Erfarenheter från kommittéernas verkstadsgolv

Av f.d. justitierådet STAFFAN VÄNGBY

Mitt bidrag till rättssymposiet skulle vara framtidsinriktat. Dessvärre måste det huvudsakligen bygga på erfarenheter från kommittéarbete i förfluten tid.
Förhoppningsvis kan ändå av dessa erfarenheter vissa slutsatser dras även för framtiden.

Kommittédirektivens utformning
Det är regeringen som förfogar över utredningsväsendet och styr utredningarna genom sina direktiv. Om utredningen, som i de flesta fall, har tillsatts för att nå ett visst resultat ska målet självfallet anges i direktiven. Om utredningen ska avstå från att behandla en viss fråga, såsom monarkin i den senaste grundlagsutredningen, ska det också stå i direktiven. Men direktiven ska inte vara detaljstyrande. Utvecklingen fortsätter under kommittéarbetets gång och kommitténs arbete måste kunna anpassas till ändrade förutsättningar. Det är förspilld tid att försöka besvara alla frågor i förväg. Arbetet i departementet kan inriktas på viktigare frågor än att finslipa kommittédirektiv, såsom att ta ställning till redan avlämnade utredningar, varom mera nedan. Det ska alltså vara så korta direktiv som möjligt. En erfaren kommittéordförande bör kunna klara sitt arbete oavsett den närmare utformningen av direktiven.

Parlamentariska kommittéer
Mina erfarenheter av utredningsväsendet har jag huvudsakligen fått som ordförande i parlamentariska kommittéer med inslag även av partsrepresentanter och sakkunniga. Få uppdrag ger så mycket tillfredsställelse i arbetet som att få tillfälle att leda en parlamentarisk kommitté. Mig har det förefallit likna dirigentens roll i en symfoniorkester. Alla stämmor måste få höras och slutresultatet ändå ge ett helhetsintryck. Heltidsanställda utredare kan säkert vara bra för vissa avgränsade frågor. Men för mig var växelspelet mellan det ordinarie domstolsarbetet och mötena med kommittén och det nästan dagliga samarbetet med sekreterarna utomordentligt stimulerande. Jag tror att båda sidor vann på det samspelet. I alla fall gjorde jag det. En särskild fördel var det när jag kunde få ett extra tjänsterum i anslutning till sekretariatet. Det underlättade väsentligt samarbetet.
    Åtminstone på min tid utsågs flertalet av de parlamentariska representanterna bland ledamöterna i det riksdagsutskott som hade ansvaret för den aktuella frågan. De var utomordentligt kunniga på om-

rådet, till skillnad från ordföranden och sekreterarna som ofta startade utredningen från scratch. Detta kunde leda till att kansliet efter några månader fick ett brev från ledamöterna samfällt, där det stod att vi inte hade fattat någonting och så här kunde det inte fortsätta. Men vi brukade arbeta i kapp oss och driva kommittéarbetet i gott samförstånd. Det är alltså inte nödvändigt att ordföranden har specialkunskaper på det område som ska utredas. Det är bättre att vara expert på utredningar än expert på ämnet. Naturligtvis måste man börja någonstans och då kan det vara en fördel att starta med ett ämne som man kan. Men en större fara är om utredningsordföranden har förutfattade meningar. När jag hållit på i många år med hyreslagstiftningen, som var mitt första ämne som ordförande och som jag kunde från Justitiedepartementet, insåg jag att det var så med mig och att det var dags att sluta. Det är inte heller bra om ordföranden är för gammal. Ny lagstiftning ska gälla för nya generationer med nya värderingar, och ordförandens värderingar kan ha hunnit bli föråldrade.
    En stor fördel med parlamentariska kommittéer är att de läcker som såll. Utredningspromemorior presenterades före utredningssammanträdena i tidningarna med påstående att de var hemliga. De var inte hemliga på annat sätt än att de inte kunde läggas ut före sammanträdena, eftersom detta hade varit grovt ohövligt mot ledamöterna, eller efter sammanträdena eftersom synpunkterna då hade ändrats. Men att innehållet i promemoriorna läckte ut var bara värdefullt. Vinsten var att det kom till stånd en öppen diskussion om utredningens frågor.
    Ett problem kunde ibland vara att få ledamöterna att förstå att arbetssättet i en kommitté var väsensskilt från arbetet i ett riksdagsutskott med preliminära voteringar och annat sådant, och att en text som kallades t.ex. preliminär diskussionspromemoria åkte rätt in i slutbetänkandet om ingen protesterade. Vi talade dock om för ledamöterna att ingenting var definitivt innan alla hade skrivit under statsrådsskrivelsen.
    Det finns exempel på utredningar där det är nödvändigt att nå enighet. Men generellt sett tycker jag att det närmast är statushöjande för en kommitté, om de partier som för tillfället är i parlamentarisk minoritet reserverar sig. Det visar hur viktigt ämnet är. Reservationerna kan också bli till nytta vid ett regeringsskifte efter det att betänkandet avgivits. Vid regeringsskifte under pågående utredningsarbete — och jag var med om flera sådana — ändrades i regel sammansättningen i kommittén så att den nya parlamentariska majoriteten fick majoritet också i kommittén. Detta ledde naturligtvis till ett visst merarbete, särskilt om kommittéarbetet var i slutfasen, men detta kunde samtidigt vara nog så intressant.
    En kommitté består inte bara av ledamöter och sekreterare. Där finns också experter och sakkunniga. Ett elände var på min tid att alla möjliga departement skulle ha experter med i utredningarna, som

