Fri- och rättighetsskyddet i Europa — Strasbourg, Bryssel eller både och?

 

 

Av ambassadören CARL HENRIK EHRENKRONA1

Europarådet har genom Europadomstolen och dess övriga övervakningsorgan ett gammalt och väletablerat maskineri för att säkerställa att staterna iakttar sina förpliktelser på fri- och rättighetsområdet. Europarådet besitter därigenom en betydande kunskap om förhållanden i dess medlemsstater på detta område liksom om hur man implementerar existerande normer inom olika samhällen och rättssystem. EU är en relativt ny aktör på fri- och rättighetsområdet och har i dagsläget inga helt färdiga instrument för att hantera uppkommande problem i dess medlemsstater. Detta kräver att större fokus ges på fri- och rättighetsfrågorna i EU-domstolen och hos kommissionen och sannolikt en utvidgning av unionsrätten. EU kan genom sitt samarbete med Europarådet i hög grad använda sig av den öppna information om förhållandena i medlemsstaterna som framkommer genom Europadomstolens domar och genom de olika övervakningskommittéernas och PACE:s rapporter. Den politiska utvecklingen i vissa EU-stater, bl.a. i
Ungern, har dock väckt frågan om övervakningen på fri- och rättighetsområdet behöver förstärkas inom EU och om de verktyg som EU har till sitt förfogande behöver skärpas. På sikt kan utvecklingen leda till att vi får ett fri- och rättighetsskydd för EU och dess medlemsstater och ett för Europa i övrigt.

 

Inledning
Skyddet för de mänskliga rättigheterna i Europa har under efterkrigstiden haft Strasbourg som sin centralpunkt. Det är främst genom den europeiska domstolen för mänskliga rättigheter (Europadomstolen) som väktare av den europeiska konventionen för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (Europakonventionen) som detta manifesterats. Utöver domstolen finns ett flertal olika övervakningsorgan upprättade till de flera olika konventioner på fri- och rättighetsområdet som antagits under de senaste tjugo åren. Dit hör bl.a. den sociala stadgan, konventionerna på minoritetsskyddsområdet, konventionen mot tortyr och omänsklig behandling, konventionen mot människohandel m.fl. Den kritik och de rekommendationer som dessa organ riktar till en stat som inte anses uppfylla sina åtaganden enligt en konvention har dock inte samma status som en dom,

 

1 Denna artikel, som bygger på en intern UD PM avfattad i samma ämne, är skriven utifrån ett praktikerperspektiv och har inte ambitionen att analysera alla de frågor och problemkomplex som rubriken kan ge upphov till. Istället för uttrycket ”mänskliga rättigheter och grundläggande friheter” används främst av förenklingsskäl genomgående uttrycket ”fri- och rättigheter” vilket ofta också är EU:s terminologi.

utan är mer att se som politiska rekommendationer som en stat kan välja om den vill följa, även om det förväntas att staten gör det.
    Europarådet, som är den äldsta europeiska mellanstatliga samarbetsorganisationen, bildades redan år 1949 av tio europeiska stater, däribland Sverige. Ökad europeisk enighet i syfte att säkerställa det gemensamma europeiska arvet av ideal och värdeprinciper angavs i stadgan som organisationens syfte och respekt för rättsstatens principer och för de grundläggande fri- och rättigheterna uppställdes som krav för att bli medlem av organisationen2. Organisationen har sitt säte i Strasbourg och företräds utåt av sin generalsekreterare. Ministerkommittén är dess högsta beslutande organ där samtliga stater är representerade genom sina utrikesministrar, i det dagliga arbetet genom sin respektive ambassadörer vid Europarådet.
    Europarådets betydelse som mellanstatlig organisation har under årens lopp kommit att minska i takt med att EG, numera EU, kommit att växa i styrka och inflytande. Efter det gamla östblockets sammanbrott 1989 kom antalet medlemsstater i Europarådet dock att öka drastiskt3. För många gamla öststater blev medlemskapet i Europarådet något av ett väntrum för ett hägrande EU-medlemskap. De grundläggande politiska kriterier som idag gäller för medlemskap i Europarådet — respekt för de mänskliga rättigheterna, det demokratiska samhällsskicket och rättsstatens principer — är snarlika dem som gäller för medlemskap i EU. Medlemskap i Europarådet blev därför något av en ”godkännandestämpel” i dessa hänseenden då utvidgningen av EU kom igång på allvar. I EU-fördraget återfinns dessa kriterier återgivna i en mer detaljerad utformning i artikel 2, där beskrivna som unionens värdegrunder. I artikel 6 p. 3 i fördraget återfinns också, med en ganska kryptisk formulering, skyldigheten för unionen att som en del av unionsrättens allmänna principer respektera de grundläggande rättigheterna såsom de garanteras i Europakonventionen och såsom de följer av medlemsstaternas gemensamma konstitutionella traditioner. I samma artikel läggs också fast att unionen ska erkänna de rättigheter och friheter och principer som fastställts i unionens stadga om de grundläggande rättigheterna från år 2000 (EU:s rättighetsstadga), som har samma rättsliga värde som fördragen. Stadgan upptar i allt väsentligt samma fri- och rättigheter som Europakonventionen, dock med en annan disposition och en modernare språklig utformning. EU:s domstolar har jurisdiktion och kan tolka och tillämpa stadgan, men endast inom ramen för sin tillämpning av unionsrätten. Den övergripande granskningen av om en stat lever upp till sina åtaganden på fri- och rättighetsområdet sker i EU främst inom ramen för medlemskapsförhandlingarna. En med-

