Bör kommittéväsendet förändras?

Av f.d. generaldirektören ANDERS ERIKSSON

Vilka överväganden bör göras inför tillsättandet av en utredning rörande lagstiftning? Hur ska utredandet organiseras? Vilka utredningsformer bör användas? Hur bör utredningsdirektiven utformas? Hur ska resultatet presenteras och remissbehandlas? Det är några av de frågor som berörs i denna framställning.

Inledning
Jag begränsar i det följande mina synpunkter till sådana utredningar vars syfte är att undersöka behovet av författningsförändringar och att lägga fram förslag till sådana förändringar. Jag tar alltså inte upp frågor som rör t.ex. utredningar av rent organisatorisk art.
    Utredningar kan komma till av olika orsaker. Ibland kan det vara Sveriges internationella åtaganden som motiverar att behovet av författningsändringar undersöks. Medlemskapet i Europeiska unionen och en allt större förekomst av internationella överenskommelser även utanför EU-samarbetet har lett till ett starkt ökat inslag av sådana utredningsuppgifter.
    I andra fall kan det vara politiska mål som gör det nödvändigt med utredningar för att undersöka om och i så fall hur författningsändringar behöver göras för att uppnå målen.
    Det finns också exempel på utredningar som kommit till därför att tillämpning av någon författning visat sig erbjuda svårigheter eller därför att den verklighet som författningen avser att reglera har förändrats i större eller mindre omfattning. En allmän strävan att förbättra regelsystemen kan också i en del fall ha motiverat att utredningar kommit till.
    Enligt framlidne professorn Anders Agell (se SvJT 1990 s. 52) är lagstiftningsarbetet inom den traditionella civilrätten idag hårdare politiskt styrt än förr i tiden. Agell har påpekat att flertalet ledamöter i en lagstiftningskommitté idag ofta är politiker och att den juridiska sakkunskapen är begränsad till utredningens sekretariat och enstaka experter med praktisk erfarenhet av ett rättsområde. Enligt Agell riskerar de rättssystematiska och rättstekniska frågorna att bli sämre genomarbetade idag än vad som var fallet då Lagberedningen i en synnerligen kvalificerad sammansättning i början av 1900-talet lade fram förslagen till ny arvslag, ny testamentslag och ny lag om boutredning och arvskifte.
    En granskning av de familjerättsliga utredningar som funnits under andra hälften av 1900-talet synes ge stöd för den uppfattning om

större politiskt inflytande i utredningsarbetet som Agell framfört. Utredningar på familjelagstiftningens område har i stor utsträckning bedrivits i form av kommittéer med i huvudsak politisk sammansättning, t.ex. 1969 års Familjelagssakkunniga som bl.a. tog fram förslaget till Äktenskapsbalk och 1997 års Samboendekommitté som 1999 föreslog nya samboregler. Men det har också förekommit att en utredning har bedrivits genom en s.k. särskild utredare, med en ensam jurist som utredare med stöd av sakkunniga och experter. Så var fallet t.ex. med 1996 års Ärvdabalksutredning.
    Det är däremot inte vanligt med utredningskommittéer på centrala rättsområden som helt består av kvalificerade jurister som ledamöter. Familjelagssakkunniga hade en sådan sammansättning inför sitt slutbetänkande, då utredningen bestod av två ledamöter, en hovrättspresident och en juristprofessor. Ett annat exempel är 2000 års Beredning för rättsväsendets utveckling, som bestod av tre ledamöter som alla var jurister och inte politiker.
    För mig förefaller det vara ganska naturligt att det politiska inflytandet på lagstiftningen ökat. Fler frågor behandlas idag politiskt än tidigare. Det hör väl samman med demokratiutvecklingen i vårt land. Jag tycker inte heller att det generellt kan sägas att just det politiska inflytandet har lett till en sämre kvalitet i lagstiftningen, även om det visst går att finna exempel på att politiskt inflytande har gett rättssystematiskt ologiska effekter på lagstiftningen (se t.ex. 7 kap. 5 § äktenskapsbalken, de s.k. rådighetsinskränkningarna).
    En stor skillnad mellan dagens lagstiftningsarbete och det som fanns i första halvan av 1900-talet är att dagens utredningar ofta får väldigt kort tid till förfogande. Det verkar som om det i princip gäller en maximal utredningstid om två år. Ofta sätts tiden kortare än så. Det finns exempel på att inte helt lätta lagstiftningsfrågor fått en utredningstid om endast ett år eller mindre. Det säger sig självt att så korta utredningstider medför svårigheter att göra en gedigen analys av hur lagstiftningen bör vara utformad för att rättstekniska och rättssystematiska frågor ska få en lämplig lösning. Om det rör sig om en begränsad lagstiftningsfråga är det möjligen lättare än om det handlar om en författningsinnovation.
    I departementspromemorian (Ds 2000:27) Vad kostar det att regera? uppges bl.a. att inga drastiska förändringar tycks ha skett vad gäller att fånga upp politiska initiativ, tillsätta utredningar inom kommittéväsendet, remissbehandla kommittébetänkanden och skriva propositioner till riksdagen. Den sammanlagda volymen av utredningar, remissförfaranden, lagrådsremisser och propositioner har ökat endast marginellt under slutet av 1900-talet. Den stora förändring som redovisas i promemorian är i stället att den arbetstid som läggs ned på lagstiftningsuppgifter har minskat avsevärt. Utrednings- och handläggningstiderna har kortats. Mindre tid ägnas åt att ta fram propositioner. Allt i lagstiftningsprocessen går fortare. I promemorian

