Hemliga tvångsmedel mot allvarliga brott

Av f.d. justitierådet STEN HECKSCHER och hovrättsassessorn DAVID LÖFGREN

Reglerna om buggning, som nu är tidsbegränsade, bör göras permanenta.
Det föreslår Sten Heckscher i betänkandet Hemliga tvångsmedel mot allvarliga brott, SOU 2012:44. Därutöver är förslagen inte särskilt dramatiska.
Åklagare föreslås få en generell rätt att interimistiskt besluta om tvångsmedel, och reglerna om att använda överskottsinformation vid buggning bör ensas med vad som nu gäller vid teleavlyssning. Till grund för förslagen ligger bl.a. en av de mest omfattande undersökningar som publicerats i västvärlden av behov, nytta och integritetsintrång som tvångsmedlet medför.

Inledning
Frågor om hemliga tvångsmedel är viktiga, svåra och ska vara kontroversiella. De ställningstaganden och gränsdragningar som måste göras ställer konflikten mellan en effektiv brottsbekämpning och den grundlagsskyddade rätten till personlig integritet på sin spets. De nödvändiga avvägningarna förutsätter bl.a. en kartläggning och analys av behoven av tvångsmedlen och den nytta och det integritetsintrång de kan medföra.
    Sten Heckscher har på uppdrag av regeringen utvärderat hur tre tillfälliga lagar om hemliga tvångsmedel har tillämpats. Syftet med uppdraget har också varit att ta slutlig ställning till lagarnas fortsatta giltighet och därmed till hur en permanent reglering av hemliga tvångsmedel bör utformas. Den 28 juni 2012 överlämnades betänkandet Hemliga tvångsmedel mot allvarliga brott, SOU 2012:44, till justitieministern. I den här artikeln presenterar vi några av betänkandets överväganden och förslag.

Bakgrund
De aktuella tvångsmedlen
De hemliga tvångsmedel som tillämpas i Sverige i dag är främst hemlig teleavlyssning, hemlig teleövervakning, hemlig kameraövervakning och hemlig rumsavlyssning.1 De två först nämnda avser elektronisk kommunikation (t.ex. telefonsamtal, sms eller e-post) och skiljer sig

1 Genom lagändringar som trätt ikraft den 1 juli 2012 har benämningarna på de två först nämnda tvångsmedlen ändrats. Dessa kallas numera hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation respektive hemlig övervakning av elektronisk kommunikation. De äldre benämningarna används dock genomgående i betänkandet och av enkelhetsskäl även här.

från varandra främst genom att hemlig teleavlyssning ger kommunikationens innehåll, medan hemlig teleövervakning bara ger s.k. trafikuppgifter (vem har kontaktat vem vid vilken tidpunkt?) och lokaliseringsuppgifter. Hemlig kameraövervakning innebär att fjärrstyrda kameror eller jämförbar utrustning i hemlighet används för personövervakning. Genom hemlig rumsavlyssning, buggning, sker ljudupptagning i hemlighet med tekniska hjälpmedel — i praktiken gömda mikrofoner — av samtal eller tal.
    Reglerna om buggning finns i lagen (2007:978) om hemlig rumsavlyssning som är en av de tre lagar vi har utvärderat. All tillämpning av detta tvångsmedel har omfattats av utredningens kartläggning och analys. De grundläggande och vanligast tillämpade reglerna om de övriga nämnda hemliga tvångsmedlen finns i 27 kap. rättegångsbalken. Tvångsmedelsreglerna i rättegångsbalken är permanenta och har i huvudsak inte omfattats av utredningens uppdrag. Det som granskats beträffande dessa är endast hur de använts enligt två tidsbegränsade lagar, nämligen lagen (2008:854) om åtgärder för att utreda vissa samhällsfarliga brott och lagen (2007:979) om åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott. Genom den först nämnda lagen (2008 års utredningslag) ges utökade möjligheter att använda tvångsmedlen vid förundersökningar som avser vissa brott som utreds av Säkerhetspolisen.2 Genom den sist nämnda lagen (i det fortsatta 2007 års preventivlag) regleras möjligheter att använda hemliga tvångsmedel för att förhindra brott, utom ramen för en förundersökning.

