Hur långt är ett snöre?

Om att mäta tingsrätters resultat, effektivitet och kvalitet

 

 


Av lagmannen MIKAEL MELLQVIST

Det svenska domstolsväsendet har genomgått stora förändringar under de senaste 20 åren. Det har säkert varit en utveckling på gott och ont — mest gott antagligen. Ett inslag som har ökat markant är mätningar och vägningar av vad som åstadkoms. Vi vill veta exakt hur många mål av en viss kategori som avgörs per månad, per domare, per vaktmästare, per inköpt blyertspenna och per arbetad timme m.m. Man kan dock fråga sig hur pass effektiv mätningen av effektivitet är och vilken kvalitet mätningarna av kvalitet håller. Några funderingar kring detta redovisas här i anledning av Riksrevisionens rapport Tingsrätters effektivitet och produktivitet (RIR 2017:6).

 


Inledning
Offentlig verksamhet vägs och mäts och kontrolleras och granskas. Media av alla de slag punktmarkerar vad myndigheter och andra offentliga organ sysslar med eller inte sysslar med. Medborgare kommer ständigt med synpunkter på och åsikter om verksamheten. Det är alltså frågan om en rent extern och informell granskning.
    Till den externa granskningen kan man också hänföra de fall där en myndighet formellt granskar en annan. Det kan t.ex. vara JO, JK, olika ansvarsnämnder, Statskontoret eller Riksrevisionen som kontrollerar och granskar en annan myndighet eller en sektor av den statliga förvaltningen. De förstnämnda myndigheterna har till primär uppgift att vara tillbakablickande, dvs. på olika sätt utreda och analysera om fel har begåtts i ett enskilt fall och i förekommande fall beivra dessa. De båda sistnämnda har till primär uppgift att vara framåtblickande, dvs. utreda och analysera verksamheten i dess helhet och bidra till att metoder och rutiner kan förändras till framtida nytta.
    Men framför allt granskar vi oss själva, dvs. en intern granskning. Det sker bl.a. genom att varje liten domstol på skilda sätt kontinuerligt men kanske formlöst följer upp sin egen verksamhet och dess resultat. Sveriges domstolar med Domstolsverket som primus motor har också under en lång följd av år genomfört mätningar och utvärderingar av olika slag och tar kontinuerligt fram och bearbetar olika slag av statistik (kvantitativa mätningar). Men verket har också sysslat med — och sysslar alltjämt med — att tillsammans med domstolarna utvärdera och utveckla rutiner, arbetsmetoder och organisationsfrågor, dvs. ett mer kvalitativt betonat arbete. Sveriges domstolar har också genomfört medarbetarundersökningar, vilka mynnat ut i att man

SvJT 2017 Hur långt är ett snöre? 839 kunna få fram Nöjd Medarbetar Index (NMI, tidigare Nöjd Personal Index, NPI). Sist, men inte minst, har vi i Domstolssverige under senare år som ett led i kvalitetsarbetet haft en konstruktiv och resultatinriktad budgetprocess tydligt länkad till verksamheten vid den enskilda tingsrätten.
    Om vi begränsar oss till domstolarna har varje enskild domstol nuförtiden tillgång till statistik och andra uppgifter som möjliggör att man månad för månad kan följa utvecklingen vad gäller kostnader och produktivitet. Det kan föras vidare till en kategori av domstolar och än vidare till domstolsväsendet i dess helhet. Denna statistik m.m. används också av Domstolsverket i verkets administrativa och ekonomiska styrning av verksamheten vid landets domstolar.
    Vad gäller den externa granskningen har Riksrevisionen nyligen granskat tingsrätterna, vilket publicerats i rapporten Tingsrätters effektivitet och produktivitet (RIR 2017:6).1 Rapporten har väckt genklang bland domstolarna och även hos media. I media har det ibland framställts som att tingsrätterna har rankats; från bäst till sämst. Vad man har bedömt och hur det har skett har man dock inte brytt sig så mycket om (när jag själv blev kontaktad av en journalist med påstående om att Gotlands tingsrätt var topprankad så dementerade jag omedelbart!). Bland domare och domstolspersonal har rapporten väckt frågor och funderingar och kritik, inte minst för att man inte har förstått vad som har mätts. Det har gett mig anledning att fundera över frågor rörande effektivitet, produktivitet och kvalitet och framför allt hur sådant kan mätas. För att få mitt funderande att ta avstamp i något konkret har jag satt mig in i Riksrevisionens rapport. Men jag har dessutom tagit del av några andra tidigare projekt. Något längre tillbaka i tiden har vi Statskontorets utvärdering i rapporten Domstolarnas inre arbete (2009:20). Den har jag studerat. Jag har också vänt mig till det kvalitetsprojekt som har bedrivits inom Rovaniemi hovrätts domkrets i Finland och som mynnat ut i rapporten Bedömning av kvaliteten på rättskipningen i domstolarna (2006). Riksrevisionen, Statskontoret och Rovaniemi hovrätt har med olika angreppssätt och upplägg undersökt domstolsverksamhet och sökt bedöma effektivitet, produktivitet och/eller kvalitet.
    Effektivitet, produktivitet och kvalitet! Tre frekventa begrepp i sammanhanget. Vad kan skilja dessa tre begrepp från varandra och vad kan förena dem? Kan en ineffektiv tingsrätt ha en hög kvalitet på sin verksamhet? Kan en effektiv tingsrätt ha låg kvalitet på verksamheten? Och vad är produktivitet i detta sammanhang? Jag ska här göra ett tappert försök att reda ut detta och lämna vissa kommentarer och synpunkter. Allra först ska dock Riksrevisionens nyligen genomförda granskning, Statskontorets något äldre utvärdering och det rovaniemiska projektet presenteras och kort kommenteras.

 

 

1 Se också regeringens skrivelse 2016/17:223.

840 Mikael Mellqvist SvJT 2017 Riksrevisionens granskning
Syftet med Riksrevisionens granskning var att undersöka om tingsrätterna använder de tillgängliga resurserna effektivt eller om det finns möjligheter att öka effektiviteten. Och med effektivitet avser Riksrevisionen att tingsrätterna använder de tillgängliga resurserna på ett sådant sätt att de producerar så mycket tjänster som möjligt. Granskningen sades också syfta till att undersöka hur produktiviteten har utvecklats. Med produktivitet avses förändringar i både produktionsteknologi och i effektivitet över tid. Vid sin granskning har man utgått från följande revisionsfrågor.

 

1. Finns det några skillnader i effektivitet mellan tingsrätterna? 2. Vilka orsaker finns till de eventuella effektivitetsskillnaderna? 3. Hur har produktiviteten utvecklats över tid?