hävdas att det beror på att departementens ledning utsätts för ett högre omvärldstryck och avkrävs snabba resultat och att det tvingar handläggarna att lämna ifrån sig materialet tidigare samt att det saknas mekanismer för att sätta in extra resurser när sådana behövs. Rättschefen Olle Abrahamsson har i en artikel i SvJT 2003 s. 1 bekräftat den bilden. Såväl i departementspromemorian som i Olle Abrahamssons artikel är slutsatsen att kvaliteten i lagstiftningsarbetet har försämrats. Utredningsdirektiven beskrivs som alltmer diffusa och svåra att förstå.
    Hur ska man då åstadkomma förbättringar i dessa avseenden? Jag ska i det följande lämna några synpunkter på vad som i framtiden kan behöva beaktas i syfte att stärka kvaliteten i utredningsverksamheten.

Förberedande överväganden
När ett behov av att se över en författning aktualiseras finns det vissa grundläggande överväganden som behöver göras. Vilken omfattning är det på behovet av översyn? Hur starkt är behovet? Vad blir konsekvenserna om ingen översyn görs? Mitt intryck är att utredningar ibland kommer till i frågor som kanske hade kunnat hanteras på ett enklare sätt eller helt enkelt utan större förlust hade kunnat lämnas utan åtgärd.
    Om de grundläggande övervägandena leder fram till att en översyn av en författning bör ske, finns det anledning att ställa frågan om översynen måste ske genom en utredning i traditionell mening eller om det kan ske på ett enklare sätt.
    När det gäller översyner med ett klart politiskt mål — särskilt sådana av lite större omfattning — kan det ibland finnas goda skäl att välja kommittéformen. Det ger möjlighet — om så önskas — att få en bred politisk representation i kommittén. Men det är inte alltid nödvändigt att använda den formen. Jag har själv erfarenhet av att ha varit ensam utredningsman med en till utredningsmannen kopplad referensgrupp av parlamentariker. Jag fick tillfälle att pröva på den formen för första gången i en utredning om finansiell rådgivning till konsumenter. Fördelen med den formen är att utredaren kan utan kvalitetsförluster driva utredningen i högre takt än annars och att parlamentarikerna i referensgruppen inte behöver känna sig ansvariga för det förslag som läggs fram och därför står mera fria än om de sitter i en parlamentarisk utredning. Min erfarenhet är att parlamentarikerna då blir mer öppna i sina synpunkter och att idéutbytet främjas. Många gånger kan dock en utredning göras helt utan parlamentariskt inslag. Särskilt gäller det utredningar där svårigheter som uppstått vid tillämpningen av en författning ska åtgärdas eller där den verklighet som författningen ska tillämpas på har förändrats utan att de politiska målen med författningen har justerats. Sådana utredningar kan oftast bedrivas av en liten kommitté med enbart expertis

