Hur utreder man i Finland?

Av överdirektören PEKKA NURMI

Rubriken är mycket omfattande, även om den bara gällde utredningen vid lagberedning. Temat för symposiet är det svenska kommittéväsendet. Därför är det rimligt att jag, för Finlands del, koncentrerar mig på hur man, i form av kommittéer eller motsvarande, utarbetar utredningar i Finland.
Jag ska först ge en kort översikt om kommittéväsendets historia i Finland.

Därefter ska jag beskriva kommittéernas läge som utredningsform i nutidens

Finland och till slut försöker jag framföra synpunkter och dra några slut
satser beträffande framtiden.


1 Historisk översikt

Kommittéväsendet är ett välkänt fenomen också i Finland. Reglering
en av systemet startade år 1941 då statsrådet utfärdade sitt första beslut om kommittéer. Ett nytt kommittébeslut utfärdades sedan ungefär en gång per tio år. De första besluten innehöll främst bestämmelser om kommittéväsendets kostnader. Senare flyttades tyngdpunkten till administrativ-ekonomiska bestämmelser och frågor som gällde styrningen av kommittéväsendet.
    Ännu i början av 1970-talet var kommittéväsendet en viktig arbets
form för tidsbunden beredning i statsrådet och ministerierna. År 1972 fanns det 178 kommittéer och 113 arbetsgrupper. År för år minskade dock antalet kommittéer stadigt. År 1994 var de endast 12, medan arbetsgruppernas antal hade stigit till 368. År 2000 fanns det elva kommittéer. Det är värt att notera att sju av dem var verksamma på justitieministeriets ansvarsområde1. Användningen av kommittéer minskade småningom i ministerierna utan någon särskild plan eller riktlinjer för utvecklingen. Det blev allt vanligare att betrakta beredningen i kommittéer som långsam och tungrodd. För att utveckla förvaltningen ville man hellre använda andra metoder och förfaranden som ansågs snabbare och flexiblare, såsom arbetsgrupper, utredningsmän och projekt. Ändringen i praxis syntes t.ex. i ett ökat antal uppdrag till utredningsmän. År 1989 utsågs två utredningsmän, år 1996 var antalet redan uppe i 22. Numera utnyttjas utredningsmän inte längre i lika hög grad.
    Statsrådets kommittébeslut gällde beredningen av ärenden i till
fälliga (tidsbundna) kommittéer och kommissioner. Kommittéerna tillsattes av statsrådet och kommissionerna av de olika ministerierna. I kommittébeslutet föreskrevs om förutsättningarna för och förfarandet

1 Markku Temmes; Määräaikaisen valmistelun kehittäminen (Utvecklandet av den tidsbundna beredningen). Finansministeriets undersökningar och utredningar 6/2001.

818 Pekka Nurmi SvJT 2011 vid tillsättandet. Likaså innehöll de bestämmelser om kommittéernas och kommissionernas sammansättning, deras arbete och utarbetandet av betänkanden samt om arvoden till medlemmarna och sekreterarna.
    Det sista kommittébeslutet var från år 1988, men de sista ändring
arna gjordes år 1990. Beslutet upphävdes i sin helhet år 2003.2 Orsaken var för det första att man mot bakgrund av den utveckling som skett i praktiken inte längre ansåg att beslut av den här typen behövdes. Snarare ansågs de göra processen osmidig. Många av de bestämmelser om förfarandena som tagits in i kommittébeslutet var dessutom sådana att de även annars hade börjat lyftas fram i all förvaltnings- och lagberedning.
    Tanken med att upphäva kommittébeslutet var i sig inte att helt av
stå från möjligheten att tillsätta kommittéer, kommissioner och motsvarande organ. Avsikten var däremot att slopa den detaljerade styrningen av kommittéarbetet på statsrådsnivå och betona ministeriernas ansvar vid styrningen och övervakningen av den planering och beredning som äger rum på respektive förvaltningsområde3. Det är alltså fortfarande möjligt att tillsätta kommittéer. För att en kommitté eller ett motsvarande beredningsorgan ska kunna tillsättas måste ärendet behandlas av statsrådets finansutskott, om uppdraget gäller


-
statsekonomiskt eller samhällsekonomiskt viktiga ärenden,
-
lagstiftning som avser två eller flera ministeriers verksamhetsområde och som kan ha ekonomiska verkningar som inte är ringa, eller
-
betydande ärenden som gäller utvecklingen av förvaltningen.

