Tillsyn på den europeiska finansmarknaden efter finanskrisen — några implikationer för Sverige

 

 

Av docent DANIEL STATTIN och doktorand REBECCA SÖDERSTRÖM∗

Finanskrisen har lett till omfattande nyordning beträffande den finansiella regleringen i Europa. En av de viktigaste förändringarna är en ny tillsynsinfrastruktur, med europeiska myndigheter på finansmarknadsområdet.

 

1 Inledning
Ingen kan ha undgått den globala finanskris som utbröt år 2008 och vars sviter vi fortfarande ser i Europa. Egentligen var det knappast en finanskris, utan flera kriser som utlöstes eller påverkades av delvis samma orsaker eller av varandra. Erfarenhetsmässigt följs kriser av nya regleringar,1 det talas till och med om ett Sudden Acute Regulatory
Syndrome som kan drabba lagstiftare.
    Som en av orsakerna till finanskrisen har framhållits bristen på effektiv och, åtminstone för europeiskt vidkommande, samordnad tillsyn. Ibland har finanskrisen till och med kallats för en tillsynskris. Under de senaste åren har därför EU genomfört reformer som skall förbättra Europas möjlighet att förutse finanskriser, förbättra regleringen av i synnerhet systemviktiga företag och som kan vara första steget mot en europeisk tillsyn över finansiella företag som har verksamhet som är systemviktig för hela Europa.
    I denna artikel kommer vi att redogöra översiktligt för den nya regleringen av finansiell tillsyn på europeisk nivå och anlägga några synpunkter från ett svenskt perspektiv. Vi börjar med att presentera den europeiska rättsutvecklingen med tyngdpunkt på läget när finanskrisen bröt ut, behandlar därefter den nya finansiella tillsynsregleringen i Europa och avslutar med några synpunkter på huruvida tillsynen blivit, eller har förutsättningar att bli, effektivare.

 

2 Den europeiska finansmarknadens utveckling i huvuddrag
Inom EU bedrivs ett arbete med att skapa en inre gemensam marknad för finansiella tjänster som är harmoniserad, välfungerande och effektiv. Målsättningen är tydlig: att skapa en integrerad, europeisk finansmarknad. Detta innebär stora fördelar för alla medlemsstater och

 

∗ Docent i civilrätt, särskilt associationsrätt respektive doktorand i kapitalmarknadsrätt vid Uppsala universitet. Artikeln har tillkommit utifrån ett anförande, Finanskriser, finansiell tillsyn och EU, vid juridiska fakultetens Rättsvetenskapens dag år 2010 arrangerad av professor i europarätt Carl-Fredrik Bergström. 1 Stattin, D., Skandaldriven och problemdriven reglering i Nord, G. och Thorell, P., Regelfrågor på en förändrad kapitalmarknad, Stockholm, 2010, s. 174 ff.

även i ett globalt samhällsekonomiskt perspektiv, men det medför samtidigt utmaningar för de myndigheter som ansvarar för stabiliteten i det finansiella systemet.2 Finanskrisen har visat att det är svårt att upprätthålla en tillräcklig kontroll över finansmarknaderna. De åtgärder som genomförts på EU-nivå efter krisen, och som i skrivande stund genomförs, syftar till att förbättra kontrollen över finansmarknaderna, bland annat genom att inrätta nya tillsynsmyndigheter. Tillsyn har hittills varit en nationell sak att utforma och det är därför intressant att analysera vilka konsekvenser de åtgärder som vidtas inom EU på området kommer att leda till för Sveriges och de övriga medlemsstaternas del.
    Bakgrunden till EU:s intresse för finansmarknadsfrågor är att de europeiska finansmarknaderna i många avseenden utvecklats på ett explosionsartat sätt, inte minst regleringsmässigt. När den liberala marknadsorienterade ideologin fick genombrott i början av 1980-talet i de ledande väststaterna avvecklades i snabb takt valuta- och kreditregleringar runt om i västvärlden. Avregleringarnas betydelse var enormt stora för den omvandling som kom att äga rum på finansmarknaderna. Den ökade friheten och flexibiliteten möjliggjorde och underlättade den finansiella sektorns framväxt.3 Eftersom den allmänekonomiska utvecklingstakten stegrats under de senaste hundra åren, har kraven på det finansiella systemet ökat. De nationella finansmarknaderna är idag stora och intimt sammanflätade med en gigantisk, snabbrörlig global marknad med otaliga finansiella instrument.4 Allt sedan Europeiska Unionens bildande har integration och tillnärmning av den inre marknaden varit ett av de främsta övergripande syftena med EU-samarbetet. Kapitalmarknadslagstiftningen inom EU har växt fram snabbt och blivit mycket omfattande. Regelsystemet har utvecklats med siktet tydligt inställt på målet om en gemensam marknad för finansiella tjänster. Drivkraften i viljan att skapa en mer konkurrenskraftig europeisk kapitalmarknad kan jämföras med motsvarande utveckling i USA, där regleringsexpansionen snarare motiverats utifrån ett behov att motverka finansiella systemrisker och konkurrens mellan olika delstater och myndigheter.5 Den politiska ambitionen att skapa en gemensam inre kapitalmarknad inom EU har tillsammans

