Domare sökes
Av hovrättspresidenten FREDRIK WERSÄLL
I artikeln behandlas de rekryteringsproblem som finns och kommer att finnas i landets domstolar. En långsiktig försörjning av kvalificerade jurister till domaryrket på alla domstolar i landet kräver ett genomtänkt och uthålligt förhållningssätt. Bland de utvecklingslinjer som behandlas kan nämnas utökad domarutbildning, satsning på extern adjunktion, förstärkning och renodling av domarrollen, förbättringar av domstolarna som arbetsgivare och en förändrad tjänstestruktur.
Inledning
Stefan Strömberg har under många år verkat centralt i rättsväsendet, inte minst i administrativa funktioner. Han har haft tunga, och inte sällan utsatta, positioner. Det är glädjande att han under hela denna tid gett utrymme för Svensk Juristtidning och dess viktiga roll som centrum för den svenska juridiska debatten.
Domstolarna ligger mig — och Stefan — varmt om hjärtat. Många viktiga utvecklingssteg har tagits för att stärka de svenska domstolarna och domarna, mer om detta nedan. Men en ödesfråga för våra domstolar är att såväl på kort som på lite längre sikt kunna attrahera och behålla de främsta juristerna i domaryrket.
Vi ser allt mer oroande tendenser till rekryteringssvårigheter, inte bara ute i landet, utan också i våra större städer. Även om alla tjänster till slut blir besatta med, förhoppningsvis, dugliga personer, är inte sällan söktrycket lägre än man skulle önska.
Denna fråga tilldrar sig stor uppmärksamhet, inom domstolarna, men också hos Justitiedepartementet. I november 2017 presenterade Gudrun Antemar sin utredning om domarrekrytering.1 Jag utgår från att det kommer att läggas ner en betydande möda på remissarbetet avseende detta betänkande.
Jag tar i denna artikel upp några mer övergripande strategiska frågor för rättsväsendet som jag anser vara av särskild betydelse för den framtida försörjningen av duktiga jurister till våra domarämbeten.
Utvecklingen av domarrollen
Det är ingen tvekan om att domarrollen har utvecklats betydligt under senare år, särskilt sedan EU-inträdet 1995. I Efterkrigssverige, med en stark statlig makt, präglad av att ett parti innehaft regeringsmakten under lång tid var synen på domstolarna och domarna som en från den politiska makten oberoende och självständig kraft inte
1 Domarrekryteringsutredningens betänkande Rekrytering av framtidens domare (SOU 2017:85).
självklar. Domarna sågs mycket som tjänstemän, som vilka som helst, i den statliga förvaltningen. Tanken att domarna skulle överpröva lagstiftning sågs inte som något naturligt. Europakonventionen och Europadomstolen hade länge en undanskymd ställning.
I och med EU-inträdet och upphöjelsen av Europakonventionen till svensk lag förändrades situationen radikalt. Europarättens inträde har successivt inneburit en normutfyllnad och en normkonkurrens som påtagligt inneburit en maktförskjutning till domstolarna, på den politiska maktens bekostnad. Borttagandet av uppenbarhetsrekvisitet i RF som grund för lagprövning år 2011 var svårsmält för vissa, men en helt oundviklig utveckling i det lagstiftningsklimat som vi numera verkar i.
Parallellt med detta har genom inhemsk lagstiftning mycket makt överförts till domstol. Som exempel brukar nämnas utvecklingen inom miljörätten och migrationsrätten. Lagstiftningen har genomförts bl.a. i syfte att avskaffa ärendehantering på regeringsnivå, men har i praktiken inneburit att överväganden som tidigare gjorts i en politisk kontext numera ses som rättstillämpning. De intresseavvägningar som inte sällan görs inom miljörätten är nog rent objektivt svåra att inordna i rättstillämpningsfacket.
Utvecklingen i vår omvärld, bl.a. i Polen och Ungern, har också satt fokus på vikten i en liberal rättsstatlig demokrati av oberoende och självständiga domstolar. I samband med Svea hovrätts 400-årsjubileum och de uppföljande seminarierna i februari 2017 har det perspektivet betonats mycket starkt.2 En annan utvecklingslinje som är intressant i sammanhanget är att målen i våra domstolar blir allt större och mer komplexa. Detta ställer stora krav på våra domare. Utvecklingen går allt mer mot en starkare domarroll, där domaren kliver fram och tydligare tar befälet under förberedelsen av målen i domstolen och i rättssalen. Det är sannolikt att processrättens utveckling kommer att stödja en sådan starkare roll.