 

2 Europarådets stadga av den 5 maj 1949 artiklarna 1a och 3. 3 Av Europarådets idag 47 medlemsstater är 28 också medlemmar av EU; de övriga nitton är: Albanien, Andorra, Armenien, Azerbajdzjan, Bosnien-Herzegovina, Georgien, Island, Liechtenstein, Makedonien, Moldavien, Monaco, Monte Negro, Norge, Ryssland, San Marino, Schweiz, Serbien, Turkiet och Ukraina.

lemsstat i EU förväntas förstås efter sitt inträde leva upp till alla sina åtaganden på detta område.
    Utvecklingen kan nu på sikt leda till att vi får en situation med ett fri- och rättighetsskydd inom EU för EU och dess medlemsstater och ett inom Europarådet för det övriga Europa. Om önskvärdheten av detta kan finnas olika uppfattningar. Innan vi analyserar den frågan kan finnas anledning att helt översiktligt beskriva hur fri- och rättighetsskyddet ser ut idag inom de båda organisationerna.

 

Europarådet
Europadomstolen
Europadomstolen är en väletablerad europeisk institution för fri- och rättighetsskyddet i Europa. Domstolen sattes upp redan år 1959 efter antagandet av Europakonventionen som tagits fram tio år tidigare av de tio europeiska stater som bildat Europarådet. Liksom Europarådet har domstolen sitt säte i Strasbourg. Efter att ha fört en ganska bortglömd tillvaro under sina första trettio år kom domstolen från början av 1980-talet att spela en allt större roll för fri- och rättighetsskyddet i Europa. Europadomstolen blev den första internationella domstol till vilken enskilda medborgare kunde vända sig med klagomål mot en medlemsstat för att ha kränkt den enskildes rättigheter. Domstolens jurisdiktion inskränker sig dock till att tolka och tillämpa Europakonventionen med de olika tillägg som gjorts till denna genom de 14 tilläggs- och ändringsprotokoll som tillkommit under årens lopp. Men någon annan begränsning finns ej. Domstolen kan således uttala sig om konventionsstridig lagstiftning, rättstillämpning och annan myndighetsutövning, liksom när dessa verktyg gett otillräckligt eller obefintligt skydd för rättigheterna, på i stort sett alla samhällsområden. Domstolen kan också behandla mål där en stat väcker talan mot en annan stat för brott mot konventionen. Domstolen avgör årligen 10 000-tals mål. (år 2013 c:a 93 000 mål, varav 3 600 genom dom; flertalet klagomål avvisas genom beslut utan prövning i sak när klagomålen anses uppenbart ogrundade eller på rent processuella grunder). Europarådets medlemsstater har alla åtagit sig att respektera domstolens domar i enlighet med artikel 46 i konventionen.
    Europadomstolen får nog idag sägas vara Europarådets viktigaste institution. Domstolen har emellertid under flera år haft betydande problem med en ständigt ökande målbalans som medfört att handläggningstiderna i domstolen ibland blivit orimlig långa. Under de två senaste åren finns dock tydliga tecken på att denna trend håller på att brytas då balansen för första gången fallit från drygt 150 000 mål vid utgången av år 2011 till drygt 100 000 vid utgången av år 2013.4 Domstolen har samtidigt utsatts för skarp kritik i flera medlemsstater, särskilt i Storbritannien, för att göra en alltför vidlyftig konventionstolkning i ett antal mycket kontroversiella mål. Kvalitén på en del domar

 

4 Se domstolens statistik på dess hemsida www.echr.coe.int

har ifrågasatts liksom på en del av domstolens ledamöter. Till detta kommer att förmågan och viljan att respektera domstolens domar blivit ett ökande problem i en del stater. Det är främst när en dom kräver mer långtgående lagreformer eller rör vid känsliga värdefrågor som det blir problem5. Skälen till att domar inte verkställs kan indelas i tre kategorier.

