EU-medlemskapet och våra grundlagar

 

 

Av professor THOMAS BULL∗

Frågan om hur och på vilket sätt Sveriges medlemskap i EU har påverkat våra grundlagar behandlas. Fokus ligger på i vilken mån vissa grundläggande institutionella och tryckfrihetsrättsliga regelverk kan sägas ha behållit sin ställning efter inträdet i EU och vad framtiden kan ha för utmaningar för svensk grundlagsreglering på dessa områden.

 

1 Konstitutionell kursändring?
Det svenska medlemskapet i EU 1995 var en stor politisk händelse. Det föregicks av folkomröstning och en omfattande politisk debatt om för- respektive nackdelar med ett medlemskap. För ovanlighetens skull var de konstitutionella frågorna en väsentlig del av debatten. Några huvudsakliga frågor var om den svenska riksdagens ställning skulle försvagas i så stor omfattning att Sverige inte längre kunde anses demokratiskt styrt och om den svenska tryckfriheten hotades av europeiska traditioner där sådant som meddelarskydd och offentlighet inte stod högt i kurs. Nu har mer än 15 år gått och man kan kanske drista sig till en tentativ utvärdering. Har EU-medlemskapet påverkat våra grundlagar och inneburit en konstitutionell kursändring från tanken på folksuveränitet och betoning av öppenhet till ett system med inslag av maktdelning och fokusering på integritetsskydd? Jag ska försöka besvara dessa frågor i turordning, först den om EU:s inverkan på våra demokratiska institutioner, sedan den om tryckfrihetens ställning idag.

 

2 Riksdagens ställning
Det är två huvudsakliga teman som återkommer när frågan om hur EU påverkat vårt politiska system tas upp. Den första är den om riksdagens ställning som det centrala statsorganet har urholkats eller ej och vad detta i så fall har för konsekvenser för hur vi bör se på den svenska demokratin. Den andra gäller om de former för politiskt beslutsfattande som är institutionaliserade inom EU har medfört en överföring av makt från folkvalda till experter, företrädesvis tjänstemän på myndigheter och departement.
    Frågan om riksdagens ställning har påverkats av EU är potentiellt en juridisk fråga, eftersom 10 kap. 6 § RF anger att beslutanderätt kan överlåtas till EU bara så länge som principerna för statsskicket inte

 

∗ Professor i konstitutionell rätt, Uppsala universitet. Artikeln baseras på ett föredrag som hölls vid Rättsvetenskapens dag i Uppsala den 5 oktober 2010.

rörs. Med detta avses enligt förarbetena bl.a. att riksdagens ställning som det främsta statsorganet inte får undergrävas av gradvisa befogenhetsöverlåtelser.1 Bakgrund till det synsättet är så klart regleringen i 1 kap. RF (1, 4 och 6 §§), som tillsammans med regleringen i bl.a. 8 kap. RF ger riksdagen en särställning i vårt konstitutionella system. Bestämmelsen i nuvarande 10 kap. 6 § har sedan medlemskapet i EU genomgått en del förändringar, men dess mening är i princip oförändrad sedan mitten av 1990-talet. Lagrådet, regeringen och riksdagen har återkommande haft att göra bedömningen om dess krav är uppfyllda och har hittills — senast i samband med det s.k. Lissabonfördraget 2009 — funnit detta vara fallet. Det synes alltså inte så svårt att svara på den första av dessa frågor.
    Skenet bedrar dock. När Lagrådet 2005 prövade den då aktuella ratifikationen av det konstitutionella fördrag för EU som aldrig kom att genomföras fann man efter en genomgång av fördragets innehåll följande:

 

”De nu nämnda överlåtelserna av normgivningskompetens och traktatmakt är så omfattande och betydelsefulla att riksdagens ställning reellt sett urholkas i väsentlig grad.”2 Trots detta klara besked fann Lagrådet att då riksdagen så sent som 2002 tagit ställning till hur överlåtelsen av beslutandemakt förhöll sig till RF:s krav och då 2005 års tillägg inte var dramatiska i förhållande till helheten av den överlåtna kompetensen, så var också dessa senaste överlåtelser grundlagsenliga. Min tolkning är att Lagrådet böjde sig för den klart uttryckta uppfattningen i riksdagen, fastän en mera strikt juridisk analys ledde till en annan slutsats. Sannolikt var detta klokt. Lagrådets bedömning av denna fråga därefter har följt den inslagna vägen och varit tämligen kortfattad.3 Det gör att vi nu, fem år senare och med ett nytt fördrag i hamn kan säga att starka sakskäl talar för att vi rent faktiskt har fått en reell inverkan av EU-medlemskapet på en av grundpelarna i vår konstitution. Var gränsen går för hur mycket makt som riksdagen kan överföra till EU utan att dess ställning ska anses ha urholkats i väsentlig mån verkar ligga i händerna på riksdagen själv att bestämma. Vill de folkvalda inte skydda sin ställning kommer inte juristerna att göra det åt dem, kan man krasst konstatera. Vi kan även se att det i och med ändringarna i RF år 2010 gjordes vissa uttalanden som kan ge domstolarna en mer aktiv roll när det gäller att vaka över gränserna för överlåtelse av beslutandemakt till EU enligt 10 kap. 6 §, men det är sanno-