Dessutom utfärdar finansministeriet fortfarande rekommendationer om mötesarvodena i kommittéer och motsvarande organ.

2 Nuläget
Syftet med att upphäva kommittébeslutet var alltså inte att upphöra
med kommittéberedning eller annan beredning på bred bas (dvs. beredning där olika intressegrupper och experter är med), utan att låta den stå kvar som en av flera metoder då man överväger det mest ändamålsenliga sättet att bereda projekt i ministerierna. Upphävandet resulterade dock i att tjänstemännen överlag kände sig osäkra på om det längre var möjligt eller önskvärt att tillsätta kommittéer och kommissioner och hur tillsättandet skulle gå till.
    På 2000-talet startades samtidigt en rad projekt för bättre reglering.
I dem framhävdes bl.a. behovet av en god projektplanering och genomgång av alternativa sätt att organisera projekt. Som ett led i detta tillsatte finansministeriet år 2005 en arbetsgrupp som fick i uppdrag att främja god beredning genom att skapa principer för valet av olika

2 Förordning 1040/2002. 3 Finansministeriets brev 18.3.2003 VM 10/01/2003.

SvJT 2011 Hur utreder man i Finland 819 beredningsformer. Avsikten var särskilt att öka användningen av beredning på bred bas i sådant lagberedningsarbete och annat beredningsarbete som omfattar flera förvaltningsområden. Arbetsgruppen skrev in principerna och tillvägagångssätten i sitt betänkande4. Detta var också ett sätt att avhjälpa den brist på anvisningar som hade uppstått då kommittébeslutet upphävdes. Arbetsgruppen föreslog också att det i reglementet för statsrådet skulle tas in en uttrycklig bestämmelse om en möjlighet för statsrådets sammanträde att tillsätta kommittéer för viss tid för beredningen av samhällspolitiskt betydande ärenden. Detta genomfördes år 2007.
    I och med upphävandet av kommittébeslutet slopades de formella
skillnaderna mellan olika beredningsformer. Benämningarna ”kommitté”, ”kommission” och ”arbetsgrupp” används fortfarande, men mindre formbundet än tidigare. I praktiken har de ändå fortfarande en viss gradskillnad som återspeglar uppdragets tyngd. På grund av utvecklingen har man därför mer allmänt börjat tala om beredning på bred bas. Syftet med att slopa den detaljerade regleringen var också att öka ministeriernas ansvar för beredningen och deras prövningsrätt vid användningen av olika beredningsformer. Utvecklingen har dock lett till att användningen av ett bredbasigt förfarande överlag har minskat och till att tillvägagångssätten i ministerierna differentierats. Av de regeringspropositioner som överlämnades år 2009 hade 49 procent utarbetats endast som tjänsteuppdrag, 43 procent i en arbetsgrupp eller motsvarande och endast två procent i en kommitté eller kommission. I de återstående propositionerna nämns beredningsformen inte. Kommittéer och kommissioner utnyttjas fortfarande mest på justitieministeriets ansvarsområde5. Beredning i arbetsgrupper är däremot förhållandevis vanligt på alla ministeriers ansvarsområden, om än arbetsgruppernas omfattning och sammansättning varierar.
    Om nuläget kan sammanfattningsvis konstateras att kommittéer
fortfarande existerar som en beredningsform. Denna form är dock klart bara en länk — en möjlighet — i en kedja av olika skeden i beredningsprocessen. I dag understryks vikten av god planering vid beredningen. Det gäller att välja de beredningsformer som lämpar sig bäst i varje enskilt fall. Då måste också ett uppdrag till en eventuell kommitté planeras omsorgsfullt för att kommittén effektivt ska kunna genomföra en för den lämpad utredningsuppgift. Kommitténs arbete utgör då bara fortsättningen på en tidigare, synnerligen noggrant utförd förberedande beredning.
    Tidigare tyckte man också att kommittéerna och kommissionerna
— delvis på grund av den formella tillsättningsprocessen — skulle

