EU:s lagstiftningsprocess och subsidiaritetsprövningen: Nya möjligheter för nationellt inflytande?

 

 

Av docent ANNA JONSSON∗

Europeiska Unionens demokratiska underskott har under lång tid varit föremål för debatt och förslag på hur situationen ska kunna förbättras har presenterats. Den nuvarande strategin går ut på att stärka Europaparlamentets och de nationella parlamentens roll i EU:s lagstiftningsprocess och kan sammanfattas som ett försök till demokratisering genom parlamentarisering. En fråga som denna artikel avser att belysa är hur denna strategi fått genomslag i Lissabonfördraget och hur den har påverkat den svenska konstitutionella ordningen. Vidare diskuteras frågor av mer övergripande och principiell karaktär som till exempel vad strategin om demokratisering genom parlamentarisering egentligen innebär för EU:s demokratibegrepp och vilka de nationella parlamentens förutsättningar, såväl praktiska som rättsliga, är att aktivt verka för en vitalisering av EU:s demokrati. Vad säger oss denna strategi om EU:s demokratibegrepp, och slutligen, vilka är chanserna att strategin lyckas?

 

Inledning
De nationella parlamenten anses vara de stora vinnarna vid Lissabonfördragets ikraftträdande. Bakgrunden till de nationella parlamentens förstärkta ställning i EU:s lagstiftningsprocess är den Europeiska unionens demokratiska underskott och de kraftansträngningar som gjorts för att minska underskottet samt ambitionen att kontrollera centraliseringstendenser och av vad som ibland kallas federaliseringen av Europa. Det demokratiska underskottet yttrar sig primärt i termer av bristande folklig representativitet i EU:s viktigaste institutioner; rådet, kommissionen och Europaparlamentet, i kombination med ett relativt svagt inflytande för Europaparlamentet i den lagstiftande processen över tid. Europaparlamentets deltagande i lagstiftningsprocessen har varit relativt svag samtidigt som möjligheterna till kontroll och ansvarsutkrävande i förhållande till EU:s övriga institutioner har varit begränsade.1 Ytterligare en faktor som bidragit till det demokra-

 

∗ Docent i konstitutionell rätt, Uppsala universitet. Artikeln bygger på ett föredrag som hölls på Rättsvetenskapens dag i Uppsala, den 5 oktober 2010. 1 I realiteten utövar parlamentet kontroll primärt vid tillsättningen av kommissionen genom att Europaparlamentet väljer kommissionens ordförande, art. 17 (7) FEU, samt godkänner kommissionen i sin helhet. Europaparlamentet kan dessutom avsätta kommissionen, art. 17 (8) FEU och art. 234 FEUF. Jean-Claude Piris, The Lisbon Treaty: A Legal and Political Analysis, Cambridge: Cambridge University Press, 2010, s. 119–120, fotnot 15–16.

tiska underskottet har varit det konstant sjunkande valdeltagandet i val till Europaparlamentet; från 69 procent 1979 till 43,1 procent 2009.2 Sammanfattningsvis kan konstateras att fram till antagandet av Lissabonfördraget har den demokratiska legitimiteten ansetts bäras av rådet och den demokratiska kontroll som nationella parlament utövar över sina regeringsrepresentanters agerande i rådet.

 

EU:s demokratibegrepp
Om vi rör oss bort från det demokratiska underskottet som det yttrar sig både i faktiska termer och konstitutionellrättsligt kan vi konstatera att demokrati som en konstitutionell princip alternativt som ett begrepp vägledande för EU:s arbete inte har manifesterats i EUfördragen lika tydligt tidigare som nu sker i Lissabonfördraget. I art. 2 FEU listas EU:s grundläggande och gemensamma värderingar. Demokrati är en av dessa, tillsammans med exempelvis värdighet, frihet och rättsstatlighet. Vad konsekvenserna kan bli för medlemsstater som åsidosätter dessa värderingar framgår av art. 7 FEU. Rådet kan till exempel enhälligt besluta att en medlemsstat inte respekterar EU:s värderingar och som ett resultat av detta begränsa denna stats rättigheter tillfälligt. Avdelning II i FEU behandlar EU:s demokratiska principer. I art. 9 FEU slås principen om demokratisk jämställdhet fast. Denna princip bygger på unionsmedborgarskapet och innebär att alla EU:s medborgare ska behandlas jämlikt av EU:s institutioner, organ och byråer. I art. 10 FEU klargörs att EU är en representativ demokrati och att medborgarna på unionsnivå företräds direkt av Europaparlamentet och indirekt av rådet. Detta till trots kan det svårligen hävdas att EU är en traditionell representativ demokrati i bemärkelsen att den styrs av representanter valda av folket i direkta val — EU:s demokrati är inte grundat på folkets suveränitet, delvis på grund av att det inte finns ”ett” europeiskt folk, delvis beroende på Europaparlamentets relativt svaga inflytande och att representanterna i EU:s mest inflytelserika institutioner, dvs. rådet och kommissionen, inte utses genom principen ”en man, en röst”. Dessutom sker valen till Europaparlamentet ofta med nationell partipolitik som utgångspunkt.3 Det faktum att EU varken är en federal stat eller en enhetsstat gör dessutom att vår traditionella förståelse av representativ- och deltagardemokrati inte lämpar sig att överföras till EU-kontexten. I art. 11 FEU hanteras olika former av demokratiskt deltagande, bland andra det så kallade medborgarinitiativet. Denna artikel får anses vara relativt vag i sin formulering och dess primära syfte tycks vara att uppmana till en dialog mellan EU:s institutioner och unionsmedborgarna i olika sammanslutningar och under varierande former, pri-

 

2 Ibid., s. 14. 3 Victor Cuesta Lopez, ”The Lisbon Treaty’s Provisions on Democratic Principles: A Legal Framework för Participatory Democracy”, European Public Law, 16, no. 1 (2010): 123–138, s. 124.

