som avses i första stycket endast får göras för att tillgodose ändamål som är godtagbart i ett demokratiskt samhälle. Begränsningen får aldrig gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett den. Här föreskrivs alltså en proportionalitetsavvägning, även om själva termen proportionalitet inte nämns. Vidare får begränsningen inte sträcka sig så långt att den utgör ett hot mot den fria åsiktsbildningen såsom en av folkstyrelsens grundvalar och inte heller göras enbart på grund av politisk, religiös, kulturell eller annan sådan åskådning. De allmänna begränsningsramarna i 12 § andra stycket infördes för att understryka kravet på att lagstiftaren noga redovisar sina syften.4 Bestämmelserna i 2 kap. 12 § RF innehåller ytterligare ett moment som syftar till att förstärka skyddet för de rättigheter som kan begrän-

 

4 SOU 1975:75 s. 202, prop. 1975/76:209 s. 153.

sas, däribland alltså 6 §, nämligen reglerna i tredje stycket om det s.k. kvalificerade förfarandet. Detta innebär att ett förslag till rättighetsbegränsande lag ska vila i minst tolv månader om lägst tio riksdagsledamöter yrkar det. Förslaget ska dock antas om minst fem sjättedelar av de röstande förenar sig om ett sådant beslut. I 12 § fjärde stycket anges vissa undantag från när det kvalificerade förfarandet får användas. Bestämmelserna är inte enbart tillämpliga på lagar som innebär begränsningar utan också på lagar som minskar eller avskaffar rådande begränsningar eller som innebär ”neutrala” ändringar. På detta sätt har man velat undvika dispyter huruvida viss lag minskar eller ökar en bestående fri- och rättighet.5 Å andra sidan träder skyddssystemet i funktion bara på yrkande. När reglerna om det särskilda beslutsförfarandet infördes antogs i förarbetena att det var sannolikt att ordningen skulle komma att få sin största betydelse som garant för att lagstiftningen på hithörande områden präglades av omsorg och nödvändig försiktighet enbart genom att finnas till. 6 Förfarandet har emellertid tillämpats några gånger sedan det infördes, och från senare tid finns flera exempel. Bland dessa kan nämnas förslagen om hemlig rumsavlyssning och om användning av tvångsmedel i preventivt syfte7 samt om utvidgade möjligheter till signalspaning.8

Normgivningsregeln med krav på dataskyddslagstiftning
I 2 kap. RF finns ytterligare en bestämmelse som tar sikte på skyddet för den personliga integriteten. Det är 3 § andra stycket, där det föreskrivs att varje medborgare i den utsträckning som närmare anges i lag skyddas mot att hans personliga integritet kränks genom att uppgifter om honom registreras med hjälp av automatisk databehandling. Bestämmelsen anger alltså inte någon viss nivå för integritetsskyddet och skiljer sig därmed i rättsligt hänseende från det integritetsskydd som i övrigt finns i 2 kap. Rättslig sett har bestämmelsen en betydligt mer begränsad skyddsverkan än flertalet av fri- och rättighetsreglerna i 2 kap. och innebär endast att lagstiftaren är skyldig att på det aktuella området upprätthålla någon form av skydd för den personliga integriteten. Bestämmelsen får härigenom karaktär av normgivningsregel, medan upplysningar om hur skyddet är utformat får sökas i vanlig lag, framför allt i personuppgiftslagen (1998:204).

 

Motiven bakom grundlagens integritetsskydd i huvuddrag
Målsättningsstadgandet i 1 kap. 2 § RF om att det allmänna ska värna den enskildes privatliv samt förbudet mot åsiktsregistrering i 2 kap. 3 § första stycket infördes genom 1976 års grundlagsreform. Genom denna reform fick också bestämmelsen i 2 kap. 6 § om skydd mot kroppsligt ingrepp, kroppsvisitation, husrannsakan och andra lik-

 

5 Holmberg/Stjernquist s. 144 f. 6 SOU 1978:34, prop. 1978/79:195, bet. KU 1978/79:39. 7 Bet. 2005/06:JuU26 och JuU30 samt prot. 2005/06:132. 8 Bet. 2006/07:FöU10 och prot. 2006/07:126.

nande intrång samt rätt till förtrolig kommunikation sin nuvarande utformning. Bestämmelsen i 2 kap. 3 § andra stycket med krav på att lagstiftaren upprätthåller någon form av skydd för den personliga integriteten på området för automatisk databehandling infördes år 1989.
    I samband med 1976 års grundlagsreform konstaterade Fri- och rättighetsutredningen att skydd för vad som kan kallas enskilds privatliv eller personliga integritet redan fanns i betydande utsträckning genom bestämmelserna i dåvarande 2 kap. 3 § RF, som införts i samband med 1974 års regeringsform.9 Bestämmelserna skyddade mot sådana åtgärder från det allmännas sida som husrannsakan, intrång i brev, post- och teleförbindelser samt hemlig avlyssning. Härtill kom det av utredningen föreslagna förbudet mot åsiktsregistrering, som visserligen var avsett att ingå som ett moment i skyddet för åsiktsfriheten, men också verkar som ett skydd för enskildas personliga integritet.
    När det gällde frågan om regeringsformen borde innehålla något ytterligare, mera allmänt rättsligt skydd mot det allmänna för enskildas privatliv konstaterade utredningen att artikel 8 i Europakonventionen föreskriver att envar har rätt till skydd för sitt privatliv. En allmän bestämmelse som skyddar mot kränkningar av enskildas personlighet fanns också i den västtyska grundlagen. Utredningen anförde att rättsregler av så allmänt och vagt innehåll uppenbarligen inte är lämpliga i regeringsformen. Man konstaterade att begreppet personlig integritet visserligen förekom i svensk lagstiftning, men underströk att det inte kunde ges någon klar avgränsning. Ett allmänt integritetsskydd i grundlagen framstod därför som uteslutet, om det utformades som en rättsregel.
    Utredningen hade också försökt klargöra om det på integritetsskyddets område fanns någon del som kunde förankras i grundlag, och hade därvid funnit att dataregistreringen var en särskild fråga som stod i förgrunden. Utvecklingen på detta område hade enligt utredningen väckt farhågor och oro i olika hänseenden. Framför allt gällde frågan de ökade risker som skapas för enskildas integritet genom möjligheterna att centralt registrera stora mängder av information om enskilda personer. Utredningen ansåg att det var ”grundväsentligt” att enskilda människors integritet skyddas mot de risker som dataregistrering kan innebära. Samtidigt måste det emellertid beaktas att den enskildes rätt att bli lämnad i fred aldrig kan vara absolut i ett samhälle. Avvägningen mellan olika intressen var i detta sammanhang en synnerligen svår uppgift. Med hänsyn till att den dåvarande datalagen (1973:289) skulle bli föremål för en översyn avstod utredningen från att lägga fram något förslag om grundlagsskydd såvitt gällde dataregistrering.

