Litteratur

 

 

 

PATRIK BREMDAL, Riksdagens kontroll av regeringsmakten. Akademisk avhandling, Uppsala universitet, 2011, 317 s.

 

Patrik Bremdal försvarade i maj 2011 framgångsrikt sin avhandling om riksdagens kontroll av regeringsmakten. Jag medverkade i disputationen som fakultetsopponent och denna anmälan bygger på det som framkom då.
    I ett parlamentariskt statsskick är regeringen beroende av riksdagens stöd. Den svenska regeringsformen klargör sålunda tidigt att det är riksdagen som företräder folket och att regeringen är ansvarig inför riksdagen (1 kap. 4 och 5 §§). Mot denna bakgrund är det tydligt att riksdagen behöver utöva kontroll över regeringen. Behovet avspeglas i att kontrollmakten givits ett eget kapitel i regeringsformen (numera 13 kap.). Avhandlingens ämne rör därmed de mest centrala aspekterna av förhållandet mellan statsorganen. Trots det har ämnet inte behandlats särskilt utförligt i svensk juridisk litteratur. Med sin avhandling vill författaren bidra till ökad diskussion. Han lyfter fram två huvudfrågor: dels varför kontrollmakten finns och behövs, dels hur kontrollmaktens syfte och mål förverkligas och bör förverkligas. Avhandlingen är inriktad på riksdagens direkta kontrollmedel, särskilt på interpellationer och frågor, konstitutionsutskottets granskning samt misstroendeförklaringar. Det rör sig om olika medel för efterhandskontroll. Å ena sidan avgränsar författaren därmed bort riksdagens löpande verksamhet samt indirekt kontroll genom Justitieombudsmännen och Riksrevisorerna. Å andra sidan innefattar han debatter i kammaren samt utskottens uppföljning och utvärdering, låt vara att de inte behandlas lika utförligt som övriga kontrollmedel. Begreppet kontrollmakt ges därigenom delvis en annan mening i avhandlingen än i 13 kap. regeringsformen, vilket kan medföra en viss risk för begreppsförvirring. Avgränsningarna kan också innebära att kontrollen ses i alltför snävt perspektiv. Ämnets formulering och omfattning framstår trots detta som rimlig för ett avhandlingsprojekt, som ju måste ha begränsat omfång. I de inledande kapitlen behandlar författaren vidare — ganska kortfattat — ett ambitiöst urval av svåra teoretiska frågor. Bland annat förklarar han här att avhandlingens fokus inte primärt ligger på att beskriva rätten utan på att skapa ny rätt eller ny förståelse för rätten (konstruktiv rättsvetenskap). Avhandlingen bygger till stor del på traditionella rättsliga källor och statsvetenskaplig litteratur, men författaren har också gjort omfattande egna studier av interpellationer, frågor och konstitutionsutskottets betänkanden. Kontrollmaktens huvudsakliga syften är — som författaren ser det — dels att förse riksdagen och folket med information, dels att bevaka och skydda riksdagens suveräna ställning i statsskicket.

Närmare bestämt identifieras fyra olika funktioner hos kontrollmakten. För det första ska den medverka till att information blir tillgänglig, vilket författaren ser som grunden till såväl de övriga funktionerna som hela den demokratiska processen. För det andra ska kontrollmakten korrigera regeringens praxis om denna inte stämmer överens med det konstitutionella ramverket eller med riksdagens vilja. För det tredje ska folkvalda ställas till ansvar när de inte följer folkviljan. Författaren kopplar härvid ansvarsutkrävandet till konkreta sanktionsmöjligheter. Slutligen finns en preventiv funktion; genom att kontrollmaktens blotta existens ska den bidra till skärpt handläggning inom Regeringskansliet.
    Efter att ha identifierat kontrollmaktens syften och funktioner övergår författaren till att behandla de olika kontrollmedlen var för sig. Därvid ges historiska bakgrundsbeskrivningar, vilka är ingående men inte har som ambition att uttömmande redovisa all tidigare litteratur. Därefter presenteras nu gällande regler och hur de tillämpas i praktiken.
    Interpellationer och frågor (både skriftliga och muntliga) tas upp först. De samlas under benämningen spörsmål. Författaren beskriver inledningsvis hur formerna för spörsmålen kontinuerligt har utvecklats. Deras antal har dessutom ökat kraftigt och konstant under lång tid. Under denna tid har det ständigt framförts farhågor om att frågorna är alltför resurskrävande för regeringen. Det har också befarats att varje enskild fråga riskerar att försvinna i mängden och att frågeinstitutets värde därmed kan devalveras. Författaren presenterar en egen undersökning av mer än 4 000 spörsmål. Den visar att det finns stor variation avseende hur många spörsmål som ställs till de olika statsråden. Justitieministern får ta emot det högsta och idrottsministern det lägsta antalet spörsmål. Den förra ministern får ca 100–150 frågor och 50–70 interpellationer per riksmöte, medan den senare tar emot en tjugondel så många spörsmål. Sammantaget finner författaren emellertid att antalet fortfarande är ganska måttligt i internationell jämförelse. Han menar också att det inte förekommer så många spörsmål att det bör störa statsrådens eller Regeringskansliets arbete alltför mycket. Mot bakgrund av sin undersökning drar författaren vidare slutsatsen att gränsen mellan hur de olika slags spörsmålen används är otydlig. Innehållsmässigt är det inte så stor skillnad mellan interpellationer och frågor, även om interpellationer ofta har en något bredare inriktning än frågor. I sin undersökning delar författaren också in spörsmålen utifrån hur han uppfattar det huvudsakliga innehållet i varje spörsmål. Han använder först de tre kategorierna i) lokal eller regional koppling, ii) frågor som rör riksdagens ställning samt iii) reaktion på särskild händelse. Övriga frågor kategoriserar han utifrån om spörsmålen rör iv) regeringspolitikens framtida inriktning, v) åtgärder för att hantera en viss situation eller vi) mer allmänna anspråk på information. De olika kategorierna överlappar delvis varandra och det också är tänkbart att ett spörsmål innehåller flera delar som passar i olika kategorier. Därför ger kategoriseringen tyvärr inte en helt preciserad bild av innehållet i spörsmålen. Författaren kan

