Några idéer kring utformningen av ett nytt påföljdssystem

 

 

Av riksåklagaren ANDERS PERKLEV

Nuvarande påföljdssystem brister i tydlighet och är i flera hänseenden svårtillämpat. Bidragande orsaker till detta är dels användningen av begreppet brottens art som ett skäl för ett strängt ingripande, dels de många olika sätten att reagera på återfall i brott. När ett nytt påföljdssystem ska utformas bör eftersträvas att göra detta enkelt och begripligt. Tilltron till de icke frihetsberövande påföljderna behöver stärkas. För att uppnå detta krävs bl.a. att återfall i brott under prövotid hanteras på ett tydligare och mer enhetligt sätt samt att de icke frihetsberövande påföljderna ges ett meningsfullt innehåll.

 

Inledning
En reform av påföljdssystemet är angelägen. Systemet har med tiden blivit svåröverskådligt och i vissa avseenden svårtillämpat. Praxis har också utvecklat sig på ett sätt som inte var förutsett när systemet kom till. Detta gäller särskilt tillämpningen av begreppet brottslighetens art. Behovet av att göra en mer övergripande översyn av systemet har funnits länge. Påföljdsutredningens uppdrag, att genomföra en sådan översyn, är därför mycket välkommet.
    Direktiven till Påföljdsutredningen1 är omfattande. De tar inte bara upp frågor om påföljdsval och de olika påföljdernas innehåll, utan behandlar också frågor som rör straffmätning generellt. Utredningsuppdraget innefattar dessutom påföljderna för unga lagöverträdare.
    I denna artikel kommer jag att resonera något kring hur ett reformerat påföljdssystem för vuxna lagöverträdare skulle kunna utformas. Jag kommer alltså inte behandla frågan om de särskilda påföljderna för unga lagöverträdare eller hur påföljdssystemet bör tillämpas på denna grupp. Inte heller kommer jag att behandla rena straffmätningsfrågor.
    Artikeln ska inte ses som något annat än ett diskussionsinlägg. Möjligen präglas min syn på de aktuella frågställningarna av ett något pragmatiskt förhållningssätt, som jag också tidigare har gett uttryck för.2 Ett sådant förhållningssätt överensstämmer även med det uppdrag jag har i min nuvarande roll som riksåklagare, nämligen att verka för ett snabbt och effektivt flöde av ärenden genom rättskedjan.

 

 

1 Dir. 2009:60 2 SvJT 2003 s.154 ff

Direktiven till Påföljdsutredningen
I Påföljdsutredningens uppdrag ingår att göra en allmän översyn av påföljdssystemet, som innefattar att analysera och tydliggöra systemets innebörd på en rad olika punkter. Direktiven anger endast i begränsad omfattning någon bestämd riktning som utredningen ska arbeta i. De anvisningar som ändå ges är formulerade på ett relativt öppet sätt. Enligt direktiven ska utredningen bl.a. sträva efter att

 

• Minska användningen av fängelse utan att äventyra trovärdigheten hos påföljdssystemet • Minska de tröskeleffekter som finns inbyggda i systemet och som innebär att små skillnader i straffvärde kan medföra stora skillnader i ingripandenivå • Begränsa betydelsen av brottslighetens art • Se till att misskötsamhet och återfall möts av successivt skärpta reaktioner • Öka användningen av böter, förutsatt att trovärdigheten i straffet bibehålls • Öka användningen av intensivövervakning med elektronisk kontroll • Pröva möjligheten att införa ett system med villkorligt fängelse, vilket dock inte får leda till en kraftig ökning av fängelse i anstalt • Se till att påföljderna kan hanteras inom ramen för det internationella samarbetet med överförande av verkställighet av utdömda påföljder

 

Målsättningen för en reform kan således mycket förenklat sägas vara att åstadkomma ett tydligare, enklare och mer begripligt påföljdssystem där möjligheterna att ersätta fängelse med andra, icke frihetsberövande, påföljder tas tillvara på ett bättre sätt. Detta ska dock ske utan att trovärdigheten hos samhällets vilja och förmåga att ingripa mot brott kan sättas ifråga.
    Det framgår inte av direktiven att det skulle finnas något kriminalpolitiskt behov av att påtagligt förändra nivån för ingripande mot någon särskild brottstyp, eller att förändra den inbördes relationen i ingripandenivå mellan olika brottstyper. Frågan om behovet av sådana ändringar behandlas överhuvudtaget inte i direktiven. Detta utesluter i och för sig inte att vissa justeringar kan vara motiverade. Direktiven får dock förstås så att utgångspunkten är att relationen i ingripandenivå mellan olika brottstyper ska vara i huvudsak densamma som i dag.

