Politiker och tjänstemän i Regeringskansliet

 

 

Av f.d. justitieministern LAILA FREIVALDS och f.d. justitierådet STEN HECKSCHER

I Regeringskansliet har politiskt tillsatta befattningshavare utöver statsråd och statssekreterare blivit fler till följd av bland annat regeringsskiften och koalitionsregeringar. De har viktiga funktioner att fylla, men det är viktigt att deras roller genom till exempel befattningsbeskrivningar görs tydliga, att de inte äventyrar viktiga strukturer i regeringens kollektiva beslutsfattande och att de inte blir för många. De opolitiska tjänstemännen behärskar även politiska bedömningar. Departementens delar måste hålla ihop och statsråden ska inte begränsa sitt umgänge till de politiska befattningshavarna.

 

I boken Makt utan mandat skildrar Christina Garsten, Bo Rothstein och Stefan Svallfors en ”framväxande klass” som de döper till policyprofessionella. De policyprofessionella återfinns bland annat på PRbyråer, i fackliga organisationer och tankesmedjor och vid sidan av de opolitiska tjänstemännen som politiska befattningshavare i Regeringskansliet. De är inte folkvalda utan anställda för att bedriva politik men sägs ändå ha inflytande och makt. De är ständigt närvarande och verksamma i vårt politiska system, och de rör sig frekvent mellan olika uppdragsgivare. Boken är innovativ och intressant, och den ger också skäl och stimulans till funderingar om Regeringskansliets utveckling och om förhållandet mellan statsrådens politiskt rekryterade stab och den mer kontinuerliga stammen av opolitiska tjänstemän.
    Stefan Strömberg har hört till den senare kategorin under åtskilliga år och olika regeringar och på åtskilliga befattningar både i Regeringskansliet och därefter som myndighetschef i förvaltningen och i domstolar. Hans gedigna kunskaper och starka intresse för rätten och rättspolitiken har bidragit till att han med tiden kom att få mycket att säga till om. Han är ett exempel på en stark opolitisk tjänsteman med påtaglig integritet. Han har inte betraktat egen popularitet som ett mål utan har till synes utan egen identitetskris kunnat företräda olika regeringar kraftfullt. Hans position blev inte svagare till följd av kvicktänkthet, humor och betydande verbal begåvning.

 

Men hur står sig tjänstemännen mot kollektivet av politiker? Hur fungerar relationerna mellan politiker och tjänstemän? Svaren på dessa frågor hänger ihop med bland annat hur arbetsformerna och rollfördelningen i Regeringskansliet har utvecklats och med attityderna på ömse håll.
    Då och då inträffar händelser som föranleder att rutiner och kompetens i Regeringskansliet sätts i fråga. Det påverkar sannolikt förtroendet för landets politiska ledning och förvaltning. Inte minst diskussionen sommaren 2017 om bristande regelefterlevnad i en myndighet och regeringens och Regeringskansliets del i och hantering av detta har lett till ännu inte besvarade frågor om handläggning och förtroende. Arbetar verkligen regeringen som ett kollektiv och inte som ett antal departement på egen hand? Hur ligger det till med grundlagens krav på kollektiva beslutsformer? Detta ger anledning till några generella iakttagelser kring miljön och arbetsformerna och till förhållandet mellan politiska och opolitiska befattningshavare. Det ska den här artikeln handla om.