4 Utvecklandet av bredbasig beredning. Finansministeriet. Arbetsgruppspromemorior 1/2006. 5 Auri Pakarinen, Jyrki Tala, Laura Hämynen: Vaikutusten arviointi vuoden 2009 hallituksen esityksissä (Konsekvensbedömningen i regeringens propositioner år 2009). Rättspolitiska forskningsinstitutets forskningsmeddelanden 104.

820 Pekka Nurmi SvJT 2011 vara självständigt arbetande beredningsorgan, medan ministeriernas arbetsgrupper mer skulle styras av respektive ministerium. Detta tänkesätt bidrog också till att man senare började undvika kommittéer som beredningsorgan, då de betraktades som aktörer med ett eget liv utanför den effektiva förvaltningen. Också i detta avseende har tankesättet numera luckrats upp. Oavsett vilken form de har får beredningsorgan på bred bas normalt utföra sitt arbete utan utomstående inblandning6. Medlemmarna i kommittéerna har i allmänhet till övervägande del bestått av experter. Företrädare för riksdagen eller de politiska partierna har medverkat närmast bara i de fall då det ärende som beretts har gällt dem direkt eller då det varit fråga om en betydande reform av statliga organ7.

3 Utvecklingsperspektiv
Allt oftare hör man i dag sägas att beredningen i kommittéer är bättre
än sitt rykte och att den, om den används rätt, i själva verket är en eftersträvansvärd beredningsform i projekt av en viss tyngd. Projektgruppen för ett åtgärdsprogram för en bättre reglering publicerade ett betänkande år 2006. I en av åtgärdsrekommendationerna där sägs det att projekt ska kännetecknas av en noggrann förberedande beredning och att beredningen ska ges en bredare bas8. I december 2007 utfärdade regeringen ett principbeslut om regeringens strategidokument. Syftet med dokumentet var att effektivera regeringens medel att främja, styra och övervaka genomförandet av regeringsprogrammet i synnerhet när det gäller frågor som kräver tväradministrativt samarbete9. Exempel på ett sådant projekt var regeringens lagstiftningsplan. Den innehöll 22 konkreta lagstiftningsprojekt och en mängd lagstiftningspolitiska verksamhetsprinciper. Regeringens strävan var bl.a. att lagberedningen ska bli öppnare och att olika intressentgrupper ska ges större möjlighet att delta. Ett sätt är att utöka användningen av kommittéer och motsvarande beredningsorgan på bred bas. På det allmänna planet är den politiska viljan alltså klar. I mitten av regeringsperioden gjordes en genomgång av hur väl målen för rege-

6 På författningsnivå syns denna omständighet bl.a. i 4 § 1 mom. i lagen om offentlighet i myndigheternas verksamhet (621/1999). Som (fristående) myndigheter vid tillämpningen av den lagen räknas bl.a. kommittéer, kommissioner, arbetsgrupper och förrättningsmän som har tillsatts för att självständigt utföra en uppgift. 7 Exempelvis Kommittén Grundlag 2000, kommittébetänkande 1997:13, Kommittén för en översyn av grundlagen, justitieministeriets betänkanden och utlåtanden 9/2010 och Betänkande från parlamentariska kommittén om förslag till reformering av självstyrelsesystemet och självstyrelselagen för Åland, Åländsk utredningsserie 2010:2. 8 Paremman sääntelyn toimintaohjelma. Osa 1. (Åtgärdsprogram för en bättre reglering. Del 1). Statsrådets kanslis publikationsserie 8/2006. 9 Regeringens strategidokument 2007. Statsrådets kanslis publikationsserie 18/2007.