 

Några utgångspunkter vid utformningen av ett nytt påföljdssystem
Uppdraget att från de nu angivna utgångspunkterna konstruera ett nytt påföljdssystem är knappast enkelt. Direktiven kan sägas ange två olika inriktningar som delvis står i motsats till varandra. Att användningen av framför allt korta fängelsestraff ska minska talar för att de icke frihetsberövande påföljderna ska användas mer generellt när straffvärdet inte är alltför högt. Att trovärdigheten i systemet ska bi-

behållas och återfall mötas med successivt skärpta reaktioner innebär å andra sidan att påföljdsvalet efter återfall riskerar att ganska snabbt bli just fängelse. För att lösa denna konflikt krävs att det finns mycket tydliga och trovärdiga alternativ till fängelse. Oavsett hur dessa utformas måste de emellertid alltid vara mindre ingripande än det fängelsestraff som annars hade dömts ut. De allra flesta alternativen till fängelse, såsom t.ex. samhällstjänst eller s.k. kontraktsvård, bygger nämligen på att den tilltalade själv medverkar vid verkställigheten.
    Ytterligare en stor utmaning vid reformarbetet är att minska betydelsen av brottslighetens art. I vårt nuvarande system sker påföljdsvalet på mycket olika sätt beroende på vilken typ av brottslighet det är frågan om. Som exempel kan nämnas grov kvinnofridskränkning som i mer än hälften av alla fall leder till fängelse även om det inte är fråga om återfall, jämfört med grovt bedrägeri som har exakt samma straffskala men som praktiskt taget alltid leder till villkorlig dom om gärningsmannen är ostraffad och straffvärdet understiger ett år. Skillnaden får antas bero på att toleransen mot grov kvinnofridskränkning är väsentligt lägre än mot grovt bedrägeri. För den senare brottstypen krävs att gärningsmannen har dömts en eller flera gånger tidigare för att toleransen ska avta i sådan grad att en påföljd som fullt ut motsvarar straffvärdet ska dömas ut. För grov kvinnofridskränkning däremot är graden av tolerans så låg att det i de flesta fall saknas utrymme för att döma ut en påföljd som innebär en privilegiering i förhållande till straffvärdet.
    Möjligen håller skillnaden i tolerans mellan olika brottstyper på att jämnas ut i och med att allt fler brott anses vara av sådan art att ett strängt påföljdsval är påkallat. Detta underlättar i så fall en reform. Praxis torde dock variera. Ett viktigt mål för en reform bör därför vara att även skapa förutsättningar för en enhetlig tillämpning av påföljdssystemet.
    Antalet mål och ärenden som rättsväsendet har att hantera har ökat kontinuerligt under lång tid. Denna utveckling kan antas komma att fortsätta. Det är inte troligt att rättsväsendet kommer att tillföras resurser i takt med att arbetsbördan ökar. Detta kommer att ställa ökade krav på att brottmålen hanteras på ett effektivt sätt. Det finns därför anledning att överväga om domstolarna i framtiden kommer ha utrymme för sådana ganska ingående bedömningar av den tilltalades personliga förhållanden som dagens påföljdssystem åtminstone i teorin förutsätter. Enligt min mening finns starka skäl att utifrån både effektivitets- och rättssäkerhetsaspekter eftersträva betydande förenklingar av systemet.

 

Huvuddragen i ett reformerat påföljdssystem
Påföljdssystemet innehåller en rad olika grundelement och avgränsningar. Det är inte möjligt att i detta sammanhang analysera och bedöma samtliga dessa. I det följande kommer jag att kort beskriva vad

jag bedömer vara de viktigaste delarna i en reform, med utgångspunkt i de ovan beskrivna direktiven.

 

Brottslighetens straffvärde och straffmätningsvärde bör även fortsättningsvis vara utgångspunkt för påföljdsbestämningen
Utgångspunkten för påföljdsbestämningen är brottslighetens straffvärde. Detta bestäms utifrån den tillämpliga straffskalan och med beaktande av förmildrande och försvårande omständigheter. Avsikten är att straffvärdet ska spegla brottets svårhet. Detta följer av proportionalitetsprincipen, som enligt direktiven ska ligga till grund för reformarbetet. Enligt denna princip ska straffet stå i proportion till den skada eller fara som brottet medfört och den skuld som gärningsmannen ådragit sig genom att begå brottet. Straffvärdet utgör således ett mått på det klander som kan tilldelas gärningsmannan på grund av brottet.
    Straffvärdet utgör i de flesta fall taket för den ingripandenivå som den samlade brottsligheten kan medföra. Avvikelse från straffvärdet kan ske i mildrande riktning bl.a. när det föreligger billighetsskäl, t.ex. att den tilltalade till följd av brottet har förlorat sin anställning, eller när den tilltalade är ung. En reaktion som är strängare än straffvärdet kan under vissa förutsättningar mätas ut när den tilltalade har återfallit i brott. Hänsynstagande till nu angivna faktorer leder fram till brottets straffmätningsvärde. Detta svarar mot det fängelsestraff som döms ut om påföljden bestäms till fängelse.
    Det saknas skäl för att ändra dessa grundläggande utgångspunkter för påföljdsbestämningen. Någon sådan principiellt ändrad inriktning av påföljdssystemet förutskickas inte heller i direktiven. Fokus ligger istället på hur påföljdsbestämningen bör ske när straffvärdet är sådant att det är tänkbart att ersätta fängelse med någon annan, icke frihetsberövande, påföljd.

 

Ett system med villkorligt fängelse bör införas
I direktiven anges att utredningen ska pröva om ett system med villkorligt fängelse ska införas. Frågan har diskuterats sedan länge. Enligt min mening finns goda skäl att ersätta de icke frihetsberövande påföljderna villkorlig dom och skyddstillsyn, inbegripet samtliga kombinationer av dessa påföljder och andra påföljder eller föreskrifter, med en påföljd benämnd villkorligt fängelse. Påföljdssystemet skulle vinna i tydlighet om påföljderna på detta sätt kunde begränsas till tre nivåer — böter, villkorligt fängelse och fängelse.
    Att samla alternativen till fängelse under en sådan s.k. hatt förändrar emellertid ingenting i sak. Begreppet villkorligt fängelse har ingen given definition. Frågan är alltså vad man ska fylla hatten med. I dagens system är tre faktorer av betydelse när fråga är om att ådöma en icke frihetsberövande påföljd, nämligen brottslighetens straffvärde3,

 

3 I vissa fall straffmätningsvärdet. För enkelhetens skull används fortsättningsvis enbart begreppet straffvärde.

den tilltalades tidigare brottslighet och brottslighetens art. En reform måste förhålla sig till i vart fall samtliga dessa faktorer. Dessutom måste det närmare innehållet i påföljden övervägas.