 

9 SOU 1975:75 s. 168 f.

Däremot ansåg utredningen att principen, att den enskilde bör ha tillgång till en fredad sektor, var så grundläggande i en demokrati att den borde komma till uttryck i grundlagen, även om den enskildes rätt att bli lämnad i fred som sagt aldrig kunde vara absolut i ett samhälle och den enskildes privata sektor måste begränsas av gemenskapens krav. Utredningen föreslog att när det inte var möjligt att föra in någon rättsregel om detta i regeringsformen, principen skulle tas upp i det målsättningsstadgande som man föreslog i 1 kap. 2 § RF och som slog fast vissa för medborgarna grundläggande värden.
    I proposition 1975/76:209 påpekade det föredragande statsrådet att den enskildes privatliv i vissa särskilda avseenden skyddades genom de föreslagna bestämmelserna om skydd mot husrannsakan, intrång i förtrolig ”meddelelse”, hemlig avlyssning och åsiktsregistrering.10 Han delade emellertid Fri- och rättighetsutredningens uppfattning att grundsatsen om den enskildes rätt till en fredad sektor är av så väsentlig betydelse i en demokratisk stat att den bör komma till allmänt uttryck i regeringsformen. Som utredningen hade funnit var det dock inte möjligt att ge en regel av sådan innebörd ett så klart avgränsat innehåll att den kunde göras rättsligt bindande. Den borde i stället avfattas som ett målsättningsstadgande om skydd för den enskildes privatliv. Att i detta sammanhang, som några remissinstanser förordat, använda det för många människor mer svårbegripliga uttrycket personlig integritet fann han mindre lämpligt.
    Vid riksdagsbehandlingen anslöt sig konstitutionsutskottet och riksdagen till propositionens principiella upplägg beträffande bl.a. den enskildes rätt till en fredad sektor.11

En jämförelse mellan Europakonventionens skydd och det svenska grundlagsskyddet för den personliga integriteten
Skyddet för privatlivet i Europakonventionen
Sverige har inom ramen för det europeiska samarbetet i Europarådet anslutit sig till Europeiska konventionen den 4 november 1950 angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (Europakonventionen). Europakonventionen inkorporerades år 1995 i svensk rätt genom lagen (1994:1219) om den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. Europakonventionen gäller således som svensk lag.
    Av de mänskliga rättigheter som Europakonventionen omfattar är det i första hand artikel 8 som är av betydelse för skyddet för den personliga integriteten. Enligt denna har var och en rätt till respekt för sitt privatliv och familjeliv, sitt hem och sin korrespondens. Denna rättighet får under vissa förutsättningar inskränkas. En sådan inskränkning får enligt artikel 8.2 bara ske med stöd av lag och om det

 

10 Prop. 1975/76:209 s. 131. 11 Bet. KU 1975/76:56 s. 37 f.

är nödvändigt i ett demokratiskt samhälle. Därvid godtagna hänsyn som kan göra en inskränkning nödvändig är statens säkerhet, den allmänna säkerheten, landets ekonomiska välstånd, förebyggande av oordning eller brott eller skydd för hälsa eller för andra personers fri- och rättigheter.
    Rätten till skydd för privatlivet är mångfacetterad och omfattar skydd mot en mängd åtgärder och företeelser. Privatlivet är inte något klart avgränsat begrepp, vilket bidrar till att göra rättighetens innebörd svårdefinierad. Ledning får i första hand sökas i Europadomstolens praxis. På ett övergripande plan anses skyddet innebära att varje person ska ha en rätt att utvecklas i förhållande till andra människor utan inblandning från utomstående. Vissa rättigheter som berör privatlivet skyddas dessutom i andra artiklar i konventionen. Tortyr och omänsklig eller förnedrande behandling, som omfattas av artikel 3, utgör otvetydigt allvarliga ingrepp i rätten till respekt för privatlivet. Även skyddet mot frihetsberövande (artikel 5) samt friheten att utöva sin religion (artikel 9) och yttrandefriheten (artikel 10) får anses beröra privatlivet och omfattas således i princip också av artikel 8. Dessa bestämmelser bör emellertid ses som lex specialis inom sina områden, vilket innebär att artikel 8 endast tillämpas på de aspekter av privatlivet som faller utanför dessa specialbestämmelser.12 Artikel 8 innebär inte bara att staten ska avhålla sig från ingrepp i den rättighet som är skyddad, utan också att staten är skyldig att vidta positiva åtgärder för att skydda den enskildes privatsfär. Oftast består sådana positiva åtgärder av lagstiftning men de kan också utgöras av annat skydd i vissa situationer. De krav som ställs på staterna är i princip att de utfärdar lagstiftning som utgör ett tillfredsställande skydd för de rättigheter som anges i artikel 8 och att myndigheterna kontrollerar att denna lagstiftning också respekteras, bl.a. genom att övergrepp beivras. En stat kan således bryta mot artikel 8 genom att inte upprätthålla ett tillräckligt rättsskydd mot förbjudna ingrepp i rättigheten.
    Kravet på rättsligt skydd i artikel 8 gäller oavsett om det integritetsbegränsande övergreppet utförs av staten eller av en enskild person. En illustration till det sistnämnda utgör domen i målet Caroline von Hannover mot Förbundsrepubliken Tyskland13, där Tysklands avsaknad av skydd mot närgångna fotografer ansågs utgöra ett brott mot artikel 8. Det är inte alltid tillräckligt att staterna vidtar lagstiftningsåtgärder för att skydda rättigheterna. I målet Osman mot Förenade konungariket14 ansåg Europadomstolen att det ålåg staten att vidta även andra rimliga åtgärder för att avvärja hot och få trakasserier mot enskilda att upphöra.