 

Granskningen har gjort med den s.k. DEA-metoden (Data Envelopment Analysis) där effektiviteten beräknas genom en inbördes jämförelse av de olika tingsrätterna. Det är alltså frågan om en relativ metod. Man utgår från några säkra värden i form av ”input” (antal arbetade timmar för medarbetare av olika kategorier; domare, notarier/beredningsjurister och övrig personal samt lokalytan) och ställer dess värden mot en ”output” (antal avgjorda brottmål, tvistemål och ärenden). De avgjorda målen har viktats på visst sätt efter förhandlingstid. Granskningen är begränsad till åren 2012–2015. Nämnas kan också att de värden som används som input, dvs. medarbetare och lokalyta, motsvarar de två helt dominerande kostnadsposterna för tingsrätterna.
    Genom att jämföra input och output har man med DEA-modellen fått fram flera jämförelsetal som sammanvägs på visst sätt. På så vis har man fått fram ett större antal tingsrätter som anses ligga på noll, dvs. inte är ineffektiva. Dessa tingsrätter utgör med andra ord ”best practice”. Övriga tingsrätter har sedan jämförelsevis bedömts som i varierande grad ineffektiva.
    Riksrevisionen har också undersökt om olika förklaringsfaktorer (till skillnader i effektivitet utifrån vad som ovan angetts) kan ha någon relevans. Hit hör sådana faktorer som personalomsättning, utbildningsbeting för notarier och fiskaler och ändringsfrekvensen i överrätt. Slutsatsen är att sådana faktorer saknar relevans i sammanhanget. Rent konkret: En ineffektiv tingsrätt kan t.ex. inte ”skylla på” att man alltid (ofta) dömer rätt i bemärkelsen att hovrätten inte ändrar tingsrättens avgöranden. Sådana faktorer som storleken av balansen och omloppstiderna är dock, enligt Riksrevisionen, kopplat till effektivitet. Vad gäller just omloppstiderna och balanserna visar undersökningen ett mycket klart samband mellan ineffektivitet och (långa) omloppstider och/eller (höga) balanser. Ett antal tingsrätter har dock enligt Riksrevisionen inte en optimal storlek. De kan vara för små eller för stora. I båda fallen kan det ge utslag i form av en ineffek-

SvJT 2017 Hur långt är ett snöre? 841 tivitet som inte kan botas (fullt ut) utan att man gör tingsrätten större respektive mindre. I undersökningen granskas också tingsrätternas produktivitet. Med produktivitet menas alltså förändringar i effektivitet och produktionsteknologi över tid.
    Resultatet av granskningen är att effektiviteten hos tingsrätterna är hög men att det finns en förbättringspotential som i genomsnitt ligger på 14 procent. Med oförändrade resurser skulle alltså t.ex. antalet avgjorda mål per tidsenhet (t.ex. år) kunna öka med 14 procent. Men det varierar alltså från tingsrätt till tingsrätt. Ett stort antal tingsrätter är fullt effektiva, dvs. de kan inte bli effektivare med de resurser som finns tillgängliga. Och det gäller samtliga de undersökta åren (2012– 2015). Bland de tingsrätter som inte är effektiva, varierar ineffektiviteten stort. För enskilda tingsrätter är också variationerna i vissa fall stora år från år. Vad gäller produktiviteten har den sjunkit över tid (och ligger under medeltalet för andra statliga myndigheter).
    Eftersom det är frågan om ett relativt mått kan alltså effektivitetstalet tolkas som en ineffektiv tingsrätts förbättringspotential. I ett diagram presenteras detta, tingsrätt för tingsrätt. Där kan man utläsa att av landets 48 tingsrätter är 22 tingsrätter effektiva, dvs. kan inte öka sin produktion med tillgängliga resurser. Bland övriga har 4 tingsrätter en förbättringspotential mellan 5 och 10 procent, 12 tingsrätter mellan 10 och 20 procent och 10 tingsrätter över 20 procent.
    I anledning av utfallet rekommenderar Riksrevisionen följande.

 

1. Effektiviseringsarbetet bör inriktas på varje tingsrätt för sig, dvs. generella åtgärder är nödvändigtvis inte lämpliga. 2. Kartläggning/identifiering av faktorer som påverkar effektivitet och produktivitet bör göras (som det får förstås för var och en av tingsrätterna för sig). 3. Den resultatrapportering som Domstolsverket i dag gör — och som avser partiella mått — bör kompletteras med mått som tar hänsyn till hela produktionen.

 

En intressant notering är möjligen att faktorer som ledarskap och organisation inte har beaktats i undersökningen. Det är ju två områden som tingsrätterna (domstolarna överlag) under en lång följd av år har fokuserat på i sitt utvecklingsarbete. Inte heller omvärldsfaktorer, dvs. faktorer som den enskilda tingsrätten inte kan påverka, har beaktats i undersökningen. Nu nämnda faktorer är med all säkerhet sådana som i hög grad kan påverka effektivitet och produktivitet — och det åt båda hållen.
    Sammantaget måste Riksrevisionens granskning sägas vara svårtolkad och svårtillgänglig. Den ganska ”fyrkantiga” ekonomiska utvärderingsmodell som valts förefaller inte vara helt relevant. Det är inte lätt att se hur resultatet ska kunna användas i ett utvecklingsarbete, även om jag tror att just iakttagelsen att reformer i större utsträckning ska

842 Mikael Mellqvist SvJT 2017 anpassas till förutsättningarna vid den enskilda tingsrätten har sina poänger.

 

Statskontorets granskning
Statskontoret presenterade alltså år 2009 sin utvärdering av domstolarnas inre organisation och arbetsformer. Bakgrunden till utvärderingen var den omstrukturering av domstolsväsendet som då under en tid pågått. I uppdraget ingick också att analysera sambandet mellan en domstols inre organisation och dess förmåga att uppnå målet att verksamheten ska bedrivas med hög kvalitet och vara effektiv. Samtidigt konstateras i utvärderingen att det inte finns någon entydig definition av effektivitet och kvalitet inom domstolsväsendet.
    Till grund för utvärderingen låg följande.

 

• Fyra enkäter som gick ut till samtliga domstolar. • Verksamhetsstatistik från Domstolsverket. • Intervjuer vid 16 domstolar. • Intervjuer med vissa externa aktörer.

 

När utvärderingen genomfördes hade, vad gäller tingsrätterna, de sammanslagningar och nedläggningar av tingsrätter som inletts kring millennieskiftet slutförts. Den traditionella rotelorganisationen hade under en längre tid varit föremål för diskussion och också på många håll mer eller mindre frångåtts. I stället hade olika slags beredningsorganisationer sett dagens ljus. Dessa organisationer såg dock mycket olika ut. Det förekom även, vad som i utvärderingen benämns, hybridorganisationer, dvs. organisationer där verksamheten till någon del, men inte till fullo, är rotelindelad.2 I utvärderingen redovisas vissa iakttagelser om olika organisationsformer. Det påpekas att dessa iakttagelser grundas på bl.a. intervjuer med medarbetare som har erfarenhet av att arbeta såväl inom en rotelorganisation som med större beredningsenheter. Eftersom diskussionen kring hur verksamheten bäst bör organiseras alltjämt är i hög grad levande kan det finnas anledning att här stanna upp en stund. I denna redovisning sägs bl.a. följande.

 

• En organisation i större enheter kan leda till ett bättre resursutnyttjande. • Flexibiliteten kan bli bättre med en större enhet och befintliga resurser kan utnyttjas effektivare. Å andra sidan försämras överblicken samt kontrollen av och kännedomen om varje enskilt mål/ärende. • Arbetsbelastningen kan jämnas ut i en större enhet (inom ett rotelsystem fördelar man mål, inte arbete). • En större enhet är mindre sårbar.

 

2 Det kan påpekas att den traditionellt rotelarbetande tingsrätten alltid har varit en form av hybrid. Funktioner som i renodlingens namn har lyfts bort från tingsrätterna (summariskt process, fastighetsinskrivning, registrering och skattläggning av bouppteckningar m.m.) låg regelmässigt utanför rotlarna. Även i övrigt förekom uppgifter som låg utanför rotlarna eller var rotelöverskridande.

SvJT 2017 Hur långt är ett snöre? 843 • En större enhet gör det möjligt att undvika inlåsningseffekter. Insynen blir större. • Medarbetarna kan i en större organisation känna ett gemensamt ansvar för verksamheten. Chefen/cheferna kan då prioritera ledning och styrning. Å andra sidan kan ansvarsfördelningen bli otydligt (jfr ”delat ansvar är inget ansvar”). • Mer intressanta och stimulerande arbetsuppgifter kan i en större organisation ges vissa personalkategorier. • Arbetet i en större organisation kan upplevas som mer stressande i det att man inte kan ”arbeta undan”. • Rotelorganisationen kan vara överlägsen när den fungerar väl, men vara mycket otillfredsställande när det inte är så. • Notarieutbildningen kan bli lidande i en större organisation.

