EU-rättens påverkan på svensk lagberedning

 

 

Av professor TORBJÖRN ANDERSSON

I det här inlägget diskuteras den svenska beredningen av lagstiftning som bygger på EU-rätt. Detta görs särskilt mot bakgrund av behovet av rättspolitisk input under olika stadier av lagstiftningsprocessen samt rättsvetenskapens roll i processen. I inlägget framförs tre allmänna synpunkter för vidare diskussioner.

 

Den svenska lagstiftningsprocessen är utformad utifrån den naturliga utgångspunkten att lagstiftningsinitiativ tas inom landet, av något av de subjekt och organ, och i någon av de former, som statsrättsligt utpekas för just det syftet. När initiativet kommer utifrån, från EU, påverkar det naturligtvis den process som är föreskriven för lagberedning och aktualiserar delvis andra frågor och problem jämfört med när rent inhemska politiska idéer genomförs till lagstiftning.
    Som rättsvetare har jag haft anledning att delta på olika stadier av EU-relaterad lagberedning och under åren har jag gjort några observationer om hur processen fungerar. Dessa observationer avser särskilt rättsvetenskapens roll i lagberedningen och de är starkt färgade av min ämnesmässiga inriktning. Det följande utgår från de anteckningar som låg till grund för återgivandet av två av observationerna vid SvJT:s symposium. För det första kan noteras betydelsen av att det under genomförandefasen — dvs. då en antagen EU-rättsakt ska genomföras i svensk lagstiftning — finns samordning mellan de som är ansvariga för genomförandet och de som för Sveriges räkning varit med vid tillblivelsen av EU-rättsakten. Vid genomförandet finns givetvis ett behov av att tolka innebörden av rättsakten, att förstå syftet med dess olika bestämmelser, dessas systematiska sammanhang och de avgränsningar och begränsningar som gäller med avseende på t.ex. harmoniseringsambition. Detta är nödvändigt för att ansvariga för genomförandet ska förstå för vilka syften svensk lagstiftning ska utformas, vilket i sin tur är nödvändigt inte bara för ett lojalt genomförande utan också för att skapa regleringar som är begripliga för adressaterna och hållbara. Om det råder brist på samordning i detta avseende kan det bidra till, eller vara ett symptom på, en minimalistisk ambition vad gäller genomförande. Å andra sidan kan bristande samordning också leda till ”hyperkorrigering”, dvs. att genomförandet medför omotiverade ingrepp i svensk rätt orsakade av en övertolkning av rättsakten. Därför

är det viktigt att det finns mekanismer som säkerställer sambandet mellan förhandlare och genomförare. För det andra kan noteras att utrymmet för rättspolitisk input krymper avsevärt om det begränsas till remissynpunkter eller till expertsynpunkter, exempelvis utredningar, i genomförandefasen. När en EU-regel skapas är den svenska regeringens inflytande som bekant betydligt mindre jämfört med i den svenska lagstiftningsprocessen. Detta minskar också genomslaget för eventuell rättspolitisk input via regeringen i den första fasen av beredningsarbetet. I genomförandefasen är sedan EU-regleringen bestämd och fixerad. Det gör vidare att vissa rättspolitiska aspekter av en föreslagen EU-reglering är irrelevanta — det är t.ex. meningslöst att uttala sig om en beslutad EUrättsakts relation till anknytande EU-regleringar och deras politiska motivering, dess förväntade samhällseffekter och framför allt alternativa tänkbara regleringar. När rättsvetare ger rättspolitisk input på interna svenska lagförlag, i form av expertsynpunkter inom utredningsarbete eller inom ramen för remissvar, inkluderas också dessa aspekter av rättspolitik i det som analyseras. Det kan ses som ett värde att också vid skapandet av EU-rättsliga regler tillvarata potentiell rättspolitisk input från rättsvetare med kännedom om nationell (bl.a. svensk) rätt.
    Att det inte utbildats något slags formaliserat analys- eller granskningsinstrument motsvarande remissförfarandet i genomförandefasen, är dock kanske inte så märkligt. Förhandlingsfasen inrymmer i ett system med många beslutsfattare, till skillnad från lagförslag från en regering med majoritetsstöd i riksdagen, i hög grad just förhandling och därför antagligen mer politik än rättspolitik i här avsedd mening. Men beaktas såväl detaljregleringsnivå som ingripandegrad i de samlade EU-rättsakterna, framstår det som att rättsvetenskaplig rättspolitisk analys har något att bidra med också innan rättsakterna är antagna. Det vore därför, åtminstone från svenskt perspektiv, önskvärt att den svenska regeringen och dess kansli sökte rättspolitisk input också i förhandlingsfasen. Kanske skulle t.o.m. kunna övervägas om det är möjligt att införa en formaliserad mekanism, motsvarande remissförfarandet, för detta syfte.
    Min högst personliga bild är att det förekommer att regeringskansliet på olika sätt — personliga kontakter, hearings, förfrågningsformulär — efterfrågar rättsvetenskapliga synpunkter i förhandlingsfasen. Men, och återigen med reservation för att det är min subjektiva uppfattning begränsad till mina ämnesområden, det verkar ske alltmer sällan. Det framstår som jämförelsevis mer vanligt att kommissionen under sitt arbete efterfrågar nationell rättsvetenskaplig kompetens. Det händer faktiskt också att företrädare från andra EUregeringar, via utländska kolleger, efterfrågar synpunkter, men det är ovanligt. I sammanhanget kan också nämnas den rättsvetenskapliga