 

De policyprofessionella blir fler
Under den tid våra gemensamma erfarenheter kan överblicka — omkring 40 år — har det hänt mycket i den struktur som omger rikets högsta ledning. En intressant fråga är vad utvecklingen med allt fler så kallade politiskt sakkunniga i Regeringskansliet kan ha inneburit. Palme var väl — vid sidan av statsråden — den allra första politiskt rekryterade befattningshavaren i Regeringskansliet. Numera är de väsentligt flera. Rune Premfors och Göran Sundström lämnar bland annat kvantitativa uppgifter om det i sin utmärkta bok Regeringskansliet från 2007. Med hjälp av Henrik Berggrens bok om Olof Palme går det att få veta mera. Det finns också ett par ganska färska akademiska avhandlingar om samspelet mellan politiker och tjänstemän (Anna Ullström, Styrning bakom kulisserna, Stockholm, 2011 och Cajsa Niemann, Villkorat förtroende, Stockholm, 2013).
    Det kan finnas olika förklaringar till att de politiskt definierade befattningshavarna har blivit fler. En är sannolikt att det politiska tempot har blivit väsentligt högre. Ingvar Carlsson har en gång sagt att Erlander hade en fråga av ATP-dignitet högst en gång om året men att han själv hade en i veckan. Ingvar Carlsson brukade också säga att Erlander tänkte sig en presskonferens i halvåret. Men media spelar en helt annan roll idag. Kraven på tillgänglighet och på politiska ställningstaganden och utspel har ökat dels vad gäller frekvens och dels till följd av att allt fler frågor numera bedöms vara politiska och därmed finnas på områden där de politiskt ansvariga avkrävs besked. I och med det ökar också anspråken från regeringens ledamöter att omge sig med politiskt definierade medarbetare.
    De politiskt tillsatta går alltså tillbaka till Erlanders rekrytering av Olof Palme. Statssekreterarna var inte fullt ut politiskt definierade

förrän på 1970-talet. UD hade samma kabinettssekreterare — Sverker Åström — före och efter regeringsskiftet 1976. Men det var alltså vid den tiden utvecklingen mot allt fler politiskt sakkunniga tog fart. Antalet har sedan troligen växt vid varje regimskifte sedan 1976.

 

Regeringsskiften
En annan sannolik förklaring till det ökande antalet är också att vi numera — sedan 1976 — håller oss med regeringsskiften.1Under decennierna fram till dess låg regeringsmakten — bortsett från några års koalition mellan Socialdemokraterna och Bondeförbundet och krigets samlingsregering — under lång tid stabilt hos socialdemokratiska enpartiregeringar som en kort tid till och med hade egen majoritet i riksdagen. Under sådana förhållanden lunkar verksamheten på. Statsråden sitter länge och blir erfarna och politikernas självförtroende växer. Därmed befästs också respekten för tjänstemännens kompetens. Dessa senare både är och framstår som väl förtrogna med hur deras politiska ledning tänker och resonerar. En ömsesidig känsla av trygghet präglar relationerna. Regeringsskiften medför däremot omsättning av statsråd och statssekreterare som därmed även blir mindre rutinerade. Koalitionsregeringar — som vi haft 1976–1982, 1991–1994 och sedan 2006 — leder sannolikt också till att antalet policyprofessionella i Regeringskansliet blir högre.
    Maktskiften är nödvändiga i en demokrati och åskådliggör statsskicket och ger det dynamik. Vi har båda erfarenheter på nära håll av regeringsskiften vid vilka vi både lämnat ifrån oss och tagit över regeringsmakten. Det har varit civiliserade processer, präglade av respekt för demokratin och dess former.
    När det direkt efter valnatten står klart att det ska bli regeringsskifte städar och lämnar statsråden, informationssekreterarna och de politiskt sakkunniga snabbt sina rum och departementet. Av de politiskt tillsatta blir bara statssekreterarna kvar. De har, tillsammans med de andra chefstjänstemännen i departementet, ansvaret för att lämna över till de nya makthavarna.
    Promemorior om pågående utredningar och planerade propositioner produceras med en rasande hastighet. Med den tidigare oppositionens ögon går de opolitiska tjänstemännen igenom hela lagret av inneliggande ärenden. Negationer flyttas och tänkta ståndpunkter ändras. Departementstjänstemännen vet i regel väl så bra som politikerna vad de olika partierna har för uppfattning och politisk linje i olika frågor.