 

12 Danelius, Mänskliga rättigheter i europeisk praxis, 3 uppl., s. 302. 13 Europadomstolens dom den 24 juni 2004. 14 Europadomstolens dom den 28 oktober 1998.

Det har ibland gjorts gällande att Europakonventionen inte uppställer något mer långtgående krav än att enskilda exempelvis kan föra en skadeståndstalan mot staten eller mot någon annan enskild sedan dennes rättigheter kränkts. Emellertid måste konventionen tolkas så att om en artikel, i likhet med artikel 8, innebär en positiv förpliktelse för staten att tillhandahålla ett skydd även gentemot andra enskilda, så räcker det inte att det är möjligt att föra en skadeståndstalan sedan rättigheten har kränkts. I målet Scordino mot Italien15 har domstolen poängterat angelägenheten av förebyggande åtgärder som kan förhindra uppkomsten av kränkningar och framhållit att det inte är tillräckligt med kompensation för kränkningar i efterhand.
    Generellt gäller vid kränkningar enligt Europakonventionen att Europadomstolen ska se till att skadan gottgörs (artikel 41). Gottgörelse består vanligen i ekonomiskt eller ideellt skadestånd, men även andra former av gottgörelse har förekommit. Redan konstaterandet av att en kränkning skett har i vissa fall ansetts utgöra en skälig gottgörelse. Det anses dock i första hand ankomma på konventionsstaterna att i sina inhemska system hantera och reparera brott mot konventionen.16 Denna princip får anses motsatsvis framgå av artikel 41, men kommer också till uttryck i artikel 13 som anger att den vars rättighet har kränkts har rätt till ett effektivt rättsmedel inför en nationell myndighet. Principen tydliggörs ytterligare i artikel 35.1 som föreskriver att mål får anhängiggöras hos Europadomstolen först när alla nationella rättsmedel har uttömts.

 

Inkorporeringen av Europakonventionen i svensk lag och grundlagsförbudet mot att meddela föreskrifter i strid med konventionen
Efter förslag från Fri- och rättighetskommittén i betänkandet Fri- och rättighetsfrågor (SOU 1993:40) inkorporerades Europakonventionen år 1995 i den svenska rättsordningen genom en särskild lag. I samband härmed uttalade regeringen att det generellt sett inte finns några motsättningar mellan svensk rätt och konventionen samt att det i första hand är lagstiftaren som löpande ska se till att den svenska rätten stämmer överens med konventionens bestämmelser.17 Konventionen inkorporerades på ”vanlig” lagnivå och är därmed direkt tilllämpbar för de rättsvårdande myndigheterna. Detta innebär att eventuella konflikter mellan konventionsbestämmelserna och annan lagstiftning i princip ska hanteras på samma sätt som vid andra lagkonflikter.
    För att stärka Europakonventionens ställning infördes dessutom ett tillägg i 2 kap. 23 § RF av innebörd att lag eller annan föreskrift inte får meddelas i strid med konventionen. Bestämmelsen syftar till att

 

15 Europadomstolens dom den 29 mars 2006. 16 Se t.ex. målet Klass m.fl. mot Förbundsrepubliken Tyskland (dom den 6 september 1978). 17 Prop. 1993/94:117 s. 36.

