Reflektioner kring utredningsväsendet

Av f.d. justitierådet STEN HECKSCHER

Utredningsväsendet är ett av regeringens verktyg för att förverkliga sin politik. I sina bästa stunder kan utredningsväsendet fylla även andra goda ändamål, som att stimulera offentlig debatt eller forskning. En utredning kan även bidra till långsiktig politisk enighet i svåra och kontroversiella frågor. På det stora hela taget fungerar utredningsväsendet troligen rätt bra, men det finns en utvecklingspotential. Syftet med en utredning bör påverka sammansättningen och arbetsformerna. Experternas och de sakkunnigas roller bör övervägas från början. Omsorg bör ägnas sekretariatets arbetssituation. Det är även viktigt att Regeringskansliet planerar för mottagandet av ett betänkande och för den fortsatta hanteringen.

Jag tror att jag är den artonde programlagda talaren på detta trivsamma symposium. Så ni kan inte begära att jag ska säga något som ni inte redan har hört. Men kanske kan det ändå bli något nytt perspektiv.
    Ibland framställs utredningsväsendet som om det vore en oberoende, kanske t.o.m. självständig institution i det offentliga politiska livet. Så är det naturligtvis inte. En självklar utgångspunkt för mina betraktelser är att det först och främst är ett av regeringens verktyg för att förverkliga sin politik, och att varje utredning är en myndighet under regeringen med sedvanlig lydnadsplikt. Utredningsväsendet ska bl.a. säkra kvalitet i beslut som är viktiga för samhällsutvecklingen. Den aspekten förstärks, om man ser hela förfarandet med remissyttranden över betänkanden och fortsatt beredning av förslagen i Regeringskansliet (RK), Lagrådet och riksdagen.
    Men det kan i sina bästa stunder fylla också andra goda ändamål. Traditionellt, om än numera mindre frekvent och i mindre grad, kan en utredning föra in och dra nytta av forskning och därmed höja kvaliteten på regeringens beslutsunderlag och kunskapsnivån hos bl.a. våra parlamentariker. Systemet kan stimulera framför allt statsvetenskaplig forskning att arbeta med verkliga problem. När avståndet mellan utredning och forskning minskar förbättras kvaliteten hos båda. Utredningsväsendet ger insyn i beslutsprocesser, också för oppositionen, och kan ge komplicerade frågor en allsidig belysning. Det har central betydelse för den som vill följa hur svensk politik utvecklas och kan ge demokratiska och vetenskapliga mervärden. Ibland kan man utnyttja en utredning för att förhandla fram långsiktig politisk enighet i svåra och kontroversiella frågor. En utredning ger också ut-

rymme för eftertanke; trots kortare utredningstider än förr tar det ju ett tag från ax till limpa. Och det minskar risken för förhastade — i värsta fall också populistiska — beslut.
    Utredningsväsendet har under de senaste åtminstone 40 åren lysts igenom i kritiska granskningar åtskilliga gånger utan att några allvarliga dråpslag har delats ut mot det. Vi har t.ex. Statens Ostyriga Utredande, SNS 1972, av Göran Claesson, Ds Ju 1975:14, en promemoria från Statsrådsberedningen 1984, en rapport från riksdagens revisorer 1997 och en från Riksrevisionen 2004 (Grufberg). Föga förvånande har man funnit att de utredningar som produceras är av varierande kvalitet och att forskning ibland inte fått tillräckligt utrymme. Det har påpekats brister vad gäller konsekvensanalyser och ekonomiska bedömningar. Men det har trots allt mest rört sig om smärre saker, teknikaliteter och synpunkter på de ibland snäva utredningstiderna.
    Utredningsväsendet fungerar alltså troligen rätt bra, särskilt om man ser till hela förloppet med remissbehandling och fortsatt beredning i RK och Lagrådet. Och enligt min mening är det helheten som ska grunda en bedömning. Att det fungerar skapligt är också min erfarenhet från olika positioner, t.ex. som beställare och mottagare av utredningar i RK och inte minst som flitig remissinstans i Rikspolisstyrelsen och Kammarrätten i Stockholm. Svenska lagförarbeten är också erkänt relativt sett goda — proceduren är noggrann och kvaliteten vid en internationell jämförelse i regel hög.
    Men det är klart att det finns en utvecklingspotential, dock knappast något dramatiskt eller epokgörande. Jag ska säga något om uppstart, utredningsarbete och mottagande.
    Regeringen vill olika saker med en utredning. Det kan vara ett reformprojekt — större eller mindre. Det kan vara fråga om att implementera ett EU-direktiv — de är numera ofta ganska detaljerade, och utredningen blir därmed rätt teknisk och låst till sitt innehåll. Det kan också vara en mer nationell teknisk översyn eller ett städprojekt. Man kan vara ute efter att lösa eller döda ett politiskt problem. Syftet bör påverka upplägget, t.ex. vid val av ensam utredare eller kommitté, om utredningen ska vara parlamentarisk och i andra sammansättningsfrågor. Det är angeläget att sådana beslut övervägs noga.
    Experternas och de sakkunnigas roller kan vara olika och ska övervägas från början. Ibland ska de företräda någon, ofta ska de vara beredda att utföra arbete och ska i så fall helst få veta det innan arbetet inleds. De kan fungera som viktiga och värdefulla samtalspartners för sekretariatet. De ska kunna tillföra perspektiv, och de experter som arbetar i kanslihuset ska sköta kontakterna med RK, vilket ibland innebär att de på begäran ska försäkra sig om att tänkta slutsatser och förslag ter sig aptitliga hos mottagaren. Experter och sakkunniga ska fungera som kvalitetskontrollanter. Själv har jag goda erfarenheter av att ta in experter som ska kunna upplysa kejsaren om att han är na-