som ledamöter eller av en ensam utredningsman. Enligt min uppfattning kan dock sådana översyner ofta lika gärna göras inom ramen för arbetet i ett departement, antingen genom att en på området kunnig departementstjänsteman avdelas för uppgiften eller genom att någon utomstående med expertkunskaper förordnas att biträda departementet. Enligt min mening skulle departementen i mycket större utsträckning än som hittills skett kunna förordna på området kunniga personer att biträda departementet i sådant ”internt” utredningsarbete. Ofta kan sådana personer arbeta helt utan stöd av utredningssekreterare. Denna ”utredningsform” kan därför även från ekonomisk synvinkel innebära en fördel.
    En annan möjlighet — som redan prövats då och då — är att låta en myndighet utföra utredningsuppdraget.
    Oavsett vilken form av utredande verksamhet som övervägandena leder fram till är det enligt min mening önskvärt att ett departement gör en sökprofil på de personer som man behöver för en utredande uppgift, t.ex. ordföranden i en parlamentarisk utredning. Mitt intryck är att man i departementen inte alltid på ett formaliserat sätt gör en sådan sökprofil. Jag ska nöja mig med att ge exempel på sådant som kan behöva övervägas i det sammanhanget. Exempelvis kan det nog ibland behövas en person som har en betydande förkunskap på det område som ska utredas. Om man väljer någon annan kan det leda till att utredningsarbetet fördröjs och/eller att förslagen blir oanvändbara. I andra fall kan det däremot vara en fördel att ha en person som inte tidigare har varit ”inblandad” i de frågeställningar som ska utredas, en som står fri från bindningar och förutfattade meningar. Jag tror därför att ett formaliserat sätt att ta fram sökprofiler på de personer som ska medverka i eller i vart fall ha nyckelroller i ett utredningsarbete skulle vara av stort värde därför att det ”framtvingar” överväganden av vilka konkreta krav som bör ställas på dem som medverkar, bl.a. vad gäller kunskaper och tidigare erfarenheter.
    En annan fråga som kan behöva övervägas är om utredningsarbetet ska inledas med en förstudie i syfte att identifiera problemen och på vilket sätt resultatet av förstudien i så fall ska presenteras och behandlas innan det egentliga utredningsarbetet sätts igång. Förstudier kan ibland lämpligen anförtros en myndighet eller en ensamutredare (med eller utan experter och sakkunniga).
    Det bör också övervägas om en utredning kan ha olika sammansättning i olika skeenden, beroende på behov av olika typer av insatser (jfr t.ex. 1969 års Familjelagssakkunniga). En annan möjlighet är förstås att överlåta åt utredningen att själv bestämma sina arbetsformer så att utredningen för varje del av utredningsarbetet använder de delar av utredningsresurserna, t.ex. i form av sakkunniga, experter och referensgrupper, som utredningen anser behövs.

Kopplingen mellan arbete på internationella överenskommelser och utredningar
Som jag redan inledningsvis varit inne på är det ofta Sveriges anslutning till internationella överenskommelser som nödvändiggör att en utredning tillsätts för att klarlägga hur överenskommelsen ska genomföras i svensk rätt. Jag har noterat att det inte är helt ovanligt att den svenska utredningen tillsätts först när överenskommelsen är klar. Det är inte ovanligt att den eller de som får utredningsuppdraget inte har deltagit alls i arbetet som lett fram till överenskommelsen. Det finns dock också exempel på motsatsen. Enligt min mening är det önskvärt att kopplingen mellan arbetet på överenskommelsen och utredandet av hur den ska genomföras i svensk rätt blir bättre. Det kan ske på olika sätt. Ett kan vara att utredningen tillsätts redan under arbetet på den internationella överenskommelsen eller att den som ska leda en kommande utredning eller annars ha en nyckelroll i utredningsarbetet deltar redan i arbetet på överenskommelsen. Utredningsarbetet kan då bedrivas delvis parallellt med arbetet på överenskommelsen. Det kan bl.a. medföra den fördelen att utredningstiden efter det att överenskommelsen tillkommit kan förkortas. EU-medlemskapet har inneburit vissa påfrestningar vad gäller lagstiftningens kvalitet. Genomförandet av EU-direktiv i svensk lagstiftning har inte varit problemfritt. Direktiven har ofta karaktären av en ramreglering med diffust innehåll. I andra fall kan den rättssystematiska eller rättstekniska lösningen i direktiven gå på tvärs mot den svenska lagstiftningens uppbyggnad. Ett exempel på det är produktansvarsdirektivet, som innehöll krav på att en självrisk skulle finnas för skadelidande, något som var helt främmande för svensk utomobligatorisk skadeståndsrätt. Om den som ska utreda hur direktivet ska implementeras i svensk rätt deltar i arbetet på direktivet, får denne längre tid på sig att förbereda den svenska lösningen och också bakgrundskunskaper som kan göra det enklare att finna den lösningen. Det kan inte heller uteslutas att ett sådant deltagande någon gång kan medföra att direktivet får en utformning som lättare låter sig implementeras i svensk rätt.