utgöra ett skydd mot senare lagstiftning som strider mot konventionens regler. Den riktar sig i första hand till lagstiftaren som har det primära ansvaret för att den svenska rätten står i överensstämmelse med konventionen. Med stöd av bestämmelsen har domstolar och myndigheter möjlighet att med tillämpning av reglerna om lagprövning i 11 kap. 14 § RF underlåta att tillämpa en mot konventionen uppenbart stridande lag eller annan föreskrift. Detta följer av att föreskrifter som meddelas i strid med konventionen samtidigt blir att anse som meddelade i strid med grundlagen.
    Även 2 kap. 23 § RF har sin grund i ett förslag från Fri- och rättighetskommittén, som ansåg att regler om mänskliga fri- och rättigheter är av sådan vikt att de har sin plats i en grundlag.18 Kommittén konstaterade att man i Sverige dock redan hade en omfattande reglering av fri- och rättigheterna i andra kapitlet i regeringsformen, vari också stadgades under vilka förutsättningar fri- och rättigheterna får begränsas. Denna reglering var till stor del utformad med Europakonventionen som förebild. En inkorporering av konventionen med status av grundlag skulle enligt kommittén leda till en dubbelreglering på grundlagsnivå av vissa rättigheter och hur dessa får inskränkas. Vid en eventuell konflikt mellan konventionen och regeringsformen skulle konventionen dessutom som senare lag ges företräde. Kommittén ansåg att detta inte var lämpligt, varför man föreslog att konventionen vid en inkorporering skulle få status av vanlig lag. Emellertid ansåg kommittén att konventionen borde ges en särskild betydelse för att garantera att senare stiftad lag inte enligt lex posteriorprincipen skulle kunna få företräde framför konventionen. Detta borde ske genom att det i grundlagen infördes ett nytt stadgande om att lag eller annan föreskrift inte får meddelas i strid med konventionen.
    Många remissinstanser riktade anmärkningar mot att den av Fri- och rättighetskommittén föreslagna metoden innebar endast ett begränsat genomslag för konventionsbestämmelserna i svensk rätt, eftersom domstolar och myndigheter i fall av normprövning kunde åsidosätta riksdagens och regeringens föreskrifter bara i fall av uppenbar motstridighet i förhållande till konventionen. Remisskritiken föranledde emellertid inte att några ändringar gjordes i det förslag till ny grundlagsbestämmelse som kommittén lagt fram, utan både regeringen och riksdagen ansåg att den nya bestämmelsen skulle ha denna utformning.19 En grundlagsbestämmelse av denna innebörd infördes således år 1995. Det kan dock konstateras att med stöd av 2 kap. 23 § RF kan senare meddelad lagstiftning som befinns kränka delar av den personliga integriteten, vilken inte omfattas av skyddet i 2 kap. RF men väl av artikel 8 i Europakonventionen (t.ex. registrering av uppgifter om enskilda i en omfattning som inte står i proportion till

 

18 SOU 1993:40 Del B s. 127 f. 19 A prop., bet. 1993/94:KU24.

registreringens ändamål), sättas åt sidan genom lagprövning på samma sätt som om rättigheten hade varit grundlagsskyddad.

 

Vilka skillnader finns i rätten till skydd för den personliga integriteten enligt regeringsformen jämförd med Europakonventionen?
Bestämmelserna i 2 kap. RF reglerar egentligen inte fri- och rättigheterna som sådana utan möjligheterna att begränsa dem.20 Någon motsvarighet till den rättighetskatalog som Europakonventionen innehåller, vilken i både positiv och negativ bemärkelse förpliktar konventionsstaterna att garantera var och en skydd för fri- och rättigheterna, finns alltså inte i den svenska grundlagen. Skyddet i 2 kap. RF tar i stället sikte på att begränsa riksdagens makt att stifta lag i vissa fall och utgör således enbart en negativ förpliktelse för det allmänna. Endast på så sätt garanterar 2 kap. RF varje medborgare en rätt till skydd för sin personliga integritet.
    En annan skillnad är att skyddet för den personliga integriteten i 2 kap. RF är långtifrån av samma heltäckande slag som skyddet i artikel 8 i Europakonventionen. Grundlagens skydd omfattar inte något annat än förbud mot åsiktsregistrering, kroppsliga intrång och husrannsakan samt rätt till förtrolig kommunikation. I den mån grundlagen ger ett skydd, är skyddet emellertid av ett starkare slag än enligt konventionen på så sätt att tillåtna begränsningar i rätten till skydd i princip ovillkorligen ska ha form av lag. Detta krav uppställs inte enligt konventionen, där rättighetsbegränsningar enligt Europadomstolens praxis tillåts också genom föreskrifter på en lägre författningsnivå.21 Det s.k. kvalificerade beslutsförfarandet i 2 kap. 12 § RF har inte heller någon motsvarighet i konventionen.
    Ett viktigt moment i det skydd som Europakonventionen ger utgör rätten till effektivt rättsmedel enligt artikel 13. Härigenom uppställs ett krav på att konventionsstaterna ska tillhandahålla rättsmedel som innebär att enskilda kan få rimliga påståenden om kränkningar av konventionens materiella rättigheter prövade. Enligt Europadomstolens avgöranden22 innebär rätten till effektivt rättsmedel att den som på rimliga grunder påstår sig ha blivit utsatt för ett konventionsbrott ska ha möjlighet att dels få sitt påstående prövat, dels erhålla rättelse eller gottgörelse för konstaterade kränkningar. Det kan därför finnas anledning att något beröra frågan i vilken utsträckning enskilda på motsvarande sätt har en rätt till effektivt rättsmedel när det gäller påstådda kränkningar mot de fri- och rättigheter som skyddas av regeringsformens bestämmelser.
    Bestämmelserna om skydd för fri- och rättigheter i 2 kap. RF brukar sägas innefatta ett rättsligt bindande skydd gentemot det allmänna. De är dock inte rättsligt bindande i den bemärkelsen att den enskil-

 

20 Fredrik Sterzel, Författning i utveckling, Rättsfondens skriftserie, 1998 s. 42 f. 21 Se t.ex. Leander mot Sverige, Europadomstolens dom den 27 mars 1987. 22 Se t.ex. Klass mot Tyskland, dom den 6 september 1978 och Silver mot Förenade
Konungariket, dom den 25 mars 1983.