 

2 Se vidare Riksbankens rapport nr 2/2003, Finansiell Stabilitet, Finansiell integration och ansvaret för det finansiella systemets stabilitet inom EU, s. 1; Renard, S., St Clair. Fri rörlighet för tjänster — tolkning av artikel 49 EGF, Uppsala, 2007, s. 19–22; Cottrell, P. L., Notaras, G., Tortella, G. From the Athenian Tetradrachm to the Euro, Burlington, 2007, s. 156–158. 3 Kaiser, K., Kirton, J. J., Daniels, J. P. Shaping a New International Financial System, Burlington, 2000, s. 113 f.; Werin, L. (red). Från räntereglering till inflationsnorm, Stockholm, 1993, s. 109 f., 273–276. 4 SOU 1991:2, Finansiell tillsyn, s. 29; Nystedt, J. Competition, regulation and integration in International Financial Markets, Stockholm, 2004, s. 43. 5 Petschnigg, R., The institutional framework for financial market policy in the USA seen from an EU perspective. 2005, Occasional Paper Series, European Central Bank, No. 35, http://ssrn.com/abstract_id=752095, s. 22.

med den enorma tekniska utvecklingen de senaste årtiondena lett till att Europas finansmarknader idag till stora delar är mycket integrerade och både från lagstiftningshåll och från marknadens håll i stor utsträckning ses som en enhet.6 I och med finanskrisen har dock drivkraften bakom EU:s finansiella reglering och tillsyn kommit att skiftas från höga integreringsambitioner till systemstabilitetshänsyn.

 

3 Påverkan på nationell lagstiftning
Den största delen av medlemsstaternas kapitalmarknadsrätt kommer från EU.7 Lagstiftningen på det finansiella området har ökat den senaste tiden, både i antalet bestämmelser och i mängden regleringsområden. Den finansiella verkligheten är dock alltför komplex för att detaljregleras i lagstiftning. Reglerna måste vara generella och flexibla så att de kan möta teknologisk utveckling och förändrade förhållanden på marknaderna. Ramlagar, utfärdade på nationell eller EU-nivå, kombineras därför med föreskrifter från tillsynsmyndigheter samt branschens självreglering. I ett internationellt perspektiv är den svenska normgivningen på området unik genom den stora betydelse som självregleringen har.8 Kommissionen antog 1999 en handlingsplan för att förverkliga målet om en gemensam inre marknad för finansiella tjänster: Financial Services Action Plan (”FSAP”).9 Den innehöll 46 åtgärder för att harmonisera medlemsstaternas regler för värdepappershandel, bank- och försäkringsverksamhet, långivning, pensionssystem och andra finansiella transaktioner. Utifrån denna plan har en rad rättsakter antagits, med efterföljande implementeringskrav för medlemsstaterna. Viktiga direktiv som genomförts utifrån FSAP är direktivet om marknader för finansiella instrument (”MiFID”),10 marknadsmissbruksdirektivet (”MAD”),11 direktivet om insiderinformation,12 direktivet om godtagen marknadspraxis,13 direktivet om värdepappersprospekt14 samt direktivet om insynskrav angående upplysningar om emittenter15.