märt med syftet att lägga grunden för en deliberativ demokrati, det vill säga en demokrati som bygger på engagemang, öppenhet och dialog som i sin tur avser att säkra effektiva och demokratiska lösningar på samhälleliga problem. Artikel 11 FEU anses inte ge enskilda några juridiskt utkrävbara rättigheter. Adressaterna är snarare EU:s institutioner.4 I art. 12 FEU kommer så den för Lissabonfördraget stora nyheten — formaliseringen av de nationella parlamentens deltagande i EU:s lagstiftningsprocess.5 Denna fråga kommer att hanteras mer ingående nedan med särskild fokus på subsidiaritetsprövningen, men redan här kan konstateras att art. 12 syftar till att göra det möjligt för de nationella parlamenten att aktivt bidra till att unionen blir välfungerande, för att använda fördragets formulering.
    Innan vi går vidare, låt oss reflektera över EU:s demokratibegrepp så som det ges uttryck i fördragen. Är EU att betrakta som en klassisk representativ demokrati? Kan EU karaktäriseras som en demokrati som bygger på dess medborgares deltagande eller inflytande i olika beslutsprocesser? Antagligen inte, eftersom demokratibegreppet som det förstås i ett nationellt konstitutionellt sammanhang inte låter sig direkt överföras till en överstatlig organisation, bland annat av de anledningar som lyfts fram ovan. Om vi ser bortom klassiska demokratimarkörer som representativitet och deltagande, vilka övriga faktorer bör vi ta hänsyn till i diskussionen om EU:s demokratibegrepp? Principen om rättsstaten och skyddet för enskilda individers fri- och rättigheter är naturligtvis av stor vikt i denna kontext. Andra substantiella principer som anses ligga till grund för demokratin inom EU är principen om öppenhet och transparens,6 som för övrigt får anses vara grundläggande för att unionsmedborgarna överhuvudtaget ska anses kunna ta del av EU:s politiska processer. Finns det då en generellt accepterad definition av EU:s demokratibegrepp? Antagligen inte, men det är möjligt att identifiera några av de principer som är vägledande för hur vi bör förstå EU:s demokratibegrepp även om vissa skulle hävda, med referens till art. 15 TFEU, att de principer som slås fast i art. 10 och 11 FEU är mer att hänföra till good governance än till demokrati per se.7 Frågan kan svårligen besvaras utan att ta i beaktande att EU:s legitimitet i mångt och mycket bygger på gemensamma värderingar.
    Sambandet mellan demokrati och legitimitet anses i västvärlden vara av mycket stor betydelse. I detta sammanhang är det viktigt att hålla i minnet att demokrati historiskt sett har ansetts vara synonymt

 

4 Ibid., s. 130–131. 5 Debatten om EU:s demokratiska underskott och de nationella parlamentens betydelse för att reparera problemet har dock pågått under lång tid. Det nya är som sagt formaliseringen. 6 C-39/05 P och C-52/05 P Sweden and Turco v. Council. 7 Allan Rosas och Lorna Armati, EU Constitutional Law: An Introduction, Oxford: Hart Publishing, 2010, s.124.

med processuell demokrati, dvs. att det politiska systemet och beslutsfattandet har karaktäriserats av demokratiska processer som direkta, öppna och fria val och parlamentariskt ansvarsutkrävande. Det substantiella innehållet, politikens utfall, har inte i samma utsträckning ansetts kopplad till vår förståelse av demokrati, åtminstone inte fram till slutet av andra världskriget. Låt oss föra över detta på EU och vi kan konstatera att historiskt sett har EU:s legitimitet, i väsentligt större utsträckning än vad gäller nationalstaten, varit kopplad till vad unionen kan åstadkomma i konkreta termer snarare än dess politiska system och dess funktion. Inledningsvis var det den interna marknaden och i en närmare historisk tid har skyddet för enskildas fri- och rättigheter kommit att lyftas fram som legitimitetsgrundande.8 Sammantaget innebär detta att EU:s legitimitet inte varit en funktion av dess politiska system och demokratiska processer utan snarare av dessa processers utfall, till exempel den interna marknaden med de fyra friheterna, och konstitutionellrättsliga principer baserade på gemensamma värderingar. Detta menar Rosas och Armati ger demokratisk legitimitet och de drar därmed slutsatsen att EU:s demokratibegrepp bäst beskrivs med hjälp av termen ”substantive democracy”.9 Vad vi ser i och med Lissabonfördragets ikraftträdande, särskilt avd. II i TEU, är att kopplingen mellan demokratiska processer och legitimitet lyfts fram, dels genom fokus på representativet, dels genom fokus deltagarperspektivet och då särskilt på de nationella parlamentens deltagande i EU:s lagstiftningsprocess. Detta är som sagt resultatet av flera års förhandlingar och debatter om hur EU:s demokratiska legitimitet, med betoning på det processuella, kan stärkas. Det återstår dock att se om detta innebär en omdefinition av EU:s demokratibegrepp från tonvikt på det substantiella till det processuella. I ett försök att belysa denna fråga ytterligare kommer fokus i det följande att ligga på EU:s lagstiftningsprocess och de nationella parlamentens deltagande i denna. Vi kan dock dra den tentativa slutsatsen att från den enskilde EU-medborgarens perspektiv innebär strategin om demokratisering genom parlamentarisering ett viktigt inslag av indirekt deltagande i EU:s demokratiska process, som primärt utövas genom de nationella parlamenten.

 

EU:s lagstiftningsprocess och de nationella parlamenten
Som huvudregel för EU:s lagstiftningsprocess gäller numera det som kallas det ordinarie lagstiftningsförfarandet, art. 289.1 FEUF, vilket innebär att Europaparlamentet och rådet gemensamt antar en rättsakt (förordning, direktiv eller beslut) efter att ett lagförslag initierats av kommissionen.10 Den ordinarie lagstiftningsprocessen regleras i art. 294 FEUF. Det ordinarie lagstiftningsförfarandet kan jämföras

 

8 Ibid., s. 125. 9 Ibid., s. 127. 10 Den rättsliga grund med stöd av vilken en specifik åtgärd beslutas avgör vilken lagstiftningsprocess, den ordinarie eller specifika, som ska användas.