Gällande regler
En grundläggande förutsättning för att använda hemliga tvångsmedel är vanligtvis att en förundersökning har inletts. Tvångsmedlet ska då bidra till att utreda eller lagföra ett visst brott. Bestämmelser om hemliga tvångsmedel under förundersökning finns som framgått i 27 kap. rättegångsbalken. Tvångsmedlen får enligt dessa bestämmelser beslutas enbart av domstol på begäran av åklagare. Hemlig teleavlyssning eller hemlig kameraövervakning får beslutas endast vid förundersökning som rör ett brott med ett straffminimum på minst fängelse i två år samt försök, förberedelse eller stämpling till ett sådant brott eller ett brott vars straffvärde kan antas överstiga fängelse i två år. Hemlig teleövervakning får användas vid förundersökning som avser brott med straffminimum på minst fängelse i sex månader, vissa andra särskilt angivna brott (bl.a. dataintrång, narkotikabrott och barnpornografibrott som inte är att anse som ringa) eller försök, förberedelse eller stämpling till sådana brott. För samtliga tre tvångsmedel gäller att åtgärderna som regel får avse endast en teleadress eller en plats som

2 2008 års lag har ersatt en tidsbegränsad lag från 1952. Bestämmelserna har alltså varit tidsbegränsade i 50 år!

är på visst sätt anknuten till en skäligen misstänkt person. För att ett tillstånd ska meddelas krävs alltid att åtgärden är av synnerlig vikt för utredningen. 2008 års utredningslag gäller vid förundersökning angående vissa allmänfarliga brott, brott mot rikets säkerhet och terroristbrott. Brotten är alltså sådana som i regel utreds av Säkerhetspolisen. Tillstånd till hemlig teleavlyssning, hemlig teleövervakning eller hemlig kameraövervakning får enligt lagen meddelas avseende de aktuella brotten, även om de inte uppfyller de krav avseende straffminimum eller antaget straffvärde som ställs upp i 27 kap. rättegångsbalken. Interimistiskt tillstånd till åtgärden får under vissa omständigheter ges av åklagaren. I övrigt gäller samma förutsättningar för tvångsmedlen som beskrivits ovan. Hemlig rumsavlyssning får användas endast vid förundersökning om vissa mycket allvarliga brott, nämligen sådana för vilka det inte är föreskrivet lindrigare straff än fängelse i fyra år samt vissa andra särskilt angivna brott, om det med hänsyn till omständigheterna kan antas att brottets straffvärde överstiger fängelse i fyra år. Dessa brott är människohandel, våldtäkt, grovt sexuellt tvång, våldtäkt mot barn, grovt sexuellt övergrepp mot barn, grovt utnyttjande av barn för sexuell posering, grovt koppleri, grov utpressning, grovt barnpornografibrott, grovt övergrepp i rättssak, grovt narkotikabrott samt grov narkotikasmuggling. Därtill får tvångsmedlet användas vid förundersökning om försök, förberedelse eller stämpling till de ovan nämnda brotten, förutsatt att sådan gärning är belagd med straff och det med hänsyn till omständigheterna kan antas att gärningens straffvärde överstiger fängelse i fyra år.
    Flertalet övriga krav för att använda hemlig rumsavlyssning motsvarar de som finns i 27 kap. rättegångsbalken. Hemlig rumsavlyssning får sålunda användas endast om någon är skäligen misstänkt för ett sådant brott som omfattas av lagen och åtgärden är av synnerlig vikt för utredningen.
    Enligt 2007 års preventivlag får tillstånd till hemlig teleavlyssning, hemlig teleövervakning eller hemlig kameraövervakning enligt 27 kap. rättegångsbalken meddelas, om det med hänsyn till omständigheterna finns särskild anledning att anta att en person kommer att utöva brottslig verksamhet som innefattar vissa särskilt allvarliga brott. Tillstånd får meddelas endast om åtgärden är av synnerlig vikt för att förhindra sådan brottslig verksamhet.
    2007 års preventivlag tillämpas främst av Säkerhetspolisen. Katalogen av brott inom Säkerhetspolisens område för vilka 2007 års preventivlag får tillämpas har stora likheter med den i 2008 års utredningslag. Därutöver omfattas vissa allvarliga brott mot person när de begås i avsikt att påverka offentliga organ eller den som yrkesmässigt bedriver nyhetsförmedling eller annan journalistik att vidta eller avstå