Kommittédirektiven
Kommittédirektiven ska enligt min mening innehålla uppgift om syftet med utredningen, målet med utredningsarbetet och — om så anses nödvändigt — begränsningar av utredningens ”handlingsfrihet”. Jag har noterat att kommittédirektiv inte sällan innehåller mycket mer. Ofta ges i direktiven anvisningar i detalj om vad utredningen ska komma fram till. Det är enligt min mening inte lämpligt. Min uppfattning är att direktiven normalt inte bör ange hur utredningen ska nå de uppsatta målen. En låsning kan annars lätt uppstå som gör det omöjligt för utredningen att lägga fram ett vettigt förslag. Min uppfattning är därför att utredningsdirektiv med fördel kan göras betyd-

ligt mer avskalade än idag, och därmed också kortare. Som påpekades i den ovannämnda departementspromemorian är kommittédirektiv ofta diffusa och svåra att förstå. Det är därför angeläget att arbetet med att utforma direktiven ges hög prioritet och tillräcklig tid. En möjlighet kan vara att låta remissbehandla direktiv, om tiden medger det, eller att anordna en s.k. hearing rörande innehållet i direktiven.

Utredningsformerna
Ensamutredare bör enligt min mening kunna användas som huvudregel vid tillsättandet av en offentlig utredning. Det snabbar upp utredningsförfarandet. Genom möjligheten att förse utredaren med sakkunniga och experter kan behovet av expertis på olika områden tillgodoses. Om det politiska inslaget i utredningsarbetet motiverar det kan t.ex. en parlamentarisk referensgrupp förordnas att biträda utredaren. När sakkunniga, experter eller parlamentariska referensgrupper används, bör utredaren kunna arbeta flexibelt med dessa. Det kan t.ex. innebära att de inte alla deltar i arbetet vid alla tillfällen. Exempelvis kan utredaren välja att låta någon expert delta mera löpande i viss del av arbetet, medan andra får delta bara i vissa sammanträden.
    Som ett alternativ till ensamutredaren bör — då det gäller mindre omfattande författningsöversyner — kunna användas en utomstående person med expertkunskaper som förordnas att biträda departementet. En sådan person kan genom att inhämta synpunkter från organisationer, företag och myndigheter under utredningsarbetet ofta kunna få ett väl så bra underlag för sina förslag som en ensamutredare.
    I en del fall finns säkert anledning att tillsätta en kommitté. I första hand gäller det om det rör sig om en större reform med nya eller väsentligt förändrade politiska mål. Utredningen bör då vara parlamentarisk. I en del fall kan man dock fundera över om det inte skulle vara möjligt att dela på utredningsarbetet så att den parlamentariska kommittén fick uppgiften att lägga fast målen, medan utredningen av hur målen skulle uppnås genom författningsreglering kunde äga rum utan parlamentariskt inslag.
    Någon gång kan det kanske också finnas anledning att i stället för en ensamutredare använda en kommitté med ett fåtal ledamöter med expertkunskaper. Det kan vara fallet om utredningsuppdraget är komplicerat och kunskaper och erfarenheter av olika områden kan behövas för att lösa uppgiften. Ofta kan emellertid de behoven tillgodoses också genom att en ensamutredare får experter som stöd i utredningsarbetet.
    En fråga i det sammanhanget är om det finns behov av någon långtidsutredning eller mera ständig utredning av typ Lagberedningen. En av fördelarna med en sådan resurs är att regeringen kan lägga ut utredande uppgifter av större eller mindre omfattning på ett sådant

organ och få saken utredd snabbare och med god sakkunskap. Men det finns också nackdelar. Det är inte säkert att det fortlöpande finns behov av utredningar på det område som kommittén behärskar. Det är inte heller säkert att de frågor som ska behandlas får en allsidig belysning om det är samma personer som fortlöpande ska behandla dessa.
    För egen del tycker jag att det är angeläget att utredningsuppgifterna sprids på fler personer. Ett formaliserat användande av sökprofiler borde leda till en större spridning av utredningsuppdragen. Härigenom kan nya infallsvinklar och idéer komma fram redan under utredningsarbetet. Jag är därför negativ till den modell som Lagberedningen var ett uttryck för.