de med direkt stöd av dem kan grunda en skadeståndstalan mot det allmänna vid kränkning av någon av dessa rättigheter. Det finns inte heller någon annan bestämmelse i regeringsformen som kan utgöra grund för en sådan talan.23 Inte ens förbudet i 2 kap. 23 § RF mot att lag eller annan föreskrift meddelas i strid med Sveriges åtaganden på grund av Europakonventionen torde kunna grunda någon rätt till skadestånd vid kränkningar av den enskildes rättigheter. Grundlagen i sig tillhandahåller således inte något effektivt rättsmedel. Det är i stället i skadeståndslagen (1972:207) som den enskilde får söka stöd för en talan om skadestånd i det fall lagstiftaren i något avseende har kränkt den enskildes fri- och rättigheter.
    Genom bestämmelsen i 3 kap. 7 § skadeståndslagen är emellertid den enskildes möjlighet att föra skadeståndstalan mot lagstiftaren avsevärt begränsad. Denna bestämmelse, som också omfattar de högsta domstolsinstanserna, innebär som huvudregel ett förbud mot att föra en sådan talan. Undantag gäller för det fall att riksdagens eller regeringens beslut har ”upphävts eller ändrats”. I förarbetena nämns som exempel att beslut har upphävts eller ändrats efter användning av särskilt rättsmedel eller att ”Kungl. Maj:t respektive riksdagen” självmant ändrat ett felaktigt beslut.24I det enda rättsfall som torde finnas där frågan rört ansvar för lagstiftaren vid felaktig lagstiftning, ansåg Högsta domstolen att ett åsidosättande av ett beslut av regeringen genom lagprövning enligt 11 kap. 14 § RF inneburit att beslutet ”upphävts eller ändrats” i skadeståndslagens mening.25 Om en skadeståndstalan rör ett beslut av riksdagen eller regeringen rörande en författning som påstås kränka den enskildes fri- och rättigheter enligt 2 kap. RF, och beslutet inte har upphävts eller ändrats, ska talan enligt skadeståndslagen alltså avvisas. Någon motsvarande begränsning i talerätten finns inte i Europakonventionen.
    Om taleförbudet skulle befinnas inte vara tillämpligt på en talan rörande skada på grund av en kränkning av grundlagsskyddet, är 3 kap. 2 § skadeståndslagen den materiella skadeståndsbestämmelse som i första hand aktualiseras. Enligt denna bestämmelse ska staten eller en kommun ersätta personskada, sakskada eller ren förmögenhetsskada, som vållas genom fel eller försummelse vid myndighetsutövning för vars fullgörande staten eller kommunen svarar. Att lagstiftning och det arbete som leder fram till denna utgör myndighetsutövning i bestämmelsens mening har klargjorts genom det redan nämnda avgörandet av Högsta domstolen. Bestämmelsen innehåller också en ersättningsgrund för ideell skada, som är av särskilt intresse när det gäller kränkningar av den personliga integriteten. Den föreskriver att ersättning ska utgå vid skada på

 

23 Göran Lambertz, Skadestånd vid fel av lagstiftaren, Festskrift till Bill W Dufwa, s. 708 f. 24 Prop. 1972:5 s. 543. 25 NJA 2000 s. 637, som rörde regeringens bemyndigande till den s.k. gränsälvskommissionen.

grund av att någon annan kränks på sätt som anges i 2 kap. 3 § skadeståndslagen genom fel eller försummelse vid sådan myndighetsutövning som bestämmelsen tar sikte på. En rätt till ideellt skadestånd enligt 2 kap. 3 § förutsätter dock att ett brott har begåtts. Denna begränsning torde innebära att ideell ersättning för skada inte kan komma ifråga vid fel eller försummelse genom lagstiftning, eftersom svensk rätt inte ger stöd för uppfattningen att lagstiftaren över huvud taget skulle kunna göra sig skyldig till brott, oavsett vilka fel som begåtts under lagstiftningsprocessen. Någon motsvarande begränsning finns inte när det gäller möjligheterna att få kränkningsersättning enligt Europakonventionen.
    Till skillnad från Europakonventionen26 kan regeringsformens bestämmelser om skydd för den enskildes integritet inte heller åberopas som grund för en talan gentemot den svenske lagstiftaren som avser att denne har underlåtit att utforma ett tillfredsställande skydd. En sådan talan skulle närmast få grunda sig på målsättningsstadgandet i 1 kap. 2 § fjärde stycket RF. Detta stadgande är dock, som redan nämnts, inte rättsligt bindande på det sättet att det kan sägas innefatta en förpliktelse för det allmänna att utforma ett skydd. Sammanfattningsvis kan konstateras att det finns relativt stora skillnader mellan det skydd för enskildas fri- och rättigheter som Europakonventionen respektive bestämmelserna i 2 kap. RF ger, och detta gäller inte minst skyddet som tar sikte på den enskildes personliga integritet. Europakonventionen kan sägas ha flera skyddsfunktioner genom att den förpliktar konventionsstaterna att både avhålla sig från att begå ingrepp i enskildas fri- och rättigheter och att upprätthålla ett tillfredsställande skydd. Den ställer också krav på att enskilda ska kunna få rimliga påståenden om kränkningar prövade och få rättelse eller gottgörelse i de fall en kränkning konstaterats. Det sistnämnda gäller såväl i det fall då en kränkning begåtts genom tillämpning av lag eller andra föreskrifter som då staten underlåtit att utforma ett tillräckligt skydd. Regeringsformens skydd för fri- och rättigheter har i princip enbart funktionen av att avhålla det allmänna från att begå ingrepp i enskildas fri- och rättigheter. Det är således ett ansvar som primärt ligger på lagstiftaren. Inom ramen för lagprövning har enskilda getts en viss begränsad möjlighet att hävda att en lagstiftning som kränker fri- och rättigheter har utfärdats.27 Något utrymme för att finna en enskild berättigad till ersättning i ideell mening för en konstaterad kränkning av t.ex. dennes personliga integritet på grund av