ändå konstatera att det är vanligast att spörsmål rör regeringspolitikens inriktning eller åtgärder för hantering av vissa situationer samt att fördelningen mellan de olika kategorierna har varit ganska oförändrad över tiden.
    Det andra kontrollmedlet som avhandlingen redogör för är konstitutionsutskottets granskning. Denna behandlas särskilt utförligt. Inledningsvis beskrivs regleringen under 1809 års regeringsform, både avseende det juridiska (§ 106) och det politiska (§ 107) ansvaret. Därvid konstateras att många av utskottets yttranden hade en tydlig politisk vinkel. Utskottet nyttjades av oppositionen för att visa missnöje med kungen och regeringen. Exempelvis är det svårt att se att riksrättsåtal som väcktes av utskottet var juridiskt hållbara. Vid införandet av 1974 års regeringsform eftersträvades emellertid en förändring. Då betonades att utskottets granskning skulle ha en administrativ inriktning, snarare än en politisk. Utskottet tänktes inte ha någon ansvarsutkrävande funktion. Dessutom ersattes riksrättsförfarandet med Högsta domstolens prövning av eventuella åtal avseende statsråds tjänsteutövning.
    Författaren framhåller att det inte är möjligt att helt utesluta politiska hänsynstaganden när det är politiska organ som genomför granskning. Efter att ha studerat över 2 000 granskningsbetänkanden kommer han ändå fram till att utskottet förvånansvärt ofta är enigt i sina slutsatser. Det tyder på att granskningen inte är alltför politiserad. Även i övrigt försöker utskottets ledamöter undvika politiska lägerbildningar. Författaren anknyter härvid till den uppdelning som utskottet har gjort mellan sin allmänna och sin särskilda granskning. Den allmänna granskningen rör ärenden av administrativ-juridisk karaktär, som utskottet tar upp på eget initiativ. Ett exempel som författaren här tar upp är dröjsmål vid författningspublicering. I sådana ärenden råder det nästan alltid enighet. Den särskilda granskningen behandlar riksdagsledamöternas anmälningar och är mer inriktade på statsråds agerande i enskilda fall. Exempelvis kan ett statsråds uttalande anmälas för att innefatta ministerstyre. Denna granskning blir något mer politiserad, men även angående denna råder oftast enighet. Enligt författarens mening är det positivt att utskottet gjort åtskillnad mellan de olika typerna av granskningsärenden. Inte minst kan det ge ökad uppmärksamhet åt den allmänna granskningen, som han menar vara utskottets kärnverksamhet. Han framhåller dock att det är svårt att dra någon skarp gräns mellan typerna. Dessutom strävar utskottet även i den särskilda granskningen efter att lyfta fram bakomliggande principfrågor. Ärendena i konstitutionsutskottet har — liksom spörsmålen — ökat i antal. Omfattningen av utskottets betänkanden har desssutom vuxit ännu mer. Enligt författarens mening har emellertid kvaliteten i anmälningarna sjunkit och det förekommer en hel del ärenden som han inte anser borde ha anmälts till utskottet. Vad gäller resultatet av utskottets granskning menar författaren att dess synpunkter har haft blandat genomslag. Han drar slutsatsen att regeringen och Regeringskansliet anstränger sig för att rätta sig efter utskottets vilja. Ibland kan det dock finnas hinder som anses vara alltför svåröverstigliga, såsom när utskottet