 

Villkorligt fängelse bör som huvudregel inte användas om straffvärdet överstiger ett års fängelse
En första fråga att ta ställning till är hur villkorligt fängelse bör förhålla sig till fängelse sett utifrån straffvärdet. I dag gäller att ett fängelsestraff motsvarande upp till ett år kan ersättas av icke frihetsberövade påföljder. Denna gräns är inte absolut men är väl etablerad i praxis. Ett sätt att minska användningen av fängelsestraff vore att höja gränsen till exempelvis två års fängelse. Förutom att en sådan förändring skulle sätta trovärdigheten hos påföljdssystemet på prov, skulle den på ett påtagligt sätt öka den tröskeleffekt som i dag finns mellan de icke frihetsberövande påföljderna och fängelse. Enligt direktiven ska reformen i stället verka för en minskning av denna tröskeleffekt. Det finns också flera brott för vilka ett års fängelse föreskrivs som minimistraff, bl.a. grov misshandel och rån. Det är tveksamt om det finns något stöd för att införa en reform som innebär att sådan allvarlig brottslighet ska kunna leda till annan påföljd än fängelse när det gäller vuxna lagöverträdare. Övervägande skäl talar enligt min mening för att behålla den nu gällande ettårsgränsen som en huvudregel, vilket givetvis inte behöver utesluta att villkorligt fängelse på fakultativ basis tillämpas även vid högre straffvärden.

 

Villkorligt fängelse bör göras obligatoriskt i fall där inte straffvärdet eller återfall talar för fängelse
I dag bestäms påföljden till fängelse i många fall där varken brottslighetens samlade straffvärde eller den tilltalades tidigare brottslighet talar för det. Istället hänvisas till brottslighetens art, i vissa fall i kombination med straffvärdet. Brottets art anges också i stor utsträckning som skäl för att knyta tilläggssanktioner till en icke frihetsberövande påföljd och därigenom ge dessa ökad skärpa. Att vissa typer av brott anses vara av sådan art att det finns skäl att välja fängelse som påföljd kan sägas vara ett uttryck för att ett påföljdsval enligt vanliga principer inte leder till en tillräckligt ingripande reaktion. Detta kan, som tidigare angetts, beskrivas så att toleransen mot vissa brottstyper är så låg att utrymmet för att välja en påföljd som innebär en lindring i förhållande till straffvärdet är litet eller obefintligt. I bedömningen att en viss brottstyp ska anses vara ett s.k. artbrott kan också ligga en farhåga om att ett annat påföljdsval än fängelse inte skulle fylla en tillräckligt avskräckande funktion. Ibland uttrycks detta så att ett strängt påföljdsval krävs av disciplinära skäl.
    Såsom framhålls i direktiven har utvecklingen av rättspraxis inneburit att allt fler brottstyper anses vara av sådan art som talar emot en icke frihetsberövande påföljd. Detta kan antas bero på dels en sträng-

are syn på vissa brottstyper, dels att trovärdigheten hos de icke frihetsberövande påföljderna efterhand har urholkats. En särskild svårighet med att använda brottslighetens art som ett kriterium för påföljdsvalet är att det inte framgår direkt av lagstiftningen vilka brottstyper som har ett s.k. artvärde och hur stort detta värde är. Medan straffvärdet åtminstone till en del kan utläsas ur den tillämpliga straffskalan och av bestämmelserna i 29 kap. BrB, saknas helt regler om beräkning av artvärde. Detta öppnar för bristande enhetlighet i rättstillämpningen och för en oönskad förskjutning av begreppets innebörd.
    För min del har jag svårt att se någon annan lösning än att utmönstra rekvisitet art från bestämmelserna om påföljdsval. Istället skulle villkorligt fängelse vara ett i princip obligatoriskt påföljdsval i de fall där inte brottslighetens straffvärde eller den tilltalades tidigare brottslighet föranleder att fängelse döms ut. Detta skulle ligga i linje med önskemålet i direktiven att minska betydelsen av brottslighetens art och att minska användningen av korta fängelsestraff.
    Frågan är emellertid om det inte måste finnas undantag från en sådan regel. I nuvarande system har brott som riktar sig mot rättssystemets funktion, dvs. främst mened och övergrepp i rättssak, ett mycket högt artvärde. I en stor andel av dessa fall döms till fängelse även om det inte är påkallat med hänsyn till straffvärdet eller den tilltalades tidigare brottslighet. Det torde vara svårt att finna trovärdiga alternativ till fängelse för dessa fall. Ett skäl till detta är att det ofta handlar om brott av utpräglad engångskaraktär. Sådana inslag i påföljden som prövotid eller behandling får därmed mindre relevans. Därmed återstår endast böter eller samhällstjänst som tjänliga tilläggssanktioner. Det är tveksamt om dessa kan anses tillräckligt ingripande. Det finns därför enligt min mening skäl att, såsom ett undantag från huvudregeln, uttryckligen i lagstiftningen föreskriva att för dessa brott får dömas till fängelse.
    Även med detta undantag skulle införande av en sådan ordning som nu har beskrivits sannolikt ha svårt att vinna gehör om den inte kombineras med andra förslag som går i skärpande riktning. Sådana förslag måste därför övervägas. Till detta kommer att det måste övervägas hur nivån på ingripandet inom ramen för det villkorliga fängelset ska kunna differentieras för att i huvudsak behålla nuvarande relationer i ingripandenivå mellan olika brottstyper. Vid dessa överväganden har bl.a. reaktionen vid återfall i brott stor betydelse.