Samtidigt finns anledning att betona att det ökande arbetstrycket leder till påfrestningar för landets domare. Inte sällan klagas det på den bristande flexibilitet som arbetstrycket medför. Ska man gå till tandläkaren måste det planeras månader i förväg.
Sammantaget borde dock dessa iakttagelser leda till slutsatsen att domaryrket blivit allt viktigare och mer centralt i rättsstaten Sverige. Utvecklingen ställer stora krav på domarnas kompetens och integritet. Man kan fråga sig om domarnas självbild följt med i denna utveckling. Domaryrket i Sverige är nog alltjämt förknippat med en klädsam ödmjukhet inför den egna statusen.
2 Se Fredrik Wersäll m.fl. [red.], Svea hovrätt 400 år, Stockholm 2014, Dag Mattsson, ”Domarnas makt — domarrollen i ett nytt rättsligt landskap” i SvJT 2014 s. 587, Lotta Lerwall, ”Makten över domstolarna — om styrning av oberoende domstolar” i SvJT 2014 s. 597, K-G Ekeberg, ”Överrätternas roll” i SvJT 2014 s. 611 och Pauliine Koskelo, ”Domare, lagstiftare och professorer” i SvJT 2014 s. 619.
Domaryrket är inte heller som andra yrken. Domarna har — och ska ha — mycket starkt anställningsskydd. Utnämningsförfarandet måste ordnas på ett sådant sätt att misstag och felrekryteringar till varje pris undviks. Det innebär att det måste finnas underlag för en gedigen prövning av sökandens kompetens och förutsättningar att klara arbetet som domare innan utnämning till ordinarie domare sker.
Domarutbildningen
En av Svea hovrätts centrala uppgifter allt sedan begynnelsen 1614 har varit att skola duktiga jurister i domaryrket och ämbetsmannarollen. Hovrätternas och kammarrätternas domarutbildning har varit och är av stor betydelse inte bara för rekryteringen av framtidens domare, utan också för bibehållandet av en sund förvaltningskultur. Den grundstruktur med oväld och opartiskhet som domarutbildningen bygger på bör genomsyra hela förvaltningen. Det är nog inte att sticka ut hakan att säga att domarutbildningen är Sveriges mest kvalificerade praktiska yrkesutbildning för jurister.
De domarutbildade utgör också basen för rekrytering av ordinarie domare. Antalet rekryterade med annat än domarutbildning till domartjänster har i och för sig ökat, men utgör fortfarande en klar minoritet av dem som blir domare.
Domstolarna har vuxit kraftigt under de senaste decennierna. Som anförts ovan har nya måltyper tillförts och målen har inte bara blivit fler utan också större och mer komplexa. Samtidigt har antalet domarutbildade minskat. I samband med att domarutbildningen förlängdes vid sekelskiftet minskades också antalet intagna fiskaler.
Det var säkert välmotiverat då, efter några år med överskott på assessorer. Men utvecklingen i våra domstolar har lett till att antalet utbildade inte svarar mot behovet. Under de senaste åren har antalet fiskaler ökat, men det är mycket tveksamt om det räcker för att täcka behovet.
Extern rekrytering
Under senare år har alltfler personer utan domarutbildning rekryterats till våra domstolar. Detta är en medveten satsning inom ramen för önskemålen om en öppnare domarbana. I huvudsak är det åklagare och advokater som rekryterats, men det förekommer även kronofogdar, akademiker och jurister från olika myndigheter. Erfarenheterna av hur dessa externt rekryterade fungerat i domarrollen är också goda.
En särskild svårighet vid dessa rekryteringar är dock hur de gedigna erfarenheter i form av dokumenterade vitsord av relevans för domarrollen som de domarutbildade har ska kunna ersättas av andra vitsord för de externt rekryterade. Vitsorden är ofta begränsade och deras relevans för de särskilda krav som domaryrket ställer svårbedömda.
Denna svaghet har många gånger kunnat överbryggas genom att intresserade har kunnat erbjudas extern adjunktion i hovrätt eller kammarrätt. Denna ordning har visat sig mycket värdefull för att bedöma hur väl en person passar för domaryrket och dessutom ge denne en inblick i arbetet. Praktiskt taget alla externt rekryterade hovrättsråd hade tidigare sådan erfarenhet.