 

1 Se redogörelsen i SOU 2008:125 s. 492–495 för närmare beskrivning av hur denna bestämmelse tolkats från tiden för EU-inträdet till idag. 2 Lagrådets yttrande 2005-06-28, s. 7. 3 Se Lagrådets yttrande 2008-06-13.

likt att en sådan roll inte kommer att avse just skyddet av riksdagens ställning.4 Här har politikerna markerat att de vill ha handlingsfrihet. Genom reformen 2010 införs i RF en ny 10 § i första kapitlet, varav framgår att den svenska folkstyrelsen inte återfinns i ett vakuum, utan att vår demokrati hänger ihop med den internationella politiska ordningen, där EU och FN spelar särskilda roller. Även om jag inte tolkar detta som att sådant samarbete är en del av vår författnings grundprinciper så är det en markering av att den för RF så centrala idén om folksuveränitet inte ger en helt rättvisande bild av hur maktutövningen i Sverige egentligen grundas.

 

3 EU och expertväldet
När det sedan gäller frågan om medlemskapet i EU medfört ett expertvälde som står i ett spänningsförhållande till folksuveräniteten är detta, menar jag, en något konstruerad konflikt som fått mer uppmärksamhet än den förtjänar sakligt. Det beror inte på att tjänstemän skulle sakna makt eller inflytande inom ramen för det europeiska samarbetet. Tvärtom. En lite förenklad bild av hur problemet brukar beskrivas är att svenska tjänstemän inom ramen för samarbetet i EU deltar i en mängd grupper och kommittéer som utarbetar förslag till regler (och ibland regler). Detta innebär att de står utanför regeringens kontroll — om inte rättsligt så i alla fall praktiskt — och att de får ett inflytande som är prekärt ur demokratisynpunkt. Experterna tar över. Vad är då felet på denna bild? Jo, saken är den att tjänstemän och experter sedan mycket länge spelat en helt avgörande roll i den svenska lagstiftningsapparaten.5 Vore de som idag deltar i europeiskt lagstiftningsarbete inte experter i en kommitté i Bryssel vore de det i en nationell kommitté i Stockholm, Göteborg eller Malmö. Lagstiftningsarbetets praktiska sida i Sverige domineras vanligtvis helt av experter med olika bakgrund, från myndigheter, forskning och olika organisationer eller med praktisk erfarenhet utav ett område. Det svårt att tänka sig hur ett seriöst reformarbete av lagstiftning skulle kunna genomföras utan experter och tjänstemän med sakkunskaper på området. Även politiskt mera laddade lagstiftningsprojekt, där parlamentariska kommittéer står för förslagen, biträds av experter från olika håll. Det mesta av lagstiftning som tillkommer under ett år är av relativt tekniskt natur och, ur poli-

 

4 Se SOU 2008:125 s. 500. Uttalandet kommenteras inte i propositionen 2009/10:80 (s. 193–201) eller i KU:s betänkande 2009/10:KU19 s. 49 f., vilket jag tolkar som man inte velat göra någon markering mot den eniga grundlagsutredningens ställningstagande i denna fråga. 5 Jag avstår från omfattande bevisföring, men kort kan väl nämnas professor Håkan Nials insatser vid tillkomsten av 1975 års aktiebolagslagen se SOU 1971:15 och professor Hans Ragnemalms arbete med att förnya förvaltningslagen enligt förslagen i SOU 2010:29, för att ta två helt olika samhällsområden.

tisk synvinkel, ganska ointressant utom i någon central del vad gäller det tänkta resultatet.6 Felet med att måla upp EU som något som ger experterna makt är alltså att experterna redan har denna makt. Det är, menar jag, ingen dramatisk förändring vi ser genom EU-medlemskapet, utan möjligen ett förstärkande av ett redan väl etablerat faktum, som dessutom knappast har några realistiska alternativ. Naturligtvis finns intressanta frågeställningar om hur EU påverkat våra experters ställning, inte minst mot bakgrund av att alla medlemsstaternas experter medverkar och att de svenska är en liten grupp med begränsat inflytande. Men att EU medfört att de folkvalda förlorat väsentlig makt till experter och tjänstemän tror jag är en överdriven romantisering av hur de folkvaldas makt utövades före medlemskapet. Samhällets komplexitet och föränderlighet har sedan länge medfört att experterna spelar en betydande roll i alla beslutsled i den politiska processen. Anser man det vara problematiskt ur demokratisynpunkt så har demokratin större problem än EU.