 

Vid återfall inom prövotid bör villkorligt fängelse förklaras förverkat
Återfall har betydelse i flera hänseenden vid påföljdsbestämningen, dels som en omständighet som talar emot privilegiering, dels som skäl för att undanröja en tidigare icke frihetsberövande påföljd eller villkorligt medgiven frihet, dels som en omständighet som kan öka straffmätningsvärdet i de fall fängelse väljs som påföljd och återfallet

inte har beaktats redan vid påföljdsvalet eller genom förverkande av villkorligt medgiven frihet. Vid återfall i brott under prövotid inom ramen för en tidigare meddelad icke frihetsberövande påföljd kan rätten efter omständigheterna besluta att den tidigare utdömda påföljden ska omfatta också det nya brottet, låta den tidigare påföljden bestå och döma till särskild påföljd för det nya brottet, eller undanröja den tidigare utdömda påföljden och döma till gemensam påföljd för den nya och den tidigare brottsligheten.
    Normalt sett eftersträvas en långsam upptrappning av ingripandenivån så att återfall i brott under prövotid leder till en ny icke frihetsberövande påföljd men av mer ingripande slag eller med mer ingripande tilläggssanktioner. Även vid denna bedömning har emellertid brottslighetens art betydelse. Vid s.k. artbrottslighet sker upptrappningen snabbare än vad annars skulle ha varit fallet.
    De många olika möjliga reaktionerna vid återfall i brott bidrar i hög grad till påföljdssystemets komplexitet. Effekten av ett återfall blir svår att förutse och möjligheten att döma till särskild påföljd för ny brottslighet gör att olika prövotider kan löpa parallellt. Osäkerheten om vilken reaktion som kan bli följden av ett återfall innebär också att det villkorliga momentet i de icke frihetsberövande påföljderna tunnas ut. Det är inte tydligt om en icke frihetsberövande påföljd ska ses som en ren privilegiering, dvs. straffrabatt för den som inte tidigare dömts för brott, eller som en uppskjuten bestraffning som utlöses vid ett återfall.
    Mot den nu tecknade bakgrunden framstår det som angeläget att åstadkomma ett tydligare och mer trovärdigt system för att hantera återfall i brott. En väg som då kan prövas är att låta ett återfall i brott under prövotiden leda till att det villkorliga fängelsestraffet förverkas och att det alltså får avtjänas såsom ett vanligt fängelsestraff. Detta innebär att samma ordning skulle gälla vid återfall efter en dom på villkorligt fängelse som vid återfall efter villkorlig frigivning. På motsvarande sätt som gäller efter villkorlig frigivning bör det i princip inte i ha någon betydelse om den nya brottsligheten är likartad den tidigare. Det bör dock ställas krav på att återfallet når upp till en viss nivå innan föreverkande sker, så att inte ett enstaka mer bagatellartat brott leder till ett omfattande förverkande. Vid ett förverkande måste också tas hänsyn till vad den dömde har fullgjort ifråga om tilläggssanktioner, såsom exempelvis samhällstjänst. Har den dömde fullgjort tilläggssanktionen bör förverkandet av det villkorliga fängelsestraffet kunna sättas ned, dock utan att helt bortfalla. En inte oväsentlig del av det villkorliga momentet i villkorligt fängelse bör nämligen vara att under prövotiden avstå från att begå nya brott.
    Prövotidens längd får med denna ordning direkt betydelse för strängheten i det villkorliga straffet. Detta talar för att prövotiden bör differentieras så att en längre prövotid gäller vid högre straffvärde.