Utredningstiderna
Utredningstiderna tycks under senare år ha blivit allt kortare. Det har — bl.a. i den ovannämnda departementspromemorian — hävdats att det lett till sämre kvalitet på utredningsresultaten. Jag kan inte utesluta att det i åtminstone en del fall kan förhålla sig så. Mitt allmänna intryck är emellertid att de utredningsförslag som läggs fram idag oftast håller en fullt godtagbar kvalitet.
    Enligt min mening går det ofta att med bibehållen kvalitet utreda en fråga på relativt kort tid, om de resurser som behövs sätts in. Om t.ex. en sakkunnig person förordnas att på heltid biträda ett departement med att utreda en begränsad fråga, torde utredningsresultatet ofta kunna föreligga inom tre till sex månader. Om däremot de traditionella utredningsformerna används behövs normalt minst ett år, ofta längre tid.
    I en del fall behövs sannolikt mycket tid för att säkerställa en kvalitativt god utredning. Det gäller dels frågor där lösningarna med hänsyn till frågans betydelse mår gott av att övervägas med eftertänksamhet, t.ex. grundlagsfrågor och frågor som rör människors personliga integritet, dels komplicerade frågor där den lagtekniska lösningen kräver noggranna överväganden, t.ex. en del immaterialrättsliga frågor. Enligt min mening måste man tillåta att utredningar i fall av detta slag får ta ganska lång tid. Det kan också gälla större reformer, liknande t.ex. införandet av äktenskapsbalken, miljöbalken och socialförsäkringsbalken.

Utredningsresultatet
Inom kommittéväsendet presenteras utredningarnas förslag i form av betänkanden, i regel i SOU-serien. Det förekommer också i stor utsträckning att utredningsresultat presenteras i form av departementspromemorior i den s.k. Ds-serien.
    En egendomlighet som jag stött på under det senaste året är att om en utomstående person såsom s.k. bokstavsutredare har förordnats att biträda ett departement med att utreda en viss fråga, så ska det förslag

som utredaren lägger fram beredas gemensamt med samtliga departement och Statsrådsberedningen innan det publiceras i Ds-serien. Jag har lite svårt att förstå det. Vad händer om t.ex. Statsrådsberedningen vill ändra i utredarens formuleringar men utredaren inte är beredd att gå med på det? Förslaget kan då knappast läggas fram som utredarens förslag. Måste då utredningen göras om av någon annan eller ska departementet lägga fram utredarens text med ändringar som sitt eget förslag? Frågan synes inte vara löst.
    När utredningsresultatet finns ska det i regel remissbehandlas. Enligt min mening är det därvid önskvärt att det görs noggranna överväganden i Regeringskansliet rörande omfattningen av remissbehandlingen. Det bör gälla dels hur många remissinstanser som behövs — jag har en känsla av att det ibland är alldeles för många — och dels vad Regeringskansliet vill att envar remissinstans ska uttala sig om. En del remissinstanser bör kanske få en generell remiss, men det bör nog också undersökas om inte en större andel av remissinstanserna bör få tydliga direktiv om att de förväntas uttala sig bara om viss eller vissa frågor. Det bör också övervägas om inte färre remissinstanser bör anmodas att yttra sig och att de övriga i stället bara bereds tillfälle att göra det. På sättet överlåter man åt remissinstansen — även såvitt gäller statliga myndigheter — att själv bedöma om det finns anledning för den att lämna synpunkter och i vilken omfattning i så fall. Härigenom kan sannolikt väsentliga besparingar göras i den idag synnerligen omfattande — och enligt min mening överdrivna — resursanvändningen som går åt till att besvara remisser.

Några slutsatser
Jag har i det föregående haft synpunkter på flera olika frågor. Om jag ska ta fram några slutsatser som jag anser vara särskilt betydelsefulla vill jag nämna följande sex:

− Det bör i större utsträckning övervägas att förordna någon sakkunnig person att biträda ett departement (på hel- eller deltid) med att utreda en fråga. − Om en traditionell offentlig utredning ska tillsättas, bör i första hand ensamutredare användas. Ensamutredaren bör kunna arbeta med sakkunniga, experter och referensgrupper i flexibla former. − Möjligheten att skapa parlamentariskt inflytande genom parlamentariska referensgrupper bör kunna användas i ökad utsträckning. − Det behövs en bättre koppling mellan arbetet på internationella överenskommelser å ena sidan och arbetet med att utreda hur överenskommelsen ska genomföras i svensk rätt å andra sidan. − En större variation i remissförfarandet bör eftersträvas. − Sökprofiler bör upprättas inför utseende av personer som ska medverka eller i vart fall ha en nyckelroll i en utredning.