 

6af Sandeberg, C. Marknadsmissbruk: insiderbrott och kursmanipulation, Uppsala, 2002, s. 14 f.; Avgouleas, E. The mechanics and regulation of market abuse, a legal and economic analysis, New York, 2005, s. 25. 7 Siems, M. M., The EU Market Abuse Directive: A Case-Based Analysis. 2008, Law and Financial Markets Review 2. Summary, http://europa.eu/scadplus/leg/en/lvb/ l24035.htm, s. 39–49. 8 Beckman, M., Lycke, J., Svensson, A-P. Regelverk på värdepappersmarknaden,
Malmö, 2008, s. 17. 9 Commission Communication, Financial Services: Implementing the Framework for Financial Markets: Action Plan, COM (1999) 232. 10 Directive 2004/39/EC of 21 April 2004 on markets in financial instruments amending Council Directives 85/611/EEC and 93/6/EEC and Directive 2000/12/EEC and repelling Council Directive 93/22/EEC. 11 Directive 2003/6/EC of the European Parliament and the Council of 28 January 2003 on insider dealing and market manipulation (market abuse). 12 Directive 2003/124/EC of the Commission of 22 December 2003 implementing Directive 2003/6/EC on the definition and public disclosure of inside information and the definition of market manipulation. 13 Directive 2004/72/EC of the Commission of 29 April 2004 implementing Directive 2003/6/EC on accepted market practices, the definition of inside infor-

 

Regleringarnas syfte är tvådelat, dels att åstadkomma marknadseffektivitet, dels att skydda enskilda investerare och förtroendet för de europeiska finansiella marknaderna. FSAP har inneburit en genomgripande reform av EU:s finansregleringssystem, inte minst på grund av den ovanligt höga nivån av harmonisering som medlemsstaterna måste uppfylla för att implementera lagstiftningen.16 Själva processen för lagstiftning på det finansiella området har länge fungerat enligt en särskild ordning inom EU. Syftet är att skapa en process för regelgivning och för uppföljning av reglernas effekt, som är både snabbare och mer flexibel än normalt inom EU. Processen kallas Lamfalussy-modellen efter Alexandre Baron Lamfalussy, ordförande i den kommitté som föreslog denna nya arbetsordning. Med modellen skapas ett samarbete mellan olika institutioner och kommittéer inom EU och aktörerna på marknaderna och kunskaperna om marknaderna kan hämtas in snabbare och kvaliteten på reglerna förbättras. Finanskrisen har lett till regleringsåtgärder inom en rad områden. Ökade krav på kapitaltäckning, fler regler kring exitstrategier,17 bonusrestriktioner och regler för blankning och hedgefonder är några exempel.

 

4 Påverkan på nationell tillsyn
4.1 Inledande anmärkningar
Europas finansmarknader är integrerade, i vart fall i betydande avseenden. Finanskrisen har visat att det behövs finansiell stabilitet. Samtidigt är tillsynen över finansiella företag i allt väsentligt nationell. Den har länge bedrivits enligt den så kallade hemlandsprincipen. Det land vari finansiell verksamhet bedrivs har tillsynsansvar för densamma. Detta förhållande — ökad finansiell integration, önskan om finansiell stabilitet och nationell övervakning — har beskrivits som det finansiella trilemmat.18 Enkelt uttryckt kan man inte få alla tre samtidigt, utan det måste göras avkall på något.
    Den ökade integrationen på Europas marknader samt den senaste tidens ekonomiska nedgång har lett till ökade krav på samarbete mellan de nationella tillsynsmyndigheterna och marknadsaktörerna samt