Genom avgöranden i Högsta förvaltningsdomstolen och Högsta domstolen har dock förutsättningarna för meningsfull extern adjunktion av det slag vi tidigare hade påtagligt försvårats. I HFD 2011 ref. 15 ansågs jäv föreligga för en adjungerad ledamot i kammarrätt som var tjänstledig från Skatteverket i ett mål där Skatteverket var part. I NJA 2014 s. 482 ansågs en tjänstledig åklagare jävig att handlägga ett brottmål. Jag har i olika sammanhang, bl.a. i SvJT 2015 s. 1, behandlat effekterna av de högsta domstolarnas avgöranden. I artikeln tar jag upp frågan om det finns anledning att överväga en annorlunda utformad extern adjunktion i form av en ”högre domarutbildning”.
Efter diskussion i kretsen överrättspresidenter har denna idé nu i viss mån förverkligats. Från och med hösten 2017 tar Svea hovrätt in externa adjunkter för en ettårig tjänstgöring. De erbjuds först sex månader i hovrätten och, om det faller väl ut, får de arbeta sex månader som tf. rådman i en tingsrätt i hovrättsområdet. Under denna tid erbjuds de ca tre veckors utbildning inom ramen för Domstolsakademin. För att inte komma i konflikt med avgörandena om jäv får de, om de är tjänstlediga, arbeta med andra rättsområden än dem de ansvarar för inom ramen för sin ordinarie tjänst. Det blir härigenom mer av en renodlad utbildningstjänst. Användbarheten för hovrätten minskar härigenom. Tjänstgöringen ger å andra sidan ett gott underlag för bedömningen av hur de fungerar som domare. Tanken är att de vi tar in ska vara så kvalificerade att de, efter avslutat adjunktionsår, i princip ska kunna konkurrera om en ordinarie domartjänst. Denna idé har nu fångats upp av Gudrun Antemars utredning, om än i lite modifierad form, vilket jag tycker är mycket glädjande.
Rekryteringsläget
Alla åtgärder till trots är rekryteringsläget i våra domstolar på många håll bekymmersamt. Det gäller utanför storstadsområdena, men problemen kryper allt närmare de stora domstolarna i våra storstäder.
Erfarenheten från Domarnämnden visar att det på många håll i landet finns påtagliga svårigheter att få kvalificerade sökande till domartjänster. Emellanåt tvingas nämnden konstatera att det inte finns någon tillräckligt kvalificerad sökande till en tjänst eller, kanske mer vanligt, att antalet kvalificerade är färre än antalet lediga tjänster.
Också i de större storstadsdomstolarna förekommer numera att det inte finns kvalificerade sökande att besätta alla tjänster. Det förefaller
också som tjänsterna går ”billigare” i den meningen att de som får tjänsterna har kortare yrkeserfarenhet än tidigare.
Det är ingen tvekan om att problemet är mångfacetterat och har ett antal bakomliggande orsaker.
Det är uppenbarligen svårt generellt sett att få personer att flytta till en ort som man saknar anknytning till. Det gäller långt ifrån bara domstolarna. Att bryta upp med familjen, där båda makar numera nästan alltid arbetar, väcker betydande motstånd. Oavsett hur många potentiella domare det finns i de större städerna och på utbildningsorterna kommer dessa svårigheter att kvarstå. Det är osannolikt att lönenivån här har någon större betydelse. På dessa orter gäller det att få kvalificerade jurister med lokal förankring att stanna på orten eller att locka tillbaks dem.
För de större städerna och utbildningsorterna, där trots allt merparten av alla domartjänster finns, är utbildningsvolymen, den konkurrerande arbetsmarknaden och domstolarnas attraktionskraft av central betydelse.
Vad göra?
Domarrekrytering är givetvis inte en fråga som kan lösas en gång för alla. Tvärtom är det ett slag som måste vinnas varje dag. Arbetsmarknaden för duktiga jurister kommer säkert att vara mycket bra under de kommande decennierna. Inte minst juridifieringen av samhällslivet till följd av europarätten gör att efterfrågan på jurister kommer att vara stor.
I det lite längre perspektivet är det viktigt att ha ett strategiskt förhållningssätt, där målet är definierat. Det måste också finnas en medvetenhet om att olika typer av domstolar och olika orter kan leda till helt olika åtgärder för att upprätthålla en god rekrytering.
