Advokatsamfundets remissarbete

Av generalsekreteraren ANNE RAMBERG

En av Advokatsamfundets huvudsakliga uppgifter är att följa rättsutvecklingen och verka för att samfundets och ledamöternas kunskap och erfarenheter kommer denna tillgodo. Medverkan i lagstiftningsprocessen som remissinstans är en viktig del i detta arbete. Genom inträdet i EU, förändringar i lagstiftningsteknik och ökad lagstiftningshastighet med åtföljande korta remisstider, har detta arbete kommit att förändras. Effekten är att brister i det underliggande utredningsarbetet överlåts på remissinstanserna att rätta till. Detta kan komma att försämra kvalitén inte bara på remissyttrandena utan likväl på lagstiftningen, eftersom också Lagrådets bedömningsunderlag riskerar att bli sämre.

Inledning
Inledningsvis vill jag tacka för att jag ännu en gång fått förmånen att bli inbjuden att delta vid det nu väl etablerade och återkommande Häringesymposiet. Det är en förmån. Jag ska i det följande beskriva Advokatsamfundets remissarbete till form och innehåll samt avslutningsvis redovisa några erfarenheter.
    Advokatsamfundet avger ca 110–120 remissyttranden årligen. Det innebär att samfundet är en av de allra mest remitterade instanserna. De remitterade förslagen utgörs huvudsakligen av betänkanden och departementspromemorior från Justitiedepartementet, men även remisser från Finansdepartementet, Utrikesdepartementet och Näringsdepartementet är vanligt förekommande. Samfundet avger yttranden över alla de remisser som kommer in. Endast i undantagsfall avstår samfundet från att svara. När så sker beror det vanligen på att remissen inte direkt faller inom Advokatsamfundets ansvarsområde och därför inte anses tillräckligt angelägen eller att det är för kort svarstid. I allmänhet är orsaken en kombination.

Vad ska Advokatsamfundet tycka?
Advokatsamfundets huvuduppgift är att värna om den goda rättsstaten. Därtill ska Advokatsamfundet ta tillvara advokaternas yrkesintressen, så långt detta stärker eller i alla fall är förenligt med den goda rättsstaten. Advokatsamfundets remissvar bör ha ett innehåll som svarar mot dess uppgift. Det betyder att föreslagen lagstiftning i första hand ska granskas utifrån ett rättssäkerhetsperspektiv i vid mening. Särskilt den enskildes rättigheter och möjligheter att värna dessa ska beaktas. Även frågor om förenlighet med grundlagen, Europakonventionen, EU-stadgan om de grundläggande rättigheterna samt andra relevanta konventioner rörande mänskliga rättigheter granskas

särskilt. När det gäller särskilda advokatintressen som t.ex. advokats tystnadsplikt och klienters rättigheter i allmänhet, har samfundet en angelägen uppgift att påtala inskränkningar i dessa.
    Utgångspunkten är att advokaternas praktiska och teoretiska kunskaper och erfarenheter ska komma lagstiftaren tillhanda. Lagstiftning som berör områden där advokater är praktiskt verksamma ska därför granskas med utgångspunkt i våra yrkeserfarenheter. Om något förslag från dessa utgångspunkter är opraktiskt eller kan göras mer praktiskt än vad som föreslagits, bör detta därför framhållas. Det ankommer dock inte på Advokatsamfundet att agera ombud för särintressen. Därför är det angeläget att den arbetsgrupp som tillsatts för att besvara en specifik remiss (se nedan) inte ser som sin uppgift att via Advokatsamfundets yttranden marknadsföra rena klientintressen, som inte är av bredare principiellt intresse eller anknyter till grundläggande rättigheter. Det kan därför i vissa fall finnas anledning att vara uppmärksam på bevekelsegrunderna när någon helt frivilligt åtar sig att vara författare till ett yttrande över ett omfattande och ibland svårtillgängligt betänkande. Det är då en fördel att känna till vilka intressen en viss advokat normalt brukar företräda. Då kan man sätta samman arbetsgruppen så att även motstående intressen blir tillgodosedda.
    Bristande analys av konsekvenserna av förslaget eller att förslaget underlåtit att belysa väsentliga situationer eller förhållanden kommenteras likaså. Lagtekniska och andra synpunkter förs också fram. En annan fråga som samfundet allt oftare haft anledning att kommentera och kritisera är beredningen av lagstiftningsärendet.