 

 

1 En intressant bok om regeringsskiften är Hans Bergströms avhandling Rivstart, 1987.

Statssekreteraren, som ju är politiskt definierad, övervakar arbetet men håller sig på diskret avstånd — det vore opassande att alltför nära följa de förberedelser som görs för de politiska motståndarna. Hela verksamheten präglas av en stark lojalitet med det demokratiska systemet, manifesterad i att de som är på väg in ska garanteras möjligheterna till en rivstart. De måste kunna snabbt sätta sig in i allt som pågår inom departementets område.
    Efter några veckor öppnas riksdagen högtidligt och den nye statsministern avger regeringsförklaring och presenterar sin regering. Den avgående statssekreteraren sitter ensam på sitt rum och följer det hela på TV. Hur ser den nya regeringen ut och vem blir det nya statsrådet på ”mitt” departement? Efter att ha fått lunch av kungen samlas den nya regeringen på Slottsbacken för fotografering. Departementens expeditionschefer är där och för hem sina nya statsråd till respektive departement där den avgående statssekreteraren tar emot.
    Hen presenterar chefstjänstemännen och visar statsrådet dennes nya och redan blomsterfyllda rum. Kanske berättar hen att personalen samlas om en halvtimme för att möta statsrådet? Det digra materialet som förberetts under de senaste veckorna lämnas över. Statssekreteraren upplyser var hen finns att få tag på, om det skulle vara något (det är det inte).
    Och så ger statssekreteraren ifrån sig sitt passerkort och lämnar byggnaden. Kanske för att träffa några nära vänner och recensera regeringsbildningen men framför allt tala om något helt annat. Den före detta statssekreteraren är trött, mycket, mycket trött.
    Och det nya statsrådet, i bästa fall snart tillsammans med den nya statssekreteraren, har goda möjligheter att driva sin och den nya regeringens linje tillsammans med kompetenta, lojala och hårt arbetande tjänstemän.

 

De opolitiskatjänstemännens roll
Vid regeringsskiften har de opolitiska tjänstemännen alltså ett särskilt ansvar. Från att fram till valet lojalt ha tjänat en regering ska de plötsligt, ungefär tre veckor senare, tjäna vad som tidigare var regeringens motståndare. Det är vår gemensamma erfarenhet att de är fullt i stånd att sköta detta. Här får professionaliteten ett av sina viktigaste uttryck.
    De opolitiska tjänstemännen har typiskt sett en väl så hög kompetens som de politiskt tillsatta, inte bara i sakfrågorna utan ofta också för de politiska bedömningarna. De har genom åren tragglat sig igenom och skrivit promemorior om ”oppositionens budgetalternativ” och läst utskottsbetänkandenas klämmar och reservationer och har ofta ett innehållsrikt institutionellt minne. Har de dessutom varit med vid ett regeringsskifte och producerat underlag åt den tillträdande regeringen, är den politiska kompetensen på det egna sakområdet på

topp och i regel väsentligt högre än vad man kan begära eller förvänta av en nyrekryterad politiskt sakkunnig. Och för den delen också högre än hos ett nytillträtt statsråd.
    Men det är ju inte alldeles säkert att de nya makthavarna ser det på samma sätt och känner den trygghet de faktiskt har skäl att känna. Särskilt den som är orutinerad och saknar erfarenhet från Regeringskansliet kan kanske känna osäkerhet eller till och med olust inför att krypa ner i den säng som fortfarande är varm efter företrädaren. Kanske är det då lätt att falla för frestelsen att inte bara omge sig med utan även i hög grad hellre umgås med några yngre ambitiösa partikamrater som dessutom möjligen är snarare fulla av beundran för det nya statsrådet och dettas dådkraft än med en kader tjänstemän som med erfaret och kritiskt sinnelag pekar på svagheter för att därmed mera konstruktivt bidra till att utveckla den nya regeringens politik och aktiviteter?