någon sorts politiska kommissarier. Jag förstod aldrig vad de hade där att göra. Utredningen ska utforma sitt betänkande på egen hand, och när det är klart kan ju Regeringskansliet göra vad det vill med det. Dessbättre är det enligt kommittéförordningen så att experterna får skriva särskilda yttranden bara om kommittén medger det.
    Regeringen måste tillsätta representanter för olika parter på jämställd fot. I miljöskyddskommittén var företrädaren för näringslivet sakkunnig och fick enligt kommittéförordningen skriva ett särskilt yttrande. Företrädaren för Naturskyddsföreningen var däremot expert och måste naturligtvis också tillåtas att yttra sig.
    I kommittéförordningen står det att man ska föra protokoll vid kommitténs sammanträden. Det bör ske bara i den allra nödtorftigaste utsträckningen: närvaro och diskussionsrubriker. Man bör naturligtvis föra minnesanteckningar men akta sig att visa dessa för ledamöterna. Då blir det bara diskussioner om vad som sagts eller eventuellt menats med vad som sagts. I gengäld måste man, för att inte ledamöterna senare ska konfronteras med åsikter som de eventuellt inte har haft, klassa dessa anteckningar som arbetsmaterial och förstöra dem före arkivering. Undantag från vad som nu sagts gäller upplysningar som tillförs kommittén utifrån, t.ex. vid en hearing. Allt sådant måste protokollföras. Mitt svar på frågan om antalet parlamentariska kommittéer är alltså: Så många som riksdagen orkar med. Det är naturligtvis svårt för en riksdag med många partier och ett begränsat antal utskottsplatser att delta i ett omfattande utredningsarbete. Men för egen del har jag svårt att se hur riksdagen skulle kunna få inflytande över utredningsresultaten på något annat sätt. För vissa kommittéer där en bred enighet är nödvändig. t.ex. om grundlagsfrågor, bör naturligtvis direktiven utformas efter samråd med oppositionen. Men en kommitté arbetar som en enhet och det är svårt att släppa in utomstående under arbetet annat än som upplysningskällor. Riksdagsledamöter är politiker, inte sakkunniga och absolut inte upplysningskällor. Ska riksdagen påverka utredningsarbetet måste riksdagsledamöterna själva delta i kommittéerna.

Utredningstider
När jag var en mycket ung utredningssekreterare tog kommittéarbetet en oändlig tid. Vi trodde att allt skulle vara perfekt. Detta ledde förstås till att åtskilliga redan skrivna texter fick skrivas om, eftersom de beskrivna omständigheterna hade ändrats under tiden. Men vad värre var — utvecklingen hann springa ifrån själva utredningen, så att resultatet var föråldrat, när utredningen var klar. Därför upplevde jag det som en välsignelse när någon hittade på att utredningar i princip inte skulle få ta längre tid än två år. Det är mycket bättre att så snart som möjligt bli klar med resultatet, så att Regeringskansliet kan låta det gå på remiss och sedan ändra vad som behövs under departements-

arbetet. Och det ska mycket väl gå att med noggrann planering och sträng arbetsdisciplin klara av de allra flesta uppdrag på två år. Gäller det någon mycket stor och principiell fråga kan man göra som vi gjorde i miljöskyddskommittén — lägga ett principbetänkande som går ut på remiss och med ledning av remissyttrandena fortsätta arbetet i ytterligare två år.
    Om de korta utredningstiderna ska kunna hållas är det dock nödvändigt att varje del av de två åren kan utnyttjas. Det kunde förekomma att jag blev uppringd av en vänlig rättschef som behövde en ordförande till en brådskande utredning. Om frågan var intressant och jag inte var upptagen av något annat tackade jag ja. Sedan kunde det dröja innan direktiven var klara. Därefter tog det motsvarande tid innan partikanslierna svarade om ledamöter i utredningen. Slutligen krävdes förhandlingar med förvaltningsavdelningen om arvoderingen av någon särskilt kvalificerad sekreterare vars sakkunskap var nödvändig för ett bra resultat. När även detta var klart hade en god del av den snålt utmätta tiden gått till spillo. Regeringskansliet måste alltså se till att direktiven och övriga förutsättningar för ett effektivt utredningsarbete föreligger när utredningsarbetet ska börja.