Förslagsvis bör prövotiden vara två år vid straffvärden under sex månaders fängelse och tre år vid straffvärden däröver.
    Fördelen med ett sådant system som nu har skisserats är att det är mycket tydligt och begripligt. Det skulle också vara lätt att hantera för domstolarna. Eftersom den tidigare påföljden inte ska undanröjas handlar det inte om att göra någon ny bedömning av påföljdsfrågan, utan förverkande bör kunna ske efter en relativt schematisk bedömning. Ett förverkande torde vara lättare för en domstol i ett främmande land att hantera jämfört med att undanröja en utdömd påföljd. Detta innebär ökade möjligheter att överföra verkställigheten av icke frihetsberövandepåföljder. Efter förverkandet bör den tidigare villkorliga påföljden anses ha upphört. Någon fortsatt prövotid bör alltså inte löpa. Därigenom minskar problemet med prövotider som löper parallellt.
    Ytterligare en tänkbar fördel med systemet är att detta skulle kunna kombineras med en möjlighet till provisoriskt frihetsberövande inför ett beslut om förverkande. Denna möjlighet skulle kunna användas i uppenbara återfallssituationer där risk för fortsatt brottslighet föreligger. Om t.ex. en person som tidigare dömts till villkorligt fängelse grips på bar gärning för ny brottslighet medan prövotid ännu löper, skulle man kunna tänka sig att den dömde på grund av den misskötsamhet som återfallet innebär omedelbart tas in i anstalt med stöd av ett interimistiskt beslut. Tiden i anstalt räknas sedan av vid ett slutligt beslut om förverkande av det villkorliga fängelset. På så sätt skulle det vara möjligt att ingripa mot pågående seriebrottslighet även när omständigheterna är sådana att tillräckliga skäl för häktning saknas. Det finns emellertid också nackdelar med den nu beskrivna ordningen. Således skulle systemet riskera att leda till en snabb upptrappning av strängheten i påföljdsvalet och därmed leda till en ökad användning av fängelsestraff. Detta är något som enligt direktiven ska undvikas. För att möta denna risk är ett par åtgärder tänkbara.
    För det första bör det vara möjligt att vid utdömande av villkorligt fängelse i fall där den tilltalade inte tidigare är dömd för brott, och där det är fråga om oaktsamhetsbrott eller uppsåtliga brott av lindrig karaktär, underlåta att ange längden av det villkorliga fängelset, varvid det inte heller skulle vara möjligt att förverka någon del av påföljden. I dessa fall skulle alltså det villkorliga fängelset fungera som en villkorlig dom enligt nuvarande system. Reaktionen vid återfall blir istället — i förekommande fall — att tidsbestämt villkorligt fängelse döms ut för den nya brottsligheten. Om återfall sker under prövotid efter den senare domen kan givetvis förverkande ske.4

 

4 I de fall det rör sig om rena oaktsamhetsbrott kan det i vissa fall vara en fördel också från andra utgångspunkter att inte behöva göra en uttrycklig straffmätning. Om brottet t.ex. är vållande till annans död torde ofta gärningsmannens skuld på ett tillräckligt tydligt sätt åskådliggöras genom domen som sådan; knappast någon gagnas då av att skulden kvantifieras i ett visst antal månaders fängelse.

För det andra bör som huvudregel förverkandet av tidigare utdömt villkorligt fängelse efter återfall innebära att tidigare brottslighet redan har beaktats när påföljden för den nya brottsligheten ska bestämmas. Detta innebär att om föreverkande sker behöver någon skärpning inte ske genom ett strängare påföljdsval. Alltså bör det inte vara något som hindrar att villkorligt fängelse väljs som påföljd också i återfallssituationer, om detta inte är uteslutet på grund av den nya brottslighetens straffvärde. Först när den tilltalade har återfallit så många gånger under prövotid att villkorligt fängelse framstår som meningslöst, bör fängelse väljas som påföljd. Fängelse måste givetvis också kunna dömas ut om den tilltalade motsätter sig att fullgöra samhällstjänst eller annan tilläggssanktion som kräver samtycke.
    Ett sådant system skulle innebära att den som döms för återfall i brott relativt omgående avtjänar den förverkade delen av det tidigare utmätta villkorliga fängelsestraffet, varvid detta ska anses till fullo verkställt. Därefter bör prövotiden börja löpa med avseende på den nya domen på villkorligt fängelse och eventuella tilläggssanktioner börja verkställas. På detta sätt avlöser alltså verkställigheten av påföljderna varandra och inga kvarvarande prövotider löper parallellt.5 För de fall förverkandet av det tidigare villkorliga straffet inte skulle anses vara en tillräckligt ingripande reaktion på återfallet, skulle kunna övervägas att införa en ordning som innebär att längden av det nya villkorliga fängelsestraffet ökas något med stöd av 29 kap. 4 § brottsbalken; någon skärpning av reaktionen genom påföljdsvalet sker ju inte dessa fall.
    Genom de nu angivna åtgärderna kan användningen av fängelse begränsas även i ett system som innefattar en tydlig reaktion på återfall i brott under prövotid. Ytterligare en faktor som kan begränsa användningen av fängelse är om det villkorliga fängelset kombineras med tydliga tilläggssanktioner som, om de hinner verkställas före återfallet, innebär att endast en mindre del av straffet behöver förverkas.

 

Villkorligt fängelse bör kombineras med tydliga och differentierade tilläggssanktioner — Böter bör kunna användas i ökad utsträckning
Villkorlig dom och skyddstillsyn kan förenas med böter eller en föreskrift om samhällstjänst. Skyddstillsyn kan även förenas med en särskild behandlingsplan som den dömde har åtagit sig att följa (kontraktsvård) eller med fängelse i högst tre månader. I själva påföljden skyddstillsyn ingår övervakning, vilket innebär att den dömde vid vissa tillfällen ska inställa sig till möten hos en av Kriminalvården utsedd

 

5 Om det förverkade fängelsestraffet är längre än en månad skulle nuvarande regler om villkorlig frigivning innebära att en prövotid skulle börja löpa vid frigivningen. En möjlighet att undvika detta vore att i likhet med vad som gäller beträffande fängelse enligt 28 kap. 3 § brottsbalken föreskriva att villkorlig frigivning inte ska ske vid verkställighet efter förverkande. Istället kan rätten ta hänsyn till detta när omfattningen av förverkandet bestäms.