 

Tydliga roller
Regeringens kansli är — och det är personalen väl medveten om — en politisk organisation, inte bara en politiskt styrd organisation. Det betyder att alla anställda där har att arbeta med politik och politiska uppgifter. Det sägs att Gunnar Sträng brukade meddela sina tjänstemän att han aldrig ville höra ett sakligt argument mot hans politik för första gången av en politisk motståndare. Hans tjänstemän skulle ha förberett honom och ha levererat också motargumenten.
    Samtidigt kan det på sina håll ibland finnas en spänning genom att de opolitiska befattningshavarna själva konstruerar något slags gräns mot politiken genom att frikostigt definiera vad som är renodlat partipolitiska arbetsuppgifter. De kan ibland dra gränsen så att den utesluter allt fler arbetsuppgifter från den egna agendan med hänvisning till att de är ”politiska”. Sannolikheten för en sådan utveckling kan naturligtvis öka, om det är gott om politiskt sakkunniga i deras omgivning som dessutom gärna tar på sig arbetsuppgifter. Ska de, frågar sig tjänstemännen kanske, förbereda tal vid politiska sammankomster eller skriva utkast till debattartiklar? Enligt vår uppfattning är svaret på dessa frågor ett obetingat ja. Sådana uppgifter hör till de opolitiska tjänstemännens åligganden. Redan av regeringsformen framgår att Regeringskansliet finns för ”att bereda regeringsärenden och för att biträda regeringen och statsråden i deras verksamhet i övrigt”. En opolitisk tjänsteman ska visserligen inte behöva skriva utkast till yttranden vid en partikongress. Det är en ren partiangelägenhet. Men däremot ska tjänstemännen arbeta fram underlag för framträdanden som hör till eller är ett utflöde av statsrådets uppgifter som statsråd. Vi ser inte heller några invändningar mot att opolitiska tjänstemän till exempel gör sin politiska ledning uppmärksam på frågor som borde intressera och dessutom

till och med uttalar sig om vad de tror skulle vara en naturlig ståndpunkt för ledningen i en sådan fråga.
    Det finns emellertid på sina håll en tendens hos politiska ledningar att i beredningsarbetet från början lägga fast vilka lösningar som ska väljas och enbart fråga efter den tekniska utformningen. Det innebär i regel att den politiska ledningen underskattar tjänstemännens förmåga att tänka politiskt och att den sakkunskap och erfarenhet som tjänstemännen har inte utnyttjas fullt ut.
    Men om de politiskt tillsatta blir flera och spelar en allt större roll i departementens inre liv blir det också lättare för de opolitiska tjänstemännen att flytta gränsen för vad de betraktar som sina uppgifter med hänvisning till att dessa i stället kan och bör skötas av de politiskt tillsatta. Dessvärre kan det kanske uppstå en falsk intressegemenskap där båda grupperna får för sig att detta ligger i bådas egna intresse. Än värre kan detta bli, om det dagliga och ständiga förhandlingsarbete som pågår i Regeringskansliet — det vill säga departementens kärnverksamhet — i ökande utsträckning tas över av de politiskt tillsatta, i värsta fall helt utan tjänstemännens medverkan. Då grävs en vallgrav mellan departementets politiker och dess tjänstemän som leder till att båda kategorierna får sämre förutsättningar att sköta sina jobb.
    Tjänstemännen har rutin av att arbeta med de beredningsordningar och övriga rutiner som ska prägla ett väl fungerande regeringskansli. Det kan emellertid förekomma att de politiskt tillsatta befattningshavarna tar över uppgifter i linjen som tidigare hanterats och skötts av de opolitiska befattningshavarna. En sådan ovarsamhet med systemet kan i sin tur leda till diverse olägenheter. I värsta fall kan sakkunskap och goda beredningsrutiner försummas vilket i sin tur kan slå tillbaka på statsrådet i form av dåligt underbyggda regeringsbeslut, förvirring och kvalitetsförluster.
    Dessutom medför en flytt av beredningsuppgifter från tjänstemän till politiskt sakkunniga inte bara att sakkunskap inte utnyttjas utan även att uppgiften som tjänsteman utarmas. Regeringskansliet är en attraktiv arbetsplats för högt kvalificerade akademiker. Det hänger ihop med de möjligheter arbetet ger att medverka i utvecklingen av landet. Om tjänstemännens roll reduceras, minskar på sikt befattningarnas attraktivitet och rekryteringen äventyras.