 

I utvärderingen slås fast att en väl fungerande beredningsorganisation är en viktig faktor för att uppnå hög effektivitet. Och det är väl ett allmänt erkänt faktum att kansli- eller beredningsorganisationen vid en tingsrätt är det nav kring vilket verksamheten snurrar. Det är givetvis av vikt att det navet är välsmort. Men det är viktigt att ha i åtanke att avgörande för hur väl en tingsrätt fungerar inte enbart är hur beredningen av mål och ärenden är organiserad. Till detta kommer rutiner, arbetsmetoder, attityder, kompetens m.m. Det är alltså flera olika faktorer som påverkar förmågan till måluppfyllelse. Men visst — organisationsfrågan är otvivelaktigt av stor vikt.
    De bedömningar och slutsatser som presenteras i utvärderingen är bl.a. följande.

 

• Det finns inget påvisbart samband mellan inre organisationsform (rotelsystem, hybridorganisation eller stora beredningsenheter). Det iakttogs dock små skillnader vad gäller omloppstiderna för mål/ärenden. Dessa var kortare med rotel- eller hybridorganisation. • Små tingsrätter hade kortare omloppstider än större. • Kostnaden per mål/ärende var högre för små tingsrätter jämfört med större. • Det iakttogs ett svagt samband mellan organisationsform och ändringsfrekvens. Tingsrätter med större enheter eller med hybridorganisation hade en något lägre ändringsfrekvens (i hovrätt) än övriga. • Den stora mångfald av organisationslösningar som finns indikerar att det inte finns något givet svar på vilken organisationsform som är bäst. Var och en av domstolarna har att välja organisationsform utifrån sina specifika förutsättningar och behov. • Domstolarna själva värderar delaktig personal som en mycket viktig faktor för att kunna bedriva verksamheten effektivt. • En hög grad av delegering av arbetsuppgifter innebär kortare omloppstider för målen/ärendena. • Det finns ingen entydig bild av vilken betydelse specialisering skulle ha för effektiviteten. • Vad gäller frågan om gemensamma rutiner (dvs. på förhand bestämda sätt att handlägga vissa mål/ärenden) redovisas, möjligen något förvånande, att domstolarna själva placerar det långt ned på listan över faktorer som är viktiga för effektiviteten, men det redovi-

844 Mikael Mellqvist SvJT 2017 sas också påfallande skillnader vad gäller detta. Statskontorets bedömning är emellertid att gemensamma rutiner underlättar arbetet för medarbetare som sysslar med beredning av mål/ärenden. Gemensamma rutiner förefaller ha positiv inverkan på arbetsmiljön och på tryggheten i beredningsarbetet. Det underlättar också vid introduktionen av nya medarbetare. • Det finns ett samband mellan medarbetarnas förtroende för ledningen och omloppstiderna, dvs. ju större förtroende man hyser för chefen/cheferna desto kortare handläggningstider. • Det finns ett samband mellan medarbetarnas kännedom om verksamhetsmålen och omloppstiderna, dvs. ju större kännedom om dessa desto kortare handläggningstider.

 

Utvärderingen innehåller också en framtagen rangordning av olika framgångsfaktorer. Det är alltså en rangordning som bygger på de intervjuundersökningar som gjordes inom ramen för Statskontorets uppdrag. Denna rankning är inte minst intressant eftersom den kan utgöra ett underlag för en kontinuerlig diskussion såväl inom domstolsväsendet i dess helhet som inom varje enskild domstol. Rangordningen — för samtliga tingsrätter — såg ut så här.

 

1. Engagerad och delaktig personal 2. En fungerande organisation 3. Tillräckliga resurser 4. Ledning, styrning, uppföljning 5. Rekrytera och behålla personal 6. Förmåga att sätta ut mål till förhandling 7. Gemensamma rutiner 8. Utnyttjande av delegering 9. Specialisering

 

Skillnader framkom dock mellan små, medelstora och stora tingsrätter. De små tingsrätterna värderade t.ex. att ”rekrytera och behålla personal” högre (som nummer 2). Samtliga hade ”engagerad och delaktig personal” som nummer 1. En ”fungerande organisation” kom som nummer 1 bland de allra största tingsrätterna, men som nummer 4 bland de minsta.
    Statskontorets utvärdering kan sägas vara mångfacetterad men samtidigt aningen spretig. Men den har en mycket hög grad av verklighetsanknytning och är lätt att känna igen sig i. Den är därför användbar i ett utvecklingsarbete, inte minst som ett — tämligen tidlöst — diskussionsunderlag.

 

Rovaniemi hovrätt
Inledning
Domstolarna inom Rovaniemi hovrätts domkrets (Rovaniemi hovrätt och nio tingsrätter) inledde 1999 ett kvalitetsprojekt som presenterades i en rapport 2006 med titeln Bedömning av kvaliteten på rättskipningen i domstolarna — Utgångspunkter och mätare. Målet med projektet

SvJT 2017 Hur långt är ett snöre? 845 var att utveckla domstolarnas arbete i allt bättre riktning så att rättegången uppfyller kriterierna på rättvisa, att avgörandena är motiverade och korrekta och att domstolarnas tjänster är tillgängliga för alla människor; och det även vad kostnaderna beträffar.
    Inom ramen för projektet började man 2003 att utarbeta mätare för bedömning av rättskipningens kvalitet och dess utveckling. Man diskuterade i detta sammanhang i tre steg. 1) Vad ska man mäta?, 2) Hur ska man mäta? och 3) Vad ska man använda mätresultaten till? Utgångspunkten för en kvalitetsbedömning var

 

• Domstolarnas uppgifter • Domstolarnas tillgänglighet • Upplevelsen av en rättvis process • Förtroende för domstolarna

 

Utifrån det tog man fram ett antal mätningsområden, nämligen följande sex (och ett antal kvalitetskriterier för varje mätningsområde).

 

• Rättegången (nio kvalitetskriterier) • Avgörandet (sju kvalitetskriterier) • Bemötandet (sex kvalitetskriterier) • Snabbheten (fyra kvalitetskriterier) • Domarnas kunnande och yrkesskicklighet (sex kvalitetskriterier) • Ledningens organisation (åtta kvalitetskriterier).

 

Här ska jag redovisa mätningsområdena och kvalitetskriterierna samt kort kommentera dessa. Jag tar mig då friheten att i några fall ”försvenska” det hela.

 

Rättegången (mätningsområde 1)3
Mätningsområdet består av nio kvalitetskriterier, nämligen följande.

 

1. Rättegångens genomförande på ett öppet och transparent sätt i förhållande till parterna. 2. Domarens oberoende och opartiskhet. 3. Rättegångens ändamålsenliga organisation. 4. Aktiv strävan efter förlikning. 5. Effektiv och aktiv processledning (formell, materiell och informativ sådan). 6. Kostnadsminimering. 7. Flexibelt genomförande av rättegången. 8. Offentligt genomförande av rättegången. 9. Växelverkan mellan domaren och övriga aktörer.

 

I denna del konstateras att en viktig kvalitetsfaktor är hur själva förfarandet gestaltas och genomförs — alldeles oavsett utfallet (domen eller beslutet) av rättegången. Det måste bedömas utifrån samtliga rät-

 

3 Det är aningen oklart om det verkligen är rättegången som avses eller enbart huvudförhandlingen. I vart fall vissa av kriterierna kan nog appliceras på det sistnämnda.