kritiserat att regeringen lämnat alltför många propositioner vid samma tidpunkt. Då har utskottet i praktiken inte några maktmedel för att tvinga fram ändringar.
    Det tredje kontrollmedlet som behandlas i avhandlingen är misstroendeförklaring. Visserligen konstaterar författaren att det ännu inte förekommit någon misstroendeomröstning som varit framgångsrik i den meningen att ett statsråd har entledigats. Han instämmer dock i förarbetsuttalanden som ser misstroendevotum som en yttersta garanti för det parlamentariska systemet. Inte minst framhåller han att hot om sådana omröstningar har lett till att statsråd har avgått i minst två fall (regeringen avgick 1981 när moderaterna hade lämnat regeringskoalitionen och justitieministern avgick 1988 på grund av den så kallade ”Ebbe Carlssonaffären”). Det visar att institutet har en reell mening.
    Förutom dessa tre kontrollmedel ges även mer översiktliga redogörelser för några andra kontrollmedel, nämligen debatter i kammaren, utskottens uppföljning och utvärdering samt riksdagens behandling av redogörelser och framställningar från Riksrevisionen och Justitieombudsmannen. Trots att författaren alltså inte ser de sistnämnda organen som en del av riksdagens direkta kontrollmakt, framhåller han att riksdagen kan vidta åtgärder med kontrollerande funktion till följd av material som organen presenterar. Enligt författaren är dessa kontrollmedel i nuläget mer perifera, men de har potential att spela en större roll.
    För att ge perspektiv på den svenska lagstiftningen och uppslag till alternativa lösningar innefattar avhandlingen även internationella utblickar. De svenska kontrollmedlen jämförs med motsvarande regler i Danmark, Finland, Norge, Storbritannien, Kanada och Nya Zeeland. Det är inte ambitionen att göra någon djupgående komparativ studie, men åtskilliga skillnader och likheter noteras och systematiseras. Exempelvis konstateras att staterna har olika regler om vilka frågor som tillåts, om formerna för debatt i parlamenten och om omfattningen av utskottens granskning. Avslutningsvis diskuterar författaren hur de olika kontrollmedlen samverkar med varandra. Därvid ordnar han kontrollmedlen i en trappa med tre steg, vilka bygger på de funktioner hos kontrollmakten som han inledningsvis identifierat. Till stor del utgår trappan från de olika kontrollmedlens nuvarande funktion. Författaren ger emellertid också åtskilliga konkreta förslag till ändringar för att förbättra det samlade resultatet. Kontrollmedlen i det första steget syftar till att få fram information. Det bör enligt författaren främst åstadkommas genom frågor, interpellationer och debatt i kammaren. Författaren föreslår att interpellationerna i framtiden kopplas till KU:s granskningsområde, dvs. statsrådens tjänsteutövning. Han förmodar att detta minskar antalet interpellationer. Dessutom vill han inte tillåta frågor som ligger alltför nära varandra ämnesmässigt. Detta begränsar ledamöternas möjligheter att ställa frågor. Som kompensation föreslår författaren att annan frågetid utökas. Härutöver ser han gärna att det återinförs en möjlighet till spörsmål i form av skriftliga frågor med muntliga svar. Medlen i det andra steget syftar till korrigering, dvs. till att

felaktig praxis ska ändras. Främst konstitutionsutskottet ska enligt författaren fylla denna funktion. Han föreslår emellertid begränsningar i möjligheterna att anmäla ärenden till utskottet. Anmälan bör bara kunna göras om i) svar på spörsmål ger anledning att gå vidare, ii) rättsläget behöver klargöras, iii) statsrådet har lämnat regeringen, iv) anmälan rör extraordinära eller omfattande fall, eller v) ärendet omfattar sekretessbelagt material. Författaren föreslår vidare — inspirerad av system i Kanada och Nya Zeeland — att ett riksdagsutskott ges i uppgift att kontrollera regeringens och myndigheternas utövning av delegerad normgivningsmakt. Detta skulle komplettera den konkreta normprövning som nu sker i domstolar och förvaltningsmyndigheter.
    I det sista trappsteget i författarens modell syftar kontrollmedlen till utkrävande av ansvar. Det ska ske genom misstroendeförklaringar eller åtal. Härvid föreslår författaren endast mindre justeringar av reglerna. Han utesluter dock inte att ett särskilt riksrättsförfarande på sikt återinförs. Härutöver ska kontrollmedlen i alla tre trappstegen dessutom verka preventivt. Risken att utsättas för kontroll ska medföra att statsråden tänker sig för extra noggrant innan de gör något som kan uppfattas som klandervärt.

    Om kontrollmedlen ordnas på detta sätt anser författaren att de kan samverka bättre än i dag och att de olika funktionerna tydliggörs. Sammantaget kan konstateras att författaren helt klart lyckas i sin föresats att bidra till konstruktiv diskussion kring ämnet. Framställningen är i allmänhet tydlig och lätt att följa. De historiska och internationella perspektiven bidrar till en givande genomgång av ämnet. Författarens omfattande egna undersökningar av spörsmål och granskningsbetänkanden tillför dessutom intressant ny kunskap. Detta ger en god grund för vidare diskussion. För egen del uppskattar jag särskilt avhandlingens förslag till justeringar av nuvarande regler. Visserligen är jag personligen ännu inte helt övertygad i alla delar, bland annat avseende utskottsgranskning av delegerad normgivningsmakt. Förslagen är emellertid konkreta, genomtänkta och verklighetsanknutna. De inspirerar utan tvekan till fortsatta tankar kring kontrollmakten och kring förhållandet mellan riksdagen och regeringen.
Vilhelm Persson