med det som tidigare kallades medbeslutande och som syftade på Europaparlamentets deltagande i lagstiftningsprocessen. Skillnaden efter Lissabonfördraget är att antalet områden som täcks av det ordinarie lagstiftningsförfarandet är fler än vad som tidigare var fallet, bland annat eftersom delar av politikområdet frihet, säkerhet och rättvisa nu omfattas av det ordinarie lagstiftningsförfarandet.11 Så länge inte annat anges i fördragen fattar Europaparlamentet beslut i enlighet med majoritetens mening, art. 231 FEUF. Rådets inställning till ett lagförslag avgörs genom kvalificerad majoritet om inte annat framgår av fördragen, art. 16.3 FEU, vilket kan innebära att en EU-rättsakt kan komma att antas trots ett nationellt parlaments motstånd mot denna. Detta faktum är inte oviktigt med hänsyn till att de nationella parlamentens inflytande över EU-politikens utveckling primärt har ansetts utövas inom ramen för det nationella systemet, särskilt genom de nationella parlamentens kontroll av regeringsmedlemmarnas agerande i rådet. I och med det ordinarie lagstiftningsförfarandet har denna kontrollmöjlighet delvis försvagats, vilket delvis är en förklaring till de nationella parlamentens granskning av kommissionens respekt för subsidiaritetsprincipen vid framläggande av lagförslag.
    En fråga som genast infinner sig är om det ökade inflytandet för Europaparlamentet i det lagstiftande arbetet har haft eller kan förväntas ha någon effekt på hur EU:s medborgare förhåller sig till Europaparlamentet i termer av till exempel ökat valdeltagande, framväxten av en starkare europeisk identitet som resultat av möjligheterna att påverka lagstiftningsarbetet och dess utfall samt skapandet av ett europeiskt politiskt forum? Alla dess frågor är omöjliga att besvara i dagsläget och möjligtvis är de för tidigt ställda. Det är dock dessa frågor som tillsammans bildar den stora demokratiska utmaningen för EU. Låt oss därför återvända till de nationella parlamentens roll i EU:s lagstiftningsprocess för att närmare studera hur denna roll ter sig och hur den är reglerad i EU:s fördrag och i nationell lagstiftning. Vad gäller nationell lagstiftning kommer fokus att ligga på den svenska lagstiftningen.

 

De nationella parlamentens roll och rättigheter i EU:s lagstiftningsprocess
De nationella parlamentens inflytande och funktion har för första gången formaliserats i och med antagandet av Lissabonfördraget och tillhörande protokoll. Det ökade inflytandet för de nationella parlamenten i EU:s lagstiftningsprocess syftar till att reparera EU:s demokratiska underskott och är tänkt att uppväga det faktum att enhällighet inte längre krävs i majoriteten av EU:s lagstiftningsärenden.12 Det

 

11 Carl Fredrik Bergström & Jörgen Hettne, Lissabonfördraget. En grundlag för EU?, Stockholm: Norstedts Juridik, 2010, s. 81. 12 Ibid., s. 64.

ökade inflytandet anses även vara ett sätt att säkra EU:s decentraliserade federala struktur och att motverka centraliseringstendenser.13 De nationella parlamentens roll regleras primärt av art. 12 FEU, enligt vilken de nationella parlamenten ska bidra till att EU fungerar så bra som möjligt. För att kunna fullfölja denna roll har de nationella parlamenten två redskap till sitt förfogande; rätten till information, art. 12 (a) FEU, och rätten till deltagande. Rätten till deltagande för de nationella parlamenten kan utläsas ur art. 12 (b)-(d) FEU. Vad gäller rätten till deltagande manifesteras den primärt genom de nationella parlamentens subsidiaritetsprövning av EU:s lagstiftningsförslag så som den kommer till uttryck i protokollet om tillämpning av subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna,14 men den inkluderar även de nationella parlamentens inflytande på området frihet, säkerhet och rättvisa samt vid ändringar av fördragen. Fokus i denna artikel ligger på utövandet av subsidiaritetskontrollen. Det bör i denna kontext även framhållas att de nationella parlamenten enligt art. 5.3 2 st. FEU har en fördragsskyldighet att tillse att subsidiaritetsprincipen fullföljs,15 vilket i detta hänseende innebär att det föreligger en skyldighet — inte bara en rättighet — att delta i EU:s lagstiftningsprocess. Låt oss börja med rätten till information som den stadgas i art. 12 (a) FEU och art. 1 protokollet om de nationella parlamentens roll i Europeiska unionen.16 Unionens institutioner ska vidareförmedla information direkt till de nationella parlamenten. Kanalerna för information har således breddats och de nationella parlamenten är inte beroende av sina regeringar för informationsflödet. Enligt protokollets art. 1 ska kommissionen sända alla samrådsdokument till de nationella parlamenten i samband med att dokumenten offentliggörs. Även det årliga lagstiftningsprogrammet och politiska strategidokument ska sändas till de nationella parlamenten samtidigt som de görs tillgängliga för Europaparlamentet och rådet. Denna typ av information, särskilt det årliga lagstiftningsprogrammet, spelar en viktig roll för de nationella parlamentens planeringsarbete. Antalet dokument som kommuniceras är stort och innebär en stor belastning på de nationella lagstiftande församlingarna och dess utskott. Inte desto mindre är det tydligt att de nationella parlamenten, för att klara åttaveckorsgränsen för subsidiaritetsprövningen, måste ha en god framförhållning och vara uppdaterade vad gäller EU:s lagstiftningsarbete. Det räcker inte att sätta sig in i ett lagstiftningsförslag först då utkastet läggs fram för Europaparlamentet, rådet och de nationella parlamenten. Grön- och vitböcker måste studeras löpande och kommissionens

 

13 Robert Schütze, From Dual to Cooperative Federalism, the Changing Structure of European Law, New York: Oxford University Press, 2009, s. 242. 14 OJ (2010/C 83/206), OJ C 83/206, 30.03.2010. 15 2008/09:URF2, s. 30. 16 OJ (2010/C 83/203), OJ C 83/203, 30.03.2010.