846 Mikael Mellqvist SvJT 2017 tegångsaktörers perspektiv. Processledning (i dess olika varianter) är här av central betydelse. Så gott som samtliga kvalitetskriterier inom detta mätningsområde har beröringspunkter med frågor rörande processledning. Det innebär att processledningen ska vara flexibel och anpassas till det aktuella målets omfattning och beskaffenhet men också till parterna i målet. Förutom sedvanlig formell och materiell processledning framhålls här betydelsen av informativ processledning, dvs. att parter och ombud (eventuellt även andra) kontinuerligt hålls underrättade om läget i processen, vidtagna åtgärder, uteblivna åtgärder m.m. En aktiv strävan efter att uppnå förlikning utgör ett eget kvalitetskriterium. Det framhålls här att detta måste ske på parternas villkor och utifrån deras förutsättningar och intressen. Förlikningssträvandena får inte motiveras av att underlätta domarens arbetsbörda eller av att minska domstolens balanser. Det är givetvis lätt att hålla med. Det kan dock inflikas att den senare ”bieffekten” kan innebära att effektivitet och kvalitet totalt sett kan höjas i det att domaren/domstolen därigenom kan ägna mer kraft och tid åt vart och ett av det då mindre antal mål som ska avgöras materiellt och också nå det slutliga avgörandet snabbare. I övrigt kan konstateras att man förefaller hylla intresset av att den materiella rätten får genomslag. Som jag förstår det anser man att domaren, processledningsvis, ska korrigera parters processuella misstag så att parten inte orsakas rättsförlust. I ett svenskt perspektiv är det tämligen långtgående och knappast okontroversiellt.

 

Avgörandet (mätningsområde 2)
Mätningsområdet består av sju kvalitetskriterier, nämligen följande. 1. Avgörandets rättvisa och lagenlighet. 2. Domskälens juridiskt sett övertygande kraft. 3. Domskälens tydlighet. 4. Domskälens pedagogik och konsekvens. 5. Avgörandets struktur (språkligt och typografiskt). 6. Avgörandets begriplighet.

 

Det är lätt att konstatera att dessa kriterier överlappar och går in i varandra. Det behöver emellertid inte innebära något problem. Även här känns mycket igen från den svenska debatten. Det finns anledning att särskilt framhålla den vikt som tillmäts intresset av att ett avgörande beaktar särdragen i det enskilda fallet. Det är en varning för ett alltför frikostigt användande av schabloniserade formuleringar och standardiserade ”mallar”. Sådana brukar annars sägas främja effektivitet och också ge uttryck för likabehandling. I vissa fall går det t.o.m. i avgöranden från svenska domstolar att se att texten är standardiserad och att endast namn (och ibland har man glömt att fylla i den aktuella partens namn) och vissa siffror har infogats individuellt. Det främjar definitivt inte förtroendet för rättsväsendet. Mallar ska inte användas på detta ”fyllerisätt”, utan i stället som checklistor där man

SvJT 2017 Hur långt är ett snöre? 847 kan (och vanligen ska) rumstera om rätt rejält i den förskrivna texten så att den slutliga produkten ges en individuell prägel. En mycket intressant, och även evig, fråga i detta sammanhang är den om vem/vilka som är ett avgörandes adressat/adressater. Här avses t.ex. med det andra kvalitetskriteriet den övertygande kraften visavi parterna, ombuden och — som det utrycks — ”vetenskapssamhället”. Det förefaller som att kriteriet är inriktat på vilket förtroende ett avgörande kan åtnjuta bland jurister; såväl bland praktiskt som akademiskt verksamma sådana. De femte och sjätte kriterierna synes vara mer inriktade på tillgänglighet och begriplighet hos en större krets av mottagare. De tredje och fjärde kriterierna är kanske de mest svårbemästrade (såväl att behärska som att mäta). Här rör det sig om tydlighet, pedagogik och konsekvens. Det är något som berör den innersta kärnan av domarkonsten. Hit hör sådant som hur ett avgörande disponeras och struktureras men också vad man väljer att ta med respektive inte ta med av allt det processmaterial som har lagts fram, vad man väljer att fokusera på, graden av bredd och djup i bedömningarna. Och allt detta ska inriktas på en bedömning av just det aktuella målet.

 

Bemötandet (mätningsområde 3)
Detta mätningsområde överlappar till vissa delar det förstnämnda området. Men här är det frågan om ett mer vidsträckt område, som inte har enbart med en enstaka rättegång att göra och inte heller är inriktat mot enbart rättegångsdeltagarna.
    Mätningsområdet består av sex kvalitetskriterier, nämligen följande.

 

1. Rättegångsdeltagaren bör bemötas med respekt för deras människovärde. 2. Saklig information och rådgivning bör finnas till hands. 3. Information kring en rättegång bör vara lättillgänglig. 4. All behövlig information om en rättegång ska ges till rättegångsdeltagarna. 5. Domstolarna ska informera om sin verksamhet. 6. I domstolslokalerna bör olika besökares specialbehov tillgodoses.

 

För medarbetarna i Sveriges domstolar är det här frågan om mycket välkända kriterier. I kölvattnet av Förtroendeutredningens betänkande (SOU 2008:106) har många projekt igångsatts och åtgärder vidtagits för att främja ett gott bemötande från domstolarnas sida gentemot alla som kommer i kontakt med dem; och i begreppet bemötande inryms då många aspekter. Inom ramen för det arbetet har också — i likhet med vad som sägs i den rovaniemiska utredningen — framhållits betydelsen av ett offensivt och proaktivt förhållningssätt gentemot en större krets i samhället än enbart dem som kommer i direktkontakt med domstolarnas verksamhet.

 

848 Mikael Mellqvist SvJT 2017 Snabbheten (mätningsområde 4)
Det konstateras här att snabbhet i förfarandet är en central egenskap för en rättvis rättegång. Det framhålls bl.a. att långsamhet i förfarandet kan innebära att en berättigad person avstår från att inleda process och, tvärtom, att processer inleds i onödan för att fördröja att den berättigade kommer i åtnjutande av sitt rättsskydd.
    Mätningsområdet består av fyra kvalitetskriterier, nämligen följande.

 

1. Ett mål bör behandlas inom optimal tid, dvs. snabbast möjligt. 2. Tvistens betydelse för parterna bör beaktas när tiden för handläggningen bestäms. 3. Parternas upplevelse av hur snabb handläggningen är bör beaktas. 4. Bestämda tider för olika processmoment bör bestämmas och också hållas.

 

Det är här särskilt intressant att notera att man i anslutning till det första kvalitetskriteriet har ställt upp vad som bör vara ett riktmärke för en normal handläggningstid. Det har bestämts till fyra månader för ett tvistemål som inte är av enkel beskaffenhet och två månader för ett brottmål som inte är enkelt. Mål av enklare beskaffenhet ska alltså avgöras på kortare tid än så. För tvistemålens del har man uttalat att inledande skriftväxling bör få ta två månader i anspråk, varefter ett muntligt förberedelsesammanträde (vid behov) bör hållas och sedan bör huvudförhandlingen hålas inom två veckor från förberedelsesammanträdet. Det måste sägas vara mycket högt ställda krav på snabbhet i förfarandet.4 Dessa hållpunkter — för det är vad det är frågan om — har bestämts utan hänsynstagande till domstolens resurser och utan beaktande av målets omfattning. Man är väl medveten om att nämnda omständigheter är av betydelse i sammanhanget, men det är alltså inget som ska tas hänsyn till när den optimala (normala) handläggningstiden bestäms. Av vikt är också att processdisciplinen (kvalitetskrav 4) betonas. Vad gäller just den betydelsefulla detaljen har svenska rättegångsaktörer (domare och ombud) en hel del att lära. Särskilt intressant att notera är också att man tillmäter förhållandena i det enskilda målet stor betydelse. Hur snabbt ett mål ska tas till slutligt avgörande ska alltså, för att uppnå hög kvalitet, bestämmas individuellt för varje enskilt mål och inte generellt för alla mål av samma kategori. Jag vill för egen del framhålla vikten av just detta. För det ena målet kan en handläggningstid om ett år vara föredömligt snabbt medan det för ett annat är ett oerhört sölande om det tar tre månader innan det är avgjort.