övervakare. Det närmare innehållet i sådan övervakning är svår att på förhand överblicka och torde i praktiken variera.
    Böter används i dag främst i kombination med en villkorlig dom som inte är förenad med föreskrift om samhällstjänst. Om villkorligt fängelse ska ersätta fängelse även vid mera utpräglade artbrott bör böter i större utsträckning än i dag användas som en tilläggssanktion. Ingenting bör då hindra att böter kombineras med andra tilläggssanktioner så att ett sammantaget tillräckligt strängt ingripande uppnås. Det bör också övervägas att av samma skäl utvidga såväl det maximala antalet dagsböter som det högsta antalet timmar samhällstjänst i kombination.
    Vidare bör inom ramen för ett system med villkorligt fängelse ytterligare tilläggssanktioner kunna knytas till påföljdssystemet. Om fängelsestraff ända upp till ett år ska ersättas med villkorligt fängelse torde, för att trovärdigheten i systemet ska kunna upprätthållas, krävas att relativt stränga tilläggssanktioner finns att tillgå.
    Trovärdigheten hos påföljden, och därmed acceptansen för ett villkorligt straff, torde öka om tilläggssanktionen syftar till att förebygga fortsatt brottslighet, eller i vart fall har ett pedagogiskt värde som är knutet till själva brottstypen. Två olika former av sådana tilläggssanktioner är tänkbara.
    Den första formen syftar till att förhindra den dömde från att under viss tid får möjlighet att befinna sig i den situation i vilken den brottsliga gärningen har begåtts. Exempel på sådana sanktioner skulle kunna vara näringsförbud, besöksförbud och återkallelse av körkort. Sanktioner av detta slag ligger i dag utanför det straffrättsliga påföljdssystemet, och påförs vid sidan av den utdömda påföljden. Det bör övervägas om inte åtminstone en del av dessa i stället skulle kunna ges formen av tilläggsanktioner till villkorligt fängelse. Därigenom skulle också samhällets samlade reaktion på den brottsliga gärningen göras mer synlig.
    Ytterligare en fördel med att låta föreskrifter med nu beskrivet innehåll utgöra tilläggsanktioner vid villkorligt fängelse skulle vara att en kraftigare reaktion följde vid överträdelse av föreskriften. Exempelvis skulle i en dom för misshandel eller fridskränkning, villkorligt fängelse kunna förenas med ett besöksförbud i förhållande till målsäganden. Överträdelse av förbudet skulle i så fall innebära att det villkorliga fängelset förklarades förverkat. Eventuellt skulle efterlevnaden av ett sådant kvalificerat besöksförbud kunna övervakas elektroniskt. På så sätt skulle besöksförbudet kunna medföra ökad trygghet för målsäganden. Teknikutvecklingen kan antas skapa ytterligare möjligheter till sådana skräddarsydda föreskrifter med brottsförebyggande syfte. En i framtiden tänkbar föreskrift skulle kunna vara förbud att vistas på vissa platser vid vissa tider.
    En annan form av tilläggsanktion med ett brottsförebyggande syfte kan vara att föreskriva att den dömde ska genomgå påverkansprogram

och annan programverksamhet som syftar till att åstadkomma en förändring av den dömdes beteende eller i vart fall insikt om behovet av sådan förändring. Sådana program torde vara särskilt lämpliga vid exempelvis grovt rattfylleri, som erfarenhetsmässigt har samband med missbruksproblem hos gärningsmannen, vid barnpornografibrott och vid vissa våldsbrott. Även om det inte alltid går att förutse en viss effekt av program av detta slag torde de kunna bidra till att ett villkorligt fängelsestraff uppfattas som mer konstruktivt än verkställighet av fängelse i anstalt, som har ett rent repressivt syfte och som erfarenhetsmässigt innebär mindre goda förutsättningar för att uppnå en positiv påverkan på den dömde.
    En brist hos det nuvarande påföljdssystemet är att programverksamhet eller annan vård och behandling alltför sällan finns tillgänglig för domstolen såsom möjliga alternativ vid påföljdsbestämningen. Detta beror bl.a. på att sådana program ofta är resultatet av lokala eller regionala initiativ. Om programverksamhet, vård eller behandling ska kunna utgöra en mer permanent del av påföljdssystemet och därmed kunna bidra till minskad användning av fängelse, måste den finnas tillgänglig i tillräcklig omfattning över hela landet. Detta är också en rättvisefråga. Det är knappast en rimligt att en tilltalad på en viss ort döms till en mer repressiv påföljd därför att tillgång till adekvat vård eller behandling saknas just där.

 

Det bör som regel inte göras någon individuell bedömning av den tilltalades behov eller prognos om den tilltalas utveckling
Enligt nuvarande ordning för påföljdsval ska rätten som ett skäl för att välja villkorlig dom beakta att brottet framstår som en engångsföreteelse medan den tilltalades behov av övervakning kan föranleda en dom på skyddstillsyn. Om den tilltalade döms till s.k. kontraktsvård sker detta alltid efter en individuell bedömning av vårdbehovet. Även valet av reaktion vid återfall i brott sker i vissa fall utifrån en bedömning om återfallet ska betraktas som en mer tillfällig avvikelse från en annars positiv utveckling eller som ett skäl att undanröja den icke frihetsberövande påföljden och i stället döma ut ett fängelsestraff.
    Det kan ifrågasättas med vilken precision bedömningar och prognoser av detta slag låter sig göras. Även om rätten som ett stöd för sin bedömning inhämtar en personundersökning, bygger denna i stor utsträckning på den tilltalades egna uppgifter. Samhällets utveckling mot allt större rörlighet, både inom landet och över gränserna, samt ökad anonymitet bidrar till att göra bedömningarna osäkra. Det finns därför anledning att utifrån rättvise- och effektivitetssynpunkt ifrågasätta den nuvarande ordningen, låt vara att tillämpningen av regelsystemet redan har utvecklats mot allt mer schabloniserade bedömningar, åtminstone vad gäller valet mellan villkorlig dom och skyddstillsyn.