Jag listar i det följande några åtgärder som enligt min bedömning är centrala för att få de bästa juristerna att söka till våra domstolar.
Satsa på domarutbildningen
Även om vi lyckats öppna domstolarna för externt rekryterade än mer än i dag kommer huvuddelen av domarna att rekryteras från gruppen domarutbildade. Det finns också obestridliga fördelar med det. De som tas in i hovrätt och kammarrätt tillhör de allra främsta av den utvalda skara som får notarietjänstgöring. Genom utbildningen får de mycket goda förutsättningar att bedöma sitt intresse för domaryrket.
De farhågor som funnits om att vi skulle utbilda för många bedömer jag som överdrivna. För samhället i stort är det en betydande tillgång att kunna rekrytera jurister med den gedigna utbildning som fiskalstjänst innebär.
Det talas i dag mycket om ämbetsmannarollen och att den delvis gått förlorad. Just domarutbildade bör dock ses som en grupp som i hög grad är bärare av dessa ideal. Även om det skulle bli så att en stor
del av de domarutbildade inte återvänder till domstolarna är det en styrka för den svenska förvaltningskulturen av vi har personer som genomgått domarutbildning.
Det talas av och till om att vi har för många överrätter. Från ett verksamhetsperspektiv kan det nog vara riktigt. Men för att skapa underlag för lokal rekrytering är det viktigt att domarutbildningen är spridd till så många orter i landet som möjligt.
I kretsen överrättspresidenter är vi helt överens om att vi skulle kunna ta emot ännu fler fiskaler och att utbildningens kvalitet snarast skulle vinna på det.
Stärk domarrollen
För att locka de främsta juristerna till domaryrket är givetvis attraktionskraften i yrket central. För de flesta av oss domare är arbetet som sådant fantastiskt stimulerande. Det är svårt att tänka sig en juristjänst med ett mer kvalificerat innehåll än att ha sista ordet i slitande av juridiska tvister. Det som kan uppfattas som negativt är bl.a. arbetsbördan och bristen på flexibilitet. Också lönen är givetvis en faktor, inte minst i storstäderna med en konkurrerande arbetsmarknad.
När arbetsbördan ökar bör man enligt min mening inte bara oreflekterat begära fler tjänster, utan fundera över om det finns åtgärder som på annat sätt kan minska trycket.
Våra grannländer Danmark och Norge har, relativt sett, färre domare och högre löner. Om antalet domare skulle kunna minska också här skulle det kunna ge högre status i domaryrket och också kunna ge utrymme för högre löner. Det skulle också ge en bättre balans mellan antalet utbildade och efterfrågan på domare.
Enligt min mening bör man kontinuerligt fråga sig om alla de måltyper som vi i dag har i våra domstolar verkligen måste prövas av kvalificerade domare. Utan att peka ut några särskilda områden har vi många mål och ärenden i våra domstolar som knappast kan sägas vara av den kvalificerade karaktären. Ett systematiskt arbete för att undersöka denna fråga bör kunna motiveras. Ytterligare processuella restriktioner för prövning i överrätt bör införas. Generella regler om prövningstillstånd i exempelvis brottmål och skattemål skulle befästa synen att tyngdpunkten i rättsskipningen ska ligga i första instans. Och kunna leda till att färre domartjänster behövs i överrätt.
Domaryrket bör också på andra sätt renodlas. Ytterligare förstärkningar av beredningsorganisationen skulle kunna leda till att domarna kan än mer ägna sig åt det som är den egentliga uppgiften, kvalificerat juridisk tvistlösning.
Attraktiv arbetsgivare
Tiden är förbi, om den någonsin funnits, då domstolarna kan slå sig till ro med att yrket som sådant är så attraktivt att det lockar kvalificerade sökande.
Gott chefs- och ledarskap är en självklarhet. Domstolarna måste också kunna erbjuda goda anställningsförhållanden. Ett gott teknikstöd med modern utrustning och som medger flexibla arbetsförhållanden är en självklarhet. Att bundenhet i förhandling skapar en i viss mån låst struktur på arbetet är ofrånkomligt, men i övrigt bör ansträngningar göras för att skapa förutsättningar för att lägga upp arbetet utifrån individuella behov.