från att vidta en åtgärd eller att hämnas en åtgärd (s.k. systemhotande brottslighet).
    Samma krav som i 27 kap. rättegångsbalken gäller enligt 2007 års preventivlag om att den avlyssnade eller övervakade teleadressen eller platsen på visst sätt är anknuten till den som kan antas komma att utöva den brottsliga verksamheten. Frågan om tillstånd till tvångsmedel enligt lagen prövas av domstol efter ansökan av åklagare.
    Enligt alla de nämnda lagarna gäller — utöver kravet på domstolsprövning — ett antal ytterligare rättssäkerhetsgarantier. Vid domstolsprövningen av tillstånd till hemlig teleavlyssning, hemlig kameraövervakning och hemlig rumsavlyssning ska ett offentligt ombud bevaka enskildas intressen. Det finns som huvudregel en skyldighet att underrätta enskilda i efterhand om att det hemliga tvångsmedlet har använts. När underrättelse underlåtits ska Säkerhets- och integritetsskyddsnämnden underrättas om detta. Därtill har Säkerhets- och integritetsskyddsnämnden till särskild uppgift att utöva tillsyn över de brottsbekämpande myndigheternas användning av hemliga tvångsmedel och att på begäran av en enskild person kontrollera om personen i strid med lag eller annan författning utsatts för hemliga tvångsmedel. Även granskningen och bevarandet av upptagningar och uppteckningar samt användningen av överskottsinformation har reglerats.

Tillämpningen
En viktig del av utredningens uppdrag har varit att kartlägga den hittillsvarande tillämpningen av de tre lagar som uppdraget omfattar. Vi vågar påstå att vår undersökning är en av de mest ambitiösa som publicerats när det gäller att verkligen ta reda på behov, nytta och integritetsintrång.3 När uppgifter om omfattning och nytta av tillämpningen av hemliga tvångsmedel tidigare samlats in i Sverige har detta nästan uteslutande gjorts genom att i huvudsak kvantitativa sammanställningar lämnats från de brottsbekämpande myndigheterna till regeringen eller dess utredare. Vi har i stället valt en kartläggningsmetod som står på tre ben. För det första har vi hämtat in uppgifter från de brottsbekämpande myndigheterna om varje enskilt ärende där någon av de tre aktuella lagarna har tillämpats. Detta är således en totalundersökning. Den omfattar tiden från det att respektive lag trädde i kraft till och med den 31 december 2011. Utredningen har utformat en blankett att besvaras för varje ärende. Ärendeblanketten har vandrat från handläggande polismyndighet till åklagare, och dessa har gemensamt svarat för att de uppgifter som lämnats varit korrekta.

3 De mest utförliga empiriska studier som före vår undersökning hade publicerats i Europa av användningen av hemliga tvångsmedel genomfördes av forskare vid Max Planck-institutet i Tyskland. Vid dessa studier, som refereras i betänkandet, användes en metod som inte är helt olik utredningens.

