Sammanfattning av symposiet och några egna synpunkter
Av justitierådet GÖRAN LAMBERTZ
Här sammanfattas symposiet i form av de viktigaste slutsatserna om det svenska kommittéväsendet samt några nedslag från diskussionen. Författaren redovisar också några egna synpunkter och det som han bedömer allra viktigast i utredningsarbete.
1 Inledning
Jag hade det hedersamma uppdraget att sammanfatta Häringesymposiet om kommittéväsendet. Det gjorde jag genom att försöka ta fram det viktigaste ur vart och ett av inledningsanförandena. Någon motsvarande genomgång gör jag inte här. I stället formulerar jag de enligt min mening viktigaste beskeden från symposiet, och jag gör några nedslag bland inledningsanförandena och diskussionsinläggen. Sist ger jag några korta egna synpunkter på vårt utredningsväsende.
Först som sist vill jag säga att symposiet var mycket ambitiöst upplagt, livligt, lärorikt och väldigt givande. De nedslag jag valt att göra är avsedda att i någon mån spegla detta.
2 Häringesymposiet om kommittéväsendet gav fyra viktiga besked
Från ett någorlunda övergripande perspektiv kan man urskilja fyra viktiga slutsatser av symposiet:
1. Utredningarna behövs även fortsättningsvis, i ungefär samma omfattning som i dag, för framför allt politisk förankring och omsorgsfull analys. 2. Vi har anledning att vara i allt väsentligt nöjda med vårt kommittéväsende. De förändringar som behövs är i det stora hela marginella. 3. Utredningarna måste få tillräckligt med tid, men måste också arbeta effektivt och målinriktat ända från början. 4. Departementet bör förbereda remisserna bättre och remissinstansernas prioriteringsbehov beaktas genom bl.a. riktade frågor och noggrant urval av de instanser som anmodas att yttra sig.
3 Några nedslag
Här tar jag fram några saker som kom fram i inledningsanförandena och i diskussionerna. Urvalet är inte representativt på något annat sätt än att det innehåller mycket av det som jag själv fann särskilt intressant. Att synpunkterna här står oemotsagda betyder inte att alla var överens om dem.
Historisk utveckling: Det moderna svenska kommittéväsendet härstammar från år 1809. Det började med utarbetandet av 1812 års
tryckfrihetsförordning. I början av 1900-talet växte kommittéväsendet explosionsartat, men efter kritik mot bl.a. höga arvoden skedde en stor kommittéslakt åren 1923–24. Efter en rejäl tillväxt under 1960- och 70-talen kom en ny slakt på 80-talet. År 1980 var en antalsmässig höjdpunkt med 409 verksamma kommittéer. Bara sju år senare, år 1987, var antalet nere i 187. År 1974 var en brytpunkt. Då bröts juristernas monopolställning i utredningarna, och sedan dess har historien och traditionen spelat en betydligt mindre roll än tidigare. En annan viktig skiljelinje var 1984, då man från regeringens sida sa ifrån att utredningstiderna måste begränsas. Kommittéer eller särskilda utredare: Det har de senaste decennierna varit en långvarig kontinuerlig utveckling mot fler särskilda utredare och färre parlamentariska kommittéer. De särskilda utredarna representerade 40 procent av utredningarna år 1967, 62 procent år 2004. Nu är de ungefär 71 procent, medan 6 procent är parlamentariska kommittéer. Övriga är utredningar med flera ledamöter men utan politisk sammansättning.
Vad kommittéerna är bra för: Kommittéerna används inte bara för att förbereda lagstiftning utan också bl.a. för att lösa konflikter, kompromissa, forska, inhämta kunskaper, vända en oönskad utveckling, utföra myndighetsuppgifter, skapa policy, lösa akuta problem, begrava politiska frågor, utöva en samrådsfunktion, möjliggöra insyn, granska, debattera, förankra, bevaka reformbehov och driva på processer.
Kommittéer och kunskap: Kunskap bör styra våra beslut. Men kunskapsstyrningen är utsatt för risker. Från ena hållet hotar kunskapsnonchalansen där påstådd respekt för kunskap bara är tomma ord, från andra hållet värderingsnonchalansen där diskussioner på grundval av värderingar läggs åt sidan till förmån för expertvälde. Idealpositionen är det deliberativa samtalet. Kommittéväsendet kan i bästa fall ses som ett institutionaliserat sätt att ordna detta samtal.