Enligt det ovan skisserade systemet för val av påföljd ska villkorligt fängelse vara i princip obligatoriskt när straffvärdet understiger ett års fängelse och den tilltalade inte redan tidigare i stor utsträckning återfallit i brott under prövotid. Detta innebär att det i princip aldrig behöver göras någon bedömning av den tilltalades personliga förhållanden vid valet mellan villkorligt fängelse och fängelse. Vid val av tilläggsanktioner bör, enligt min mening, utgångspunkten vara dels brottslighetens straffvärde, dels brottslighetens karaktär. Således bör sammantaget strängare tilläggsanktioner föreskrivas ju högre straffvärdet är. Brottets karaktär bör styra typen av tilläggsanktioner så att dessa kan antas bidra till att undanröja brottlighetens orsaker eller på annat sätt förebygga fortsatt brottslighet. I en dom för grovt rattfylleri bör således regelmässigt föreskrivas att den dömde ska genomgå ett påverkansprogram med avseende på alkoholmissbruk. Påverkansprogram är även tänkbara för den som har begått våldsbrott eller sexualbrott. Som tidigare beskrivits bör besöksförbud i förekommande fall kunna utgöra en föreskrift i en dom för misshandel eller fridskränkningsbrott. Den som har begått stöld i butik bör kunna åläggas ett tillträdesförbud i butiken inom ramen för det villkorliga fängelset. För brott under idrottsarrangemang bör på motsvarande sätt tillträdesförbud till en viss eller vissa arenor kunna utfärdas. Föreskrifter av detta slag bör kunna utvecklas successivt och inordnas i systemet utan att lagändring behöver ske. Vad nu sagts utesluter inte att kontraktsvård används som en tilläggssanktion. Tvärtom skulle en sådan vård passa väl in det skisserade systemet. Eftersom villkorligt fängelse ska vara ett i princip obligatoriskt påföljdsval vid straffvärden under ett års fängelse behöver rätten inte göra någon bedömning av den tilltalades behov och utveckling för att kunna välja kontraktsvård. Det bör vara tillräckligt att den tilltalade kan erbjudas en vårdplats och samtycker till vården. I dessa fall bör kontraktsvård helt kunna ersätta andra tilläggssanktioner.
    Om det krävs för att uppnå en tillräckligt ingripande tilläggssanktion, bör en föreskrift av mindre ingripande slag än kontraktsvård kombineras med böter eller samhällstjänst. En utgångspunkt bör dock vara att det finns färdiga ”påföljdspaket” som kan dömas ut för de mest vanliga typfallen av brott som skulle kunna leda till villkorligt fängelse, dvs. stöld, bedrägeri, rattfylleri, misshandel och narkotikabrott, givetvis med olika alternativ beroende på straffvärdet hos det individuella brottet.6 Med en sådan ordning torde en hög grad av rättslikhet kunna uppnås över riket, och förutsebarheten skulle öka. Vid erkänd brottslighet borde med ett system av detta slag påföljden i betydligt högre grad än i dag kunna påföras genom godkännande av

 

6 Sådana påföljdspaket, som givetvis inte är bindande för domstolen, skulle med fördel kunna utvecklas inom ramen för den typ av påföljdsseminarier som tidigare anordnades i Domstolsverkets regi.

ett strafföreläggande. Detta skulle i så fall kunna leda till snabbare och effektivare hantering av ärenden inom rättskedjan.

 

Intensivövervakning med elektronisk kontroll bör även fortsättningsvis utgöra en form för verkställighet av fängelse
Intensivövervakning med elektronisk kontroll (IÖV) utgör i dag en form av verkställighet av fängelsestraff upp till sex månader. IÖV kan också användas i slutskedet av verkställigheten av ett längre fängelsestraff enligt en s.k. back door-modell. Vid IÖV ska den dömde följa vissa villkor som normalt innebär att han eller hon ska vistas i hemmet under fritiden samt avstå från alkohol och droger. Om villkoren inte följs kan verkställigheten övergå till vistelse i anstalt utan att något beslut av domstol behöver fattas. Detta är en följd av att en dom på fängelse redan föreligger.
    Även om verkställighet genom IÖV ställer höga krav på den dömde och därför uppfattas som relativt ansträngande, innebär den tveklöst ett mindre ingrepp i den enskildes frihet än verkställighet av fängelse i anstalt. Vid IÖV kan den dömde också kvarstå i eventuellt förvärvsarbete och därigenom undvika att drabbas ekonomiskt av verkställigheten. Principiella skäl talar därför för att IÖV snarare bör hänföras till de icke frihetsberövande påföljderna än till fängelse. Det kan också uppfattas som en brist hos dagens system att domstolen när den bestämmer påföljden inte har möjlighet att påverka användningen av IÖV trots att sådan verkställighet har stor betydelse för ingripandenivån hos den utdömda påföljden.
    Mot vad som nu har sagts bör ställas att IÖV synes fungera relativt väl i dagens system. Verkställighetsformen framstår som ingripande genom de höga krav som ställs och har knappast ifrågasatts från trovärdighetssynpunkt. En bidragande orsak till detta kan vara den möjlighet som finns att mycket snabbt reagera på eventuell misskötsamhet. Om IÖV skulle omvandlas till en tilläggssanktion till villkorligt fängelse skulle denna möjlighet gå förlorad. Ett beslut av domstol skulle då krävas för att omvandla påföljden till ett fängelsestraff.
    Det finns också en betydande risk att IÖV med tiden skulle komma att användas i större utsträckning än vad som är avsett, om verkställighetsformen istället utgjorde en tilläggssanktion till villkorligt fängelse. Det kan nämligen antas att samma drivkraft som inneburit att brottslighetens art fått ökad betydelse skulle verka i denna riktning. Sådan s.k. net-widening har redan uppträtt när det gäller användningen av samhällstjänst som tilläggssanktion till villkorlig dom och till skyddstillsyn.
    Enligt min mening väger fördelarna med att behålla IÖV som en verkställighetsform av korta fängelsestraff tyngre än de skäl som talar för att sådan verkställighet istället skulle inordnas i det villkorliga fängelset. Att behålla den nuvarande ordningen skulle också främja en långsam upptrappning av ingripandenivån efter återfall i brott vars