Hur tar Advokatsamfundet fram sina yttranden?
När en remiss kommer in till samfundets kansli, utses normalt en arbetsgrupp bestående av en ordförande som är ledamot eller suppleant i styrelsen, en författare och en opponent. Arbetsgruppen utses av kansliet. De som ingår i arbetsgruppen förutsätts ha särskilt goda kunskaper inom det område som remissen behandlar. Utseendet av arbetsgruppen sker ad hoc för varje remiss. Det sker i första hand utifrån listor som löpande uppdateras genom att styrelsens ledamöter och avdelningsstyrelserna lämnar förslag på för ändamålet särskilt lämpliga advokater inom respektive områden. Kansliet skickar tillsammans med remissen ut Statsrådsberedningens vägledning om att svara på remisser. På kansliet görs också en bedömning av om samfundet tidigare har avgivit remisser eller i annat sammanhang intagit en ståndpunkt som kan vara av intresse för det aktuella yttrandet. Finns sådant relevant material skickas detta ut samtidigt.
    Ordföranden i arbetsgruppen ska planera och samordna remissarbetet så att presidiet (styrelsens ordförande, vice ordförande och generalsekreteraren) får tid att granska utkastet. Om ordföranden kän-

ner osäkerhet om samfundets principiella ståndpunkt förekommer normalt underhandskontakter med kansliet.
    Arbetsgruppens förslag granskas av presidiet och kansliet. Efter beaktande av materiella synpunkter och redaktionella bearbetningar avges yttrandet. Det förekommer att det yttrande som lämnas inte överensstämmer med arbetsgruppens förslag. I yttrandet brukar då anges de argument som talar för en annan inställning än den som Advokatsamfundet väljer att inta. Det kan vara en grannlaga uppgift särskilt när arbetsgruppens ledamöter är oeniga. Det förekommer då och då att i principiellt svåra frågor olika skyddsvärda intressen står mot varandra.
    Det förekommer också att kansliet väljer att inte utse någon arbetsgrupp och i stället själv utformar förslaget till yttrande för presidiets bedömning. Det kan gälla remisser där samfundet har deltagit med en expert i utredningen och utredningens förslag på enahanda sätt förankrats eller när det handlar om rättspolitiskt aktuella frågor där kunskapen på kansliet är mycket god och det därför inte är motiverat att utse en arbetsgrupp.
    När det gäller yttranden över central lagstiftning av stor betydelse och under förutsättning att tiden medger kan yttrandet helt eller delvis behandlas i styrelsen. Alla remisser liksom alla yttranden tillställs styrelsen och läggs fortlöpande ut på Advokatsamfundets hemsida.
    Man kan diskutera om det vore mer ändamålsenligt att ha fasta remissgrupper inom olika rättsområden. I ljuset av det stora antalet yttranden som avges varje år och att allt remissarbete är helt oavlönat, skulle det emellertid innebära en alltför stor arbetsbelastning för dessa grupper, för att ett effektivt och högkvalitativt arbete skulle kunna garanteras. Det problem som redan idag i vissa fall råder för att få fram lämpliga arbetsgrupper skulle kvarstå. Däremot skulle en grupp med uppgift motsvarande en valberednings, med uppgift att ta fram förslag på lämpliga personer att delta som arbetsgruppsdeltagare inom olika rättsområden, kunna fungera väl.

Några erfarenheter
Man kan ha många synpunkter på det svenska utredningsväsendet. I ett internationellt perspektiv måste väl ändå sägas att det i huvudsak har fungerat mycket väl. Man kan dock inte bortse från att det sedan en tid har skett en urholkning av kommitté- och utredningsväsendet. Detta fenomen har tagit sig olika uttryck.
    Ett första problem är att den tid som avsätts för en utredning idag av olika skäl ofta är utomordentligt kort. Kvalitén blir också sämre i takt med att gedigna utredningar inom ramen för det traditionella kommittéväsendet ersätts med förslag som tas fram på departementen; betänkanden ersätts — tyvärr sannolikt på grund av kostnadsaspekter — allt oftare med departementspromemorior. Konsekvensen blir ofta att utredningsarbetet till viss del i realiteten flyttas över på