För det andra har utredningen i ett urval av ärenden där lagen om hemlig rumsavlyssning eller 2007 års preventivlag tillämpats dels tagit del av källmaterial, dels hållit intervjuer med rättsväsendets aktörer. Det skriftliga material som gåtts igenom i denna djupundersökning har innefattat bl.a. ansökningarna om tvångsmedel och de promemorior som dessa grundar sig på samt domstolens beslut. Intervjuer har sedan i vart och ett av ärendena hållits med handläggande polis och åklagare. Beträffande ett antal ärenden har även det offentliga ombudet och beslutande domare intervjuats. Fokus har här varit att, på konkret ärendenivå, tränga djupare i frågorna om behov, nytta och integritetsintrång.4 För det tredje har utredningen — utan anknytning till enskilda ärenden — sammanträffat med aktörerna för att informera sig om deras allmänna erfarenheter av tillämpningen av de tre lagarna. Ett flertal möten har sålunda ägt rum med poliser, tullare, åklagare, offentliga ombud och domare.
    Resultaten av kartläggningen redovisas i detalj i betänkandet och har varit en viktig del av underlaget för analys, bedömningar och förslag. I detta sammanhang får det vara tillräckligt att ange följande.
    Den sammanlagda användningen av hemliga tvångsmedel enligt de tre nu aktuella lagarna har varit begränsad. Det årliga genomsnittet initiala tillstånd är 54 (lagen om hemlig rumsavlyssning), 36 (2007 års preventivlag) respektive 58 (2008 års utredningslag).5 Hemlig rumsavlyssning har inom den öppna polisens verksamhet används främst i utredningar om grova narkotikabrott (hälften av tillstånden) och mord (en dryg tredjedel). Det har rört sig huvudsakligen om misstankar om brott inom ramen för organiserad brottslighet eller brottsmisstankar mot personer som bedömts ha koppling till sådan kriminalitet. Endast i en mindre andel av ärendena har hemlig rumsavlyssning satts in mot personer utan koppling till kriminella miljöer.6 Inom Säkerhetspolisens område har hemlig rumsavlyssning använts i mycket begränsad utsträckning (i snitt drygt tio tillstånd per år vilka avsett grovt spioneri eller terroristbrott).
    De vanligast använda tvångsmedlen enligt 2008 års utredningslag och 2007 års preventivlag är hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning, ofta samtidigt. 2008 års utredningslag har haft sin främsta betydelse beträffande brottsmisstankar inom kontraspionagets område (spioneri och olovlig underrättelseverksamhet), medan tilllämpningen av 2007 års preventivlag har gällt huvudsakligen terrorist-

4 Djupundersökningen har genomförts i nära samarbete med Brottsförebyggande rådet (Brå). 5 Detta kan jämföras med t.ex. antalet tillstånd till hemlig teleavlyssning enligt de ordinarie reglerna i rättegångsbalken som för år 2010 var 2 531 och för år 2011 var 2 916 stycken. 6 Så är fallet i endast tre av de 21 ärenden som omfattas av utredningens djupundersökning. Dessa tre ärenden avser mord och försök till mord.

relaterade brott och brott inom författningsskyddets område (brott mot medborgerlig frihet m.m.).

Nytta, behov och integritetsintrång
Utredningen har på grundval av kartläggningen och av visst annat underlag analyserat den nytta och det integritetsintrång som tvångsmedlen enligt de tre aktuella lagarna hittills medfört samt behovet av att fortsatt använda tvångsmedlen.
    Polis och åklagare ska bl.a. förebygga, förhindra och utreda brott. Därför har myndigheterna behov av information. Behovet av ett visst hemligt tvångsmedel beror, förutom på hur starkt behovet är av information och vad informationen kan förväntas leda till, dels på vilka möjligheter som finns att erhålla informationen på något annat sätt, dels på vilka möjligheter tvångsmedlet kan erbjuda att nå informationen (dvs. hur effektivt det kan förväntas vara).
    Även de hemliga tvångsmedlens påverkan på den personliga integriteten beror på vilken typ och mängd av information om enskilda som tvångsmedlen ger tillgång till. Varje befogenhet för staten att bereda sig tillgång till personlig information — och varje nyttjande av denna befogenhet — leder till integritetsingrepp.
    Utifrån utredningens kartläggning konstateras också att andelsresonemang knutna till vissa effekter inte är tillräckliga för att förklara nyttan av hemliga tvångsmedel. Att en viss nyttoeffekt — t.ex. att åtal eller lagföring skett — fullt ut är knuten till informationen från ett visst hemlig tvångsmedel är ofta problematiskt att mäta och belägga. Detta beror bl.a. på att information blir relevant som en bit i ett större pussel (betydelsen av den enskilda pusselbiten är svår att avgöra) och att det blir fråga om orsakssamband i flera led (t.ex. tvångsmedel — förhör — annat tvångsmedel — åtal). Är effekten att ett visst brott förhindrats, blir svårigheten att avgöra ett orsakssamband ännu större. Även integritetsintrånget är svårt att mäta med exakthet (t.ex. karaktären av och innehållet i de samtal eller kontakter som avlyssnats eller övervakats).
    Förenklade antals- eller andelsresonemang är således inte tillräckliga, utan dessa måste förenas med en fortsatt och mer resonerande analys utifrån bl.a. den information som tvångsmedlen gett. Hemlig rumsavlyssning har alltså huvudsakligen använts för att utreda brott inom den öppna polisens verksamhetsområde. Tvångsmedlet används normalt i ett relativt sent skede av förundersökningen. Frågan om alternativa metoder att komma åt information har i de ärenden utredningen gått igenom i djupundersökningen tydligt uppmärksammats av aktörerna. En viktig faktor har här varit att säkerhetsmedvetenheten hos de som tvångsmedlen riktats mot oftast bedömts som mycket hög. Detta bekräftas av undersökningen. Ibland har tvångsmedlet uttryckligen beskrivits som en sista utväg i utredningar beträffande mycket svårutredda personer. Det har inte funnits