 

26 Se t.ex. det ovan nämnda målet rörande Caroline von Hannover mot Förbundsrepubliken Tyskland. Frågan har också berörts i Integritetsskyddskommitténs slutbetänkande SOU 2008:3 s. 239 f, där resonemanget närmast rör huruvida svensk lagstiftning uppfyller kravet på effektivt rättsmedel vid fel av lagstiftaren i förhållande till Europakonventionen. 27 I betänkandet En reformerad grundlag (SOU 2008:125) föreslår Grundlagsutredningen att det s.k. uppenbarhetskravet i 11 kap. 14 § RF tas bort, vilket skulle öka enskildas möjligheter att få lagar och förordningar satta åt sidan p.g.a. bristande grundlagsenlighet (a.a., Del A s. 379 f.).

en lagstiftning som meddelats i strid med 2 kap. RF finns däremot inte vare sig i grundlagen eller i skadeståndslagen. När det gäller skyddet för den personliga integriteten kan vidare konstateras att skyddet i 2 kap. RF är långtifrån av samma heltäckande slag som i Europakonventionen.

 

Innebär skillnaderna att svensk rätt inte uppfyller Europakonventionens krav?
Kan skillnaderna mellan skyddet för den enskildes personliga integritet såsom det uttrycks i Europakonventionen och i 2 kap. RF sägas innebära att svensk rätt inte uppfyller konventionens krav? För det första kan konstateras att Europakonventionen inte uppställer något krav på att skyddet för fri- och rättigheter ska ha en viss konstitutionell nivå. I den nationella rättsordningen ska fri- och rättigheterna dock fullt ut ha det skydd som konventionen föreskriver, vilket 2 kap. 23 § RF erinrar om när det gäller ny regelgivning, oavsett normnivå. Att en konventionsstat väljer att ge vissa fri- och rättigheter ett grundlagsskydd får alltså inte innebära att andra fri- och rättigheter ges ett sämre skydd än vad konventionen anger. De konventionsbundna fri- och rättigheterna ska således i den nationella rättsordningen ha en sådan skyddsnivå i förhållande till varandra som konventionen föreskriver. På detta sätt kan frågan om att ge vissa, men inte andra, fri- och rättigheter ett grundlagsskydd få betydelse för det svenska fri- och rättighetsskyddets förenlighet med konventionen. Därvid kan möjligen det långtifrån heltäckande skyddet för den personliga integriteten i 2 kap. TF uppfattas som ett problem, med tanke på det i samma kapitel väl utvecklade rättsliga skyddet för yttrandefriheten och de andra opinionsfriheterna. I Europakonventionen torde intressena att skydda yttrandefriheten och den enskildes privatliv ha en jämbördig ställning. Det finns i detta sammanhang emellertid anledning att påpeka att, om ett motsvarande mer jämbördigt förhållande mellan de båda skyddsintressena skulle åstadkommas i 2 kap. RF, en sådan åtgärd i sig inte innebär att yttrandefriheten och skyddet för den personliga integriteten ställs mot varandra.28 Det man åstadkommer är i stället att i grundlagen åskådliggöra att skyddet för den personliga integriteten, i likhet med yttrandefriheten, är ett beaktansvärt intresse när det gäller avvägningen i förhållande till olika statsintressen. I detta perspektiv går de båda intressena ”hand i hand” och kan inte sägas stå i ett motsatsförhållande till varandra. Om skyddet för

 

28 I sitt remissyttrande över Integritetsskyddskommitténs slutbetänkande SOU 2008:3 betonar JO (beslut den 10 juni 2008) att det från ett mer allmänt rättighetsperspektiv är angeläget att undvika en rättspolitisk polarisering mellan integritetsskydd och yttrandefrihet. Bägge hör till kategorin grundläggande rättigheter som den enskilde äger gentemot i första hand statsmakten; bägge är avsedda att stärka den enskildes ställning och garantera dennes frihet, oberoende och rättssäkerhet.

den personliga integriteten förstärks i förhållande till det allmänna kan detta snarare förväntas främja yttrandefriheten.
    Svaret på frågan om svensk rätt materiellt skyddar den personliga integriteten i enlighet med Europakonventionen, och därvid främst artikel 8, finner man emellertid framför allt genom en granskning av skyddsregleringen i vanlig lag och därjämte möjligheterna att föra talan samt att få gottgörelse med anledning av påstådda kränkningar från både det allmännas och andra enskildas sida. Denna fråga kommer dock inte att behandlas vidare i denna artikel.29