årliga lagstiftningsprogram tillsammans med ordförandeskapets program måste ständigt beaktas i planeringen.17 Rätten till information innebär vidare att alla utkast till lagstiftningsakter som lämnas till Europaparlamentet och rådet ska kommuniceras till de nationella parlamenten enligt den ordning som stadgas i protokollet om de nationella parlamentens roll i Europeiska unionen. Detta innebär att alla lagförslag, oavsett vilken EU-institution eller grupp av medlemsstater som tagit initiativet, ska kommuniceras. Det åligger kommissionen och Europaparlamentet att direkt översända sina lagförslag till de nationella lagstiftande församlingarna samtidigt som förslagen kommuniceras till övriga EU-institutioner. Rådet har ansvaret för att översända lagförslag från en grupp medlemsstater, EU-domstolen samt Europeiska centralbanken och Europeiska investeringsbanken. Vidare ska rådets dagordningar och protokoll från möten vid vilka utkast till lagstiftning diskuteras kommuniceras direkt till de nationella parlamenten samtidigt som de översänds till de nationella regeringarna enligt art. 5 protokollet om nationella parlamentens roll i EU. När det Europeiska rådet avser att använda sig av möjlighet att tillåta att rådet beslutar i enlighet med kvalificerad majoritet istället för med enhällighet inom området frihet, säkerhet och rättvisa ska de nationella parlamenten underrättas senast sex månader innan beslut härom tas av det Europeiska rådet, art. 6 protokollet om nationella parlamentens roll i EU.
    Vad gäller de organisatoriska aspekterna av rätten till information ställer den nya ordningen stora krav på både EU:s institutioner och nationella berörda organ. På den nationella nivån är det ytterst en fråga om de lagstiftande församlingarnas oberoende i förhållande till regeringen. Ju effektivare och mer oberoende av regeringen den lagstiftande församlingen är i informationshanteringen desto mer effektivt kan kontrollmekanismen användas och — skulle man kunna hoppas — desto mer engagerad och kunnig blir den nationella lagstiftande församlingen vad gäller Europafrågor. Genom att förhålla sig självständigt på detta sätt skapar sig parlamentet den helhetsbild och expertkunskap som är nödvändig för att strategin om demokratisering genom parlamentarisering ska kunna bli framgångsrik.
    Låt oss så återvända till rätten, eller snarare skyldigheten, till deltagande för de nationella parlamenten så som den uttrycks genom de nationella parlamentens subsidiaritetsprövning av EU:s lagstiftningsakter. För att subsidiaritetsgranskningen ska kunna äga rum ska alla utkast till lagstiftningsakter översändas till de nationella lagstiftande församlingarna. Rätten till deltagande är således beroende av att rätten till information respekteras och implementeras effektivt. Om lagstiftningsförslaget kommer från kommissionen ska förslaget sändas till de nationella lagstiftarna samtidigt som det skickas till unionslagstifta-

 

17 Ricardo Passos, ”Recent Developments concerning the Role of National Parliaments in the European Union”, ERA Forum (2008) 9, s. 37.

ren enligt art. 4 i protokollet om tillämpning av subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna. Vidare kräver art. 5 i protokollet att alla lagstiftningsförslag motiveras med avseende på subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna. Motiveringen ska göras på ett sådant sätt att det är möjligt att avgöra om subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna har respekterats. Kraven på motiveringarna som de uttrycks i protokollen är relativt höga — de ska ta i beaktande både kvalitativa och kvantitativa aspekter av den föreslagna lagstiftningsakten — kommissionens efterlevnad av dessa krav lämnar dock övrigt att önska. Motiveringarna ska enligt protokollet ske i ett särskilt formulär och ska innehålla uppgifter som möjliggör en bedömning av finansiella konsekvenser, samt när det gäller direktiv, konsekvenserna av dess genomförande på regional lagstiftning.
    De nationella parlamenten ska inom åtta veckor från det att förslaget översändes överlämna ett motiverat yttrande om de anser att lagförslaget inte är i överensstämmelse med subsidiaritetsprincipen. Yttrandet ska lämnas till kommissionens, Europaparlamentets och rådets ordförande som sedan har att distribuera yttrandet i behörig ordning. Skulle regionala representativa församlingar ha lagstiftningsbefogenheter i det aktuella ärendet ska de nationella församlingarna rådgöra med de regionala innan yttrandet lämnas in, art. 6 protokollet om tilllämpning av subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna.
    Effekterna av de nationella parlamentens subsidiaritetsprövning regleras i art. 7 protokollet om tillämpning av subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna. Den EU-institution eller den grupp av medlemsstater som har initierat lagförslaget ska ta hänsyn till de nationella motiverade yttrandena. Varje nationellt parlament har två röster. Om lagförslaget inte lagts fram med stöd av art. 76 FEUF ska förslaget omprövas om en tredjedel av det totala antalet röster från de nationella parlamenten anser att förslaget bryter mot subsidiaritetsprincipen. Om förslaget avser ett lagförslag med stöd av art. 76 FEUF räcker det att en fjärdedel av det totala antalet röster anser förslaget bryter mot subsidiaritetsprincipen. Efter en omprövning kan den ansvarige EU-institutionen besluta att vidhålla utkastet, ändra det eller dra tillbaka det. Beslutet ska vara motiverat, enligt art. 7.2 i protokollet.
    Om lagförslaget behandlas inom ramen för det ordinarie lagstiftningsförfarandet ska kommissionen ompröva förslaget om minst en enkel majoritet av antalet nationella röster står bakom ett motiverat yttrande. Om kommissionen väljer att vidhålla förslaget, ska den i ett motiverat yttrande ange skälen till varför den anser att förslaget är förenligt med subsidiaritetsprincipen. Det motiverade yttrandet ska, liksom de nationella parlamentens motiverade yttranden, översändas till unionslagstiftaren för att beaktas inom ramen för lagstiftningsförfarandet enligt art. 294 FEUF. Unionslagstiftaren, i detta fall Europaparlamentet och rådet, ska göra en egen subsidiaritetsprövning innan den första läsningen är slut. Om 55 procent av rådsmedlemmarna el-