 

• De lagtekniska problemen i staten i fråga blir så stora att staten har svårt att hantera dem. • Ekonomiska resurser saknas för att genomföra de reformer som en dom nödvändiggör. • Den politiska viljan saknas att respektera domen.

 

Av EU:s medlemsstater är det främst Italien, Rumänien och Bulgarien som har problem med att verkställa fällande domar. I två mycket uppmärksammade mål mot Storbritannien om rösträtt för fängelseintagna har de lagändringar som domarna nödvändiggör hitintills mötts av kompakt motstånd i det brittiska parlamentet och i den allmänna debatten i Storbritannien.6 Det är Europarådets ministerkommitté som övervakar att domstolens domar verkställs. I takt med att domstolen på senare år ökat avverkningstakten har ministerkommittén fått betydande problem att fullgöra denna roll på ett effektivt sätt. Vid sidan av uteslutning eller suspension från Europarådet finns egentligen inte några verksamma sanktioner mot stater som inte fullgör sina skyldigheter. I det stora flertalet fall respekteras dock domarna; utdömda skadestånd betalas ut och nödvändiga lagreformer genomförs.

 

Övervakningen i övrigt i Europarådet
Expertkommittéer
Utöver Europakonventionen finns flera konventioner på fri- och rättighetsområdet som flertalet medlemsstater är anslutna till. Dit hör Europarådets Sociala Stadga (reviderad 1997), Konventionen mot tortyr från 1988, Ramkonventionen till skydd för nationella minoriteter från 1995, Stadgan för regional- eller minoritetsspråk från 1992, Konventionen mot människohandel från 2005, för att nämna de viktigaste. Att staterna iakttar sina förpliktelser enligt dessa konventioner övervakas av en för respektive konvention särskild utsedd expertkommitté. Liknande övervakningsmekanismer kan även vara resolutionsbaserade såsom är fallet med Kommissionen mot rasism och in-

 

5 T.ex. mål som rör diskriminering eller andra rättighetskränkningar avseende homo- bi- och transsexuella (HBT-personer), se t.ex. målet Aleksejev mot Ryssland, dom den 21 oktober 2010 som rör mötesfriheten och diskriminering med avseende på denna rätt för HBT-personer. 6 Se målen Hirst och Greens & M.T. mot Storbritannien, dom den 6 oktober 2005 respektive den 23 november 2010. I slutet av 2013 behandlades frågan i ett särskilt utskott i det brittiska parlamentet som under stark oenighet förordade en lagändring i syfte att efterkomma domstolens domar. Saken har blivit en symbolfråga i Storbritannien och medfört en het debatt om Storbritannien över huvud taget bör bli kvar som part till konventionen.

tolerans (ECRI), som har en särskild roll i att påtala uttryck för rasism, intolerans och främlingsfientlighet i medlemsstaterna, men utan stöd av någon särskild konvention på detta område7. Kommittéledamöterna utses av staterna men kommittéerna är i sin roll som granskare helt självständiga. De kan dock inte liknas vid internationella domstolar utan betraktas normalt — liksom FN:s olika övervakningskommittéer på fri- och rättighetsområdet — som kvasijudiciella organ8. Mekanismerna är lite olika utformade. Gemensamt är att kommittéerna tolkar och tillämpar konventionerna efter att ha infordrat rapporter från staterna och i många fall avlagt besök i dessa för att samla material för granskningen. Men deras slutsatser och rekommendationer är just rekommendationer som kan innefatta kritik samt uppmana staterna till att vidta åtgärder, genomföra reformer, ändra lagstiftning etc. Dessa har alltså inte samma status som en dom från Europadomstolen och det finns inte någon i konventionerna fastlagd eller annan rättslig skyldighet att respektera dem på samma sätt som vad gäller domstolens domar, även om staterna förväntas göra detta. Så har också skett i stor utsträckning. Men på senare år har kommittéernas bedömningar och slutsatser på vissa håll mer och mer kommit att ifrågasättas. Även om det förstås föreligger en folkrättslig skyldighet för staterna att respektera sina åtaganden enligt respektive konvention kan det helt enkelt förekomma att en konventionsstat gör en annan tolkning av konventionens innebörd på ett visst område än den kommittén gör. Till skillnad från vad som gäller enligt Europakonventionen, där ju Europadomstolen givits ett tolkningsmonopol i konventionen, finns inte något sådant monopol för expertkommittéerna. Men kommittérapporterna innehåller ofta värdefull information om relevanta sakförhållanden i medlemsstaterna och om hur dessa lever upp till sina åtaganden enligt respektive konvention.