 

mation in relation to derivatives and commodities, the drawing up of lists of insiders, the notification of managers´ transactions and the notification of suspicious transactions. 14 Directive 2003/71 on the prospectus to be published when securities are offered to the public or admitted to trading and amending Directive 2001/34/EC. 15 Directive 2004/109/EC of 15 December 2004 on the harmonization of transparency requirements in relation to information about issuers whose securities are admitted to trading on a regulated market and amending Directive 2001/34/EC. 16 Avgouleas, s. 239–241. 17 Med exitstrategier menas de processer som innebär ett avslutande av ett ägarengagemang i ett företag. 18 Något som bl.a. är temat för European Shadow Financial Regulatory Committee, Statement No. 31, Stockholm, 30 November 2009, A new life for European Financial Supervision.

ett stort behov av överstatlig kontroll av finansiell verksamhet.19 Finanskrisen ledde till att det europeiska banksystemet var mycket nära en kollaps i oktober 2008 och krisförloppet har visat hur investeringsrisker kan destabilisera det samlade finansiella systemet och knäcka hela ekonomier.
    En överstatlig kontroll av de europeiska kapitalmarknaderna har därför börjat ta form för att skärpa tillsynen av det finansiella systemet. Syftet är att förhindra och motarbeta systemövergripande risker. Den 22 september 2010 antog Europaparlamentet de förslag som kommissionen lagt fram om ett nytt tillsynssystem för finansiell reglering inom EU. Det nya tillsynssystemet trädde i kraft i januari 2011. Institutionellt innebär systemreformen en helt ny tillsynsarkitektur för de europeiska finansiella marknaderna. Centrala delar är European Systemic Risk Board (EU-rådet för systemrisker, ”ESRB”), tre nya tillsynsmyndigheter och en paraplyorganisation för tillsynsinstitutionerna inom EU.20 4.2 EU-rådet för systemrisker
European Systemic Risk Board är ett samrådsorgan inrättat för att övervaka stabiliteten i det finansiella systemet som helhet. Rådets uppgift är att möta de krav som en mer komplex finansmarknad för med sig. ESRB leds av Europeiska centralbankens ordförande och består av företrädare för EU-ländernas centralbanker och tillsynsmyndigheter för finanssektorn. Rådets uppgift är att bedöma de potentiella hot mot den finansiella stabiliteten som beror på den makroekonomiska utvecklingen. Rådet ska i god tid varna för risker som hotar marknaderna och rekommendera korrigerande åtgärder.
    I beskrivningarna av syftet med att inrätta ESRB adresseras det behov finanskrisen blottlagt av samordnade riskbedömningar, utifrån det faktum att de systemrisker som är förknippade med dagens finansiella marknader är komplexa, sammankopplade och både av sektorsspecifika och sektorsöverskridande karaktär. Rådets mandat att övervaka, utvärdera och varna för hotande systemrisker inom unionen kan dock inte ge mer svar på dessa marknadskomplexiteter än rekommendationer för hur medlemsstaterna ska hantera finansiella riskförhållanden.

 

4.3 De europeiska tillsynsmyndigheterna
Tre nya tillsynsmyndigheter har inrättats på EU-nivå; en bankmyndighet (European Bankning Authority, ”EBA”), en försäkrings- och tjänstepensionsmyndighet (European Insurance and Occupational Pens-

 

19 SOU 2003:22, Framtida finansiell tillsyn, s. 82 ff. 20 http://ec.europa.eu/internal_market/finances/committees/index_en.htm (2010-10-14). http://www.europarl.europa.eu/sidesSearch/sipadeMapUrl.do?PROG=TA&langu age=SV&startValue=50. http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=-//EP//TEXT+TA+P7TA-2010-0339+0+DOC+XML+V0//SV&language=SV (2010-10-26).