 

Värna rutinerna
Beredningsrutinerna i ett väl fungerande regeringskansli bygger på en hierarkisk modell och struktur, i stort sett likartad i alla departement, där statssekreterare och statsråd är de så att säga sista stationerna före statsministern och regeringen. Men meningsutbytet innan

 

 

 

man kommer dit sköts av tjänstemännen, naturligtvis på det egna statsrådets uppdrag och — emellanåt — anvisningar. Visst kan de opolitiska tjänstemännens liv på sätt och vis bli lättare, om sådana funktioner tas över av politiskt tillsatta. Om inte annat får de mindre att göra. Men, åter, på bekostnad av verksamhetens kvalitet.
    De opolitiska tjänstemännen, som ska stå för sakkunskap, kontinuitet och integritet, har här ett ansvar för att inte kliva undan utan i stället frejdigt tillhandahålla sin sakkunskap och erfarenhet och ge sin politiska ledning det tuggmotstånd som värnar saklighet och goda beredningsrutiner och därmed verksamhetens kvalitet. Och på motsvarande sätt kan man önska av de varierande politiska ledningarna att de ska förstå och respektera etablerade arbetsformer och rutiner. Vi är övertygade om att ett sådant förhållningssätt leder till färre misstag och bättre politik.

 

Behövs policyprofessionella?
För att förbättra verksamheten i Regeringskansliet bör regeringen, statsråden och statssekreterarna sträva efter att minska antalet politiskt sakkunniga och i större utsträckning lita på linjen. Men man måste även satsa målmedvetet på tjänstemännen. Det krävs ett långsiktigt arbete som inkluderar karriärvägar för tjänstemän, vidareutbildning, stöd/coachning, och krav på relevant utbildning och erfarenhet av att arbeta i staten. I dessa avseenden har det ibland brustit. Detta är för övrigt en iakttagelse som gäller inte bara Regeringskansliet utan även förvaltningen i övrigt. Till exempel har det krav på grundläggande kunskaper om statens verksamhet som fackförbundet ST för fram goda skäl för sig.
    Kunde man kanske tänka sig att helt avstå från politiskt definierade och tillsatta befattningshavare utöver statsråden? I till exempel Danmark, vars statsskick dessutom bygger på ministerstyre, är inte ens motsvarigheten till våra statssekreterare annat än i undantagsfall politiskt tillsatta. Och även i Finland är det tunnsått med politiskt tillsatta befattningshavare i regeringens kansli.
    Vad är det egentligen för funktioner och arbetsuppgifter som inte kan skötas av opolitiska tjänstemän med goda sakkunskaper och sinne för det politiska livets realiteter? Det är rimligt att varje statsråd har en politiskt definierad chefstjänsteman, det vill säga en statssekreterare. Denne bör, på det sätt som stadgas i Regeringskansliets instruktion, under statsrådet leda arbetet i departementet eller statsrådets del av departementet. En statssekreterare är länken mellan regeringen och statsrådet å den ena sidan och departementets tjänstemannaorganisation å den andra och är en befattningshavare för hela regeringen, inte bara för det egna statsrådet. Löpande kontakter med de myndighetschefer som sorterar under statsrådet är en viktig uppgift som statssekreteraren med fördel ska ha och i regel har ansvar för. I rena undantagsfall kan statssekre-

teraren också ersätta statsrådet på vissa uppdrag utan att därför betraktas som något slags viceminister. Andra viktiga uppgifter kan finnas i de löpande kontakterna med statsrådets riksdagsgrupp. Dessa uppgifter, och säkert fler än så, kan med fördel skötas av en politiskt definierad tjänsteman, statssekreteraren.