Satsningen på kompetensutveckling, särskilt genom Domstolsakademin, är central. Vi lägger — och ska lägga — ner mycket resurser på dem som genomgår domarutbildning. Att skapa ytterligare utrymme för att kompetensutveckling för våra ordinarie domare ska vara en självklar del av vardagen i våra domstolar är angeläget. Det finns en uppenbar risk att just kompetensutveckling är det som får stryka på foten när arbetstrycket blir för stort.
Specialisering och tjänstestruktur
Domarförsörjning handlar inte bara om att rekrytera de främsta juristerna till domartjänster utan också om att behålla dem. Det tycks bli allt vanligare att också ordinarie domare lämnar yrket eller tar tjänstledigt för andra uppdrag.
I detta perspektiv är inte bara innehållet i arbetet viktigt utan också möjligheterna att växa i yrket. För den som blir rådman i tingsrätt eller förvaltningsrätt finns få möjligheter att avancera utan att gå in i en chefsposition, som man kanske inte passar för eller är intresserad av.
En första utgångspunkt är att det borde vara meriterande att söka nya tjänster och därigenom visa sig beredd att söka nya utmaningar. Det offentliga förfarandet i Domarnämnden kan annars leda till att personer drar sig för att söka lediga tjänster.
Mycket har sagts och utretts om tjänstestrukturen, inklusive frågan om specialisering, i våra domstolar. När det gäller befordrade tjänster utan chefskap på underrättsnivå finns sedan flera år ett färdigt beredningsunderlag i Justitiedepartementet.3 Det är något frustrerande att det inte händer mer i denna fråga.
Jag har mycket svårt att se några nackdelar med att ha kvalificerade tjänster, särskilt på de lite större underrätterna, för att ta sig an de mest kvalificerade målen. Sådana tjänster kan man meritera sig för genom lång domarerfarenhet eller djupgående ämneskunskaper inom något specifikt område.
Om det gavs processuella förutsättningar att något minska antalet domare på överrättsnivå skulle det ge goda förutsättningar att se råds-
3 Departementspromemorian Mellanchefsstrukturen i domstol och nya befordrade domaranställningar utan chefskap (Ds 2013:41).
tjänst i hovrätt och kammarrätt som befordrade, vilket skulle skapa en mycket naturlig karriärväg för rådmän i underrätt.
Rekrytering från andra juristområden
Även om domarutbildade även fortsättningsvis kommer att utgöra basen för domarrekryteringen bör ytterligare ansträngningar göras för att öppna banan för andra kategorier jurister. Det är väsentligt inte minst för orter utanför de större städerna. I detta perspektiv blir, som ovan berörts, frågan om möjligheterna till extern adjunktion, också i underrätt, central.
Men för att locka duktiga advokater, åklagare och andra att söka sig till domaryrket krävs mer än så. Egentligen bör förutsättningarna vara goda. Jag har talat med många seniora jurister i andra karriärer som sagt att det skulle vara mycket frestande att avsluta yrkeskarriären som domare. Eftersom domaryrket i särskilt hög utsträckning bygger på erfarenhet skulle det vara en positiv utveckling.
För att i större utsträckning åstadkomma det krävs att det mer än i dag ses som ett naturligt steg. Här finns förebilder i många närliggande länder. En mer attraktiv tjänste- och lönestruktur skulle främja en sådan utveckling. Förmodligen kommer det aldrig att bli särskilt intressant för en 55-årig framgångsrik advokat inom ett specifikt rättsområde att gå in i en vanlig rådmanstjänst. Specialiserade befordrade tjänster skulle säkert locka på ett annat sätt. Jag har också talat med personer på chefsnivå inom åklagarväsendet som mycket väl skulle kunna tänka sig att bli domare. Det finns dock ingen riktigt naturlig väg in i domaryrket för en sådan kategori. För denna kategori sökande skulle säkert möjlighet att sekretessbelägga ansökningar i Domarnämnden också kunna ha ett värde.
Slutord
Framtidens domarrekrytering är en ödesfråga för domstolsväsendet. Ett långsiktigt, strategiskt och uthålligt förhållningssätt är nödvändigt. När det gäller vilka åtgärder som ska vidtas är det bara fantasin som sätter gränser. Det vilar ett tungt ansvar på framtidens chefer inom Sveriges domstolar. För en sak är klar, det kommer inte att gå av sig självt.