några tecken på att informationen borde ha inhämtats på något annat mindre ingripande sätt.
    Den information som den öppna polisen erhållit genom hemlig rumsavlyssning har ibland varit konkreta uppgifter om brott (i vissa fall i detalj). I andra fall har uppgifterna rört nätverk och relationer. Säkerhetspolisen har mera sällan fått information om brottsplaner i sin helhet men har ibland fått veta någon betydelsefull detalj som t.ex. en plats, en tidpunkt eller ett tillvägagångssätt för ett planerat attentat. Oftast har den information som erhållits av Säkerhetspolisen och som bedömts vara av betydelse avsett organisationsstruktur, nätverk eller liknande.
    Det har inte varit ovanligt att de brottsbekämpande myndigheterna på grund av att avlyssningsutrustningen inte kunnat installeras eller på grund av tekniska problem inte fått del av någon information eller i vart fall av mindre information än kalkylerat. Av svaren på utredningens ärendeblankett framgår att närmare 30 procent av tillstånden inte medfört någon avlyssning alls. Nyttoeffekter av den erhållna informationen har, trots svårigheterna beträffande verkställighet och bedömning av orsakssamband, indikerats beträffande drygt en fjärdedel (27 procent) av tillstånden inom den öppna polisens verksamhet och knappt hälften av tillstånden inom Säkerhetspolisens.7 Vid djupundersökningen har noterats att tvångsmedlet inom den öppna polisens verksamhet i närmare 30 procent av ärendena hade stor betydelse för förundersökningen och utgången i målet. Inom Säkerhetspolisens område — där underlaget är mer begränsat — bedömde brottsbekämparna inom ramen för djupundersökningen att tvångsmedlet bidragit till att förhindra skada på grund av brott i ungefär samma andel av ärendena (två av sju ärenden). 2008 års utredningslag och 2007 års preventivlag har använts nästan uteslutande inom Säkerhetspolisens verksamhetsområde, främst i syfte att förhindra sådana brott som Säkerhetspolisen bekämpar.8 Information som bedömts som användbar har erhållits från dessa tvångsmedel i en mycket stor andel av fallen. Ibland har den avsett konkreta uppgifter om brottsplaner, men ofta har det rört sig om uppgifter av mer allmän betydelse i ärendena. Inga tecken har funnits på att informationen borde ha inhämtats på något annat mindre ingripande sätt. Om vid en andelsbedömning beträffande nytta sådana indikatorer som Säkerhetspolisen framhållit beaktas, har nytta i ärendeblanketten markerats beträffande en hög andel (71 procent) av de

7 Eftersom flera ärenden ännu pågick när blanketten besvarades — såvitt avser den öppna polisen drygt en tredjedel av ärendena — får antas att viss ytterligare nytta kommer att tillkomma. 8 Tillstånden enligt 2008 års utredningslag har haft ett brottsutredande syfte men ofta rört misstankar om osjälvständiga brott (försök, förberedelse eller stämpling). Det slutliga eller högst prioriterade målet kan då vara att förhindra att brottet fullbordas.