straffmätningsvärde inte är alltför högt. I vart fall efter det första förverkandet av villkorligt fängelse som inte omfattar mer än sex månaders fängelse skulle verkställigheten kunna ske genom IÖV och fängelse i anstalt därigenom undvikas. Detta ligger i linje med önskemålet i direktiven att återfall ska mötas med successivt skärpta reaktioner, samtidigt som införandet av ett system med villkorligt fängelse inte får leda till en kraftig ökning av fängelse i anstalt.

 

Sammanfattande synpunkter
Det nu skisserade systemet för val av påföljd skulle mycket förenklat kunna beskrivas så att vid straffvärden motsvarande högst ett års fängelse inträder som huvudregel villkorlig frigivning redan från och med första dagen. En prövotid löper, under vilken den dömde ska verkställa föreskrivna tilläggsanktioner. Vid återfall under prövotiden förverkas det villkorliga straffet på samma sätt som villkorligt medgiven frihet förverkas inom ramen för dagens system. Hänsyn ska dock tas till verkställda tilläggssanktioner. Ingenting bör hindra att villkorligt fängelse på nytt döms ut efter att tidigare dom på villkorligt fängelse upphört, antingen genom att prövotiden löpt ut och eventuella tilläggssanktioner verkställts eller genom att det villkorliga fängelsestraffet förverkats. Detta innebär alltså att den tilltalade som regel får en chans till, men i utbyte mot detta får acceptera konsekvenserna av att inte ha tagit den förra chansen som gavs. På så sätt blir perspektivet vid påföljdsbestämningen i större utsträckning än i dag tillbakablickande. Prognoser om den tilltalades fortsatta utveckling kan därmed i princip utmönstras som grund för påföljdsbestämningen. Detta skulle innebära en fördel från rättssäkerhetssynpunkt.
    Avsikten är att på nu beskrivet sätt åstadkomma ett system som är tydligt, begripligt och enkelt att tillämpa. Användningen av korta fängelsestraff minskar genom att begreppet brottslighetens art utmönstras som kriterium för valet av påföljd. Samtidigt behålls trovärdigheten i systemet genom att en mycket tydlig reaktion förskrivs vid återfall i brott under prövotid, nämligen att det villkorliga fängelsestraffet förverkas. Trots detta blir upptrappningen av reaktionen efter återfall relativt långsam. Efter det första återfallet torde verkställigheten av den förverkade delen många gånger kunna verkställas genom intensivövervakning med elektronisk kontroll. Först efter ett andra återfall under prövotid bör det bli aktuellt att verkställa ett fängelsestraff i anstalt. Om det första brottet är av lindrig karaktär har rätten dessutom möjlighet att underlåta att tidsbestämma det villkorliga fängelsestraffet, varvid något förverkande inte kan ske. I sådana fall tillförs ytterligare ett steg i upptrappningsprocessen. Det finns åtskilliga möjligheter att i lagstiftningen anpassa systemet så att en lämplig balans mellan å ena sidan intresset av att undvika korta fängelsestraff och å andra sidan säkerställa trovärdigheten i systemet.

Ett enkelt system av detta slag skapar också goda förutsättningar för att följa effekterna av olika påföljdsval därmed också goda möjligheter att fortlöpande utveckla systemet. Andelen återfall under prövotid kan således registreras och jämföras på ett enkelt sätt eftersom återfall regelmässigt ska föranleda att frågan om förverkande prövas. Genom systemets tydlighet skapas och en naturlig fokusering, både hos den dömde och hos frivården, på att undvika återfall i brott under prövotiden.
    Den nu lämnade beskrivningen av en tänkbar reform av påföljdssystemet är givetvis inte något annat än en skiss. Denna kan självfallet kritiseras från en rad olika utgångspunkter, inte minst principiella. Min avsikt har emellertid enbart varit att ganska kortfattat peka på ett antal möjligheter som öppnar sig när man får tillfälle att analysera och överväga påföljdssystemet som helhet och inte behöver lappa och laga i ett befintligt system. Enligt min mening finns det all anledning att ta tillvara tillfället att från grunden bygga upp ett påföljdssystem som är tydligt, begripligt och dessutom möjligt för rättsväsendet att hantera på ett snabbt, effektivt och enhetligt sätt.