Finns det andra skäl som motiverar en förstärkning av integritetsskyddet i regeringsformen?
Ett eget skyddvärde för den personliga integriteten har inte kommit till klart uttryck i regeringsformen
Det rättsligt bindande grundlagsskyddet för fri- och rättigheter kan sägas ha en stark betoning på värdet av ett fritt och demokratiskt samhälle och därvid har den fria åsiktsbildningen getts en särskilt privilegierad ställning. Fri- och rättighetsutredningen såg det som sin främsta uppgift att stärka grundlagsskyddet för den fria åsiktsbildningen ”såsom grundvalen för det demokratiska samhällsskicket”.30 Sålunda finns ett väl utvecklat rättsligt skydd som avser yttrandefriheten och de andra s.k. opinionsfriheterna. Förbudet i 2 kap. 3 § första stycket RF mot åsiktsregistrering utgör visserligen ett skydd för integriteten, men infördes i första hand som ett medel för att skydda åsiktsfriheten. Inte heller bestämmelserna om skydd mot kroppsvisitation, husrannsakan, kontroll av förtrolig kommunikation och åsiktsregistrering har primärt motiverats av hänsyn till intresset att skydda den enskildes personliga integritet utan främst för att skydda den fria åsiktsbildningen.
    Att grundlagsskyddet för den enskildes integritet framför allt ses som ett instrument för att stärka demokratin och den fria åsiktsbildningen skymtar också fram i målsättningsstadgandet i 1 kap. 2 § RF. Där uttrycks i första stycket att den offentliga makten ska utövas med respekt för alla människors lika värde och för den enskilda människans frihet och värdighet. Målsättningen att ”värna den enskildes privatliv och familjeliv” kopplas inte ihop med dessa föreställningar om medborgarnas frihet och värdighet, utan finns i fjärde stycket som inleds med att ”[d]et allmänna skall verka för att demokratins idéer blir vägledande inom samhällets alla områden samt värna den enskildes privatliv och familjeliv”. Fri- och rättighetsutredningen utvecklade tankarna bakom denna målsättning på så sätt att ”principen, att den enskilde bör ha tillgång till en fredad sektor, är så grundläggande i en demokrati att den bör komma till uttryck i grundlagen”.31 Be-

 

29 Frågan har behandlats i SOU 2008:3, särskilt s. 211–242. 30 SOU 1975:75 s. 134. 31 A. bet. s. 168 f.

träffande de grundläggande fri- och rättigheternas roll i ett demokratiskt samhälle anförde utredningen vidare32 att dessa ger uttryck för värderingar som oupplösligen är förbundna med demokratins idéer. Deras betydelse för den enskilde och för folkstyrelsen belystes enligt utredningen av att de ofta har uppfattats som något en gång för alla givet, något som faktiskt existerar utanför och oberoende av den vanliga rättsordningen. Sambandet mellan det demokratiska styrelseskicket och fri- och rättigheterna var enligt utredningen särskilt påtagligt i fråga om de s.k. opinionsfriheterna. Som ett annat oumbärligt inslag i rättsordningen i en demokrati lyfte utredningen fram de regler som skyddar den enskildes personliga frihet och kroppsliga integritet. Utredningen anförde att sådana regler uppenbarligen indirekt tjänar som skydd för opinionsfriheten och att de ger uttryck för den respekt för individen som utmärker demokratin.
    Det rättsligt bindande skyddet för den personliga integriteten i 2 kap. RF erkänns således inte i något avseende utifrån ett eget skyddsintresse, utan får sin innebörd genom att det ger skydd mot åtgärder från det allmännas sida som också kan uppfattas som inskränkningar i eller hot mot den fria åsiktsbildningen. Någon principiell grund från vilken värnet för den personliga integriteten motiveras och utvecklas återfinns inte vare sig i grundlagstexten eller i dess förarbeten. Detta relativa ointresse har på sina håll förklarats med att det svenska statsskicket utmärks av en allmän ”principfientlighet”.33 Frånvaron av en grundläggande principiell diskussion i anslutning till regeringsformens skydd för den personliga integriteten kan dock inte uppfattas ha sin orsak i att giltigheten av en sådan rätt skulle vara kontroversiell. Tvärtom får det anses råda ett närmast totalt samförstånd om att sådan rätt ska finnas. Trots att det allmänt har uppfattats som en självklarhet att rätten till personlig integritet är grundläggande i en demokrati, har motivet för denna rätt således inte utvecklats på något fullständigt sätt vare sig i grundlagen eller i dess förarbeten. Här skiljer sig den svenska grundlagen från exempelvis den finska, där frågan har behandlats relativt utförligt.34 I ett mer allmänt perspektiv kan det dock konstateras att frågan om motiven för rätten till skydd för den personliga integriteten är, till skillnad från frågan om giltigheten av den, komplicerad och omstridd. I doktrinen har med utgångspunkt i andra länders rättsordningar olika förklaringsmodeller utvecklats.35 Som exempel kan nämnas att man i den tyska rätten har formulerat

 

32 A. bet. s. 89. 33 Se Ludvig Beckman, Demokrati och Integritet, SvJT 2004 s. 487 f. och Alexander Peszenik, i Nils Karlsson (red), Makt utan motvikt, år 2000. 34 Se Markku Suksi, Finlands statsrätt, En sammanställning av material och tolkningar i anslutning till Finlands grundlag, Institutet för mänskliga rättigheter vid Åbo akademi, 2002. 35 Se t.ex. Stig Strömholm, Right of Privacy and Rights of the Personality, 1967 s. 45–99 och Joakim Nergelius, Konstitutionellt rättsskydd, Svensk rätt i ett komparativt perspektiv, 1996 s. 155 f.