tillstånd som meddelats enligt 2008 års utredningslag. Beträffande 2007 års preventivlag är motsvarande siffra lika hög. Då inkluderas dock följder som t.ex. att den person som tvångsmedlet avser eller dennes gruppering kunnat kartläggas eller — beträffande 2007 års preventivlag — ”att det inte längre funnits anledning att anta att en person som tillståndet avser ska komma att utöva sådan brottslig verksamhet som tillståndet omfattar”. I djupundersökningen har utredningen, trots de svårigheter som råder beträffande orsakssambandet, ansett att det funnits goda grunder att anta att tvångsmedlet bidragit till att viss utpekad brottslighet förhindrats i en dryg tiondel av fallen.
    Utredningen har sammantaget bedömt att kartläggningen gett stöd för att beaktansvärd nytta har förekommit vid tillämpningen av de tre aktuella lagarna. Utredningen har ansett att det står klart att den öppna polisen har ett påtagligt behov av att kunna använda hemlig rumsavlyssning för att utreda allvarliga brott med anknytning till organiserad brottslighet samt i vissa fall beträffande annan mycket allvarlig brottslighet. Säkerhetspolisen har bedömts ha ett starkt behov av att kunna använda hemliga tvångsmedel — inklusive hemlig rumsavlyssning — vid förundersökningar avseende kontraterrorism, kontraspionage och författningsskydd. Därtill har Säkerhetspolisen ansetts ha ett påtagligt behov att även utom ramen för en förundersökning kunna använda vissa hemliga tvångsmedel för att förhindra vissa brott. Den öppna polisens behov av hemliga tvångsmedel utom ramen för en förundersökning har — utom beträffande s.k. systemhotande brott — inte bedömts som lika påtagligt.
    Den hittillsvarande tillämpningen ger god ledning avseende vilka effekter för den personliga integriteten som de aktuella hemliga tvångsmedlen kan förväntas medföra. Utredningen har konstaterat följande. Tvångsmedel enligt de nu aktuella lagarna har som framgått använts i ett begränsat antal fall. Besluten om tvångsmedlen har inte riktats mot något stort antal personer. Beträffande enskilda fall kan dock konstateras att en hel del personlig information samlats in. Tvångsmedlen har sålunda medfört icke obetydliga integritetsintrång. En del av den insamlade informationen har varit sådan att den rört tredje man, och viss information har varit sådan att den inte haft betydelse för att utreda eller förhindra brott.
    Vad gäller hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning bedömer utredningen att det i integritetshänseende inte föreligger någon beaktansvärd skillnad jämfört med när tvångsmedlen använts med stöd av 27 kap. rättegångsbalken. Reglerna om hemlig rumsavlyssning ger utrymme för åtgärder som är mer ingripande från integritetssynpunkt än de som erbjuds genom reglerna om de övriga hemliga tvångsmedlen. Detta främst på grund av karaktären och mängden av den information som kan erhållas genom hemlig rumsavlyssning. Utredningen konstaterar att såväl domstolarna som de brottsbekämpande myndigheterna i den praktiska tillämpningen på

olika sätt och med viss framgång har sökt begränsa mängden kringinformation vid hemlig rumsavlyssning, och därmed också integritetsintrånget. I vart fall hemlig rumsavlyssning som har avsett bostäder har dock typiskt sett medfört större integritetsintrång än de övriga tvångsmedlen.