ler en enkel majoritet av Europaparlamentets avgivna röster anser förslaget strider mot subsidiaritetsprincipen ska förslaget avvisas enligt art. 7.3 i protokollet.
    Vad gäller uppföljning, utvärdering och kontroll kan konstateras att kommissionen varje år ska lägga fram en rapport om Europeiska rådet, Europaparlamentet, rådet och de nationella parlamenten om tillämpningen av artikel 5.3 FEU, enligt art. 9 protokollet om tillämpning av subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna.18 Vidare har EU-domstolen enligt art. 8 i protokollet behörighet att på initiativ av en medlemsstat eller nationell lagstiftande församling utöva rättslig kontroll av efterlevnaden av subsidiaritetsprincipen inom ramen för EU:s lagstiftningsprocess. EU-domstolen kan då ha att ta ställning till huruvida subsidiaritetsprincipen åsidosatts genom en lagstiftningsakt. Talan ska väckas i enlighet med art. 263 FEUF. Vidare är EU:s lagstiftande institutioner rättsligen förpliktade att möjliggöra för de nationella parlamenten att utöva sig övervakningsmöjlighet samt att avvakta den åttaveckorsperiod som regleras i protokollet om tillämpning av subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna innan lagstiftningsärendet behandlas vidare. Om så inte sker skulle även detta kunna utgöra grund för ogiltighetstalan enligt art. 263 FEUF och skäl för begäran om förhandsavgörande enligt art. 267 FEUF.19 Sammanfattningsvis kan konstateras att de nationella parlamentens möjlighet att utöva subsidiaritetskontroll innebär att den nationella politiska kontrollen av unionslagstiftaren har förstärkts på både nationell- och EU-nivå samt att kontrollen av subsidiaritetsprincipen primärt är av en förhandsgranskande och politisk natur. Det förtjänar dock att lyftas fram att de nationella parlamenten inte har möjlighet att lägga fram ett bindande veto och därmed kan de inte anses vara fullbördiga delar av EU:s lagstiftningsprocess. Deras roll är enbart övervakande men får ändå anses tillföra en viktig dimension till kontrollen av subsidiaritetsprincipens efterlevnad, framför allt eftersom denna kontroll primärt har utövats av unionslagstiftaren tidigare samtidigt som EU-domstolen har visat sig ovillig att ta i denna fråga.20 Icke desto mindre innebär det faktum att vi nu har en för- och efterhandskontroll av respekten för subsidiaritetsprincipen att medlemsstaterna, om denna möjlighet utnyttjas konstruktivt och effektivt, kan få en bättre överblick av tillämpningen av principen om tilldelade

 

18 Se t.ex. KOM(2008) 586 slutlig. Rapport från kommissionen om subsidiaritet och proportionalitet (15:e rapporten om bättre lagstiftning, 2007). 19 Ricardo Passos, ”Recent Developments concerning the Role of National Parliaments in the European Union”, ERA Forum (2008) 9, s. 37. Se även Case 68/86 UK/Council [1988] ECR 855, 38 i vilket domstolen kom fram till att tidsgränser som stadgas av fördragen inte är ”at the disposal of the member states or the institutions themselves”. 20 Robert Schütze, From Dual to Cooperative Federalism, the Changing Structure of European Law, New York: Oxford University Press, 2009, s. 255. Jörgen Hettne, Subsidiaritetsprincipen: Politisk gransning eller juridisk kontroll?, Stockholm: Sieps, 2003:4, s. 23–26.

befogenheter och särskilt hur denna tillämpas inom de områden som EU och medlemsstaterna har delade befogenheter. Vidare menar Richard Passos att de nationella parlamentens granskning av subsidiaritetsprincipen kommer att spela störst roll i förhållandet mellan den nationella lagstiftaren och dess regering genom att lagstiftaren i sin kontroll av regeringens agerande i rådet kan lyfta fram subsidiaritetsprincipen. Vidare menar han att de parlament som redan före Lissabonfördragets ikraftträdande hade en välfungerande organisation för granskning av EU-frågor kommer att vara mer framgångsrika i sin granskning av unionslagstiftaren.21

Riksdagens anpassning till artikel 12 FEU
Vad gäller rätten till information som en förutsättning för att de nationella parlamenten ska kunna bidra till unionens välfungerande kan konstateras att riksdagsordningens tionde kapitel har fått en ny första paragraf i vilket det fastslås att riksdagen får information om arbetet i EU från unionens institutioner i enlighet med fördragen och tillhörande protokoll. Det har inte ansetts nödvändigt att precisera vilken typ av information som avses med hänvisning till att det mesta kommer att hänföra sig till de nationella parlamentens uppgifter enligt art. 12 FEU och eftersom det framgår av protokollet om de nationella parlamentens roll i Europeiska unionen vilka handlingar det handlar om.22 Det är sedan upp till riksdagens talman tillsammans med gruppledarena att avgöra vilka dokument som ska bli föremål för riksdagsbehandling.23 Ytterligare en nyhet med anledning av Lissabonfördraget är RO 10:3. Enligt denna paragraf är regeringen skyldig att ge riksdagen sin syn på de EU-dokument som överlämnats till riksdagen och som regeringen anser vara betydelsefulla. Regeringens informationsansvar har därmed utvidgats och avser inte enbart kommissionens förslag. Någon närmare precision av vad som menas med betydelsefulla dokument finns inte att finna i förarbetena. Regeringen har att under parlamentariskt ansvar själv göra den bedömningen.24 Regeringens skyldighet att lämna upplysningar i EU-frågor till sakutskotten regleras i RO 10:4, 5 och 4:11 förutsatt att det inte handlar om riksdagens subsidiaritetsprövning. När det gäller subsidiaritetsprövning är regeringen skyldig att inom två veckor från det att ett utskott begärt informationen meddela sin bedömning av tillämpningen av subsidiaritetsprincipen i det aktuella fallet, RO 10:6 3 st.
    Vad gäller implementeringen av de nationella parlamentens rätt till deltagande genom subsidiaritetsprövning kan konstateras att från och med den 1 december 2009 ska den svenska riksdagen enligt RO 10:6

 

21 Ricardo Passos, ”Recent Developments concerning the Role of National Parliaments in the European Union”, ERA Forum (2008) 9, s. 34. 22 2009/10:KU2, s. 20. 23 2009/10:KU2, s. 21. 24 2009/10:KU2, s. 20.