 

Kommissionären för de mänskliga rättigheterna
En viktig roll i övervakningssystemet har Kommissionären för de mänskliga rättigheterna. Denne besöker och har regelbundna dialoger med medlemsstaterna. I sina rapporter pekar han på brister i lagstiftning och myndighetsutövning och samhällsförhållanden i stort där det kan ifrågasättas om staten lever upp till sina åtaganden. Också kommissionären avger rekommendationer med förslag till åtgärder, vilka staterna i och för sig inte har någon rättslig skyldighet att följa,

 

7 Resolution (2002)8 on the Statute of the European Commission against Racism and Intolerance, antagen den 13 juni 2002. 8 Den kommitté som har att övervaka staternas förpliktelser enligt den sociala stadgan har utan egentligt stöd i stadgan på senare år försökt ge sig själv en roll som har stora likheter med Europadomstolen. Den skriftliga processen för hantering av s.k. kollektiva klagomål till kommittén enligt det särskilda tilläggsprotokollet till detta, företer stora likheter med den skriftliga processen inför domstolen och kommittén redovisar sina bedömningar på ett sätt som är tydligt inspirerat av domstolens domar.

men som ofta ses som en hjälp i att förbättra relevanta problem i landet ifråga på fri- och rättighetsområdet. Men också kommissionärens rekommendationer har på senare år kommit att ifrågasättas på en del håll i medlemsstatskretsen.

 

Ministerkommittén
En deklaration antagen av ministerkommittén år 1994 ger också ministerkommittén möjlighet att granska åtgärder som staterna vidtagit som berör deras åtaganden som medlemmar av organisationen. Denna mekanism har dock inte kommit till användning på senare år och nyttan har ifrågasatts eftersom det brukar hävdas att användningen av detta verktyg riskerar att ”politisera” fri- och rättighetsskyddet på ett inte önskvärt vis. Ministerkommittén kan också besluta om tematisk övervakning av alla stater inom vissa sakområden. Nya medlemsstater är underkastade viss särskild övervakning av kommittén.

 

Generalsekreteraren
Europarådets generalsekreterare har en sällan utnyttjad möjlighet enligt Europakonventionen (artikel 52) att avkräva medlemsstaterna besked om hur man säkerställer att konventionen respekteras i ett visst hänseende. Denna mekanism användes senast år 2006 med anledning av de s.k. ”CIA-transporterna” till och från vissa europeiska länder samt förekomsten av särskilda hemliga fängelser för misstänkta terrorister i vissa europeiska stater, allt inom ramen för vad som i Förenta Staterna, efter attacken på World Trade Center den 11 september 2001, kom att kallas ”kriget mot terrorismen”.

 

PACE
Europarådets parlamentariska församling (PACE) har ett väl utvecklat system för övervakning av att medlemsstaterna respekterar sina åtaganden, dock mer som ett politiskt instrument utan egentlig folkrättslig betydelse. Detta har hitintills varit inriktat på att övervaka hur de ”nya medlemsstaterna” uppfyller de åtaganden man gjort då man inträdde i organisationen (det vill säga de som blev medlemmar efter 1989). Särskild uppmärksamhet har ägnats åt hur dessa stater lever upp till den demokratiska rättsstatens principer, med särskilt fokus på övervakning av hur allmänna val genomförs. De rapporter som PACE antar om förhållandena i ett visst land håller ofta god kvalité och är en användbar informationskälla.