Bedömningar och förslag
Tvångsmedel under förundersökning
Efter en avvägning mellan behovet av en effektiv brottsbekämpning och integritetsintresset bedömer vi att hemlig rumsavlyssning fortsatt i vissa fall bör få användas. Även en fortsatt särreglering för de hemliga tvångsmedlen beträffande viss brottslighet inom Säkerhetspolisens område (2008 års utredningslag) är såväl proportionerlig som rimlig.
    Hemlig rumsavlyssning bör få användas för brott där straffminimum är minst fängelse fyra år, och generellt för brott där straffvärdet kan antas överstiga fängelse fyra år, samt för spioneri av normalgraden och statsstyrt företagsspioneri. Även vid försök, förberedelse eller stämpling till dessa brott bör tillstånd till hemlig rumsavlyssning kunna ges. Detta innebär en viss utvidgning i förhållande till nuläget. När straffvärdeventilen tillämpas beträffande osjälvständiga brottsformer ska fortsatt krävas att försöks-, förberedelse- eller stämplingsgärningen kan antas medföra fängelse i mer än fyra år.De huvudsakliga justeringarna jämfört med dagens reglering är således att den brottskatalog som för närvarande begränsar tillämpningen av straffvärdeventilen tas bort och att tillämpningen utvidgas till att avse spioneri och statsstyrt företagsspioneri (oavsett straffvärde).
    De tvångsmedel och brott som omfattas av särregleringen i 2008 års utredningslag föreslås fortsatt vara desamma som i dag, med undantaget att misstanke om olovlig kårverksamhet inte bör ge möjlighet att tillämpa lagen, dvs. en begränsning.
    Beträffande de övriga kraven för att tvångsmedelsbeslut ska få meddelas, bl.a. beträffande att åtgärden ska vara av synnerlig vikt för utredningen och att den ska riktas mot en skäligen misstänkt person, föreslås i huvudsak inga ändringar.9 Det ska också fortsatt krävas att den teleadress eller plats som tvångsmedlet avser ska anges i beslutet.

Preventiva tvångsmedel
När 2007 års preventivlag infördes bedömde regeringen att möjligheterna att använda hemliga tvångsmedel i förundersökningar om osjälvständiga brott i vissa fall inte var tillräckliga. En möjlighet att använda hemliga tvångsmedel för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott borde ges. Utredningen gör utifrån sitt empiriska underlag samma bedömning och avvägning mot integritetsintresset och anser att de preventiva tvångsmedlen bör finnas kvar.

9 Beträffande sådana brott som omfattas av 2008 års utredningslag föreslås dock att hemlig teleövervakning, oavsett brottets straffminimum eller straffvärde, ska tilllåtas också för att utreda vem som är skäligen misstänkt.

De tvångsmedel som enligt utredningens förslag ska få användas preventivt är desamma som i dag, dvs. hemlig teleavlyssning, hemlig teleövervakning, hemlig kameraövervakning och s.k. postkontroll.10 Trots att hemlig rumsavlyssning bedöms kunna vara ett mycket betydelsefullt verktyg för att förhindra att allvarliga brott fullbordas, anser utredningen att detta tvångsmedel inte bör få användas utom ramen för förundersökningar. Detta beror främst på att tvångsmedlet ger utrymme för större integritetsinskränkningar än de övriga tvångsmedlen och att därför en bestämd brottsmisstanke bör krävas. Systemet får inte bli för lösligt.
    Katalogen av brott inom Säkerhetspolisens verksamhetsområde som preventiva tvångsmedel i dag får användas mot har stora likheter med katalogen i 2008 års utredningslag. Skillnaden är att tvångsmedel enligt 2007 års preventivlag inte får användas mot s.k. statsstyrt företagsspioneri och att vissa brott som omfattas av 2008 års utredningslag kan ge möjlighet till preventiv tvångsmedelsanvändning endast om de bedöms som grova. Utredningen föreslår att brottskatalogen i 2007 års preventivlag ska utökas så att den blir likadan som katalogen i 2008 års utredningslag. Regleringen av hemliga tvångsmedel inom Säkerhetspolisens område blir därmed mer enhetlig. Beträffande de s.k. systemhotande brotten som omfattas av 2007 års preventivlag (dvs. mord, dråp, grov misshandel, människorov och olaga frihetsberövande, när dessa brott har som syfte att otillbörligen påverka myndighetspersoner, politiker eller journalister) föreslås inga ändringar.
    Det ska fortsatt krävas att tvångsmedlet bedöms vara av synnerlig vikt för att förhindra brottslig verksamhet. Dagens misstankerekvisit (det ska finnas ”särskild anledning att anta” att en person kommer att utöva viss brottslig verksamhet) föreslås dock ersättas av ett uttryckligt riskrekvisit. Ett sådant rekvisit motsvarar bättre de bedömningar som i praktiken måste göras i ett preventivt ärende. Utredningen föreslår att rekvisitet ska formuleras så att en ”påtaglig risk” för brottslig verksamhet av visst slag krävs för att tvångsmedel ska få användas. Denna risk ska i första hand knytas till den person som tvångsmedlet riktas mot. Om detta inte kunnat ske, men risken hänförts till en viss organisation eller grupp, ska en viss lättnad kunna ges beträffande den farebedömning som sker gentemot de som är medlemmar av eller annars verkar för organisationen eller gruppen. Det föreslås i dessa fall vara tillräckligt att det kan befaras att personen kommer att främja den brottsliga verksamheten.