 

 

4 Därför kommer i praktiken ingen domstol heller upp till högsta eller näst högsta betyg i denna del — se i det följande om poängsättningen.

SvJT 2017 Hur långt är ett snöre? 849 Kunnande och yrkesskicklighet (mätningsområde 5)
Jag fäster mig här vid det lakoniska och enkla beskedet om att kvaliteten i domstolens verksamhet i ”hög grad beror på hur domarna och den övriga personalen i domstolen sköter sitt arbete.” Det behöver nog inte vara svårare än så. Kunnande och yrkesskicklighet bland dem som sköter verksamheten är därför ett givet mätningsområde.
    Mätningsområdet består av sex kvalitetskriterier, nämligen följande.

 

1. Varje enskild domares eget ansvar för att upprätthålla sin yrkesskicklighet. 2. Domarens deltagande i utbildningar. 3. Domarens deltagande i årliga utvecklingssamtal. 4. Domarens grad av specialisering. 5. Parter och ombuds upplevelse av hur väl insatt domaren är i målet och hur väl förberedd hen är vid förhandlingar. 6. Domarens deltagande i kvalitetsutvecklingen.

 

Det kan alltså noteras att man här fäster avsevärd vikt vid det personliga ansvaret för att vidmakthålla och utveckla sin kompetens. Mot detta svarar också (vilket framgår indirekt) arbetsgivarens ansvar att tillhandhålla fora för sådan kompetensutveckling. Det framhålls dock att det är ett grundkrav att den enskilde domaren på eget bevåg sätter sig in i ny lagstiftning och dess förarbeten, tar del av nya rättsfall och aktuell juridisk litteratur. Vidare nämns att det är optimalt att en domare deltar vid åtta–tio utbildningsdagar per år och att detta, samt annat, framgår av en individuell utbildningsplan. Här sägs också, i anslutning till det femte kriteriet, att det är viktigt att domaren ”sköter processledningen tydligt och målmedvetet” och uppför sig ”säkert, inte tveksamt”. Det är värt att särskilt framhålla att man här alltså fäster stor vikt vid att domaren törs sätta sig själv i centrum och tydligt visa vem som bestämmer över processen. Ibland missförstås innebörden av den dispositiva tvistemålsprocessen nämligen på det viset att man felaktigt tror att det är parterna (ombuden) som ska bestämma processens förlopp och tempot i den. Så ska det givetvis inte vara. Det sägs dessutom att domaren ska kunna växelverka i bemärkelsen tala med såväl juridiskt skolade ombud som parter utan sådan skolning — och i de båda avseendena vara begriplig. Återigen handlar det om flexibilitet och anpassning. Som domare ska man inte uppträda likadant i alla mål. Att behärska denna ”kameleontkonst” är av fundamental betydelse för en framgångsrik domare.

 

Ledningens organisation (mätningsområde 6)
Mätningsområdet består av åtta kvalitetskriterier, nämligen följande.

 

1. Att organisationen och ledningen syftar till att stödja den dömande verksamheten.

850 Mikael Mellqvist SvJT 2017 2. Att fördelningen av mål och ärenden görs planmässigt och på ett förtroendeingivande sätt. 3. Att domares specialisering utnyttjas. 4. At det finns faktiska möjligheter att utan fördröjning få till s.k. tresitsar. 5. Att ledningen för årliga utvecklingssamtal med domarna. 6. Att handläggningen systematiskt följs upp (så att inget blir ”liggande”). 7. Att personalens säkerhet tryggas. 8. Att man månar om personalens välbefinnande.

 

Här bedöms sådana allmänna frågor som domstolens säkerhetsarbete och arbetsmiljöarbete. Över huvud taget fokuseras här på funktioner som inte tar direkt sikte på verksamheten utan kan betecknas som stödjande och uppföljande. Det innebär att kvaliteten i den dömande verksamheten är beroende av ett antal yttre förutsättningar. Även detta känns bekant i den svenska diskussionen.

 

Poängsättning och mätningsinstrument
De kriterier som ovan presenterats poängsätts sedan med en sexgradig skala (0–5). Alla mätningsområden och alla kriterier ges samma värde; ingen s.k. viktning förekommer alltså. Ett kriterium bedöms dock på ett särskilt sätt (vilket inte kommenteras här). Det innebär att man maximalt kan nå en totalpoäng om 210 poäng (dvs. alla kriterier har fått 5 poäng). Det framhålls dock att totalpoängen är av mindre intresse. Desto intressantare är poängen för vart och ett av mätningsområdena och också för enskilda kriterier. Det är med andra ord svaga mätningsområden och svaga enskilda kriterier som först och främst ska göras till föremål för utvecklings- och förbättringsarbete på den enskilda domstolen. Det framhålls också att resultaten inte är särskilt väl lämpade för att jämföra olika domstolar med varandra. I stället har mätningarna sin största betydelse för mätningar över tid av en och samma domstol.
    Det kan vara intressant att ta del av poängskalan, som ser ut som följer.

 

0 poäng målet uppnås inte alls 1 poäng målet uppnås delvis 2 poäng målet uppnås nöjaktigt 3 poäng målet uppnås väl 4 poäng målet uppnås berömligt 5 poäng målet uppnås utmärkt

 

För en svensk läsare, som måhända är van vid den svenska skolans inflatoriska betygssättningar, är det intressant att notera att 2 poäng alltså är en nöjaktig, godtagbar kvalitet. Det finns då brister, till och med allvarliga sådana, men det är ändå frågan om en acceptabel kvalitet. Det är ett berömvärt realistiskt synsätt som präglar denna po-

SvJT 2017 Hur långt är ett snöre? 851 ängskala och synen på den. I linje med det framhålls också att det alltså är teoretiskt möjligt att erhålla 5 poäng på de olika kvalitetskriterierna, men att det torde vara sällsynt att det förekommer. Man säger också att 3 poäng är en för alla domare och domstolar eftersträvansvärd nivå som också är möjlig att uppnå i praktiken. Därutöver är man alltså uppe på exceptionella nivåer. Allt det ger ett förtroendeingivande intryck av att man här vet vad man sysslar med, dvs. verkligheten — inte utopiska drömmar.
    Hur utför man då mätningarna? Vilka instrument har man tillgång till? Jo, fem olika mätinstrument används, nämligen.

 

1. Självvärdering 2. Enkäter (till olika grupper) 3. Sakkunnigbedömning 4. Statistik 5. Domstolens anmälan5

Som synes rör det sig om instrument som kan sägas vara mer eller mindre objektiva eller mer eller mindre subjektiva till sin karaktär. Mycket riktigt påpekas att objektiva instrument har sin styrka i att det kan bli frågan om en hög grad av exakthet, medan de subjektiva instrumenten ger mer fylliga och mångsidigare besked. Man rankar inom ramen för projektet självvärderingen som det viktigaste instrumentet, men resultatet av dessa har inte viktats i förhållande till andra instrument. Den sakkunniggrupp det talas om består av jurister av olika kategorier och en kommunikationsexpert. Enkäter sänds till ett större antal kategorier av mottagare (nämndemän, parter, ombud, media). Alla som på ett eller annat sätt bidar med material (självvärdering, enkätsvar, sakkunniggruppen, statistiken m.m.) lämnar sina bidrag inom ramen för ett program i sin egen dator. Programmet sköter sedan alla beräkningar. Det är alltså inte särskilt tids- eller resurskrävande att genomföra mätningarna.