Beredningen i Regeringskansliet
Beträffande resultatet av kommittéarbetet har jag alltid tänkt — och ibland sagt — att som kommittéordförande får man vara nöjd och belåten, om femtio procent av kommitténs förslag blir genomförda. Det är inget som säger att regeringen behöver lägga fram en proposition, bara för att den har ett kommittéförslag. Kommittéarbetet kan ha misslyckats, de faktiska omständigheterna kan ha förändrats, de politiska värderingarna kan ha förändrats. Det är ingenting mera med det.
    Men vad som verkligen gör mig upprörd är när utredningsförslagen blir liggande i departementet utan att några politiska beslut fattas och utan att något effektivt arbete sätts in omedelbart. Detta kan lätt leda till att den politiska verkligheten har ändrats när man så småningom tar fram utredningen. En ny regering kan ha trätt till eller de politiska värderingarna eller de faktiska förhållandena kan vara så i grunden ändrade att man måste ge upp.
    Redan i min gröna ungdom upplevde jag det verkliga skräckexemplet när först familjerättskommittén och sedan Justitiedepartementet låg så länge på förslaget till ny äktenskapsrätt att det inte kunde realiseras. Tiden hade löpt ifrån förslaget — genom sambeskattningens avskaffande, den sexuella revolutionen och ett enormt växande antal samboförhållande. I stället fick vi en helt ny äktenskapsrätt av modell Carl Lidbom. Och när jag i Lagrådet återkommande ringde till rättschefen i Justitiedepartementet för att fråga när vi kunde se fram mot den nya försäkringsavtalslagen, fick jag lika återkommande till svar: om sex månader, varje gång från aktuell tid-

punkt. I det fallet blev det dock lyckligtvis en ny försäkringsavtalslag, om också inte i min tid. Vad jag nu säger gäller civilrätten. På straffrättens område har jag ett intryck av att förslag om mer repression kommer fram illa kvickt.
    Jag har kollegor bland kommentarförfattarna som i åratal håller på och beskriver förslag från hädangångna kommittéer, uppenbarligen i tron att det är framtidens lösningar på området som de presenterar. För allas bästa och för att få något gjort åt lagförslag som det finns hopp om måste Regeringskansliet ta politisk ställning till kommittéförslag när remissbehandlingen är avslutad. Om det är så att kommittébetänkandet är politiskt oanvändbart eller allmänt värdelöst — skriv av ärendet och tala om det, i stället för att i åratal hålla på och trösta motionerande riksdagsledamöter med att betänkandet är föremål för beredning i departementet. I annat fall bör propositionsarbetet påbörjas omedelbart och bedrivas effektivt.

Utredningsvolymen
Det går inte att generellt svara på frågan, om utredningsvolymen är för stor eller för liten. Den ska naturligtvis vara så stor som det behövs. Även om jag brinner för de parlamentariska kommittéerna så framgår av vad jag sagt förut att jag inser svårigheterna med att öka deras antal. Det har gjorts och görs fortfarande mycket värdefullt utredningsarbete som presenteras i form av departementspromemorior. Det går inte att göra något principiellt ställningstagande för eller emot sådana utan man får i likhet med den gode och beskedlige domaren i Olaus Petri domarregler (punkt 8) laga efter lägligheten.

En ny Lagberedning?
Frågan om det bör återinrättas en stående kommitté av Lagberedningens slag vill jag besvara med ett bestämt nej. Jag är en av de få som har haft inblick i ett sådant arbete utan att vara direkt involverad och på den grunden jävig. Jag hade nämligen Gösta Walin som chef i familjerättskommittén, samtidigt som han var ordförande i Lagberedningen, och jag satt länge i Lagberedningens lokaler. Lagberedningen utförde ett storslaget arbete som slutligen resulterade i en ny utsökningsbalk. Men jag tror inte att det i framtiden finns utrymme för en sådan mycket teknisk och strängt juridisk lagstiftning. De stora lagverk som kommit efter utsökningsbalken, såsom äktenskapsbalken, miljöbalken, inkomstskattelagen, socialförsäkringsbalken, är fulla av politiska implikationer. Det är inte bra att hålla på med sådan lagstiftning inom en sluten krets av höga jurister. Visserligen anlitas naturligtvis sakkunniga från aktuella områden, men det blir aldrig detsamma som de friska vindar som ständigt blåser genom en parlamentarisk kommitté. Om ett lagstiftningsuppdrag skulle vara så stort och så viktigt att det skulle motivera en Lagberedning, då om

någonsin är det verkligen värt att kosta på det en parlamentarisk kommitté.
    Lagberedningens arbete avbröts när Gösta Walin ville fortsätta med pantsättningsinstitutet. Den politiska ledningen var inte intresserad av ett sådant arbete. För egen del tror jag att det är bättre att överlämna en sådan fråga av närmast vetenskaplig karaktär till doktrinen. Ett nätverk av rättsvetenskapare kan komma långt med att penetrera rent rättsliga frågor, som visas av det europeiska civilrättsliga samarbetet.