 

4 Tryckfriheten under press
Inför medlemskapet i EU fanns en oro om att detta skulle påverka vår tryckfrihetsrättsliga reglering på ett oacceptabelt sätt. Särskilt gällde det unika rättsfigurer som meddelarfriheten och offentlighetsprincipen. Skulle vi kunna behålla dessa? Offentlighetsprincipens möjligheter att överleva ett medlemskap var kanske den fråga som väckte mest debatt inför inträdet i EU. Kanske berodde det på att det var en fråga som journalistkåren direkt kunde relatera till. 15 år senare kan man väl konstatera att en del av farhågorna var överdrivna. Så här långt tycks inte medlemskapet lett till någon större utökning av begränsningarna av offentligheten, i varje fall inte i praktiken. Ett exempel på en situation där offentligheten begränsats med stöd av regler som anknyter till EUmedlemskapet är utgången i RÅ 2007 ref 45. Tillgång till allmänna handlingar vägrades där med hänvisning till dåvarande sekretesslagens regler om absolut sekretess i fall där sekretess förelåg i hemlandet (Nederländerna). En annan tillämplig regel, utan koppling till EU, gav ett visst skydd för uppgifter som kunde skada enskildas ekonomiska intressen, men det är osäkert om denna lett till samma bedömning. Mitt intryck efter en kort genomgång av senare års rättspraxis på området är att offentlighetsprincipen klarat inträdet i EU förhållandevis bra och att det inte ännu är fråga om att denna princip skulle vara hotad på något mera påtagligt sätt.7

 

6 Jag har i ett annat sammanhang haft anledning att läsa samtliga SFS åren 1990, 1995, 2000 och 2005 och kan intyga att den absoluta majoriteten av dessa produkter inte är underlag till intressant debatt. 7 Se t.ex. RÅ 2009 ref 59, RÅ 2009 ref 80, RÅ 2010 ref 20, RÅ 2010 ref 58 och RÅ 2010 ref 59. Domen i RÅ 2010 ref 77 ger inte klara besked om vad som förmått domstolen att anse att allmänintresset av att uppgifterna lämnades ut inte var

 

Hur är det då med meddelarfriheten och de andra delar av det tryckfrihetsrättsliga system som numera går under beteckningen ”grundbultarna”8? Det handlar om censurförbudet, ensamansvaret, etableringsfriheten, brottskatalogen och den särskilda processordningen med bl.a. JK som ensam åklagare och juryrättegång. En första iakttagelse innan denna diskussion är att vi nu befinner oss så nära en svensk konstitutionell identitet som det är möjligt att komma. Känsligheten för ingrepp eller förändringar som påverkar regelverkets funktion är stor hos såväl politiker som opinionsbildare i övrigt. Kanhända är jurister de minst sentimentala betraktarna av det tryckfrihetsrättsliga systemet, men även bland oss finns många som betraktar ordningen som i det närmaste fulländad och utan behov av annat än mindre justeringar.9 Här är också ett rättsområde som omfattas av de principer för statsskicket som nämnts ovan i samband med 10 kap. 6 § RF. Grundlagen sätter alltså även här gränser för vad som grundlagsenligt kan överlåtas till EU respektive ges verkan i Sverige.
    Vad är då problemet med EU i detta sammanhang? Vanligtvis är det EU-rättens starkare integritetsskydd som lyfts fram som det hotfulla visavi TF och YGL.10 Tanken är att det tryckfrihetsrättsliga systemet inte innefattar tillräckligt goda skyddsmekanismer för skydd av privatliv och personlig integritet; det saknas straffbestämmelser i brottskatalogen, preskriptionstiderna gör brott svåra att beivra och ensamansvaret och meddelarfriheten begränsar kretsen av ansvariga på ett påtagligt sätt. Om svenska argument som pressens självreglering och vår långa tryckfrihetsrättsliga tradition kan vinna gehör i EUdomstolen är osäkert.
    Jag kan i hög grad instämma i en sådan problembeskrivning, men anser egentligen att inte det bristande integritetsskyddet, utan en annan sak, är det väsentliga. En anledning till att integritetsskyddet är bristfälligt är nämligen att det tryckfrihetsrättsliga systemet kan sägas vara (mer eller mindre avsiktligt) designat för att vara ineffektivt. Nya straffbestämmelser skulle inte göra något åt det problemet.
    Det centrala i systemet ligger i de processuella reglerna. JK har en central roll, massor av andra uppgifter och därtill en instruktion att endast ingripa i mera allvarliga fall (1 kap. 4 § TF). Redan här finns ett viktigt filter för att se till att få mål med tryckfrihetsrättslig anknytning alls går till rättslig prövning. Till detta kommer de korta preskriptionstiderna, som även de medverkar till att försvåra möjligheterna till lagföring. Blir det väl rättegång har den tilltalade två chanser att bli friad, av juryn eller av juristdomarna. Friar juryn kan inte detta