expertis som är verksam i utvecklingsarbetet under kommissionen inom olika EU-projekt.
    För att konkretisera de ovannämnda observationerna använder jag nu ett exempel, för att påvisa behoven av expertkunskap samt samordning i olika delar av processen när en EU-rättsakt genomförs till svensk rätt. Det finns ett EU-direktiv enligt vilka oskäliga avtalsvillkor intagna i standardkontrakt i konsumentförhållanden är förbjudna. Direktivet tillkom i tiden före Sveriges inträde i EU och därför deltog inte Sverige i förhandlingsprocessen; direktivet används här därför inte för att peka på något begånget fel. En icke fullständig lista i en bilaga till direktivet ger typexempel på sådana oskäliga villkor. Givetvis skulle en svensk förhandlingsposition vid tillblivelsen av direktivet ha utgått från vad som gäller för konsumentavtal enligt svensk rätt. Däremot är det inte säkert att någon av de som förhandlade fram direktivet skulle ha varit medvetna om de processuella konsekvenserna i den egna och de andra medlemsstaterna. Eftersom ett av de typexempel som anges i direktivbilagan är prorogationsklausuler, kan man visserligen utgå ifrån att alla förhandlare var medvetna om att sådana skulle anses oskäliga. Däremot framgår inte av direktivet eller dess bilaga att nationella domstolar, inom ramen för anhängiggjorda tvister inom sin jurisdiktion, ska uppmärksamma oskäliga avtalsvillkor ex officio. När sedermera EU-domstolen slog fast att detta följer av direktivet kom det antagligen som en stor överraskning för många, medan andra kanske såg det som en möjlig (eventuellt önskvärd) konsekvens av direktivet i ljuset av dess syfte.
    Som medborgare och rättsvetare kan jag tycka att det är eftersträvansvärt att lagstiftning sker på sådant sätt att det i görligaste mån inses vad det lagstiftas om och vilka samhälleliga och rättsliga konsekvenser olika regleringsalternativ kan få. Det är visserligen fullt möjligt att avstå från att klargöra vad man står i begrepp att reglera och konsekvenserna av det. En poäng med det är att det är lättare att nå politisk enighet och en annan poäng är det möjliggör att skicka politiska signaler avseende inbördes motstridiga men var för sig appellerande intressen — ett exempel på det senare är att arbeta både för underlättad gränsöverskridande verkställighet av fordringar och domar samt ökat konsumentskydd. Samtidigt tar man då en sådan risk som EU-domstolen senare kom att realisera. Under alla förhållanden bör de svenska förhandlingspositionerna vid tillblivelsen av EU-rättsakter bygga på informerade val; det måste vara eftersträvansvärt att ha en uppfattning om konsekvenserna av olika regleringsalternativ också då det politiskt riktiga valet är att förbli i okunnighet om vad som bestämts. Om Sverige hade deltagit i förhandlingsfasen vid tillblivelsen av det ovannämnda direktivet hade det därför varit nödvändigt att 1) reda ut de olika förhandlingsparternas (inklusive kommissionens) uppfattning om ex-officio-frågan, 2) utreda vilket rättsläge som gällde na-

tionellt och kanske i vissa andra medlemsstater, 3) uppskatta de juridiska och samhälleliga konsekvenserna nationellt av eventuella förändringar samt 4) göra ett rättspolitiskt ställningstagande om vad som är önskvärt efter ett vägande av fördelar mot nackdelar och argumentera för detta i den politiska processen.
    När sedan direktivet var taget, hade det givetvis varit centralt att det vid genomförandet informerades om vad som framkommit om ex officio-frågan under förhandlingarna; innebär det faktum att frågan inte berörs i författningstext att medlemsstaterna är fria att reglera den själva eller tvärtom att det ska ske ex officio-tillämpning eller är rättsläget (medvetet eller omedvetet) oklart och underkastat EUdomstolens framtida rättsutveckling? Vidare medför givetvis de utredningar som gjorts enligt 2) och 3) ovan stora arbetsbesparingar i genomförandeprocessen, låt vara att utredningsområdet är snävare när direktivet har fixerat regleringsalternativen till ett enda. I ett hypotetiskt scenario hade då genomförandet kanske kunnat utgå från att läget var oklart vad gäller ex officio-frågan, men att det fanns en risk för att EU-domstolen skulle komma att föreskriva officialtillämpning. Det skulle då ha funnit en medvetenhet om att direktivet skulle kunna medföra en ordning som står i strid mot att dispositionsprincipen tillämpas i svenska konsumenttvister samt att den svenska regleringen om dispositiva forumregler skulle undantas från detta slag av tvister. Vidare skulle kanske ha kunnat övervägas någon förändring av regleringen om betalningsföreläggande som är svår att förena med ändamålen bakom direktivet.
    Avslutningsvis vill jag dra några kortfattade slutsatser

• Det bör införas en formaliserad mekanism för att säkra informationsöverföring från förhandlingsfas till genomförandefas.

• Det kan övervägas att införa ett formaliserat förfarande för att säkerställa input från rättsvetare och andra också i förhandlingsfasen. Även om det finns en rad insedda svårigheter med detta — bl.a. det snäva tidsutrymmet — finns ett behov av att skapa utrymme för att tillvarata konstruktiva synpunkter som inte är begränsade till genomförandet av något redan fixerat.

• När det gäller skapandet och genomförandet av EU-lagstiftning blir den centrala betydelsen av rollen som rättschef tydlig. Positionen som rättschef bör därför ses över, kanske särskilt i ljuset av de uppgifter EU-lagstiftandet för med sig. Kanske skulle en analys ge stöd för resursförstärkning, förändrade former för hanteringen av lagstiftningsärenden och/eller förändringar av rättschefernas ställning, vad gäller organisation, anställningsformer och karriär.