ions Authority, ”EIOPA”) och en värdepappers- och marknadsmyndighet (European Securities Markets Authority,21 ”ESMA”). Myndigheterna är skapade utifrån de tre kommittéer som tidigare funnits på respektive område. Dessa kommittéers uppgift var att övervaka och samordna de nationella tillsynsmyndigheternas arbete och följa upp medlemsstaternas implementering av den finansiella EUlagstiftningen, vilket är uppgifter även de nya myndigheterna fortsatt har att tillse.
    De nya europeiska tillsynsmyndigheterna har befogenhet att utfärda specifika regler för nationella myndigheter och finansiella institutioner, att utveckla tekniska standarder och riktlinjer, att övervaka hur regler kontrolleras av nationella tillsynsmyndigheter, att agera i nödlägen inklusive förbjuda vissa produkter samt att medla i tvister mellan nationella tillsynsmyndigheter. Myndigheterna har alltså till viss del bindande beslutskapacitet gentemot nationella myndigheter och under vissa förutsättningar även direkt gentemot finansiella institutioner. Det finns tre situationer som kan bli aktuella för överordnad och riktad beslutskapacitet gentemot nationella tillsynsmyndigheter, nämligen (1) vid medling mellan två nationella myndigheter som båda övervakar en gränsöverskridande finansiell företagskoncern och där överenskommelse eller koordinering är nödvändig, (2) när en medlemsstat tillämpar en EU-förordning felaktigt eller (3) i nödsituationer utlysta av EU-rådet.
    När det gäller de europeiska tillsynsmyndigheternas kapacitet att fatta beslut i någon av dessa tre situationer direkt gentemot en finansiell nationell institution i en medlemsstat är möjligheterna än mer begränsade. Det är bara när den nationella tillsynsmyndigheten i medlemsstaten inte följt tidigare beslut från en europeisk tillsynsmyndighet och direkt tillämplig EU-lagstiftning finns, som ett sådant direkt riktat beslut kan utfärdas mot ett individuellt finansinstitut.
    Vidare finns direkt tillsynsbefogenhet på EU-nivå endast för ESMA, värdepappersmyndigheten, som vis-a-vis kreditinstitut inom EU har rätt att begära ut information, tillsätta utredningar och företa inspektioner. I övrigt har tillsynsmyndigheterna inte någon egentlig normgivningsmakt eller tillsynskapacitet. Även om vissa överstatliga befogenheter getts till de europeiska myndigheterna; möjligheten att ingripa i vissa nödlägen eller när nationella myndigheters agerande inte räcker till — verkar det stora uppdraget vara att utfärda tekniska råd för EU-rättsliga instrument och se till att medlemsstaterna implementerar den finansiella EU-lagstiftningen.

 

21 Det kan anmärkas att ESMA:s föregångare var den troligen mest kända av de dittillsvarande EU-kommittéerna på finansmarknadsområdet, nämligen Committee of European Securities Regulators (”CESR”, fonetiskt oftast ”cesar”).

4.4 Tillsynsnätverket för EU-rättsliga institutioner
European System of Financial Supervisors (”ESFS”) är ett nätverk bestående av de nationella tillsynsmyndigheterna samt de ovan beskrivna tre europeiska tillsynsmyndigheterna för aktiemarknad, bank och försäkring. Nätverket ska på EU-nivå koordinera den nationella tillsynen, så att harmoniserade regler skapas liksom enhetlig tillsynspraxis och tillämpning. Det är särskilt relevant med koordination och samarbete i nätverket i situationer med finansiella konglomerat. Nätverket bygger på ett delat och ömsesidigt ansvarstagande mellan de nationella och europeiska myndigheterna.
    För att övervakningen av de europeiska finansmarknaderna ska fungera i sin helhet krävs effektivt samarbete mellan tillsynsmyndigheterna i ESFS och EU-rådet för systemrisker. ESFS och dess europeiska myndigheter arbetar direkt mot de finansiella institutionerna, med tillsynsfrågor på en mikronivå, medan EU-rådet för systemrisker har ett övergripande tillsynsarbete på makronivå. Syftet med de finansiella reformer som görs inom EU är att säkerställa en smidig interaktion mellan tillsynen på makro- och mikronivå. Informationsflödet mellan dessa nivåer är därför en viktig del i att skapa ett fungerande tillsynssystem för Europas finansmarknader.