SvJT 2011 Hur utreder man i Finland 821 ringsprogrammet och strategidokumentet hade uppfyllts. Resultatet var att användningen av beredningsorgan som arbetar på bred bas hade ökat i endast ett ministerium. I de flesta ministerier är en bredbasig beredning i och för sig etablerad praxis vid betydande projekt, men skillnaderna mellan ministerierna är stora10. Under de senaste åren har man vid utvecklandet av statsrådets verksamhet börjat betona behovet av en enhetlig styrning (koncernstyrning) av hela statsrådet och dess ministerier när det gäller strategiska frågor. Något som bidragit till diskussionen är de utvärderingar som OECD gjort av såväl den allmänna styrningen av förvaltningen som dess förmåga att skapa högklassig reglering11. Justitieministeriet och statsrådets kansli har nyligen haft ett gemensamt projekt vars syfte har varit att finna en naturlig plats för regeringens lagstiftningspolitik i regeringens gemensamma strategistyrning. Avsikten är att utifrån de erfarenheter som inhämtats under den nu avgående regeringen skapa en lagstiftningsplan som är väl integrerad i styrningen. Denna plan skulle innehålla regeringens viktigaste — och konkretast möjliga — lagstiftningspolitiska riktlinjer samt en förteckning över regeringens strategiska lagstiftningsprojekt. Projektbeskrivningar (road maps) skulle ta ställning bl.a. till sättet att organisera projekten12. OECD:s utvärdering av lagstiftningen riktade sig till både Finland och Sverige så gott som samtidigt. Det var intressant att notera att OECD:s utvärderare knappt fäste någon uppmärksamhet vid beredningen i kommittéer i Finland, medan kommittéväsendet i Sverige granskades noggrannare13. Det är i viss mån förståeligt om utvärderarna såg alltför många drag av ett slutet och traditionellt system i kommittéberedningen. Som ett viktigt steg sågs i varje fall ändringen av kommittéförordningen år 2008 (SFS 2008:269), där det sägs att en kommitté i sitt författningsförslag ska ange förslagets kostnadsmässiga och andra konsekvenser. En sådan konsekvensbedömning ska förutom problem och alternativa lösningar också omfatta bl.a. förhållandet till EU-regleringen samt eventuella synpunkter på ikraftträdande och information. Konsekvenser som gäller företagens verksamhetsförutsättningar bör särskilt uppmärksammas.

10 Hallitusohjelman toimeenpanon arviointi hallituskauden puolivälissä — Hallituksen strategia-asiakirjan seuranta. (Halvtidsöversyn av regeringsprogrammets genomförande — En uppföljning av regeringens strategidokument) Statsrådets kanslis publikationsserie 14/2009. 11 OECD Public Governance Reviews. Finland. Working Together to Sustain Success, OECD 2010 och Better Regulation in Europe. Finland, OECD 2010. 12 Obs! I det här läget är det inte ännu klart på vilket sätt man möjligen ska formulera detta i den kommande nya regeringens program. 13 Better Regulation in Europe. Sweden. OECD 2010.

822 Pekka Nurmi SvJT 2011 4 Till slut
Det är klart att lagstiftningspropositioner ska bli ordentligt beredda.
Användandet av kommittéer och motsvarande är ett sätt att försäkra att beredningen är tillräckligt sakkunnig och mångsidig.
    Man kan fråga, vad det egentligen betyder om man säger, att
kommittéerna är en utredningsform. Med andra ord, vad som är kommitténs roll i beredningskedjan? I vilken utsträckning ska utredningen föras av kommittén? Vilka förväntningar kan man rimligt ha när det gäller utredningens resultat? Ska kommitténs arbete vara sakkunnigutredning eller ska det innebära politiska linjedragningar? Hur ska eller kan arbetet möjligen styras utifrån? Sådan typ av frågor ska man sätta när man i ett enskilt fall planerar organiseringen av utredningsarbete. I varje fall ska man se till att beredningen i sin helhet följer de principer strävandet för bättre lagstiftning förutsätter. Det gäller bland annat en erforderlig konsekvensanalys samt konsultation och en öppen process överhuvudtaget. Man ska försöka att hitta former för ett deliberativt förfarande där alla som har ett intresse också har möjlighet att yttra sig och ta del i processen.