 

Venedigkommissionen
Slutligen bör nämnas den s.k. Kommissionen för demokrati genom lag, i dagligt tal kallad Venedigkommissionen, eftersom den har sitt säte i Venedig. Kommissionen, som grundar sig på ett s.k. partsavtal för intresserade stater, har på senare år fått en alltmer ökad betydelse. Den är känd och respekterad också utanför Europa och har medlemmar från flera icke europeiska stater. Under 2013 erhöll Förenta

Staterna fullt medlemskap i kommissionen. Kommissionen, som består av experter på konstitutionell rätt och grundläggande fri- och rättigheter, kan karaktäriseras som ”Europas lagråd”. Kommissionen spelar en stor roll som granskare av lagstiftningsprojekt i dess medlemsstater, främst på det konstitutionella området, och kan på detta sätt bistå staterna i sådant lagstiftningsarbete. Kommissionen kan avge utlåtanden och granska pågående lagstiftningsprojekt i en stat på begäran av staten själv, av Europarådets parlamentariska församling, av generalsekreteraren och på begäran av EU-kommissionen, som har en särskild medlemstatus. Under åren 2012 och 2013 har kommissionen bl.a. spelat en betydande roll som granskare av flera kontroversiella lagstiftningsprojekt i Ungern.

 

Europeiska Unionen
Rådet
Rådet kan enligt artikel 7 i fördraget på begäran av en tredjedel av medlemsstaterna, EU-parlamentet eller kommissionen vidta åtgärder mot en stat som på ett allvarligt och ihållande sätt anses åsidosätta principerna i artikel 2 eller om det finns en klar risk för detta. Rådet kan därvid rikta rekommendationer till staten ifråga. Vid ett konstaterande av ett allvarligt och ihållande åsidosättande av principerna i artikel 2 kan rådet besluta om sanktioner, t.ex. upphäva rösträtten för staten i rådet. Denna mekanism har dock aldrig använts. Endast vid två tillfällen har man allvarligt diskuterat att aktivera mekanismen, dels mot Österrike år 1999 efter den kontroversielle högerpolitikern Jörg Haiders framgångar i valen, dels mot Italien år 2000 efter Berlusconialliansens valframgångar. Vid denna tid hade dock möjligheten att agera enbart vid en klar risk för att staten skulle bryta mot artikel 2 inte införts i fördraget. Den formuleringen togs in genom Nicefördraget år 2000. I EU-parlamentet diskuterades under 2012 om ett sådant förfarande borde initieras mot Ungern, men något beslut därom fattades aldrig. Trots en i samband med Nice uttalad ambition från kommissionens sida att fullgöra sin roll också som väktare av artikel 2 i fördraget, så har något artikel 7 förfarande aldrig heller initierats av kommissionen. Procedurreglerna enligt artikel 7 är emellertid komplicerade, vilken kan ha en avhållande effekt på aktörerna från att använda den.

 

Kommissionen
Kommissionen kan också inleda överträdelseärenden mot staterna enligt artikel 258 i fördraget för brott mot unionsrätten. Brott mot grundläggande fri- och rättigheter kan i princip påtalas inom ramen för en sådan process. Kommissionen kan föra ärendet vidare till EUdomstolen om staten inte följer kommissionens yttrande i överträdelseärendet. Att kommissionen tar upp och fokuserar på brott mot grundläggande fri- och rättigheter inom ramen för ett överträdelseä-

rende torde dock vara mycket ovanligt. Frankrikes utvisning av romer år 2010, och om denna inneburit brott mot den fria rörligheten på ett diskriminerande sätt, har tagits upp av kommissionen och kan sägas inrymma sådana aspekter. Vad gäller Ungern har Kommissionen under år 2012 inlett tre överträdelseärenden, varav ett avser lagändringar rörande det ungerska domstolssystemet. Här förefaller Kommissionen emellertid endast ha skjutit in sig på om sänkningen av pensionsåldern för ungerska domare och åklagare kan innebära diskriminering med avseende på direktivet (2000/78/EC) om likabehandling i arbetslivet. Kommissionen har uppenbarligen varit mer försiktig med att angripa kärnfrågan, nämligen om lagändringarna, som bl.a. också rörde utnämningsmakten, strider mot principen om domstolarnas oberoende som återfinns såväl i EU:s rättighetsstadga som i Europakonventionen — sannolikt därför man varit tveksam till om den frågan kan anses falla inom unionsrätten. Målet hänsköts till EUdomstolen och avgjordes i november 2012 varvid åldersdiskriminering i strid mot direktivet ansågs föreligga. Men några övergripande resonemang med hänvisning till rättighetsstadgan eller till Europakonventionen förs ej i domen, vilket det egentligen inte heller fanns utrymme för såsom kommissionen utformat sin talan9. Något fall där kommissionen explicit kritiserat en stat för brott mot rättighetsstadgan eller Europakonventionen har jag inte funnit. Om detta beror på att kopplingen till unionsrätten anses begränsa kommissionens möjligheter härvidlag i ett överträdelseärende eller om det finns andra skäl vågar jag inte bedöma. Det är ju ytterst EU-domstolen som uttolkar unionsrätten och dess räckvidd.