pröva om ett EU-lagstiftningsförslag är i överensstämmelse med subsidiaritetsprincipen. Kammaren ska hänvisa det aktuella lagförslaget till det berörda sakutskottet som sedan har att avge ett motiverat utlåtande till kammaren, om utskottet skulle komma fram till att förslaget strider mot subsidiaritetsprincipen, tillsammans med ett förslag om att riksdagen ska avge ett motiverat yttrande till Europaparlamentets, rådets och kommissionens ordförande i form av en riksdagsskrivelse. I sin beredning av ärendet kan sakutskottet inhämta regeringens syn på den föreslagna åtgärdens överensstämmelse med subsidiaritetsprincipen. Om utskottet begär denna information har regeringen två veckor på sig att meddela sin bedömning. Det finns även ett minoritetsskydd i RO 10:6 4 st. som innebär att om minst fem utskottsledamöter begär att så sker ska ett yttrande lämnas till kammaren. Om utskottet däremot kommer fram till att förslaget inte strider mot subsidiaritetsprincipen räcker det att ett beslutsprotokoll som meddelar detta tillställs kammaren.
    Riksdagsstyrelsens Lissabonutredning trycker på vikten av att det berörda utskottet fortsätter att bevaka unionslagstiftarens behandling av ärendet efter avlämnat yttrande och att detta är särskilt viktigt när ett motiverat yttrande har lämnats från riksdagen till EU. Skulle den föreslagna åtgärden antas på EU-nivå utan beaktande av kammarens uttalande kan det vara aktuellt med åtgärder från medlemsstatens sida, som till exempel att väcka ogiltighetstalan inför EU-domstolen. Sådan talan skulle i ett svenskt fall väckas genom att riksdagen genom ett tillkännagivande uppmanar regeringen att väcka en ogiltighetstalan. Ett tillkännagivande av detta slag kan initieras genom en motion eller ett utskottsinitiativ.25 Sakutskotten, snarare än KU, bedömdes av Lissabonutredning som mest lämpade att utföra subsidiaritetsprövningen med motiveringen att subsidiaritetsprövningen utgör en lämplighetsfråga och att den därför bör utföras av sakutskotten.26 I sitt betänkande med anledning av Lissabonutredningen underströk KU att lämplighetsbedömningen enbart avser på vilken nivå åtgärden ska genomföras, inte huruvida den bör genomföras eller inte.27 Konstitutionsutskottet har därför enligt RO 10:6 8 st. enbart en övervakande funktion (bortsett från när KU är ett sakutskott i ovan bemärkelse) som innebär att KU ska följa tillämpningen av subsidiaritetsprincipen och redovisa sina slutsatser till kammaren en gång om året. Konstitutionsutskottets roll har därmed inskränkts jämfört med det förslag som Riksdagskommittén presenterade. Enligt Riksdagskommitténs förslag borde KU behandla varje utkast till lagstiftningsakt där sakutskottet ansett att utkastet strider mot subsidiaritetsprincipen. Kommittén föreslog även att när beredande utskott kom till slutsatsen att ett lagstiftningsutkast inte

 

25 2008/09:URF2, s. 46. 26 2008/09:URF2, s. 8. 27 2009/10:KU2, s. 13.

strider mot subsidiaritetsprincipen så skulle KU på eget initiativ kunna göra en subsidiaritetsprövning och föreslå kammaren att ett motiverat yttrande avges till kommissionen eller annan förslagsställare inom EU. Förslaget innebar således att KU skulle ha det övergripande ansvaret för hur riksdagen tolkar och tillämpar subsidiaritetsprincipen. Lissabonutredningen menade att tidsfristen är för kort för att blanda in KU på detta sätt28 och därmed har KU nu primärt ansvar för den årliga utvärderingen av hur riksdagen tillämpar subsidiaritetsprincipen.
    Konstitutionsutskottets uppföljning av riksdagens tillämpning av subsidiaritetsprincipen fokuserar dels på den formella hanteringen i riksdagen, dels på den mer övergripande nivån av de genomförda subsidiaritetskontrollerna.29 Uppföljningen av den formella hanteringen innebär att KU sammanställer antalet och vilka subsidiaritetsprövningar som har gjorts samt vilken metod som har använts. Under perioden 1 december 2009 till 30 juni 2010 avgjordes 22 subsidiaritetsärenden av utskotten. Utskotten kom inte i något av dessa ärenden fram till att liggande förslag stred mot subsidiaritetsprincipen.30 Vad gäller den metod som utskotten bör använda vid subsidiaritetsprövningar hänvisar så väl Lissabonutredningen som KU till de riktlinjer som alltsedan subsidiaritetsprincipen infördes i EU-fördraget varit vägledande vid tillämpningen av subsidiaritetsprincipen. Enligt dessa riktlinjer ska först undersökas huruvida det är möjligt att uppnå målen för den föreslagna åtgärden genom att den företas på nationell, regional eller lokal nivå. Om svaret är nekande ska åtgärden vidtas på unionsnivå. Om svaret är jakande ska frågan ställas om målen för åtgärden kan uppnås bättre genom att den företas på unionsnivå. För att besvara den sistnämnda frågan bör följande följdfrågor ställas:

 

— Finns det viktiga gränsöverskridande aspekter på den föreslagna åtgärden som inte på ett tillfredsställande sätt kan regleras genom åtgärder av medlemsstaterna? — Skulle underlåtenhet att handla på unionsnivå stå i strid med fördragets krav eller på annat sätt avsevärt skada medlemsstaternas intressen? — Skulle en åtgärd på unionsnivå på grund av sin omfattning eller sina verkningar innebära klara fördelar jämfört med en åtgärd på medlemsstatsnivå?31

I sin uppföljning har dock KU konstaterat att det inte går att dra någon slutsats om huruvida denna tvåstegsmodell har använts med hjälp av det underlag som finns i akterna,32 vilket självklart är otillfredsställande. Akterna bör i framtiden innehålla den information som krävs

 

28 2008/09:URF2, s. 43–44. 29 2010/11:KU18, s. 12–13. 30 2010/11:KU18, s. 14, 17. 31 Se 2009/10:KU2 s. 13. 32 2010/11:KU18, s. 17.