 

Pressekreterare
Vi tror också att statsrådet ska ha en särskild informations- eller pressekreterare. Efterfrågan på kommentarer till aktuella frågor och händelser är stor och ökar. Det är en kvalificerad uppgift att sovra och fördela hur och av vem uttalanden ska göras och att i förekommande fall bidra till hur de ska formuleras. En pressekreterares uppgift är dessutom ofta att förutse och förbereda statsrådet för spontana frågor från journalister. Den tiden är förbi då statsråd alltid mötte journalister vid planerade och styrda pressträffar.
    Uppgiften som press- och informationsansvarig kräver, för att utföras väl, sakkunskap och professionalism. En sådan befattning är ett yrke i sig. Detta kunde tala för att det ska vara en befattning med garanterad kompetens och erfarenhet som hör till departementets fasta opolitiska struktur.
    Det finns emellertid inslag i en pressekreterares verksamhet och vardag som talar för att denna ska höra till statsrådets politiskt definierade stab. Pressekreteraren ska vara ständigt närvarande vid statsrådets sida vid så gott som alla externa framträdanden och resor. Uppgiften blir starkt politiserad. Den pressansvarige blir dessutom engagerad på ett personligt plan, också för att media inte nöjer sig med statsrådets professionella roll. Relationen blir mycket nära och personlig och kan inte förutsättas vara möjlig att utan vidare flytta från ett statsråd till ett annat. Vi tror, också med tanke på hur politikernas villkor har kommit att utvecklas och hur det politiska livet numera gestaltar sig, att det är motiverat att dessa uppgifter ska fullgöras av en politiskt definierad befattningshavare, direkt knuten till statsrådet.

 

Och politiskt sakkunniga?
Frågan är då om det utöver en statssekreterare (inte flera!) och en pressekreterare per statsråd verkligen behövs några politiskt sakkunniga. För att svara på den frågan bör vi mer i detalj och tämligen konkret överväga vad det är för arbetsuppgifter som inte kan skötas av kvalificerade opolitiska tjänstemän utan kräver särskilda mera tillfälliga politiskt definierade krafter.
    De externa anspråken på ett statsråd är mer omfattande än förr. Det egna partiet är en viktig kontaktyta som kräver uppmärksamhet.

 

Här finns det nog behov av politiskt definierade medarbetare som under statsrådets och statssekreterarens ledning avlastar statsrådet och sköter en del av de nödvändiga kontakterna med det egna partiets organisation. Till exempel kräver politiska arrangemang ute i landet detaljplanering och andra förberedelser som politiskt sakkunniga med fördel kan ta hand om. Ibland kan efterfrågan på medverkan i partiets arrangemang på olika håll i landet vara så omfattande att politiskt sakkunniga på egen hand får ta hand om en del framträdanden, till exempel när statsbudgeten ska presenteras på många parallella möten. Men en huvudregel bör vara att de politiskt sakkunniga inte på egen hand ska uppträda externt som företrädare för departementet I en koalitionsregering kan vidare kontakterna med andra statsråds politiska staber — dock inte ordinärt berednings- eller förhandlingsarbete — delvis skötas av politiskt sakkunniga. Vi tänker på bland annat för flera statsråd gemensamma utspel. Ett annat exempel är att vid behov sätta en sista politisk touch på statsrådets tal. Normalfallet bör dock vara att de opolitiska tjänstemännen skriver förslag till tal. Det finns sannolikt ytterligare uppgifter som med fördel kan anförtros åt politiskt sakkunniga. Vi tror emellertid att det är viktigt för varje departements politiska ledning att, under statsrådsberedningens överinseende, noga överväga vilka befattningsbeskrivningar som bör gälla för de politiskt sakkunniga.