 

Sammanfattning
Mycket i det rovaniemiska kvalitetsprojektet känns väl igen från det utvecklingsarbete som under en följd av år har bedrivits av Sveriges domstolar. Det rovaniemiska arbetet måste dock sägas innefatta ett helhetsgrepp där man mycket pregnant har löpt hela linan ut. Det kvalitetsbegrepp som använts, de kriterier som ställts upp, mätmetoderna och resultaten är också mycket lättbegripliga och därmed väl användbara i ett utvecklingsarbete. Det framhålls dock två saker. För det första poängterar man att mätningarna inte syftar till att granska eller kontrollera utfört arbete. I stället pekar man på att resultaten kan användas som en plattform för att åstadkomma förbättringar. För det andra framhålls att mätningarna och resultaten inte utan vidare kan ges generell relevans. I stället måste mätningar och användning-

 

5 Jag måste erkänna att jag inte riktigt förstått vad detta är.

852 Mikael Mellqvist SvJT 2017 en av resultaten ske på individuell domstolsnivå. Mycket klarsynt uttalas att kvaliteten på rättskipningen kan förbättras enbart genom de diskussioner som domarna och övriga medarbetare vid domstolen för med varandra. Mätningarna och resultaten saknar egenvärde. I stället kan de tjäna som underlag för och impulser till internt utvecklingsarbete. Det är också intressant att notera att frågan om vilka resurser domstolarna har till sitt förfogande inte alls anses vara av intresse i sammanhanget.
    Ett pilotprojekt genomfördes under hösten 2006 inom Rovaniemi domkrets. Hur gick det? Och hur har detta utvecklats sedan? Jag har ingen aning, men måste erkänna att jag är nyfiken. Denna bristande kännedom har dock ingen omedelbar betydelse för de kommentarer och synpunkter som framförs i denna artikel.

 

Målen med en tingsrätts verksamhet
Domstolarna är de organ som handhar den samhälleliga rättskipningen. Det huvudsakliga målet med den rättskipande verksamheten är att komma fram till säkra avgöranden i olika tvister, dvs. den materiella rätten ska i största möjliga utsträckning få genomslag. Så har målet med rättskipningen länge formulerats. Och det gäller alltjämt.6 Men numera anses domstolarnas uppgift inte längre vara att enbart ägna sig åt rättskipning. Som ett alternativ till det ska en domstols uppgift vara att syssla med konfliktlösning. Att skipa rätt och att lösa en konflikt är inte samma sak; långt därifrån. Dessa båda företeelser kräver olika metoder, olika verktyg, olika tillvägagångssätt. Domstolarna har alltså en grundläggande och inbyggd målkonflikt att hantera. Lyckligtvis är den hanterbar.
    Men oavsett om målet är att skipa rätt eller lösa konflikter så har det vid sidan av detta tillkommit ytterligare krav, som kan sägas utgöra en form av mål med verksamheten. Det ställs sålunda krav på det sätt dessa säkra avgöranden (alternativt lösta konflikter) nås, dvs. rättegången i sig måste uppfylla vissa krav. De rättegångsaktörer (parter och andra) som är inblandade ska bemötas på ett respektfullt och tillmötesgående sätt. Parter ska komma till tals och få tillfälle att lägga fram sin sak på ett sätt som innebär att de kan tillvarata sina intressen på ett optimalt sätt. Det ställs också krav på hur en domstol formulerar sina avgöranden. De ska vara sakligt motiverade, tydliga och begripliga. Det är med andra ord ett pedagogiskt krav som här gör sig gällande. En domstol ska också vara tillgänglig för och erbjuda service till alla och envar. En domstol ska också vara utåtriktad och på ett aktivt sätt informera om sin verksamhet — och vid behov försvara den. Nu nämnda mål är välkända och anges också explicit i t.ex. Rovaniemi hovrätts projekt. Det ska också nämnas att även regeringen har satt upp vissa mål för verksamheten. Dessa är synbarligen av kvantitativt

 

6 Se Mikael Mellqvist, Rättens gång — vad är meningen? i jubileumsskriften Svensk Juristtidning 100 år, 2016 s. 252.

SvJT 2017 Hur långt är ett snöre? 853 slag, dvs. det handlar om att hålla balanser nere och omloppstiderna korta. Men detta har också en kvalitativ dimension (se vidare i det följande).
    Även om ”huvudmålet” med verksamheten alltjämt är att nå säkra avgöranden har målbilden alltså fyllts på (och kanske splittrats). Ett resultat i form av säkra avgöranden är med andra ord inte det enda vi ska uppnå.

 

Effektivitet, produktivitet och kvalitet
Som inledningsvis nämnts är begreppen effektivitet, produktivitet och kvalitet i fokus i detta sammanhang. Men vad kan man lägga för innebörder i dessa begrepp när de ska mätas? Vad är det man egentligen bör mäta, hur ska man utföra dessa mätningar, vem ska göra det och vad ska man använda resultaten till? Givetvis måste man hela tiden ha en målbild klar för sig. Är det verksamheten som sådan som ska bedömas? Eller är det en verksamhets resultat? Eller båda delarna? Vad består för övrigt en tingsrätts resultat av? Riksrevisionen säger sig mäta effektiviteten och i viss mån även produktiviteten. Man hänför sig till de definitioner av effektivitet och produktivitet som används i nationalekonomiska sammanhang.7 Med effektivitet (dvs. teknisk effektivitet) avses här helt enkelt att åstadkomma mesta möjliga av tillgängliga resurser och med produktivitet avses s.k. totalfaktorproduktivitet, dvs. förändringar över tid av produktionen med hänsyn tagen till samtliga produktionsfaktorer. I det senare ingår förändringar såväl av effektivitet som av produktionsteknologi. I studien har man valt att mäta en outputorienterad teknisk effektivitet som har sin utgångspunkt i produktionsmaximering. Det innebär att man har utgått från att en effektiv tingsrätt producerar en maximal kvantitet givet den mängd resurser man har tillgång till. Den s.k. DEA-metoden, som använts, är flerdimensionell, dvs. tillåter att man tar hänsyn till att såväl produktion som resurser kan bestå av flera ”delar”. Den metoden innebär att det går att slå fast att en tingsrätt är effektiv när det bland övriga tingsrätter inte går att observera någon annan tingsrätt som producerar mer givet de tillgängliga resurserna. En ineffektiv tingsrätt är således en tingsrätt som producerar mindre än de effektiva tingsrätterna givet resurstilldelningen. Det innebär att både de effektiva och de ineffektiva tingsrätterna definieras utifrån s.k. ”best practice” (produktionsmöjlighetsfronten). De effektivitetstal som har beräknats för en tingsrätt i Riksrevisionens granskning ska därför tolkas som effektivitet i relation till de övriga tingsrätterna. Eftersom det är frågan om ett relativt mått kan effektivitetstalet tolkas som en ineffektiv tingsrätts förbättringspotential. Det ska nämnas att den tekniska effektiviteten består av två delar; en del som kan hänföras till resursförbrukning (kortsiktig teknisk effektivitet) och en

 

7 Se rapporten s. 11 och bilaga 1 där det bl.a. hänvisas till Timothy J Coelli m.fl., An introduction to Efficiency and Production Analysis, 2 uppl. 2005.