en lära om att vissa medborgerliga rättigheter har ett okränkbart värde eller ”väsensinnehåll” (Wesensgehalt) som aldrig får inskränkas. Enligt Fri- och rättighetsutredningen hade det visat sig i praktiken omöjligt att beskriva en rättighets kärna, som skulle vara av särskild betydelse för den demokratiska styrelseformen, med den grad av precision att den kunde skyddas genom ett absolut inskränkningsförbud.36 I 2 kap. 12 § RF föreskrivs i stället att de relativa rättigheterna aldrig får begränsas i sådan omfattning att begränsningen, om den i och för sig skulle vara möjlig enligt övriga förutsättningar i paragrafen, skulle ”utgör[a] ett hot mot den fria åsiktsbildningen såsom en av folkstyrelsens grundvalar”. Därigenom hade man enligt utredningen fått till stånd en viktig förstärkning av rättighetsskyddet. Det kan dock konstateras att stadgandet främst tjänar som en förstärkning av opinionsfriheterna och knappast kan hävdas lägga fast den enda yttre gränsen för hur mycket av den personliga integriteten som får inskränkas. Någon ”kärna” i skyddet för den personliga integriteten, eller för någon av de andra fri- och rättigheterna, har således inte ansetts möjlig att uttrycka i 2 kap. RF och därmed inte heller möjlig att förena med ett absolut inskränkningsförbud. När det gäller integriteten i vid mening kan det dock konstateras att förbudet mot dödsstraff och skyddet mot tortyr och mot medicinsk påverkan i syfte att framtvinga eller hindra yttranden är absoluta, dvs. de kan inte inskränkas annat än genom en grundlagsändring. Detsamma gäller förbudet mot åsiktsregistrering. I dessa fall har alltså grundlagstiftaren bedömt att det finns ett särskilt starkt skyddsbehov och möjligen kan man därför se detta som någon slags ”kärna” i värnet av den enskildes integritet.
    Den svenska lagstiftaren ger emellertid inte uttryck för en total principfientlighet när det gäller värdet av att skydda den personliga integriteten. På ”vanlig” lagnivå kan man finna exempel på att ett sådant skydd har erkänts och motiverats utifrån ett eget intresse. Överväganden i den riktningen förekom i bl.a. lagstiftningsärendena rörande rätten till ideell skadeståndsersättning37 och införandet av lagen (2006:351) om genetisk integritet.38 I båda dessa ärenden betonades värdet av den personliga integriteten med hänvisning till människovärdet, dvs. den enskilda människans värde som tänkande och kännande varelse, samt till värdet av självrespekt, självkänsla och självbestämmande.

 

Integritetsskyddskommitténs förslag
I den inledande artikeln har Integritetsskyddskommitténs ordförande, rättschefen Olle Abrahamsson kortfattat redogjort för resultatet av kommitténs arbete, både när det gäller den kartläggning som kom-

 

36 A. bet. s. 105. 37 Prop. 2000/01:68 s. 48. 38 Prop. 2005/06:64 s. 34 f.

mittén genomförde och den härpå grundade omfattande kritiken av hur lagstiftaren under senare år har hanterat integritetsskyddsfrågorna samt även för kommitténs förslag till ny grundlagsbestämmelse i syfte att stärka integritetsskyddet och till en straffbestämmelse med förbud mot olovlig fotografering.
    Som en utgångspunkt när det gäller integritetsskyddets omfattning konstaterade kommittén att begreppet personlig integritet är svårt att fånga genom någon positiv och heltäckande beskrivning. Inte heller Europakonventionen innehåller en heltäckande positiv definition av vad vars och ens rätt till respekt för sitt privat- och familjeliv, sitt hem och sin korrespondens innebär. Kommittén pekade också på att lagstiftaren inte hade lyckats att med tillräcklig precision skilja ut någon kärna i värdet av detta skydd. För egen del framhöll kommittén att det dock finns vissa moment i den personliga integriteten som är särskilt viktiga att ha i åtanke när rättighetsbegränsande åtgärder övervägs.39 Det rör dels en rätt till skydd som tar sikte på den enskildes privata tankar och förtroliga kommunikation med andra, den egna kroppen samt möjligheten att själv avgöra om känsliga uppgifter, som rör t.ex. hälsa eller sexualliv, ska spridas till andra, dels en rätt att stänga om sig, dvs. att kunna avskärma sig från omgivningen.
    När det gällde behovet av ett nytt grundlagsskydd fann kommittén, att den omständigheten att det i grundlagen inte finns någon rättsligt verkande bestämmelse som generellt tar sikte på skyddet för den personliga integriteten, kunde vara en bidragande orsak till att lagstiftaren inte lägger tillräcklig vikt vid integritetsskyddsaspekter när ny lagstiftning arbetas fram.40 Enligt kommittén behövde det därför på grundlagsnivå uttryckas en större respekt än för närvarande för den enskildes rätt till personlig integritet. Bestämmelser som ger ett utvidgat materiellt integritetsskydd borde därför införas i regeringsformens kapitel om grundläggande fri- och rättigheter. Till denna bedömning har numera också Grundlagsutredningen anslutit sig.41 När det gällde utformningen av ett stärkt integritetsskydd fann kommittén det nödvändigt att utgå från den uppbyggnad som fri- och rättighetsskyddet har i regeringsformen i dag. Skyddet bör alltså inte utformas som en positiv förpliktelse för det allmänna utan som ett i förhållande till gällande reglering mer vidsträckt förbud för lagstiftaren att vidta åtgärder som utgör ingrepp i den personliga integriteten. Därvid bör varje medborgare, utöver vad som i övrigt gäller enligt 2 kap. 6 § RF om skydd mot kroppsvisitation och husrannsakan och om rätt till förtrolig kommunikation, vara skyddad mot intrång om det sker i hemlighet eller utan samtycke och i betydande mån innebär övervakning eller kartläggning av den enskildes personliga förhållanden. Kommittén föreslog att det s.k. kvalificerade beslutsförfaran-

 

39 SOU 2008:3 s. 244 f. 40 A. a. s. 255 f. 41 SOU 2008:125, Del A s. 469 f.

det i 2 kap. 12 § RF skulle vara tillämpligt fullt ut på det nya integritetsskyddet. I och med att ett grundlagsskydd införs som omfattar övervakning och kartläggning av den enskildes personliga förhållanden och som dessutom är teknikberoende, bedömdes den särskilda bestämmelsen i 2 kap. 3 § andra stycket RF om krav på dataskyddslagstiftning inte längre behövas. Kommittén föreslog därför att bestämmelsen upphävs.