 

Befattningsbeskrivningar
Utöver de uppgifter vi nu nämnt kunde sådana befattningsbeskrivningar också med fördel innehålla vissa påminnelser av mer allmän (och förmanande) karaktär. Dit kunde höra att de politiskt sakkunniga naturligtvis noga — för att kunna vara sakkunniga — ska följa departementets inre arbete genom att till exempel närvara vid beredningar och läsa utkast till propositioner och andra dokument. Det är emellertid ett allvarligt misstag om de politiskt sakkunniga ges — eller tar sig — delar av de befogenheter och den befälsrätt statsråd och statssekreterare har i förhållande till de opolitiska tjänstemännen. De ska inte heller ges några uppgifter i linjen. Sådant förvirrar den annars tydliga struktur som finns för att på ett professionellt och effektivt sätt bereda ärendena.
    I en koalition kan annars också naturliga motsättningar mellan departements- och sakområden komma att i stället — alldeles i onödan — definieras som en motsättning mellan partier och därmed skötas som en förhandling av de politiskt sakkunniga i stället för av den vanliga linjen med opolitiska tjänstemän. En sådan felaktig karakteristik av en motsättning blir då dessutom en farlig reduktion av de opolitiska tjänstemännens roll. Dessa vet att de arbetar i en politisk organisation och är för övrigt i regel fullt i stånd att hantera också en rent (parti)politisk förhandling. Ett minimikrav är att tjänstemännen med-

verkar vid en sådan konfliktlösning, också för att garantera att den överenskommelse som träffas är möjlig att genomföra. Kunskapen om sakfrågorna gör dem typiskt sett lämpligare än de politiskt sakkunniga för detta. Det är dessutom självklart att den som arbetar i regeringens kansli med en i grundlagen fastslagen uppgift att ”biträda regeringen och statsråden i deras verksamhet” ska vara beredd att utföra politiskt definierat arbete. Förhållandena i Danmark, med ett minimum av policyprofessionella i ministerierna, ger en tankeväckande relief.

 

Håll samman departementet
Dessvärre är det nog också så att de politiskt sakkunniga på sina håll har blivit ett filter mellan omvärlden och statsrådet. I sak ännu allvarligare är det dock om de politiska staberna får bli ett filter mot de opolitiska tjänstemännen i departementet. Men det är enligt vår mening inte så mycket ett demokratiskt problem som ett problem för kvaliteten i regeringens beslut.
    Ytterligare ett argument som vi hört framföras för att statsrådet ska ha politiskt sakkunniga är att det förekommer illojala opolitiska tjänstemän med egna agendor. Sådant kan naturligtvis förekomma. Det berättas att när den nya utbildningsministern Jan-Erik Wikström (FP) 1976 kom in i Utbildningsdepartementet så möttes han av en ”skog av röda knappnålar”. Detta ter sig i sig i och för sig som en skröna. Men det går inte att utesluta att opolitiska tjänstemän försöker agera efter egna politiska preferenser eller på annat sätt illojalt. Detta ska naturligtvis fördömas, men det är något som statsrådet och statssekreteraren får ta itu med. En eller annan politiskt sakkunnig hjälper nog föga i sådana förlopp. Det viktiga blir i stället att värna om förtroendefulla relationer mellan politiskt och opolitiskt tillsatta medarbetare.
    Vår slutsats blir alltså att det finns goda skäl och ett berättigat utrymme för särskilda politiskt sakkunniga, knutna till statsrådet. Antalet bör vara begränsat till högst två per statsråd. Kanalerna mellan politiker och tjänstemän måste hållas öppna och departementets politiker får inte isolera sig från sina tjänstemän och bli statsrådets exklusiva umgänge. Vi vill också framhålla att vilka lösningar och närmare arrangemang som ska väljas i hög grad beror på hur rekryteringen av politiskt sakkunniga gestaltar sig och vilka kvalifikationer och kompetenser de har. Erfarna riksdagsledamöter har åtminstone tidigare förekommit i rollen, och uppgifterna kan naturligtvis då bli andra än de som anförtros juniora och oerfarna politiska medhjälpare.
    En sekundäreffekt av ett utrymme för politiskt sakkunniga blir också att det skapas en rekryteringsbas för bland annat blivande statssekreterare av tillräckligt hög kvalitet, utan att det för den sakens skull ska skapas någon slags reglerad befordringsgång. Detta är en viktig fråga som det skulle föra för långt att fördjupa sig i här. Men vårt intryck är att partierna inte i tillräcklig utsträckning arbetar med sin långsiktiga försörjning av tillräckligt kunniga och duktiga politiska