 

EU-domstolen
EU-domstolen är som sagt den yttersta uttolkaren av unionsrätten och kan inom ramen för denna uttala sig om fri- och rättighetsskyddet som det lagts fast i artikel 6 i fördraget, se ovan. Det finns några mål där domstolen uttalat sig om hur fri- och rättighetsskyddet ska tillämpas i en EU-stat. EU-domstolen hanterar ju till skillnad från Europadomstolen också begäran om förhandsavgöranden från nationella domstolar i medlemsstaterna och det är på detta område man kan se denna rättstillämpning. Som exempel kan nämnas målen C-411/10 och C 493/10 som rör förhandsavgörande till brittisk domstol i ett utlänningsärende angående möjligheten att överföra en asylsökande till Grekland enligt den s.k. Dublin II-förordningen. Här gör EUdomstolen samma tolkning av tortyrförbudet i artikel 4 i rättighetsstadgan och dess betydelse vid tillämpning av Dublin II-förordningen som Europadomstolen gjort av motsvarande bestämmelse i Europakonventionen i ett mål mot Belgien och Grekland10. Se vidare målet

 

9 Kommissionen mot Ungern (mål C286/12) dom den 6 november 2012. 10 Målet MSS mot Belgien och Grekland, dom i Grand Chamber den 21 januari 2011.

C-199/11, förhandsavgörande till belgisk domstol om rätten till opartisk domstolsprövning och rättvis rättegång, målet C-40/11 förhandsavgörande på begäran av tysk domstol, men där domstolen understryker att fri- och rättighetsskyddet i fördraget inte gäller frågor som falller utanför unionsrätten, i detta fall fråga om rätt till uppehållstillstånd för anhörig till en unionsmedborgare (— en fråga som i och för sig faller inom tillämpningsområdet för artikel 8 i Europakonventionen). Beslut i en sådan fråga omfattades inte av unionsrätten och därför inte heller av fri- och rättighetsskyddet i fördraget.
    Ett mål mot Sverige, där en svensk tingsrätt begärt ett förhandsavgörande, är här av intresse11. Det rör den i Sverige och i de svenska domstolarna kontroversiella frågan om dubbelbestraffning på skatteområdet i ljuset av Europadomstolens praxis vid tillämpning av dubbelbestraffningsförbudet i artikel 4 i sjunde tilläggsprotokollet till Europakonventionen samt i detta fall om systemet strider mot artikel 50 i EU:s rättighetsstadga. I processen inför EU-domstolen invände Sverige att EU-domstolen saknade behörighet att pröva de frågor tingsrätten ställt i detta hänseende (eftersom unionsrätten inte kunde anses tillämplig). I sin dom underkände domstolen invändningen om unionsrättens tillämpningsområde och fann att det svenska systemet stod i strid med dubbelbestraffningsförbudet i artikel 50 i rättighetsstadgan, förutsatt att båda sanktionerna kunde anses vara av straffrättslig natur. Detta överlämnades dock till de nationella domstolarna att avgöra. Frågan har härefter för svensk del fått sin lösning genom Högsta domstolens uppmärksammade dom i plenum förra året12. Också en medlemsstat kan väcka talan mot en annan medlemsstat för brott mot unionsrätten och kan inom ramen för en sådan talan påtala brott mot grundläggande fri- och rättigheter. Detta har dock aldrig förekommit.

 

Övriga relevanta institutioner
Här bör slutligen nämnas två nya institutioner på MR-området, Fundamental Rights Agency, FRA och den Specielle Representanten för mänskliga rättigheter. FRA inrättades år 2007 och har egentligen ingen ”exekutiv” funktion som aktör i övervakningen utan har framförallt en forsknings- och analysuppgift och samlar och analyserar information om läget i medlemsstater och i andra länder vad gäller grundläggande fri- och rättigheter och sammanställer rapporter. FRA har t.ex. sammanställt en övergripande rapport om HBT-personers fri- och rättighetsskydd och en om romernas situation i Europa. Den specielle representanten fick sitt mandat så sent som sommaren 2012. Denne är dock snarast att se som EU:s motsvarighet till de

 

11 Målet Åkerberg Fransson, C-617/10, dom den 26 februari 2013. 12 NJA 2013 s. 502.

ambassadörer för fri- och rättighetsfrågor som finns i flera länder och har sin huvuduppgift riktad på länder utanför EU.