 

5 Kompetensfrågor
Regleringsutformningen som pågår inom EU kommer att kräva ett mångårigt och intensivt arbete på såväl unionsnivå som i varje medlemsstat. Det är tydligt att det som efterfrågas och som börjar ta form

European Systemic Risk Board ESRB

 

 

ECB-rådet + EU-kommissionen + Ordföranden EBA, EIOPA, ESMA

Utbyte av information om systemrisker

European Banking Authority: EBA (London)

European Insurance and Occupational Pensions Authority: EIOPA (Frankfurt/Main)

European Securities Markets Authority ESMA (Paris)

Nationella tillsynsmyndigheten: Försäkring

Nationella tillsynsmyndigheten: Värdepapper
Nationella tillsynsmyndigheten: Bank

är en utökad överstatlig tillsyn över Europas finansmarknader.22 Tillsammans med omgjorda regler för kapitaltäckning, så kallade exitstrategier, bonusrestriktioner och ökad finansiell reglering innebär inrättandet av nya tillsynsinstitutioner en markant uppstramning av styrningen av de europeiska finansiella marknaderna.
    Det kan alltså konstateras att den snabba rättsutvecklingen efter krisen har inneburit att den europeiska finansiella tillsynen gått från rent rådgivande funktioner till en förstärkt kontroll via organ med visst tillsynsansvar och andra myndighetsliknande funktioner. Fokus för regleringen inom EU har skiftat från höga mål om maximal integration på finansmarknaderna till stabilitetshänsyn i och med finanskrisen. Ur det perspektivet är finanstillsynsreformerna nödvändiga, de är efterfrågade och accepterade med mer eller mindre självklarhet av medlemsstaterna. Gränsöverskridande finansiella företag är i det närmaste omöjliga att övervaka på enbart nationell nivå. Hela det finansiella systemet gagnas av en övervakning av god kvalitet. På en gemensam inre finansmarknad med gränsöverskridande finansiella verksamheter, är överstatliga tillsynsorgan en nödvändig del för att säkerställa att övervakningen ska bli kvalitativ.
    Det viktiga är att tillsynen bedrivs på ett effektivt sätt och frågan är om det nya tillsynssystemet inom EU de facto innebär en effektivare tillsyn än vad som hittills bedrivits, eller rättare sagt om systemet innebär en tillsyn som är tillräckligt effektiv i ett efterkrisperspektiv. Hur effektiv tillsynen är beror dels på vilken rättslig grund som ger kompetens för inrättandet av de nya organen, dels hur stor kompetens dessa organ är utrustade med i förhållande till nuvarande och framtida förhållanden på marknaderna.
    När det gäller inrättandet av de nya tillsynsmyndigheterna är grunden artikel 95 i EG-fördraget, vilken handlar om beslut om åtgärder för tillnärmning av medlemsstaternas lagstiftning med syfte att upprätta den inre marknaden och få den att fungera.23 Denna artikel har EG-domstolen (numera EU-domstolen) slagit fast som en korrekt rättslig grund för att

 

”inrätta ett gemenskapsorgan, vars syfte är att bidra till genomförandet av en harmoniseringsprocess”24.

 

Tillsynsmyndigheternas uppgifter är nära sammankopplade med de åtgärder som ansetts nödvändiga att vidta som en reaktion på finanskrisen och för att den inre marknaden för finansiella tjänster ska fungera, exempelvis striktare regler för viss finansiell verksamhet. Genom

 

22 European Shadow Financial Regulatory Committee, Statement No. 31, Stockholm, 30 November 2009, A new life for European Financial Supervision, s. 1–6. 23 Beslut om inrättandet av de europeiska tillsynsmyndigheterna fattades den 3 december 2009, dvs. innan Lissabonfördraget hade trätt i kraft. 24 Domstolens dom av den 2 maj 2006 — Förenade konungariket Storbritannien och
Nordirland mot Europaparlamentet, Europeiska unionens råd, Mål C-217/04, paragraf 44.