medarbetare. Sådana brister i partiernas utvecklingsarbete kan på sikt få starkt negativa konsekvenser.

 

Värna det ömsesidiga frimodet
En huvuduppgift för de opolitiska tjänstemännen är att peka på svagheter och komplikationer i politiska ambitioner och att framhålla de krav på långsiktighet och systemvård som är viktiga för politikens kvalitet, men som tycks ha svårt att göra sig gällande i den politiska hetsen. Vårt intryck är att de opolitiska tjänstemännen potentiellt har ett starkt civilkurage men att de på en del håll är alltför blyga och att de borde kliva fram och ta för sig mera.
    För att en sådan utveckling ska främjas krävs högt kvalificerade opolitiska tjänstemän som med hög integritet finner stolthet och glädje i att upprätthålla Regeringskansliets professionalism. Men det behövs dessutom insiktsfulla politiska ledningar i departementen — statsråd och statssekreterare — som förstår att ta ansvar för att skapa och vidmakthålla en miljö präglad av frimod och med den balans mellan politiska och opolitiska tjänstemän som gör att båda kategorierna bäst kommer till sin rätt.
    Men har då de frågor vi har behandlat i denna text någon betydelse? Eller är det bara beskäftiga litanior från överåriga skönandar som saknar och förhärligar gångna tider då de själva satt mitt i smeten? Vår uppfattning är att Regeringskansliet kan fungera bättre än det gör i dag och att svagheterna hänger ihop med de frågor vi har tagit upp. Samspelet mellan politiker och tjänstemän bör styras av tydliga roller och rutiner där naturligtvis båda kategorierna är vitala. Särskilt viktiga är relationerna mellan den politiska departementsledningen — statsråd och statssekreterare — och departementets övriga chefstjänstemän som expeditions- och rättschefer. För att verksamheten ska fungera väl, måste detta samarbete bygga på närhet, frimod, förtroende och förtrolighet.
    Tjänstemännens uppgift är att bistå sin politiska ledning i att förverkliga sin politik. Ett ofrånkomligt led i detta är att vid behov bjuda tuggmotstånd och ibland till och med påpeka att regeringen eller statsrådet måste avstå från vissa åtgärder. En sådan roll kan tillkomma också statssekreteraren som ju är den högste tjänstemannen, låt vara politiskt definierad, och bryggan mellan regeringen och departementet. Men inte minst måste opolitiska chefstjänstemän ta för sig och värna sin och regelverkens integritet.
    Regeringsformens krav på kollektivt beslutsfattande är inte och får inte utvecklas till en formalitet. Det finns en djup klokskap i ett sådant upplägg som drastiskt minskar risken för misstag — det är ont om frågor av någon beskaffenhet som rör bara ett ansvarsområde. Inom

 

 

ett regeringskansli, dvs. också mellan departementen, ska hemlighetsmakeriet begränsas och förtroende främjas. Vi tror att större noggrannhet i dessa avseenden — och med expeditionschefer av Stefan Strömbergs kaliber — skulle ha kunnat begränsa de missgrepp som avslöjades sommaren 2017.