854 Mikael Mellqvist SvJT 2017 del som kan hänföras till storleken på verksamheten (skaleffektivitet). Dessa två delar multiplicerade med varandra ger den långsiktiga effektiviteten. Det är den som Riksrevisionen använder som sitt resultat. Sist, men ingalunda minst, ska nämnas att Riksrevisionen inte alls går in i några direkta resonemang i frågor rörande kvalitet.
    Statskontoret anger att man utvärderar effektivitet och kvalitet. Någon definition av dessa begrepp lämnas dock inte. Statskontoret konstaterar kort att det inom domstolsväsendet inte finns någon entydig definition av dessa båda begrepp. Man har dock valt att ge effektivitet innebörden ”måluppfyllelse i förhållande till regeringens verksamhetsmål” och kvalitet innebörden ”bl.a. en analys av tingsrätternas ändringsfrekvenser” och ”brukarupplevelsen”. Statskontoret har också utifrån enkäter, intervjuer och statistik fört allmänna resonemang kring frågor med koppling till effektivitet och kvalitet.
    Rovaniemi hovrätt talar i sitt projekt huvudsakligen om kvalitet, men effektivitet nämns också utan att definieras närmare. Som framgått ovan har man mycket utmejslat ställt upp ett stort antal kvalitetskriterier. Det innebär att man tydligt får klart för sig vad som läggs i begreppet kvalitet utan att det ges en generell definition.
    I det projekt om God domarsed som Sveriges Domareförbund och Domstolsverket redovisade för några år sedan nämns effektivitet som en beståndsdel i det att det sägs att en god domarsed bl.a. kräver att en domare utför sina arbetsuppgifter på bästa sätt. I sammanhanget nämns att det handlar om begripliga avgöranden, snabb handläggning och — intressant nog — att domaren bör vara praktisk och undvika formalism.8 BRÅ talar i sin stora undersökning av Bemötande i domstol (Rapport 2013:11) också om att bemötande är en effektivitetsfråga och även rättssäkerhetsfråga (dvs. en kvalitetsfråga).
    Petra Lundh har i sitt bidrag till SvJT:s jubileumsskrift redovisat några tankar om just effektivitet och kvalitet i domstolarnas verksamhet.9 Möjligen något förenklat är hon inne på att effektivitet och produktivitet går hand i hand, dvs. ökad effektivitet innebär ökad kvalitet. Med kvalitet avses då något relativt som anger förhållandet mellan olika intressenters förväntningar på en produkt (vara eller tjänst) och deras upplevelse av produkten. Med effektivitet avses graden av måluppfyllelse i förhållande till resursanvändningen. Samtidigt pekar hon på att begreppet kvalitet kan definieras på många olika sätt och att även begreppet effektivitet kan definieras på flera olika sätt. Detta

 

8 I God domarsed — Om etik och ansvarstagande (s. 158) står det faktiskt så. Inte att domaren ska undvika ”överdriven” eller ”onödig” formalism. Nej, hen ska undvika formalism. En processrättare kan nog orsakas rysningar av mindre. Men sett i ett vidare perspektiv är det nog inte så dumt. Materiell rätts genomslag är ju huvudändamålet med en rättegång! 9 Petra Lundh, Kvalitetssäkrade domstolsavgöranden — några tankar om effektivitet och kvalitet i våra domstolar, Svensk Juristtidning 100 år, 2016, s. 313. Hon går där i viss mån i polemik mot mig och mitt tidigare nämnda bidrag till jubileumsskriften. Det är motsättningar som jag tror kan lösas upp genom att vi enades om innebörden av vissa definitioner av betydelse i sammanhanget.

SvJT 2017 Hur långt är ett snöre? 855 tillsammans med vad hon avslutningsvis framhåller om att ”domstolsverksamhet inte lätt låter sig jämföras med andra verksamheter” gör att det onekligen är lätt att tala förbi varandra i dessa diskussioner. Hur som helst ”listar” hon vad som kännetecknar god kvalitet i domstolsarbetet. Och den listan känns igen (bl.a. utgör den ett koncentrat av kriterierna i det rovaniemiska projektet). Det är

 

1. Hög klass på avgörandena som så långt som möjligt är materiellt riktiga med beaktande av de processuella ramarna. 2. Att mål och ärenden avgörs inom rimlig tid. 3. Att parter och andra lätt kan förstå ett avgörande och skälen för det. 4. Ett gott bemötande av alla som kommer i kontakt med domstolen.

 

I flera av de här redovisade sammanhangen används alltså begreppen effektivitet, produktivitet och kvalitet. Riksrevisionen fokuserar på effektivitet, definierat på visst sätt (och i någon mån på produktivitet). Man berör inte kvalitetsfrågor. Statskontoret talar om effektivitet och kvalitet. Effektivitet handlar då helt enkelt om måluppfyllelse i förhållande till regeringens verksamhetsmål. Kvalitet ges ingen generell definition, däremot redogör man noggrant för vissa utvalda kvalitetsfaktorer. Det senare gäller i ännu större utsträckning för Rovaniemi hovrätt. Även Petra Lundh har valt ut vissa kvalitetsfaktorer och hon ser effektivitet och kvalitet som på vissa sätt ”ihopslingrade” begrepp eller möjligen som att effektivitet är en av flera kvalitetsfaktorer.
    En mycket tydlig skiljelinje finns alltså mellan de här redovisade undersökningarna. Effektivitet är centralt för Riksrevisionen och den mäts utan hänsynstagande till kvalitet. I övriga fall står kvalitetsfrågor i centrum, men frågor om effektivitet berörs också. Och i Petra Lundhs uppsats har de tu blivit ett. Man skulle kunna uttrycka det som att kvalitet mäter även effektivitet, men effektivitet mäter inte samtidigt kvalitet. Det finns också en annan mycket tydlig skiljelinje som dock bottnar i en likhet. Riksrevisionen, som mäter teknisk effektivitet, utgår från resurstilldelningen som en avgörande komponent. Dålig effektivitet kan här inte förklaras med hänvisning till bristande resurser (det är ju tvärtom resursanvändningen som mäts). Bristande effektivitet kan inte botas med ökade resurser. För övriga, som fokuserar på kvalitet, är resurstilldelningen också en icke-fråga. Dålig kvalitet kan förklaras med bristande resurser, men det är fortfarande frågan om dålig kvalitet! Den påstådda likheten är alltså att man i båda fallen bortser från resursfrågan. Skillnaden är att utökade resurser kan påverka kvaliteten men inte effektiviteten.

 

Hur långt är ett tingsrättssnöre?
Den rubricerade frågan kan möjligen anses förvånande och omöjlig att besvara. Men det finns i sammanhanget all anledning att ställa den och svaret (eller snarare svaren) kanske finns.

856 Mikael Mellqvist SvJT 2017 Från centraladministrativt håll finns det en ofta uttalad önskan om att det ska kunna ges ett entydigt svar som är allmängiltigt. Det beror i sin tur på att man föreställer sig att alla tingsrätter bör fungera på ett och samma sätt eftersom de alla har samma uppgifter. Men så enkelt är det inte. Det beror på huvudsakligen två faktorer. För det första finns det inte två tingsrätter som är lika stora och som har samma organisation och struktur. För det andra är det frågan om en mänsklig verksamhet av immateriellt slag. Hos var och en av tingsrätterna byts t.ex. medarbetare kontinuerligt ut, vilket innebär att förutsättningarna för att prestera hela tiden varierar. För övrigt kan man inte utan vidare utgå från att en medarbetare (domare, domstolshandläggare m.fl.) är en opersonlig variabel som kan möta en enhetlig kravspecifikation. Det nu sagda innebär att var och en av landets 48 tingsrätter arbetar utifrån unika förutsättningar. Det är dessutom så att landets 48 tingsrätter arbetar med/mot på motsvarande sätt unika uppsättningar professionella aktörer (polis, åklagare, advokater, kriminalvård, socialtjänst m.m.). Till detta kommer att samtliga 48 tingsrätter var och en har sitt unika omgivande samhälle vad gäller geografi, socioekonomiska faktorer, traditioner m.m.
    Det är alltså inte frågan om att jämföra effektivitet och produktivitet hos 48 homogena enheter. Tingsrätter kan inte studeras som bisamhällen.10 Men tingsrätter kan inte heller studeras enbart i ett helikopterperspektiv. När helikoptern nått en viss höjd syns inte detaljerna. Och helhetsbilden utan dessa detaljer säger oss inte särskilt mycket. Och detta har man i olika undersökningar uppmärksammat och det är något man också i flera sammanhang beaktar. Men allt som oftast kommer det i skymundan — och då kan jämförelser bli missvisande och framför allt oanvändbara i ett utvecklingssammanhang. Riksrevisionen kan t.ex. sägas ha studerat bisamhällen i helikopterperspektiv.
    Ska vi då inte mäta vår effektivitet och produktivitet? Går det inte att göra det? Jo, det går och det ska vi också göra. Men frågan är hur det ska gå till och hur de rön som kommer fram ska presenteras och användas. Ett grundläggande problem i sammanhanget är hur man ska kunna översätta kvantitativa mätningar i kvalitativa termer. Eller annorlunda uttryckt. Hur kan man mäta tingsrätters effektivitet och kvalitet på ett effektivt och högkvalitativt sätt? Trots det här sagda finns det givetvis ett flertal likheter mellan de 48 tingsrätterna och vissa gemensamma ”grundkrav” som verksamheten bör mätas mot. Det handlar om en form av kvalitetssäkring som är av grundläggande vikt för hela domstolsväsendet. Jag törs med, all respekt för övriga domstolsslag, påstå att just verksamheten vid tingsrätterna är den domstolsverksamhet som gemene man grundar sin uppfattning på om hur väl (eller illa) domstolarna i landet fyller sin funktion. Det är vid tingsrätterna mål och ärenden av större allmänin-