Rättssäkerhetsgarantier
Rättssäkerhetsgarantierna består av bl.a. regler om domstolsprövning, medverkan av offentliga ombud, underrättelseskyldighet och om tillsyn hos Säkerhets- och integritetsskyddsnämnden. Med utgångspunkt

10 Postkontroll innebär att försändelser som finns hos befordringsföretag får undersökas, öppnas och granskas.

från sin kartläggning har utredningen analyserat denna reglering i förhållande till regeringsformens och Europakonventionens krav och om det av rättssäkerhetsskäl behövs förändringar. Utredningen har bedömt att den svenska regleringen lever upp till såväl regeringsformens som Europakonventionens krav. Det föreslås inte av rättssäkerhetsskäl några ändringar i dessa hänseenden.
    Det kan förekomma situationer då starka behov av hemliga tvångsmedel dyker upp med mycket kort varsel. I dag får åklagaren fatta interimistiska beslut beträffande sådana tvångsmedel som omfattas av 2008 års utredningslag och beträffande hemlig teleövervakning enligt 27 kap. rättegångsbalken. Behovet av en interimistisk beslutsmöjlighet beror dock inte på vilket hemligt tvångsmedel det är fråga om. Utredningen föreslår därför att en möjlighet till interimistiska åklagarbeslut ska finnas beträffande samtliga de hemliga tvångsmedlen, såväl under förundersökning som enligt 2007 års preventivlag. Bl.a. åklagarens kompetens och fristående ställning samt regler om efterföljande prövning i domstol gör att rättssäkerhetsintresset tillgodoses. Reglerna om överskottsinformation är i dag betydligt strängare i lagen om hemlig rumsavlyssning och 2007 års preventivlag än i 27 kap. rättegångsbalken, medan avlyssningsförbudet beträffande vissa samtal är mer omfattande enligt de förstnämnda två lagarna än i den sistnämnda.Det finns inte tillräckliga skäl för dessa skillnader.Utredningen förslår att bestämmelserna om överskottsinformation och avlyssningsförbud ska enhetligas. Reglerna om att använda överskottsinformation vid buggning, som emellanåt lett till direkt stötande resultat, blir därmed liberalare, medan avlyssningsförbudet blir strängare.

Reglerna bör göras permanenta
Det finns ingenting som tyder på att de behov av de aktuella tvångsmedlen som utredningen funnit skulle minska inom överskådlig tid. Inte heller i övrigt har det kommit fram något som ger skäl att anta att de förhållanden som ligger till grund för utredningens bedömningar är av tillfällig natur. Utredningen föreslår därför att reglerna ska göras permanenta.
    Bl.a. därför bör reglerna om hemlig rumsavlyssning och om utökad användning av hemliga tvångsmedel vid utredning av brott inom Säkerhetspolisens område (2008 års utredningslag) föras in i 27 kap. rättegångsbalken. Det medför ganska omfattande redaktionella ändringar. Reglerna om preventiva tvångsmedel bör fortsatt finnas i en särskild lag (2007 års preventivlag).
    Ändringarna föreslås träda i kraft den 1 januari 2014. Betänkandet är nu på remiss med svar senast den 31 oktober 2012.