ken, dvs. ha rollen av att säga emot, vara allmänt besvärliga och sätta i fråga, ibland från andra utgångspunkter än de som i övrigt är representerade i utredningen. Jag tror också att det är klokt att inte rigga allt från början; det finns alltid tillkommande behov som man inte genast ser.
    I själva arbetet ska man avstå från månatliga seanser med kollektiv kommatering — till sådant behövs inte sammanträden — och man ska kunna arbeta i olika konstellationer, inte med nödvändighet alltid alla på en gång. Det gäller att finna flexibla arbetsformer som passar den uppgift man har. Är det en parlamentarisk kommitté, måste man som ordförande tänka på att arbetsformerna ska bidra till att ledamöterna i rimlig tid tar ställning till utredningens uppdrag och till sekretariatets produkter med förslag till lösningar. Då ska man kanske inte alltid vid sammanträden med parlamentarikerna klä väggarna med horder av sakkunniga och experter som lätt frestas till interna meningsutbyten — eller till och med gräl — som inte alltid är av central betydelse och kan gå över huvudet på dem som ska bestämma vilka då kanske blir olyckligt passiva. Ledamöter och experter har olika roller, och det bör man hålla på.
    Det är viktigt att överväga sekretariatets arbetssituation, att om möjligt undvika den ensamhet som kan råda i utredningssekreterarens tillvaro. Logistiken är viktig — det ska vara praktiskt lätt att jobba — och goda och nära löpande relationer till inte bara ordföranden utan även till experter och sakkunniga kan vara mycket värt. Det är bra om olika utredningar är samlokaliserade, och så är det ju på många håll. Om möjligt bör utredaren ha ett eget rum invid sekreterarens, också om han eller hon inte är där varje dag utan mera sporadiskt.
    När utredningen väl kommer, i bästa fall på utsatt tid, ska produkten hanteras med respekt. Det mottagande statsrådet bör avstå från att genast ge besked om vad som ska eller inte ska genomföras. Remissförfarandet är värdefullt och ska avvaktas, och bestämda besked innan det genomförts äventyrar remissinstansernas engagemang. Att remissen preciserar vad RK vill ha besked om kan ibland vara lämpligt, inte minst vid omfattande eller allmänt hållna betänkanden.
    Remisstiderna är en särskild historia. Där förekommer, kanske allt oftare, oskick med orimligt korta tider. Vid ett tillfälle var jag med om en tid på 21 timmar. Remissbehandlingen ska ju uppfylla kravet i 7 kap. 2 § regeringsformen — inte bara formellt utan också reellt — och måste ge instanserna tillräckligt med tid, om än inte alltid de föreskriva tre månaderna.
    När remissbehandlingen väl genomförts ska det göras ordentliga sammanställningar, vid större projekt gärna publicerade som Ds. I den fortsatta processen ska invändningar och andra synpunkter hanteras öppet och, när de förtjänar det, diskuteras och bemötas eller accepteras.

Det är också viktigt att planera för mottagandet och för den fortsatta hanteringen. Det ska egentligen göras i anslutning till att en utredning tillsätts. På lång sikt sänks arbetsmoralen hos utredare och sekretariat som flåsande och hålögda lyckats bli klara i tid, om betänkandet efter remissbehandlingen bara blir liggande. Det man inte vill ta emot och processa vidare i rimlig tid ska man inte beställa och låta producera! Dessutom kan resultatet delvis vara färskvara. Överenskommelser som gjorts i utredningen eller med externa aktörer eller förankring t.ex. i RK har ofta ett bäst före datum. Det är för många utredningar — inte alla, vissa uppdrag måste ges ordentligt med tid — helt rätt att ha tuffa tidskrav. Men då ska mottagaren av produkten inte bli överraskad när betänkandet dimper ner! Naturligtvis måste man redan när utredningen tillsätts räkna baklänges för den fortsatta hanteringen. Och om den politiska uppfattningen har ändrats eller om produkten av andra skäl inte duger, så ska ärendet snabbt skrivas av. Betänkandet finns ju kvar i biblioteket och kan vid behov dammas av.
    Till sist: Det kan naturligtvis inte alltid undvikas att lite större projekt prioriteras ner och får stå tillbaka för mera kortsiktiga produkter som bedöms vara politiskt mer angelägna och/eller mera populära. Men det är viktigt att inte försumma den långsiktiga rättsvården. Här kan den relativa nedgången i RK:s arbetsbörda under halvåret före ett val användas. Direkt efter påsk varje valår bör statssekreteraren överblicka lagret och se till att nedprioriterade men angelägna projekt tas fram ur skåpen och bereds vidare till en sådan punkt att den regering som finns efter valet kan ta ställning till att antingen gå vidare med projektet eller lägga ner och skriva av det.