 

Anslutningsfrågan
I artikel 6 p. 2 i fördraget föreskrivs att EU ska ansluta sig till Europakonventionen. Detta beslutades som bekant genom Lissabonfördraget. Förhandlingar om en sådan anslutning pågår f.n. mellan EU och Europarådets alla medlemsstater. Förhandlingarna har emellertid visat sig bli betydligt mer komplicerade än förutsett — inte minst på grund av motsättningar inom EU — och har dragit ut på tiden. Ett utkast till anslutningsfördrag mellan EU och Europarådets medlemsstater har dock nu förhandlats fram och utkastet remitterades sommaren 2013 till EU-domstolen för yttrande. Om EU-domstolen lämnar förslaget utan erinran ska detta härefter godkännas av Europaparlamentet och slutligen av Rådet och därefter av Europarådets ministerkommitté remitteras till Europadomstolen för yttrande och underställas Europarådets Parlamentariska församling (PACE) innan det slutligen kan godkännas och antas av ministerkommittén. Härefter följer ratifikationsprocessen. Anslutningsfördraget måstet ratificeras av EU och av Europarådets samtliga 47 medlemsstater innan det kan träda ikraft. Detta kommer sannolikt att ta åtskilliga år. När en sådan anslutning väl kommer till stånd kan enskilda medborgare väcka talan direkt mot EU vid Europadomstolen om EU i lagstiftning eller myndighetsutövning skulle anses ha kränkt den enskildes rättigheter. Tanken är också att kommissionen med stöd av anslutningsfördraget ska kunna väcka talan mot enskilda medlemsstater vid Europadomstolen för brott mot Europakonventionen.

 

Slutsatser
EU:s övervakningssystem av EU-staternas förpliktelser på fri- och rättighetsområdet får nog sägas vara väsentligt mindre utvecklat än det system som Europarådet tillhandahåller. Europarådets institutioner är av äldre datum och erfarenheten av fortlöpande övervakning är betydande. Likaså kan nog organisationen sägas besitta ett omfattande kunskapskapital på fri- och rättighetsområdet, liksom om hur förpliktelserna kan implementeras i olika rättssystem. Det är här inte bara Europadomstolen och dess etablerade praxis som är av betydelse utan även arbetet i de olika övervakningskommittéerna, liksom det som utförs av kommissionären för mänskliga rättigheter, även om man från vissa håll tycker att övervakningen blivit för omfattande — en viss ”monitoring fatigue” har spritt sig. Här finns dock en betydande kunskapsmängd att ta vara på.
    I EU är det egentliga engagemanget vad gäller staternas efterlevnad av sina olika åtaganden på fri- och rättighetsområdet av relativt

färskt datum13. Det har hitintills fokuserat främst på förhållandena i staterna när de sökt medlemskap i EU och granskningen har knappast varit så djupgående som den Europadomstolen och de olika expertkommittéerna gör. Det är framför allt på diskrimineringsområdet som EU idag har den nödvändiga kompetensen att påtala brott mot EU-rätten som har bäring på grundläggande fri- och rättigheter. En fortlöpande övervakning av staternas förpliktelser får nog bli ett mer långsiktigt projekt för EU som idag kanske i första hand har andra problem att lägga sin energi på. Saken diskuteras dock i Bryssel på politisk nivå inom kommissionen där såväl kommissionens ordförande som kommissionären Viviane Reding tagit vissa initiativ. Också Tyskland, Finland och Nederländerna arbetar i samma riktning och Tyskland har väckt förslag om en lättare särskild övervakningsmekanism än den artikel 2 i fördraget tillhandahåller. Också i Europaparlamentet har förslag lagts om att förstärka övervakningen på fri- och rättighetsområdet inom EU. Här finns naturligtvis en risk för dubbelarbete och utveckling av olika praxis samt en viss intressekonkurrens. I Strasbourg oroar man sig för att bli ytterligare åsidosatt om EU själv tar sig an en slags övervakning av alla EU:s medlemsstaters förpliktelser. Men samtidigt måste framhållas att om EU kan ta ett större ansvar för skyddet på fri- och rättighetsområdet inom EU och i dess medlemsstater, skulle detta förstås avlasta trycket på Europarådets institutioner, inte minst på Europadomstolen.
    Vad gäller risken för dubbelarbete och att olika praxis utvecklas inom de båda organisationerna knyts stora förhoppningar till effekterna av EU:s anslutning till Europakonventionen. Förutom att detta, som angetts ovan, kommer att ta lång tid så är nog en varning påkallad. Denna fråga kräver förstås en betydligt mer genomgripande analys än det finns utrymme för här. Det kan räcka med att konstatera, som nämnts tidigare, att fri- och rättighetsskyddet inom EU begränsas av kompetensreglerna. Anslutningsfördraget kommer näppeligen bli så utformat att Europadomstolen ges möjlighet att pröva fri- och rättighetsfrågor inom det EU-rättsliga området som går utöver den kompetens EU-domstolen har. Hur Europadomstolen ska hantera detta gränsområde utan att komma in på det område där EUdomstolen anser sig ha exklusiv kompetens att tolka och tillämpa EUrätten kommer att bli en delikat uppgift. En illustration till de normkonflikter som kan uppstå ges av ett färskt avgörande av övervakningskommittén enligt den Sociala Stadgan vars beslut, som tidigare