Kommittéer och politik: Politiska låsningar om vad som bör gälla kan ofta överbryggas genom att diskussionen får utgå från praktiska tillämpningssituationer. Då visar det sig inte sällan att politiker från olika håll tycker likadant. — Det är viktigt att ta på allvar att politik är den arena där argumenten till slut ska vinna. Det kräver mycket kunskap och mycket respekt. — Partierna är nuförtiden ofta inte beredda att låta ledamöter i utredningar ta ställning på egen hand i stora politikfrågor. För utredningen är det bra om politikerna har både mandat och manöverutrymme.
Politiker och experter: Ibland är parlamentarikerna oundgängliga i utredningar därför att någon måste värdera den mångfald av kunskap som experterna presenterar. Det är framför allt detta som politiker är proffs på. ”Politik handlar om att lägga kunskap till den lust man har.”
Utredningar och forskning: Utredande skiljer sig från forskning bl.a. därigenom att utredningen ofta måste göra så gott den kan och leverera ett resultat trots att den inte vet allt som den egentligen skulle behöva veta. Den måste dessutom leverera i tid. — I Sverige har vi många gånger varit bra på att dra in forskare i stora utredningar och därmed förena utredning med forskning. Ett exempel är de s.k. långtidsutredningarna.
Framgångsfaktorer: Sådant som borgar för en utrednings framgång är bl.a. goda direktiv (gärna tydliga), rätt utredningsform, god bemanning och tillräckligt med tid. Förslagen ska också gå att laborera med i det politiska rummet.
Direktiven: Utredningsdirektiven är viktiga. Syfte och mål bör anges liksom eventuella begränsningar i utredningens handlingsfrihet. Direktiven är ofta onödigt långa och detaljstyr inte sällan alltför mycket. En kommitté eller utredare bör kunna välja rätt väg utan att hindras av onödig bundenhet i direktiven.
Styrning: Justitiedepartementet har som policy att styra sina utredningar enbart genom direktiven. Sakkunniga från departementet är alltså inte tillsatta för att styra utredningarna i en viss riktning.
Utredare: Alltfler som tillfrågas om att vara utredare eller utredningsordförande tackar nej. Eventuellt borde man överväga ett system där utredarna blir tjänstlediga på hel- eller deltid. — Departementet bör göra en sökprofil för utredaren eller ordföranden. Att man får fel person betyder ofta att man får fel utredningsresultat. — Det fanns olika uppfattningar i frågan om utredaren respektive ordföranden behöver ha expertkunskaper inom utredningsområdet eller om det viktigaste är att vederbörande är expert på att leda utredningar. Sannolikt beror det mycket på utredningsuppdraget.
Sammansättning: Syftet med utredningen bör styra sammansättningen. Att alla berörda representeras är absolut inte nödvändigt. Ofta är det rentav skadligt för utredningsresultatet, särskilt om experterna inte förmår skilja mellan kunskaper och värderingar. — Referensgrupper bör användas i större utsträckning än i dag. Politiker i referensgrupper kan ofta vara betydligt frejdigare än om de är ledamöter i själva utredningen.
Samband med internationella överenskommelser: När utredningar bygger på internationellt arbete är det ofta bra om de tillsätts redan innan överenskommelsen är klar. När det gäller EU-direktiv som så småningom ska implementeras genom en utredning kan den tilltänkta utredaren med fördel användas i förhandlingsarbetet om det är möjligt.
Självständighet: Man ska inte lägga för stor vikt vid utredningarnas självständighet. Utredningen är regeringens verktyg.
Öppenhet: Utredningarna bör vara öppna mot omgivningen och berätta om sitt arbete. Det är oftast bara värdefullt om innehållet blir känt i förväg.
Djävulens advokat: Man måste ha någon i utredningen som säger emot, annars äventyras kvaliteten.
Betänkandet: Betänkandets värde som rättskälla minskar med avståndet till lagstiftningsbeslutet. — I betänkandet bör man ange också sådant som talar emot förslagen.
Meningsskiljaktigheter: Skiljaktiga meningar tillför ofta värde, inte minst vid regeringsskiften.