för att KU ska kunna genomföra sin granskning av utskottens subsidiaritetsprövning.
    Det är något oklart vad som avses med KU:s uppföljning av utfallet av subsidiaritetsprövningen på en övergripande nivå, men det övergripande syftet tycks vara att bevaka att respekten för subsidiaritetsprincipen inte åsidosätts vid en sammantagen bedömning. Konkret innebär detta att KU har för avsikt att bedöma utfallet av subsidiaritetsprövningen inom olika politikområden för att sedan kunna ställa den vunna helhetsbilden mot olika mål på såväl EU- som nationell nivå. I framtiden, menar KU, kommer det att bli fråga om hur utvecklingen vad gäller kompetensfördelningen mellan EU och medlemsstaterna påverkar förutsättningarna för att nå befintliga mål.33 Hur denna uppföljning kommer att göras och vad den faktiskt kan tillföra återstår att se. Tydligt är dock att KU inte anser det som sin uppgift att överpröva andra sakutskotts subsidiaritetsprövningar.
    Det är tydligt att i och med Lissabonfördragets ikraftträdande ställs det ökade krav på både nationella regeringar och lagstiftande församlingar att följa EU:s lagstiftningsarbete och göra bedömningar av detsamma. Rätten till information är en förutsättning för att rättigheten, eller snarare, skyldigheten att delta, ska kunna uppfyllas. Ovan har redogjorts för hur dessa krav har föranlett förändringar av den svenska riksdagsordningen. Men många utmaningar återstår att övervinnas innan den potential som den nya ordningen innebär fullt ut kan realiseras. För det första kommer det att höras ökade krav på kommissionen att tillräckligt tydligt motivera lagförslagens överensstämmelse med subsidiaritetsprincipen. Upp till dags dato har kommissionens insatser på detta område lämnat mycket att önska. Ytterligare ett område på vilket kommissionen behöver bli tydligare gäller beskrivningen av de mål som de föreslagna åtgärderna försöker uppnå samt att hänvisa till korrekt rättslig grund i fördragen.Det har också framkommit att de nationella parlamenten och regeringarna tycker att tidsfristerna är för korta, samt att det föreligger svårigheter att skilja subsidiaritetsgranskningen från en granskning av själva sakinnehållet i förslagen.34Det senare är kopplat till svårigheterna i uttolkningen av själva subsidiaritetsprincipen och dess innebörd. Såväl Riksdagskommittén som Lissabonutredningen kommer fram till att subsidiaritetsprövningen inte är en laglighetsprövning utan primärt en lämplighetsbedömning. Det understryks dock att prövningen alltid måste ta sin utgångspunkt i en laglighetsprövning för att kunna fastställa huruvida den föreslagna åtgärden faller inom det kompetensområde som är delat mellan Unionen och medlemsstaterna men att lämplighetsbedömningen kommer att dominera eftersom prövningen utförs av politiska församlingar på nationell nivå.35 Här tycks råda en

 

33 2010/11:KU18, s. 13. 34 Se bl.a. 2008/09:URF2, s. 40. 35 2008/09:URF2, s. 43.

sammanblandning av typen av prövning å ena sidan och vilken institution som utför prövningen å andra sidan. Det är tydligt att förfarandet kommer att ställa stora krav på utskottens förmåga att även göra en laglighetsbedömning. Detta faktum bör inte förminskas med hänvisning till att det är en politisk församling som ska göra bedömningen. I Lissabonutredningen menar man vidare att bedömningen inte bör beröra huruvida åtgärden behöver vidtas eller inte utan enbart på vilken nivå den bäst kan genomföras, men att subsidiaritetsprövningen i sig kan stimulera en tidig granskning av förslaget i sak av sakutskottet.36 Det framstår med all tydlighet vilka svåra gränsdragningsfrågor som kan uppstå i utskottens behandlingar av denna typ av ärenden.
    Riksdagen har efter KU:s första granskning hunnit göra fler subsidiaritetsprövningar och i två ärenden kommit fram till att liggande EU-lagförslag stred mot subsidiaritetsprincipen. Det första ärendet någonsin som föranledde riksdagen att avge ett motiverat yttrande gällde direktivförslag till insättningsgarantisystem och direktivförslag om system för ersättning till investerare. Finansutskottet lämnade två utlåtanden om förslagens överensstämmelse med subsidiaritetsprincipen.37 I båda ärendena gick regeringen på kommissionens linje och ansåg således inte att förslagen stred mot subsidiaritetsprincipen. Utskottet ansåg däremot att målet med kommissionens förslag, som man i båda fallen tolkade som finansiell stabilitet, bättre eller kanske endast, kan nås om ansvaret för finansieringen av garanti- och ersättningssystemen fullt ut är ett nationellt ansvar.38 Det konstitutionellrättsligt intressanta med dessa ärenden är att riksdagen gjorde en annan bedömning än regeringen vad gäller respekten för subsidiaritetsprincipen.
    I det andra ärendet gällde frågan ett förslag från kommissionen om utdelning av livsmedel till de sämst ställda inom unionen. Riksdagen lämnade ett motiverat yttrande till kommissionen i vilket den fastslog att förslaget stred mot subsidiaritetsprincipen med motiveringen att förslaget primärt berör det socialpolitiska området och inte det jordbrukspolitiska som kommissionen hävdat, samt att det socialpolitiska området främst hör till medlemsstaternas ansvarsområde. Även regeringen gjorde i detta fall bedömningen att kommissionens förslag stred mot subsidiaritetsprincipen. Kommissionen hade i detta lagförslag underlåtit att tillhandahålla en bedömning av hur förslaget förhöll sig till subsidiaritetsprincipen. Både regeringen och miljö- och jordbruksutskottet kom fram till att kommissionen har använt sig av en felaktig rättslig grund för att uppnå det föreslagna målet, dvs. att utjämna klyftor inom unionen, samt att den föreslagna åtgärden inte kan anses nödvändig för att uppnå det i och för sig legitima målet.

 

36 Ibid. 37 2009/10:FiU42 och 2009/10:FiU43. 38 2009/10:FiU42, s. 9 och 2009/10:FiU43 s. 8.

Utskottet ansåg snarare att målen för den planerade åtgärden i tillräcklig utsträckning kan uppnås av medlemsstaterna, på central nivå eller på regional och lokal nivå.39 I detta ärende gjordes både en laglighets- och en lämplighetsprövning och jag menar att detta ärende visar vikten av att riksdagens subsidiaritetsprövning alltid inleds med en bedömning av kompetensfrågan och att den tvåstegsmetod som lyftes fram av Lissabonutredningen och KU explicit bör kompletteras med detta steg.