sitt ansvar att se till att de nya reglerna efterföljs bidrar tillsynsmyndigheterna till genomförandet av tillnärmning av EU:s finansmarknader.
    Om den rättsliga grunden för de nya myndigheternas inrättande torde det så långt inte råda några oklarheter. Däremot uppkommer snart frågan vilken skillnad det är i grunden för de nya myndigheternas kompetens, jämfört med de kommittéer som tidigare fanns på motsvarade sätt för de nationella tillsynsmyndigheterna inom bank-, värdepappers- och försäkringsområdet. Dessa kommittéer hade ju, liksom de nuvarande myndigheterna, att övervaka och följa upp att medlemsstaterna implementerar den finansiella EU-lagstiftningen. Det enda som adderats tillsynsmässigt till de nya myndigheternas kompetens är befogenhet att i vissa extrema situationer direkt gentemot ett enskilt finansiellt institut fatta tillsynsbeslut, detta efter underlåtenhet från den nationella myndighetens sida att lyda den europeiska myndighetens och även kommissionens påtryckningar.
    De europeiska myndigheternas övergripande uppdrag handlar om att utarbeta unionsgemensamma förhållningssätt, genom tekniska råd och rekommendationer till de nationella myndigheterna, för verksamheten på de finansiella marknaderna inom EU. Det egentliga tillsynsansvaret ligger fortsatt fortfarande på de nationella tillsynsmyndigheternas ansvar. Sett till funktion och kompetens är de nya europeiska tillsynsmyndigheterna mycket lika de gamla kommittéerna. Utrymmet att utvidga kompetensen är dock större, i och med att uttrycklig kompetens ges till myndigheterna att fatta direkt riktade beslut, om än efter en viss process.

 

6 En effektiv(are) tillsyn?
Endast samordning och bättre informationsflöden lär inte räcka för att få en tillräckligt effektiv tillsyn. Samtidigt som man talar om ökade befogenheter och uppstramning av tillsynen på EU-nivå, har reformerna fram tills nu till stor del handlat om själva inrättandet av organ med myndighetsstatus. I vilken mån de nya organens befogenheter att verkligen ingripa har effekt för den finansiella stabiliteten, är på intet sätt tydlig.
    I den process som föregått de olika förändringarna på området har det talats i termer av en ny finansiell arkitektur för tillsynen över EU:s finansmarknader. Det sägs att myndigheterna och aktörerna i det nya EU-systemet för finanstillsyn ska garantera en enhetlig tillsyn av finansiella institut med verksamhet i flera EU-länder. I kommissionens förslag på inrättande av de tre tillsynsmyndigheterna motiveras förändringarna:

 

“The financial and economic crisis has created real and serious risks to the stability of the internal market. Restoring and maintaining a stable and reliable financial system is an absolute prerequisite to preserving trust and coherence in the internal market, and hence to preserve and improve the

conditions for the establishment of a fully integrated and functioning internal market in the field of financial services. /…/ The objective of the ESAs25 shall be to contribute to: (i) improving the functioning of the internal market, including in particular a high, effective and consistent level of regulation and supervision, (ii) protecting depositors, investors, policyholders and other beneficiaries, (iii) ensuring the integrity, efficiency and orderly functioning of financial markets, (iv) safeguarding the stability of the financial system, and (v) strengthening international supervisory coordination. For this purpose, each ESA shall contribute to ensuring the coherent, efficient and effective application of the relevant Community law.”26 Samtidigt betonas det gång på gång att den dagliga tillsynsverksamheten även fortsättningsvis kommer att skötas på nationell nivå.27 Som analyserats ovan beskrivs de nya reglerna och organen inom kapitalmarknadsområdet som en finansiell tillsynsreform, med betydligt ökat ansvar och auktoritet för berörda EU-organ samt fastställda rättsliga befogenheter. Att förändringarna skulle innebära en sådan ingripande inverkan kanske inte riktigt stämmer i nuläget. Den konkreta tillsynen över finansmarknaderna är som skrivet fortsatt en nationell angelägenhet. Vad beror det på att så stora ord används, när de verkliga förändringarna inte är så revolutionerande, och varför betonas det nationella ansvaret i nästa andetag? Antagligen finns flera anledningar till detta. Hänsyn måste tas till medlemsstaternas olikheter i tillsynssystemen. Samtidigt kräver situationen på finansmarknaderna kraftfullt agerande och förändringsambitioner. Att reformera ett system som så tydligt hänvisat tillsynsansvaret till medlemsstaterna låter sig inte göras över en natt. På samma gång finns nu strukturer tillgängliga för ökade befogenheter för tillsynsansvar på EU-nivå. Det viktiga som prioriterats är en ökad samordning i hela systemet. Tillsammans med en stor mängd nya regler som finansmarknaderna måste rätta sig efter, innebär trots allt själva inrättandet av de europeiska tillsynsmyndigheterna att flera genomgripande förändringar har ägt rum på en mycket kort tid.
    Det står dock klart att ambitionen är att ytterligare befogenheter ska överlåtas till tillsynsmyndigheterna.28 En sådan utveckling är både trolig och nödvändig. Utvecklingen hur tillsynen över de finansiella europeiska marknaderna ska organiseras kommer därför att fortsätta,