Departementspromemorior i stället: Departementspromemorior väljs i stället för utredningar främst när den aktuella uppgiften inte kräver en utredning, när det är tidsnöd, när det är brist på pengar, när det finns ett betänkande men behov av justeringar i detta och när den fråga som ska behandlas är så känslig att departementet behöver kunna styra uppdraget från dag till dag.
Remissbehandlingen: Remissvarens viktigaste funktioner är att tillföra expertkunskap, möjliggöra demokratiskt inflytande och ge tillfälle till intressesynpunkter. — De tillfrågade hinner ofta inte göra ett tillräckligt omsorgsfullt arbete och många remissvar blir ganska meningslösa. Ett alternativ kunde vara att bjuda in och arvodera särskilt utvalda experter. — Man måste utmejsla remissförfarandet noggrant. Det är ofta för många remissinstanser. Precisera gärna frågorna till de skilda remissinstanserna även om det tar tid för departementet, och anmoda inte i onödan myndigheter och domstolar att yttra sig. — Det bör göras mer pedagogiska remissammanställningar och informationsteknikens möjligheter bör utnyttjas. Samråd: I propositionen bör det inte påstås att samråd har skett om det inte verkligen har handlat om samråd.
Kritik: OECD anser att Sverige är dåligt på att utvärdera effekter av lagändringar. Enligt Riksrevisionen är utredningarnas konsekvensanalyser dessutom ofta alltför dåliga.
Danmark: I Danmark används inte uttrycket kommitté utan kommission, råd, udvalg eller arbetsgrupp. Det finns inte någon distinkt skillnad mellan departemental och utomdepartemental beredning. Justitsministeriet är det enda ministerium som ofta använder klassiska kommittéer av svensk modell. Ministeriet har alltid representanter med i utredningen, en sekreterare och en ledamot med rösträtt. Antalet lagförslag i Danmark som har förberetts av en utredning har gått ner från 50 procent för ca trettio år sedan till 20 procent i dag.
Finland: I Finland har det skett en väldig nedgång av antalet kommittéer under de senaste 40 åren och de är långt färre än i Sverige (i regel ett tiotal). De flesta finns på Justitieministeriets område. Av alla regeringspropositioner år 2009 hade 49 procent utarbetats med endast ett ”tjänsteuppdrag” som underlag. Man använder uttrycket ”beredning på bred basis” eftersom ordet kommitté har fått — och fortfarande har — dåligt rykte.
4 Några egna synpunkter
Jag vill för min del framhålla vikten av en väl genomtänkt sammansättning av utredningarna. Intresserepresentanter gör ofta mer skada än nytta i utredningsarbetet, särskilt om intresset ges alltför stort spelrum. Många gånger är det därför bäst att låta intressena komma till tals först i remissbehandlingen. Det gör däremot enligt min erfarenhet inget om departementet vägleder utredningarna något inte bara genom direktiven utan också genom sina sakkunniga. Det kan ofta vara till god hjälp för utredaren/ordföranden.
Jag anser också att utredningarna nuförtiden ofta skriver alltför knapphändiga författningskommentarer. En utredning bör ägna mycket tid åt att kommentera sin lagtext, dels för den egna kvalitetskontrollens skull, dels till ledning för rättstillämpningen.
Den kritik som har kommit från OECD om brister i utvärderingsarbetet bör vi ta fasta på. Att reformer utvärderas ordentligt bör snarare vara regel än undantag. Ofta kan det ske på ett bra sätt i utredningens form.
Symposiet handlade inte särskilt mycket om hur utredningsarbetet bör bedrivas. Det är naturligtvis annars en central fråga, och man kan orda mycket om den. Jag vill bara nämna två saker bland många: Utredaren måste vara en god arbetsledare och sekreteraren en skicklig skribent.
5 Det allra viktigaste
Det enligt min mening allra viktigaste för det svenska utredningsväsendet är att det alltid görs en tydlig åtskillnad mellan å ena sidan kunskapsredovisning och rättslig analys och å andra sidan värderingar och politiska önskemål. Det gäller när direktiven skrivs, under utredningsarbetet och när utredningens resultat presenteras i betänkandet. Kunskapsredovisningen och den rättsliga analysen måste vara helt öppen, hederlig och fri från politisk påverkan. Det är tyvärr, av olika skäl, lättare sagt än gjort.