remissinstanserna. Om sedan remisstiden är kort riskerar detta att leda till ett mindre gott underlag. Den i och för sig naturliga och adekvata politiska styrningen kan heller inte bortses ifrån. Men när den tar sitt uttryck i ett irrelevant urval av remissinstanser, alltför korta remisstider, selektiv redovisning av yttranden, utökat användande av underhandsdelning, m.m., riskerar kvalitén att urholkas betänkligt. Det är till exempel anmärkningsvärt när Finansdepartementet erbjuder en remisstid om endast fem dagar när man nyligen remitterade ett nytt förslag till ändrad tillsyn över kreditvärderingsinstituten. Detsamma gäller när hearings och remissmöten kommit att ersätta det traditionella remissförfarandet med begäran om skriftliga yttranden samma dag.
    Ibland kan jag även förundras över skrivningen att ”ärendet har beretts i samråd med” t.ex. Advokatsamfundet. Den gängse innebörden av samråd står inte alltid i överensstämmelse med kanslihusets sätt att hantera beredningsprocessen. Detta blir särskilt påtagligt när man också underlåter att redovisa de synpunkter, ibland kritiska, som inom ramen för angivet samråd faktiskt framförts, något som ger intrycket av att i vart fall inga avgörande invändningar framställts, liksom att erforderlig tid erbjudits att granska förslaget.
    I samband med genomförandet av en av vår tids största processreformer, EMR, infördes en betydande begränsning av möjligheten till omförhör av förhörspersoner inklusive den tilltalade. Denna från rättssäkerhetsutgångspunkt högst anmärkningsvärda begränsning av rätten för en tilltalad att komma till tals i hovrättsprocessen, gjordes överhuvudtaget inte till föremål för remissförfarande eller ens diskussion utanför Regeringskansliet. Frågan behandlades inte i det betänkande som delvis låg till grund för lagstiftningen och i den departementspromemoria som också låg till grund för lagstiftningen föreslogs tvärtemot vad som nu gäller, att förbudet mot tilläggsförhör inte skulle gälla den tilltalade. I lagrådsremissen infördes trots detta denna ändring utan föregående beredning utanför kanslihuset. Rättstilllämpningen kom också som en följd av otydlig lagstiftning att skilja sig betänkligt åt mellan, och i vissa fall till och med inom, de olika hovrätterna. Underlåtenheten att remissbehandla en så ingripande förändring och inskränkning i den enskildes rätt har sedan med rätta kommit att kritiseras hårt bl.a. från advokathåll. Hovrätterna har sedermera dock tagit sitt ansvar och sökt komma tillrätta med olikheterna i rättstillämpningen.
    En annan mindre positiv erfarenhet är när det i en lagrådsremiss direkt felaktigt anges att regeringens förslag i huvudsak överensstämmer med utredningens. Så var fallet i samband med lagstiftningsarbetet för att genomföra det s.k. tredje penningtvättsdirektivet. Detta innebar att Lagrådet inte gavs möjlighet att fullgöra sin granskande uppgift på rätt sätt. Utan föregående remittering eller annan beredningsåtgärd, föreslogs och beslutades därigenom av riksdagen en all-

varlig utvidgning av advokatens uppgiftsskyldighet och inskränkning i dennes tystnadsplikt. Så får det givetvis inte gå till. Med sådana erfarenheter i gott minne, skulle möjligen ett framtida lämpligt förhållningssätt vara att remissinstanserna noga bevakar kanslihusets fortsatta beredning efter remittering, och tillskriver Lagrådet direkt när lagrådsremissen inte på ett korrekt sätt återger den föregående beredningen. Detta är dock tidskrävande och ställer oproportionerligt stora krav på remissinstanserna.
    Advokatsamfundet ser det som en av sina viktigaste uppgifter att på olika sätt delta i lagstiftningsarbetet. Advokater medverkar frekvent som experter i utredningar och referensgrupper, deltar i remissmöten och framtagande av remissyttranden. Detta arbete bygger till övervägande del på frivilligt arbete från enskilda ledamöter som vid sidan av sin ordinarie advokatverksamhet bistår Advokatsamfundet i denna angelägna och tidskrävande uppgift. En förbättrad och mer effektiv lagstiftningsprocess, skulle dock underlätta detta viktiga arbete, men skulle framför allt medföra en bättre slutprodukt; en väl avvägd och grundligt framtagen lagstiftning som står sig över tid.