 

25 European Supervisory Authorities, Europeiska tillsynsmyndigheter. 26 Brussels, 23.9.2009, COM(2009) 501 final 2009/0142 (COD), Proposal for a regulation of the European Parliament and the Council establishing a European Banking Authority. http://ec.europa.eu/internal_market/finances/docs/committees/supervision/20 090923/com2009_501_en.pdf, s. 3 f. 27 Brussels, 23.9.2009, COM(2009) 501 final 2009/0142 (COD), Proposal for a regulation of the European Parliament and the Council establishing a European Banking Authority. http://ec.europa.eu/internal_market/finances/docs/committees/supervision/20 090923/com2009_501_en.pdf, s. 2 f. 28 MEMO/10/434, Brussels, 22 september 2010, s. 4.

och med all sannolikhet innebära långt större konsekvenser för medlemsstaternas tillsynssystem än vad som hittills kommit att gälla.
    De slutsatser som kan dras utifrån en övergripande analys är att den senaste tidens rättsliga utveckling på de europeiska finansiella marknaderna inte innebär några enorma förändringar för medlemsstaternas del vad gäller de reella finansiella kontrollfunktionerna. Den egentliga tillsynskompetensen finns fortfarande på nationell nivå. Det som skett inom det finansiella området är främst steg mot ökad regelharmonisering. En ökande mängd regler för finansiell verksamhet har utfärdats och dessa har medlemsstaterna att implementera och följa. Dessutom krävs ett ökat samarbete och förbättrade strukturer för informationsflöden mellan EU-nivå och nationell nivå. Här kan EU-rådet för systemrisker komma att spela en viktig roll och bli en nyckel till lyckad fortsatt integrering av de europeiska finansiella marknaderna. En överstatlig europeisk tillsyn är däremot långt ifrån vad som åstadkommits hittills. De tre nya tillsynsmyndigheterna för bank-, värdepappers- och försäkringsverksamhet kan knappast ses som mer än tre första, ganska okomplicerade steg mot en samordnad tillsyn inom EU. Tillsynsfrågorna är många, komplicerade, och kvarstående för EU att ta sig an inom de närmaste åren.

 

7 Slutord
Finanskrisen har utlöst en serie åtgärder på europeisk nivå som får direkta återverkningar i den nationella regleringen och tillsynen i medlemsstaterna. Redan tidigare talades det om att betydligt mer är hälften av den finansmarknadsrättsliga regleringen hade EU-rättslig bakgrund — det torde inte vara en vågad gissning att anta att den andelen kommer att öka.
    I denna artikel har vi översiktligt presenterat den regulatoriska och tillsynsmässiga infrastrukturen i Europa. De flesta torde vara överens om att en sådan struktur behövs. Likaså att det finns anledning att försöka hitta en rimlig nivå på den materiella regleringen som är en rimlig avvägning mellan flexibilitet och effektivitet, å ena sidan, och systemstabilitet och förtroende, å andra sidan.
    Det har visat sig att det finns risk med reglering efter kriser — risker som Europa bör uppmärksamma. Ett exempel, med långtgående verkan, är att efter 1720-talets söderhavsbubbla förbjöds i princip aktiebolag i engelsk rätt. Först när den industriella revolutionen var några decennier gammal hävdes förbudet som kan ha kostat den engelska ekonomin mycket. Först i och med Companies Act 1862 kunde utopianerna i Gilbert & Sulivan-operetten Utopia Limited utbrista

 

“All hail, astonishing Fact! All hail, Innovation new The Joint Stock Company’s Act The Act of Sixty-Two!”