 

13 I den akademiska debatten har dock frågan om fri- och rättighetsskyddet inom EU ventilerats sedan länge. Se t.ex. Coppel m.fl.: The European Court of Justice; Taking rights seriously? 1992, Alston m.fl. The EU and Human Rights, 1999, Defeis: Human Rights and the European Union: Who decides possible Conflicts between the European Court of Justice and the European Court of Human Rights, 2000.

sagts, förstås inte är rättsligt bindande14. I detta mål som rör Sveriges implementering av EU-domstolens dom i det s.k. Lavalmålet15 och dess förenlighet med den Sociala Stadgan, fann kommittén att Sverige genom sin implementering, som ju bl.a. innebar en begränsning av strejkrätten, brutit mot sina förpliktelser enligt den Sociala stadgan (artikel 6 p. 2, artikel 6 p. 4 artikel 19 p. 4a och b). Kommittén uttalade därvid bl.a. att den fria rörligheten enligt EU-rätten inte vid en tillämpning av stadgan kan tillmätas ett högre värde än vissa arbetsrättsliga kärnrättigheter såsom strejkrätten16. Kommittén skapade därmed en svårlöst konflikt mellan EU-rätten, som den uttolkats av EU-domstolen, och den Sociala Stadgan.
    Kopplingen till unionsrätten i artikel 6 i fördraget innebär också en begränsning av möjligheten att påtala brott på fri- och rättighetsområdet inom EU:s medlemsstater — och det var just avsikten. Syftet med EU:s rättighetsstadga var framför allt att underkasta EU och dess institutioner samma förpliktelser som de enskilda staterna har på fri- och rättighetsområdet. Återstår att se om EU-domstolen genom en mer aktivistisk rättstillämpning och utvidgning av unionsrätten kommer att vilja skynda på en process i riktning mot en mer aktiv fokusering på medlemsstaternas olika åtaganden på fri- och rättighetsområdet, vilket skulle ge grund för att inom EU stärka övervakningen mer generellt med stöd av rättighetsstadgan.
    Det kommer med all sannolikhet att ta tid att inom EU och med hjälp av dess institutioner kunna åstadkomma en övervakning av samma kvalité som den Europarådet idag tillhandahåller. Måhända går vi ändå på sikt mot en utveckling där EU och dess institutioner med stöd av rättighetsstadgan tar hand om fri- och rättighetsskyddet inom EU:s medlemsstater, medan Europarådet i första hand får använda sina resurser för att säkerställa skyddet i övriga medlemsstater. För den som ser EU som ett mer federalistiskt projekt är en sådan utveckling helt naturlig. Men kanske förhåller det sig annorlunda för den som mer vill värna om EU:s mellanstatliga struktur och som vill vara mer försiktig med en fortsatt kompetensutvidgning och utvidgning av unionsrätten.

 

14 Målet Swedish Trade Union Confederation (LO) and Swedish Confederation of Professional Employees (TCO) v. Sweden, no. 85/2012, Rapport den 3 juli 2013 (offentlig den 26 november 2013). 15 Mål C 341/05, dom den 18 december 2007. 16 Se kommitténs rapport para. 122 och 140.