 

En mer demokratisk union?
Strategin om demokratisering genom parlamentarisering har fått ett tydligt genomslag i Lissabonfördraget, primärt i och med art. 10 och 12 FEU. Strategin och Lissabonfördraget har även påverkat svensk statsrättslig lagstiftning, riksdagens arbetssätt och framför allt arbetsbelastning, samt potentiellt förhållandet mellan riksdagen och regeringen. Således har strategin påverkat den svenska konstitutionella ordningen i en inte obetydlig bemärkelse. Som exempel kan nämnas Riksdagsstyrelsens Lissabonutredning som lyfter fram intressanta konstitutionellrättsliga konsekvenser av de nationella parlamentens skyldighet att säkerställa att subsidiaritetsprincipen efterlevs:

 

”Man kan alltså konstatera att i Lissabonfördraget är de nationella parlamenten inte längre bara en mottagare av information från EU:s institutioner som de kan hantera på olika sätt utan att det får någon formell betydelse inom EU. Genom Lissabonfördraget tilldelas de nationella parlamenten en formell roll som beslutsfattare i vissa frågor. Självständigt och som företrädare för sitt land som medlemsstat i EU ska de nationella parlamenten kunna motsätta sig en lagstiftningsakt av subsidiaritetsskäl eller en fördragsändring enligt det förenklade förfarandet. I det stora flertalet av EU:s medlemsstater är styrelseskicket parlamentariskt med regeringen i den ledande rollen i frågor som rör relationerna till andra länder och mellanstatliga organisationer. De funktioner som parlamenten får inom EU är således alltså inte bara en nyhet inom EU utan också i de flesta staters konstitutionella liv generellt.”40 Det finns all anledning att återkomma till denna specifika fråga om förhållandet mellan riksdag och regering. Vad gäller de nationella parlamentens förutsättningar att aktivt verka för en vitalisering av EU:s demokrati kan konstateras att det ytterst är en resurs- och prioriteringsfråga. Om de nödvändiga resurserna finns kommer även utskottens arbete att förbättras över tid vilket i sin tur potentiellt kan innebära ett ökat inflytande för de nationella parlamenten på EU:s lagstiftningsprocess. I den svenska kontexten har KU onekligen en viktig roll att spela genom den årliga uppföljningen och denna artikel har påvisat de eventuella svårigheter som såväl sakutskott som KU har att hantera i det framtida arbetet med granskningen av subsidiaritets-

 

39 2010/11:MJU7. 40 2008/09:URF2, s. 37. Se även 2010/11:KU12.

principens efterlevnad. Granskningen ställer stora krav på ett metodiskt tillvägagångssätt. Det har inte varit möjligt att inom ramen för denna artikel diskutera nödvändigheten med ett förstärkt samarbete mellan medlemsstaternas parlamentariska församlingar men vi kan konstatera att för att strategin om demokratisering genom parlamentarisering ska bli framgångsrik krävs ett ökat sådant samarbete.
    Slutligen återvänder vi till frågan vad strategin om demokratisering genom parlamentarisering egentligen innebär för EU:s demokratibegrepp. En trend är att inflytande i EU:s lagstiftningsprocess i en inte obetydlig utsträckning har flyttats från Europaparlamentet till de nationella parlamenten. Vissa menar att syftet med detta är att minska det demokratiska problem som uppstått i och med att valdeltagandet i val till Europaparlamentet har minskat drastiskt under en längre period, parallellt med att de nationella parlamentens möjlighet att påverka utvecklingen inom EU har minskat.41 Syftet skulle alltså delvis vara att söka rädda både EU:s och medlemsstaternas demokratiska och politiska legitimitet. Innebär detta att ansvaret för EU:s demokratiska legitimitet delvis förs över till de nationella parlamenten? En viktig förklaring till EU:s demokratiska underskott har varit att samtidigt som mer och mer makt har flyttas från de nationella parlamenten till EU:s institutioner så har valdeltagandet i val till Europaparlamentet minskat. Den allmänna konsensusen har varit att detta har haft ett negativt inflytande på medborgarnas syn på de nationella parlamenten som politiska aktörer samtidigt som legitimiteten för Europaparlamentet har försvagats. Den bristande demokratiska och politiska legitimeten har således drabbat både de nationella parlamenten och Europaparlamentet. Samtidigt höjs röster för EU:s demokratiska underskott, särskilt efter Lissabonfördraget, återspeglar medborgarnas inställning snarare än en formell realitet och att vad som behövs är upplysningskampanjer snarare än ytterligare förändringar av till exempel beslutsprocesser. Piris landar till exempel i slutsatsen att EU:s demokratiska och politiska legitimitet i dagsläget bara kan stärkas genom åtgärder på nationell nivå i de nationella parlamenten med sikte på att effektivisera parlamentens kontroll över regeringars agerande i EU:s beslutande- och lagstiftningsprocess.42 Vad gäller Sverige är det värt att notera att riksdagens utlåtande inte är rättsligt bindande för regeringen i rådets arbete. Det enda sätt som regeringen kan hållas ansvarig är genom ett parlamentariskt ansvarsutkrävande43, vilket i Sveriges fall skulle innebära en misstroendeförklaring — ett i denna kontext relativt trubbigt instrument.
    Sammanfattningsvis, vad gäller EU:s demokratibegrepp så kan vi konstatera att efter Lissabonfördragets ikraftträdande har inslaget av

 

41 Jean-Claude Piris, The Lisbon Treaty: A Legal and Political Analysis, Cambridge: Cambridge University Press, 2010, s. 334. 42 Ibid., s. 335, 337–338. 43 2008/09:URF2, s. 67.

deltagardemokrati för både medborgare och nationella parlament ökat. Vad gäller de nationella parlamenten är deltagandet dock primärt indirekt och parlamenten har vad gäller subsidiaritetsprincipen inget slutligt veto. Vad gäller inslagen av representativ demokrati kan konstateras att EU:s demokratibegrepp som det ges uttryck i art. 10– 12 TEU inte skapar ett europeiskt folk, utan snarare stärker det nationella representativa inslaget. Icke desto mindre kan detta läsas som en viss glidning mot ett processuellt demokratibegrepp snarare än substantiellt. En fullständig analys skulle så klart kräva en översikt av rättighetsskyddet och hur detta har förändrats i och med Lissabonfördraget, men en inte alltför vågad slutsats är att även rättighetsskyddet har stärkts i och med antagandet av Lissabonfördraget och framför allt EU:s stadga om de grundläggande rättigheterna. Den sammantagna utvecklingen vad gäller EU:s potential att stärka den demokratiska legitimiteten bådar kanske inte så illa. Återstår att se hur alla intressenter förmår att bruka nya kanaler och redskap i demokratins intresse.