 

10 Flitigt och idogt arbetande är dock en gemensam nämnare.

SvJT 2017 Hur långt är ett snöre? 857 tresse handläggs och avgörs och i den överväldigande majoriteten av fallen är det också tingsrättens avgörande som är det slutliga avgörandet av målet eller ärendet. Överrätternas avgöranden (och verksamhet) intresserar enbart en begränsad krets av jurister och förvaltningsdomstolarna lever — trots alla statushöjande åtgärder under senare år — alltjämt i skuggan av de allmänna domstolarna.
    Så visst ska tingsrätterna granskas och deras resultat mätas. Men det ska ske med metoder som är anpassade till den rådande verkligheten. Först och främst måste man frigöra sig från kravet på missriktad objektivitet. Det är inte av intresse med millimetermätningar och det finns inget behov av att mätningarna är i alla bemärkelser rättvisa. Upplevelsen av framför allt kvalitet, men även effektivitet, är subjektiv och går inte att sätta exakta siffror på. Det ska man acceptera och ta till sig. Det innebär bl.a. att intervju- och enkätundersökningar passar bra. Om t.ex. 100 intervjuade personer tycker att kvaliteten på en tingsrätts avgöranden är usel så är det säkerligen så att den är usel. Det omdömet kan inte ”motbevisas” med några siffror. Och omdömet ska inte heller motbevisas. I stället ska åtgärder sättas in så att tingsrätten i fråga höjer sin kvalitet.
    Är då kvalitet och effektivitet ett ”ihopslingrat” par eller finns det här motsättningar? Ibland finns det anledning att hålla sig till det enkla. Domstolssveriges mätningar av balanser och omloppstider är ett bra exempel på det. Låga balanser och korta omloppstider är nämligen generellt sett mycket bra tecken på god effektivitet och hög kvalitet. Höga balanser och långa omloppstider är ett lika bra tecken på motsatserna. Men — och det är ett viktigt men — det gäller endast så länge det finns ett inbyggt motstånd som fungerar. Det motståndet utgörs av ett regelverk med inbyggda tröghetsfaktorer, ansvarskännande medarbetare och ett fungerande och respekterat kontrollsystem. Och allt detta finns på plats. En rättegångsbalk med stränga förfarandekrav, domare som tar sitt uppdrag på allvar och i övrigt systemlojala medarbetare samt noggranna överinstanser och andra kontrollorgan (JO). Regelverket samt de människor som tillämpar det garanterar att man inte uppnår låga balanser och snabba omloppstider genom att ”fuska”. Effektivitet och kvalitet går alltså hand i hand, men endast under förutsättning att detta motstånd finns på plats. Och så är det enligt min mening i dag. Nyckeln till att med framgång hålla ihop effektivitet och kvalitet heter flexibilitet. Hotet mot eftersträvansvärd flexibilitet utgörs av stereotypa handläggningsrutiner, mallartade beslutsformulär, låst rollfördelning olika kategorier av medarbetare emellan m.m. Vad gäller detta finns det viss anledning att hysa oro inför framtiden i det att motsatsen, dvs. fasta rutiner, mallskrivna beslut och åtskiljande roller har haft ett för starkt företräde i utvecklingsarbetet.11 En helt motsatt attityd presenteras t.ex. av chefsdomaren

 

11 Som ett mycket litet exempel från mig själv kan jag nämna att jag under ett år kanske har 20 häktningsförhandlingar med åtföljande beslut. Jag månar om att ge

 

858 Mikael Mellqvist SvJT 2017 David Prince i Colorado i uppsatsen A New Model för Civil Case Management: Efficacy Through Intrinsic Engagement.12 Han redovisar där erfarenheterna från ett pilotprojekt med en mer engagerad, närvarande och individuellt anpassad processledning. Utfallet av det projektet var en rejält höjd kvalitet och avsevärda effektivitetsvinster. En intressant notering är att en processledning anpassad till det enskilda fallet och med en domare som agerar interaktivt och formlöst med parterna (ombuden) faktiskt redovisas redan i de ursprungliga förarbetena till rättegångsbalken.13 Hur som helst: Man kan utan vidare konstatera att det är meningslöst att mäta bara effektivitet utan att på något sätt väga in kvalitativa aspekter. Däremot kan man nöja sig med att mäta ”bara” kvalitet och då innefatta effektivitet i det begreppet. Och det låter sig göras om man har inbyggda faktorer som bjuder motstånd.
    Hur långt är då en tingsrätts snöre? Det beror på belastningen. Elasticiteten i snöret innebär att det kan vara vad som helst mellan 83 och 117 centimeter. Vid hög belastning tänjs snöret ut och blir längre, men det brister inte förrän vid väldigt hög belastning. Vid låg belastning drar det ihop sig och blir kortare, men det går inte av. Den längre kapaciteten finns kvar. Tingsrättens snöre har alltså olika längd olika dagar. Det finns dessutom 48 sådana elastiska snören.
    Men fortsätt gärna att mäta dessa snören. Förfina mätningsmetoderna vad gäller balanser och omloppstider. Dessa mätningar ger oss mycket värdefull information. En utveckling av den mycket ambitiösa rovaniemiska modellen utmynnande i ett kvalitetsindex vore också mycket intressant. Men framför allt — använd detta mätande till att utveckla verksamheterna och inte som grund för bestraffningar. Och, sist men inte minst, ta alla dessa mätningar för vad de är, nämligen indikationer (och inte sällan grova sådana) och inte exakt vetenskap.

 

 

varje beslut en individuell prägel. Och jag tror att det bland mina beslut inte går att finna två som är motiverade på exakt samma sätt. Och jag har ännu inga problem med att hitta nya formuleringar för hur ”kollusionsfara” och ”recidivfara” ska beskrivas för att vara relevant i det enskilda fallet. Tidsödande? Nej, protokollet är alltid färdigt att expediera när häktningsförhandlingen avslutas. Alltså; effektiviteten och beslutskvaliteten är, törs jag säga, extremt hög! 12 Finns tillgänglig www.proceduralfairness.org/Resources/Tips-forJudges.aspxn och www.amjudges.org/publications/courtry/cr50-4/CR504Prince.pdf. Jfr också Europarådets (European Commission for the Efficiency of Justice) rapport Quality Organisations in Courts and in the Judicial Organisations in 8 Council of Europe Member States (CEPEJ[2010]3). Svenskt utvecklingsarbete berörs i rapporten på s. 111–127. 13 Se t.ex. prop. 1931:80 s. 97 där det talas om rättegången som ett meningsutbyte under ordförandens ledning. Jfr också Mikael Mellqvist i jubileumsskriften Svensk Juristtidning 100 år s. 258 f.