starkt nog och utgör det enda mål från senare tid som jag bedömer som tveksamt dömt. En viss koppling till EU-rätt fanns, men synes inte ha haft någon egentlig inverkan på utgången. 8 Se SOU 2010:68 s. 41 ff. 9 För en annan uppfattning, se Lambertz, En modern yttrandefrihetsgrundlag?, SvJT 2011 s. 57, där författaren landar i slutsatsen att en ändrad reglering skulle gå att förena med ”grundbultarna”. 10 Se Lambertz s. 69 f.

överklagas. Vid dessa prövningar ska återigen instruktionen vara vägledande, vilket i praktiken ger ett viss ytterligare skydd mot ingrepp.11 Tillsammans medför dessa faktorer, och säkert fler, att tryckfrihetsmål är sällsynt förekommande i våra domstolar och att de oftast gäller förtal, som drivs av enskilda.
    Åter till EU. Det är väl känt att EU:s rättsordning i hög grad bygger på rättsprinciper som utvecklats av EU-domstolen i dess rättspraxis. En sådan viktig princip är den om EU-rättens effektivitet (effet utile) och däribland rätten till ett effektivt rättsmedel. Den innebär starkt förenklad att EU-rättsliga anspråk måste kunna göras gällande på ett reellt sätt, det får inte vara omöjligt eller orimligt svårt att realisera EU-rättsliga rättigheter. Den finns idag kodifierad i artikel 47 i unionens Stadga om de grundläggande rättigheterna.12 Här tror jag det finns ett större och mer subtilt problem med EU för det svenska tryckfrihetsrättsliga systemet. Systemet är ju, som ovan framgått, i hög grad utformat för att vara ineffektivt, eller i alla fall är detta dess praktiska effekt. I den utsträckning EU-rätten i framtiden kan komma att beröra områden som ligger inom det särskilda grundlagsskyddet i TF och YGL kan denna ineffektivitet utgöra ett svårt problem, som inget litet tillägg i brottskatalogen eller mindre modifikation av någon regel kan åtgärda. Ska rättsskyddet vara reellt — och inte omöjligt eller orimligt svårt att realisera — så kan vi få problem. De är (kanske) inte här idag, men mot bakgrund av hur oförutsägbart EU-rättens fyra friheter kan få ”negativ” verkan visavi nationella rättsordningar13 och hur sekundärrätten kan komma att utvecklas i framtiden på det straffrättsliga området, så finns skäl att vara vaksam.

 

5 Sammanfattning
Avslutningsvis kan konstateras att EU-medlemskapet haft en påverkan på våra grundlagar. På vissa områden är den nog — som i fallet med riksdagens ställning — större än vad vi föreställer oss till vardags. På andra områden tror jag medlemskapet haft mindre betydelse för den utveckling vi sett, som t.ex. den gällande relationen experter och folkvalda. Ytterligare områden har nog inte ännu nåtts av medlemskapets effekter och det är oklart vad de främsta utmaningarna egentligen är. Så är fallet med det tryckfrihetsrättsliga systemet. Naturligtvis har många andra konstitutionella områden också påverkats av medlemskapet, med redan denna korta genomgång visar att det skett rätt dramatiska förändringar de sista 15 åren.
    Nu är inte EU-medlemskapet inte bara problem för eller hot mot våra grundlagar. Det är också ett samarbete som ger handlingsutrymme och makt långt utöver vad Sverige på egen hand kan åstadkomma. Enskilda ges dessutom rättigheter och möjligheter att reali-

 

11 Se NJA 2007 s. 805 II. 12 Även viss rättspraxis har kommit som explicit stödjer sig på denna artikel, se C209/09, DEB v Tyskland, 22 december 2010. 13 Dvs. kräva att nationella ordningar som hindrar rörligheten undanröjs.

sera sina livsprojekt. Företag kan verka på villkor som inte annars vore möjliga. Dessa ljusare sidor åtföljs av kostsam byråkrati och en demokratisk legitimitet som ännu inte övertygar många av unionens medborgare.
    Det svårt att sia om framtiden, men att EU och dess påverkan på de nationella konstitutionella systemen även framdeles kommer att engagera såväl allmänheten som jurister tror jag är en ganska säker profetia. Det gör i alla fall rättsvetenskapsmän- och kvinnor nöjda och det är ju alltid något.